Municipal mayors not entitled to vacation under the Municipal CodeImprocedencia de vacaciones para alcaldes municipales bajo el Código Municipal

Legal Opinion : 138 - J of 08/10/2002 ( CLARIFIED ) O. J.-138-2002 San José, October 8, 2002 Mr. Angel E. Méndez Castro Internal Auditor MUNICIPALITY OF NARANJO S. O.

Dear Sir:

With the consent of the Deputy Attorney General of the Republic, I am hereby responding to your official communications (unnumbered) dated September 12 and 26 of the current year. In the first, you consult on the propriety of granting thirty business days of vacation per year to the Mayor of that Municipality, since the Municipal Council grants them as such; despite the fact that the aforementioned official is not in agreement with that decision, as she considers that she is entitled to fifteen days, in accordance with subsection e), subpart i of article 146 of the current Código Municipal. In the second official communication, you rectify the terms in which the previous question was posed, as follows:

"In relation to the consultation made days ago regarding the vacations of Municipal Mayors, which was forwarded to Lic. Luz Marina Gutiérrez for analysis and appears in expediente No. 14677, I inform you that I hereby correct the consultation so that it is general and not specific, as follows:

In relation to the vacations of municipal mayors, two criteria have been expressed to me on how to calculate the corresponding period:

1. - If the mayor has been a career public official, is retired, and to exercise the office of mayor renounces their pension, they are entitled to thirty business days of vacation per year, considering the years of service prior to the appointment as Mayor.

2. - That established in article 146, subsection e, subpart i of Ley No. 7794 Código Municipal. (…)" Given the foregoing, I respectfully request that you express your legal opinion on the matter, being aware (sic) that it is binding for the institution and that with it the doubt raised may be resolved." Notwithstanding the rectification of your original question, it is evident that the background of the matter continues to be particular, since according to the first proposal, your concern lies in the decision taken by the aforementioned Collegiate Body to grant thirty days of vacation to the Mayor of that locality. Consequently, by virtue of articles 1, 2, and 3, subsection b) of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 of September 27, 1982), it is not appropriate to respond to situations of that nature, since the consultations made to this Procuraduría must deal with matters of a general nature, and not with specific issues that the Active Administration is responsible for resolving. In this direction, this Consultative Body has pointed out, in what is relevant:

"… it is important to highlight the impropriety of submitting specific cases to our judgment, indicating particular situations that could eventually become the subject of the body's competencies or that could see their particular legal situations modified. This is in open contradiction with our aforementioned article 5°, and with our nature as a consultative administration. The very jurisprudence of our office has established the need for us to rule on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretive element of the competencies for their application to the specific cases presented to the body of the active administration." (Vid, Dictamen C-188-2002 of July 23, 2002) Despite this, this Office, for this once and considering the importance of the matter in your role as internal auditor of the Institution, will proceed with the question formulated in the last official communication, whose pronouncement is not binding for the Administration.

I.- OBSERVATION WHEN THE CONSULTANT IS AN INTERNAL AUDITOR OF THE PUBLIC ADMINISTRATION:

Before referring to the substance of the matter, it is necessary to observe that prior to the reform of article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (through article 45, subsection c) of Ley No. 8292 of July 31, 2002, published in La Gaceta #169 of September 4, 2002), all bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, could consult the technical-legal opinion of the Procuraduría, providing without exception the opinion of the respective legal advisory office. However, as of the aforementioned amendment, internal auditors are exempted from attaching the legal opinion, and they may consult directly on matters within their competence. Currently, that provision reads as follows:

"Article 4. - Consultations. The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly." (reformed by article 45, subsection c) of Ley No. 8292 of July 31, 2002) (The highlighting is not from the original text)

On this matter, this Office, also through Dictamen C-228-2002 of September 5 of this year, aptly indicated that: "Although prior to the entry into force of Ley N° 8292 of July 31 last, this Superior Consultative Body addressed consultations made by Audit Offices through non-binding legal opinions when the respective legal opinion was not attached, as of said regulatory body (Ley General de Control Interno), article 4° of our Ley Orgánica (N° 6815 of September 27, 1982) was reformed —through article 45, subsection c)—, thereby empowering the Internal Audit Offices of public bodies to directly request the technical-legal opinion of this Procuraduría General. Consequently, this pronouncement has the characteristics of a binding opinion." (SIC)

II.- LEGAL CHARACTER OF THE MUNICIPAL MAYOR:

Regarding this class of personnel, both the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia and this Consultative Body of the Public Administration have had the opportunity to scrutinize its legal nature, determining, in accordance with article 192 of our Constitución Política, that despite being public officials, they are not covered by the statutory employment regime, by virtue of the special conditions of their positions. In this case, they do not enjoy stability in them; they are freely appointed and removed, or popularly elected, as is the case under examination. This is because their functions are of collaboration, coordination, trust, or execution; that is, they are not subordinate to a higher hierarchy, as common officials are. Thus, through Voto 1119-90 of September 18, 1990, said Court has stated:

"(…) Also by special law, executive presidents of autonomous institutions, who are appointed by the Executive Branch, and, in general, a series of officials, almost always appointed for a fixed term, have been excluded, and whose common denominator is being in a service relationship not typically labor-related, under a regime of hierarchical subordination, but rather one of direction or collaboration, where there are not orders, but rather directives, in some cases; or, in a relationship of trust that requires granting greater freedom for the appointment and eventual removal of the official; this is independent of the permanent nature of the function. This relationship of trust may be based, according to the requirements of the position, on purely subjective aspects, of a personal nature; but it may also derive from objective elements born of an ideological community (political in the good sense of the term), necessary for the proper management of public affairs according to plans and programs. The cases of exception, it is clear, must be very qualified, with the special characteristics indicated that justify unequal treatment. This must be so, since by way of unjustified exception, the legislator could render nugatory the constitutional provision aimed at the labor stability of the public employee and the rationality of recruitment, as a general rule. But if the position has some special characteristic that justifies it, the exception shall be valid." (Voto No. 1119-90 at 2:00 p.m. on September 18, 1990) According to the transcribed jurisprudential text and the new provisions of the Código Municipal (Articles 14, 15, 16, and 17 of Ley #7794 of October 9, 1998), it is understood that the municipal mayor —formerly called "Ejecutivo Municipal"— is an official elected by popular vote, through general elections held on the first Sunday of December, immediately after the election of the council members (regidores). Their main function, among others, consists of attending to the principal needs of the canton they represent, and their relationship with the Municipal Council is of a dual nature. Hence, they are not subject to orders but to directives and guidelines for the exercise of their functions, as can be seen fundamentally from the aforementioned article 17 of the same. In this line of thought, the legislators, when ruling affirmatively and unanimously in the "Comisión Legislativa Permanente de Gobierno y Administración" on the bill for the current Código, stated the following:

"The Alcalde Municipal is elected by popular vote for the same constitutional period for which the regidores and síndicos are elected. A requirement to run for the municipal mayor's office is to register a government program based on a diagnosis of the canton's reality, with the obligation to disseminate it to the different organizations and residents of the canton.

The popular election of the mayor is a strategy for decentralization or deconcentration of power, as well as the consolidation of the government-opposition scheme, since it strengthens and is guaranteed to the extent that there is no party hegemony and monopoly of power, where the different political forces have the capacity and possibility to participate in the election of public affairs and can have a setting for action and presence…" (see expediente 12426, cited by Solano Mojica (MOISÉS) "Código Municipal", Investigaciones Jurídicas S.a., Seventh Edition, 1999, p.124) As can be noted from what has been stated so far, by virtue of the nature of the municipal mayor's position in our legal system, their legal relationship with the Administration is evidently not of a statutory or labor nature, as this Office has explained in the following manner:

"…those officials who hold popularly elected positions, or who have the character of 'governing' public servants, as doctrine calls them, as they are invested with functions of an essentially political nature with respect to the body that appoints them, precisely in the exercise also of political powers, are not considered workers, since their legal relationship with the State is not of a labor nature, nor statutory, and, consequently, they are not protected by labor legislation…." (the emphasis is not from the original). (Dictamen No. C-037-90 of March 12, 1990, cited in Dictamen C-216-2001 of August 6, 2001) Due to these special circumstances, both the official under analysis and those of the same nature are not, generally, recipients of the rules regulating the rights of common employees or workers. Thus, the second, third, and fourth paragraphs of article 586 of the Código de Trabajo are specific in establishing:

"(…)" The concept of the preceding article does not include those who hold popularly elected, management, or trust positions, according to the precise enumeration of those cases of exception to be made by the respective regulation.

The persons excepted by the preceding paragraph shall not be governed by the provisions of this Código but only by those established by special laws, decrees, or agreements." "(…)" However, until such rules are issued, they shall enjoy the benefits granted by this Código to the extent that, in the judgment of the Poder Ejecutivo or, where appropriate, the Tribunales de Trabajo, it is compatible with the security of the State and the nature of the position they hold.

(The underlining is not from the original text) From a reading of the transcribed text in what is pertinent, it can be observed that the Código de Trabajo itself is categorical in prescribing that, in the case of officials of popular appointment, management, or trust, its provisions do not apply to them, since they are governed by rules of a special nature. However, it is indicated in the last transcribed paragraph that, until such regulations are issued, said high officials may enjoy the benefits that the cited legal body establishes for other workers, provided that the Poder Ejecutivo, or where appropriate, the Tribunales de Trabajo, so determine, as long as the functions of such high-level personnel are compatible with the security of the State and with the position they hold. This Procuraduría, when analyzing the impropriety of paying Ministers and Vice Ministers the so-called legal benefits, has explained:

"…it is based on the indicated second paragraph that the cited Decreto Ejecutivo number 4 is issued, which, in what is of interest to us, expressly states: "Article 1°- For the purposes of Title Eight of the Código de Trabajo, the following persons shall not be considered workers in the service of the State or its institutions, as the case may be: a) President and Vice President of the Republic, Ministers and Deputy Ministers of Government; …" (the emphasis is not from the original) For its part, the following article 2° practically restates the text of the second, third, and fourth paragraphs of numeral 586 of the Código, as it expresses: "The persons mentioned in the previous article shall not be governed by the provisions of the Código de Trabajo, but only by those established by special laws, decrees, and agreements. However, until such rules are issued, all those persons who, in accordance with articles 2°, 4°, and 18 of the Código de Trabajo, have the character of workers in the service of the State or its institutions, shall enjoy the benefits granted by the mentioned Body of Laws, insofar as compatible with the security of the State and the nature of the position they hold, in the judgment of the Poder Ejecutivo, or, where appropriate, the Tribunales de Trabajo." As can be observed, both in the legal norm and in the regulatory ones, it was clearly established that the officials contemplated therein were not covered by the benefits of the Código de Trabajo; rather, their conditions of employment were to be regulated by "special laws, decrees, or agreements"; in turn, while such regulations were not issued, they would enjoy the benefits of the Código to the extent "compatible with the security of the State and the nature of the position they hold." And it is precisely here where it must be determined whether or not such compatibility exists between the nature of the position of Minister or Vice Minister, and the payment of the legal benefits recognized for the common worker, whose modus vivendi is the salary regularly received as compensation for the permanent or continuous exercise of their profession or trade. Thus, as said governing officials, as was clearly established, do not present those characteristics typical of the common salaried employee, the nature of their position is obviously incompatible with indemnities whose purpose, as seen, is to repair the harm caused by dismissal to one who does qualify as a worker. The absence of that harm, as stated in due course, also does not justify the payment of an indemnity that, with good reason, was established in favor of the generality of dependents —with indefinite-term ties— who are dismissed without cause." (See, the aforementioned Dictamen C-216-2001 of August 6, 2001) It is therefore noted that, even though the presumptions of that opinion refer to a specific group of high officials of the Poder Ejecutivo, it is clear that, in the abstract of the study, it is also applicable to municipal mayors because they are popularly appointed officials, linked to the service of the Municipality under a relationship of direction, execution, and collaboration; and therefore, lacking the element of subordination, which ultimately is the assumption that distinguishes a common employment relationship from any other. Hence, the mentioned paragraphs of article 586 of the Código de Trabajo and article 2 of Decreto No. 4 of May 28, 1959, are categorical in excluding this class of officials from the benefits stipulated in said normative body. With regard to mayors, there is still no special regulation within the municipal regime itself that allows for the regulation of rights such as those derived from a service relationship between employees and the municipalities.

III.- NONEXISTENCE OF A RULE ESTABLISHING THE RIGHT TO VACATIONS FOR THE MUNICIPAL MAYOR:

Having set out the parameters preceding this section, it remains to analyze whether the municipal mayor is entitled to the right to vacations contemplated by the Código Municipal for workers in general, or whether there is any special regulation that establishes it, according to paragraphs 3 and 4 of the Código de Trabajo, since, as has been duly explained, said official does not enjoy statutory benefits nor those of the Código de Trabajo.

Indeed, the Sala Constitucional, when analyzing the figure formerly called "Ejecutivo Municipal", underlined:

V.- "(…)" Between the executive and the Council there exists, by effect of their own attributions, rather a relationship of trust, compatible with their discretionary action in fulfilling the instructions received from it. More than to orders of the Council, the executive is subject to its directives. (See the Municipalidad in Costa Rica, Eduardo Ortiz, Instituto de Estudios de Administración Laboral, Madrid, 1987, p. 130). It is, in short, a very special relationship, which amply justifies the exclusion from the common regime of public servants. The case is even more qualified since the Constitution itself gave a distinct rank and character to the entire Municipal Regime, granting it autonomy, and limiting itself to merely indicating that the administration of local interests and services shall be in charge of the municipal government (municipal regidores of popular election) and of an official or executive designated by law. (Art. 169 constitutional). The constituents did not even wish to give it a name (and with it a concrete regime) to the executive official, and provided that this would be done by law. (Actas Asamblea Constituyente No. 80 art.3). It is clear that this is an official of special rank, of a sui generis nature, who, although may be considered a public servant, is one of the cases of exception authorized by the Constitution, and that are outside the Estatuto or Régimen de Servicio Civil; as a special case, even the same Constitution treats it in the title dedicated to the Municipal Regime." (juisprudence cited above) Although the transcribed text is based on rules of the previous Código Municipal, and even though by virtue of the new municipal legal system, the figure called "ejecutivo municipal" changed to "alcalde municipal", as well as the manner of their appointment, this official continues to be of a sui generis nature, excepted by constitutional article 192; and as such, is excluded from both statutory and labor protection, as we explained supra.

Consequently, in accordance with the aforementioned third paragraph of article 586, according to which officials of the nature that municipal mayors have are not governed by the provisions of the Código Laboral, but by those established by special laws, decrees, or agreements, it is necessary to review the municipal legal regime that governs them, in order to find any provision that might regulate the situation under consultation.

Like the repealed Código Municipal, the current one does not contain any rule establishing a potential vacation right for the official under examination, nor any other regulation within that regime that allows it to be regulated. However, such a circumstance does not authorize, by way of interpretation, resorting to subsection e) of article 146 of the referred Código (which is applicable to the common officials of the Municipalities) to proceed to grant said benefit to the mayors, precisely because of the nature of the position within the community it serves, as stated in preceding lines. Thus, in a case similar to the one under analysis, this Office recently pointed out:

"Regarding that possible solution, it is necessary to indicate that in the opinion of this Procuraduría, it would also encounter difficulties, which are directly related to the non-labor nature of the link existing between those high officials and the State. In this sense, it must be considered that in the cited rule 586, the legislator delegated to a regulation the determination of the positions that were excluded from the concept of 'worker of the State or its institutions'. This, as stated in due course, was done via a decreto ejecutivo (No. 4 of May 28, 1959, currently in force, and which was preceded by two others); however, in that regulation, for obvious reasons, the technical-legal criteria that clearly justified the exclusion of said officials from the benefits of the Código de Trabajo had to be followed. Such criteria, justifiably, had to consider that in the case of 'Ministros' and those then called 'Subsecretarios de Gobierno', the elements characterizing a labor relationship were not present, basically the most important element, which is subordination (this was analyzed in the previous opinion).

And precisely, in that regulatory norm to which the exclusion of 'officials of popular election, management, or trust' was delegated, the Poder Ejecutivo itself incorporated a provision that categorically established the legal impossibility of extending the generality of the benefits of the Código de Trabajo to those officials. Indeed, in article 2° of the cited Decreto Ejecutivo N° 4, it was provided, just like legal rule 586, that: 'The persons mentioned in the previous article shall not be governed by the provisions of the Código de Trabajo, but only by those established by special laws, decrees, or agreements'; but then it went further, by stating: 'However, until such rules are issued, all those persons who, in accordance with articles 2°, 4°, and 18 of the Código de Trabajo, have the character of workers in the service of the State or its institutions, shall enjoy the benefits granted by the mentioned Body of Laws, insofar as compatible with the security of the State and the nature of the position they hold, in the judgment of the Poder Ejecutivo, or, where appropriate, of the Tribunales de Trabajo.' (the underlining is not from the original).

As can be observed (and as was also established in the cited Dictamen C-216-2001), said rule —which forms part of an executive regulation— was conclusive in excluding the positions of Ministros and Viceministros from the concept of 'worker' in the service of the State. This because in those positions, as has been explained, the elements required for there to be a 'Contrato de Trabajo' are not present, as the relationship of dependency or subordination explicitly required by numeral 18 of the Código de Trabajo does not exist.

3. - Then, with respect to the recognition of vacations in the case of the Magistrates of the Court and the Deputies, mentioned in the consultation, this Procuraduría considers that both situations differ from what has been stated in relation to the Ministros and Viceministros.

Indeed, for the case of the former, the previous Ley Orgánica del Poder Judicial, in its articles 39 and 40, regulated the right to vacations. Such rules, in their order and in what is relevant, expressed that: 'The Poder Judicial shall have vacations during a number of days not exceeding that corresponding to the month of February of each year…'; and that: 'The Salas of the Court shall close on February first and resume their functions on March first of each year.' Then, with the comprehensive reform given to said law, the right to vacations also continued to be regulated in those same articles, although with a different text, since, also in what is relevant, they express in their order: 'Judicial servants shall have the right to thirty-one calendar days of vacation.'; and: 'With the exception of the Sala Constitucional, the Court shall issue the vacation plan for the other Salas.' From the foregoing, it can be concluded that the recognition of vacations to the Magistrates must be understood as being due to the existence of 'special laws' (to which the third paragraph in fine of numeral 586 of the Código de Trabajo refers), which have been interpreted in the sense that the regulatory provisions on the vacations of the Salas of the Court are also understood to cover their holders.

Then, with regard to the Deputies, as is known, in their case, the labor institute of vacations does not apply or come into play; rather, the non-attendance at sessions is due to the so-called legislative recesses, which are governed by very particular provisions of that Branch. Consequently, the conditions under which such recesses occur for legislators clearly differ from the vacation rest of a labor nature.

Only one observation remains, which relates to the statement made at the end of the consultation, in the sense that '…the enjoyment of vacations by the Ministers and Vice Ministers of Government is in no way incompatible with the security of the State'. In this regard, it must be indicated that in the judgment of this Procuraduría, the element 'security of the State' is not so relevant; rather, the one of most interest for these high positions is that related to 'the nature of the position they hold' (final part of the fourth paragraph of numeral 586 of the Código de Trabajo). The foregoing is because when reference is made there to 'the security of the State', it relates more to those officials who serve in that specific branch ('those who are on active duty in the armed service', as the first paragraph in fine of said legal norm states).

4. - Based on the foregoing, this Procuraduría concludes that, in the case of the Ministros (obligated collaborators of the President of the Republic, according to article 130 of the Carta Magna) and Viceministros, the labor institute of vacations is not applicable. The foregoing is without prejudice to these high officials, in practice, having a form of rest that is compatible with the particular exercise of their functions." Notwithstanding that the study embodied in the transcribed text refers to the Ministros and Viceministros, it is clear that it is applicable, in general, to the officials of your query, by virtue of the nature of their positions; therefore, it is not necessary to repeat in the present analysis what this Procuraduría amply explained there. It suffices to indicate that as long as there is no special regulation authorizing the granting of vacations to municipal mayors, the enjoyment thereof under the terms of subsection e) of article 146 in reference is not feasible.

It must be observed, in accordance with what was stated at the end of the aforementioned Dictamen, that the foregoing is without prejudice to the mayors, in practice, having a form of rest that is compatible with the particular exercise of their functions.

IV.- CONCLUSION:

By virtue of all the foregoing, this Office concludes that it is not possible to grant vacations to municipal mayors, in accordance with the provisions of subsection e) of article 146 of the Código Municipal for common officials. The foregoing is without prejudice to such personnel, in practice, having a form of rest that is compatible with the particular exercise of their functions.

Yours faithfully, Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras PROCURADORA II

Opinión Jurídica : 138 - J del 08/10/2002 ( ACLARADO ) O. J.-138-2002 San José, 08 de octubre de 2002 Señor Angel E. Méndez Castro Auditor Interno MUNICIPALIDAD DE NARANJO S. O.

Estimado señor:

Con la anuencia del señor Procurador General Adjunto de la República, me permito dar respuesta a sus Oficios (sin números) de fecha 12 y 26 de setiembre del año en curso. En el primero, consulta sobre la procedencia de otorgar treinta días hábiles de vacaciones por año a la Alcaldesa de esa Municipalidad, ya que el Concejo Municipal así se las concede; pese que dicha funcionaria no está conforme con esa decisión, pues considera que le corresponden quince días, de conformidad con el inciso e), aparte i del artículo 146 del actual Código Municipal. En el segundo Oficio rectifica los términos en que fue planteada la anterior interrogante, de la siguiente forma:

"Con relación a la consulta que realizara en días atrás sobre las vacaciones de los Alcaldes Municipales, la cual fue pasada a la Lic. Luz Marina Gutiérrez para su análisis y que aparece en el manera que sea general y no específica, de la siguiente manera:

Con relación a las vacaciones de los señores alcaldes municipales, se me ha expresado dos criterios de cómo calcular el período correspondiente:

"1. - Si el alcalde ha sido un funcionario público de trayectoria, está pensionado y para ejercer el cargo de alcalde renuncia a la pensión, le corresponde treinta días hábiles de vacaciones por año, considerando los años de servicio anteriores al nombramiento como Alcalde.

2. - Lo establecido en el artículo 146 inciso e, aparte i de la Ley No. 7794 Código Municipal. "(…)" Dado lo anterior respetuosamente solicito expresen su criterio legal al respecto estando consiente (sic) de que el mismo es vinculante para la institución y que con él se podrá solventar la duda planteada." No obstante la rectificación de su interrogante original, es evidente que el trasfondo del asunto continúa siendo particular, toda vez que de acuerdo con el primer planteamiento, su preocupación estriba en la disposición tomada por el precitado Órgano Colegiado para otorgar treinta días de vacaciones a la Alcaldesa de ese lugar. Por consiguiente, en virtud de los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) no es procedente dar respuesta a situaciones de esa índole, ya que las consultas que se hagan a esta Procuraduría deben versar sobre temas de carácter general, y no de asuntos concretos que incumbe resolver a la Administración Activa. En esa dirección, este Órgano Consultor ha señalado en lo que interesa:

"… es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa." (Vid, Dictamen C-188-2002 de 23 de julio del 2002) Pese a ello, este Despacho, por esta vez y considerando la importancia del tema en su función como auditor interno de la Institución, dará curso a la interrogante formulada en el último Oficio, cuyo pronunciamiento no es vinculante para la Administración.

I.- OBSERVACIÓN CUANDO EL CONSULTANTE ES UN AUDITOR INTERNO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

De previo hacer referencia al fondo del asunto, es menester observar que antes de la reforma del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República ( mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicado en la Gaceta #169 de 4 de setiembre del 2002) todos los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podían consultar el criterio técnico- jurídico de la Procuraduría, aportando sin excepción la opinión de la asesoría legal respectiva. Sin embargo, a partir de la mencionada modificación, se dispensa a los auditores internos de adjuntar el criterio jurídico, quienes podrán consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia. Actualmente esa disposición reza lo siguiente:

"Artículo 4. - Consultas. Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente." (reformado por el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002) (Lo resaltado no es del texto original)

Sobre el particular, también este Despacho, a través del Dictamen C-228-2002 de 5 de setiembre del presente año, indicó atinadamente que: "Si bien con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 8292 de 31 de julio pasado, este Organo Superior Consultivo atendía las consultas formuladas por las Auditorías a través de opiniones jurídicas no vinculantes cuando no se acompañaba el criterio legal respectivo, a partir de dicho cuerpo normativo (Ley General de Control Interno), se reformó –a través del artículo 45 inciso c)- el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), con lo cual se faculta a las Auditorías Internas de los órganos públicos a solicitar directamente el criterio técnico jurídico de esta Procuraduría General. En consecuencia, el presente pronunciamiento reviste las características de un dictamen vinculante." (SIC)

II.- CARÁCTER JURÍDICO DEL ALCALDE MUNICIPAL:

Respecto a esta clase de personal, tanto la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia como este Órgano Consultor de la Administración Pública, han tenido la oportunidad de escudriñar su naturaleza jurídica, determinando al tenor del artículo 192 de nuestra Constitución Política, que pese que son funcionarios públicos, no se encuentran cobijados por el Régimen estatutario del empleo, en virtud de las especiales condiciones de sus cargos, en cuyo caso, no gozan de estabilidad en los mismos, son nombrados y removidos libremente, o bien elegidos popularmente como es el caso bajo examen. Esto, por cuanto sus funciones son de colaboración, coordinación, confianza, o de ejecución; es decir no están subordinados a la jerarquía superior, como lo están los funcionarios comunes. Así, mediante el Voto 1119-90 de 18 de setiembre de 1990, dicho Tribunal ha señalado:

"(…)". También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual. Así ha de ser, pues por vía de excepción injustificada el legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado público y a la racionalidad del reclutamiento, como regla general. Pero si el cargo tiene alguna característica especial que lo justifique, la excepción será válida.

(Voto No. 1119-90 de las catorce horas del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa) De acuerdo con el texto jurisprudencial transcrito y las nuevas disposiciones del Código Municipal (Artículos 14, 15, 16 y 17 de la Ley #7794 de 09 de octubre de 1998) se tiene que el alcalde municipal, - denominado anteriormente "Ejecutivo Municipal"- es un funcionario elegido popularmente, mediante elecciones generales que se realizan el primer domingo de diciembre, inmediatamente posterior a la elección de los regidores. Su función principal, entre otras, estriba en la atención de las principales necesidades del cantón al que representa, siendo que su relación con el Concejo Municipal es de carácter dual. De ahí que no está supeditado a órdenes sino a directrices y lineamientos para el ejercicio de sus funciones, según puede verse fundamentalmente del precitado artículo 17 Ibídem. En esa línea de pensamiento, los legisladores al dictaminar afirmativa y unánimemente en la "Comisión Legislativa Permanente de Gobierno y Administración" el proyecto del actual Código, expusieron lo siguiente:

"El Alcalde Municipal es de elección popular, por el mismo período constitucional por el que son elegidos los regidores y síndicos. Como requisito para optar a la alcaldía municipal está el inscribir un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón, con la obligación de ser difundido a las diferentes organizaciones y vecinos del cantón.

La elección popular del alcalde es una estrategia de descentralización o descentración del poder, así como la consolidación del esquema gobierno-oposición, ya que fortalece y se garantiza en la medida que no exista una hegemonía partidista y un monopolio de poder, en donde las distintas fuerzas políticas tengan la capacidad y posibilidad de participar en la elección de los asuntos públicos y puedan tener un escenario de acción y presencia…" (ver expediente 12426, citado por Solano Mojica (MOISÉS) "Código Municipal", Investigaciones Jurídicas S.a., Sétima Edición, 1999, p.124) Como se nota de lo expuesto hasta aquí, en virtud del carácter que tiene el puesto del alcalde municipal en nuestro ordenamiento jurídico, su relación jurídica con la Administración no es, evidentemente, de índole estatutaria ni laboral, tal y como lo ha explicado este Despacho, en la forma siguiente:

"…aquellos funcionarios que cumplen cargos de elección popular, o que tienen el carácter de servidores públicos "gobernantes", tal como los denomina la doctrina, por estar investidos en funciones de índole esencialmente político con respecto al órgano que los nombra, precisamente en el ejercicio también de potestades políticas, no son considerados trabajadores, puesto que su relación jurídica con el Estado no es de naturaleza laboral, ni estatutaria, y, en consecuencia, no resultan tutelados por la legislación laboral…." (el destacado no es del original). (Dictamen No. C-037-90 de 12 de marzo de 1990, citado en el Dictamen C-216-2001 de 06 de agosto del 2001) En razón de esas especiales circunstancias, tanto el funcionario de análisis como los de la misma índole, no son, generalmente, destinatarios de las normas que regulan los derechos de los empleados o trabajadores comunes. Así, los párrafos segundo, tercero y cuarto del artículo 586 del Código de Trabajo son puntuales en establecer:

"(…)" El concepto del artículo anterior no comprende a quienes desempeñen puestos de elección popular, de dirección o de confianza, según la enumeración precisa que de esos casos de excepción hará el respectivo reglamento.

Las personas que exceptúa el párrafo que precede no se regirán por las disposiciones del presente Código sino, únicamente, por las que establezcan las leyes, decretos o acuerdos especiales." "(…)" Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, gozarán de los beneficios que otorga este Código en lo que, a juicio del Poder Ejecutivo o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo, sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirven.

(Lo subrayado no es del texto original) De la lectura del texto transcrito en lo conducente, se puede observar que el propio Código de Trabajo es categórico en prescribir, que en tratándose de funcionarios de nombramiento popular, de dirección o de confianza, no les son aplicables sus disposiciones, toda vez que se rigen por normas de carácter especial. Sin embargo, se indica en el último párrafo transcrito que mientras no se dicte esa normativa, dichos jerarcas podrían disfrutar de los beneficios que el Cuerpo legal de cita establece para el resto de los trabajadores, siempre y cuando así lo disponga el Poder Ejecutivo o en su caso, los Tribunales de Trabajo, en el tanto las funciones de ese alto personal sean compatibles con la seguridad del Estado y con el cargo que ocupan. Esta Procuraduría al analizar la improcedencia del pago a los Ministros y Viceministros de las llamadas prestaciones legales, ha "…es con fundamento en el indicado párrafo segundo que se emite el citado Decreto Ejecutivo número 4, el cual, en lo que es a nuestro interés, expresamente reza: "Artículo 1°- Para los efectos del Título Octavo del Código de Trabajo, no se considerarán trabajadores al servicio del Estado o de sus instituciones, en su caso, a las siguientes personas: a)Presidente y Vicepresidente de la República, Ministros y Subsecretarios de Gobierno; …" (el destacado no es del original) Por su parte, el artículo 2° siguiente, prácticamente recoge el texto de los párrafos segundo, tercero y cuarto del numeral 586 del Código, pues expresa: "Las personas que menciona el artículo anterior no se regirán por las disposiciones del Código de Trabajo, sino únicamente por las que establezcan leyes, decretos y acuerdos especiales. Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, todas aquellas personas que de conformidad con los artículos 2°, 4° y 18 del Código de trabajo, tengan el carácter de trabajadores al servicio del Estado o de sus instituciones, gozarán de los beneficios que otorga el mencionado Cuerpo de Leyes, compatible con la seguridad del Estado y con la naturaleza del cargo que sirvan, a juicio del Poder Ejecutivo, o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo".

Como puede observarse, tanto en la norma legal, como en las reglamentarias, quedó claramente establecido que los funcionarios allí contemplados no quedaban cubiertos por los beneficios del Código de Trabajo, sino que sus condiciones de empleo debían ser reguladas por "leyes, decretos o acuerdos especiales"; a su vez, que mientras no se dictara tal normativa, gozarían de los beneficios del Código en lo que "sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del puesto que sirvan".

Y es precisamente aquí donde debe determinarse si existe o no esa compatibilidad entre la naturaleza del puesto de Ministro o Viceministro, con el pago de las prestaciones legales reconocidas al trabajador común, cuyo modus vivendi lo constituye el salario que percibe regularmente, como contraprestación del ejercicio permanente o continuo de su profesión u oficio. De modo que como dichos funcionarios gobernantes, según quedara claramente establecido, no presentan esas características propias del asalariado común, la naturaleza de su cargo resulta obviamente incompatible con unas indemnizaciones que, conforme se vio, tienen por objeto reparar el perjuicio que ocasiona el cese a quien sí califica como trabajador. La ausencia de ese perjuicio, según se dijo en su oportunidad, tampoco justifica el pago de una indemnización que, con toda razón, fue prevista a favor de la generalidad de los dependientes –con vínculo indefinido- que sean cesados injustificadamente." (Ver, el precitado Dictamen C-216-2001 de 06 de agosto del 2001) Se advierte entonces que, aún cuando los presupuestos de ese dictamen están referidos a un determinado grupo de altos funcionarios del Poder Ejecutivo, es claro que en lo abstracto del estudio, resulta aplicable también a los alcaldes municipales por ser funcionarios nombrados popularmente, ligados al servicio de la Municipalidad bajo una relación de dirección, ejecución y colaboración; y por ende, ayuna del elemento subordinación, que en definitiva es el supuesto que viene a distinguir una relación de trabajo común de cualquier otra. De ahí que los mencionados párrafos del artículo 586 del Código de Trabajo y el artículo 2 del Decreto No. 4 de 28 de mayo de 1959, son categóricos en excluir a esa clase de funcionarios de los beneficios estipulados en dicho cuerpo normativo. En lo que respecta a los alcaldes, aún no existe una normativa especial dentro del propio régimen municipal que permita regular derechos como los derivados de una relación de servicio entre los empleados y las municipalidades.

III.-INEXISTENCIA DE NORMA QUE ESTABLEZCA EL DERECHO DE LAS VACACIONES AL ALCALDE MUNICIPAL:

asiste el derecho a las vacaciones que contempla el Código Municipal para los trabajadores en general o bien, si existe alguna normativa especial que lo establezca, según los párrafos 3 y 4 del Código de Trabajo, pues como ha quedado debidamente explicado, dicho funcionario no goza de los beneficios estatutarios ni los del Código de Trabajo.

En efecto, la Sala Constitucional al analizar la figura denominada anteriormente "Ejecutivo Municipal", subrayó:

V.- "(…)" Entre el ejecutivo y el Concejo existe, por efecto de sus atribuciones propias, más bien una relación de confianza, compatible con su discrecionalidad en el cumplimiento de las instrucciones que de él recibe. Más que a órdenes del Concejo el ejecutivo está sometido a sus directrices. (Véase la Municipalidad en Costa Rica, Eduardo Ortiz, Instituto de Estudios de Administración Laboral, Madrid, 1987, pág. 130). Se trata, en suma, de una relación especialísima, que justifica ampliamente la exclusión del régimen común de los servidores públicos. El caso es aún más calificado puesto que la Constitución misma dio un rango y carácter diferente a todo el Régimen Municipal, otorgándole autonomía, y limitándose a señalar, apenas, que la administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del gobierno municipal (regidores municipales de elección popular) y de un funcionario o ejecutivo que designará la ley. (Art.169 constitucional). Los constituyentes no quisieron siquiera darle una denominación (y con ello un régimen concreto) al funcionario ejecutivo, y dispusieron que ello lo haría la ley. (Actas Asamblea Constituyente No. 80 art.3). Es claro que se trata de un funcionario de rango especial, de carácter sui géneris, que aunque pueda estimarse un servidor público, es uno de los casos de excepción autorizados por la Constitución, y que están fuera del Estatuto o Régimen de Servicio Civil; como un caso especial lo trata, incluso, la misma Constitución en el título dedicado al Régimen Municipal." ( jurisprudencia arriba citada) A pesar que lo transcrito está fundamentado en normas del anterior Código Municipal, y aún cuando por virtud del nuevo ordenamiento municipal, la figura denominada "ejecutivo municipal" cambió por el de "alcalde municipal", así como la forma de su nombramiento, este funcionario continúa siendo de carácter suis géneris, exceptuado por el artículo 192 constitucional; y como tal, se encuentra excluido tanto de la protección estatutaria como de la laboral, según dejamos explicado supra.

Por consiguiente, de conformidad con el precitado párrafo tercero del artículo 586, según el cual los funcionarios del carácter que tienen los alcaldes municipales, no se rigen por las disposiciones del Código Laboral, sino por las que establezcan las leyes, decretos o acuerdos especiales, es preciso revisar el régimen jurídico municipal que les rige, a fin de encontrar alguna disposición que pudiese regular la situación de consulta.

Al igual que el derogado Código Municipal, el actual no contiene norma alguna que establezca un eventual derecho vacacional al funcionario de examen, así como ninguna otra normativa dentro de ese régimen que permita regularlo. Sin embargo, tal circunstancia no autoriza, vía interpretación, recurrir al inciso e) del artículo 146 del referido Código (que es de aplicación para los funcionarios comunes de las Municipalidades) para proceder a otorgar dicho beneficio a los alcaldes, precisamente por la índole del cargo dentro de la comunidad a la que sirve, según se dijo en líneas atrás. Así, en un caso similar al de análisis, este Despacho, recientemente, señaló:

"Con respecto esa posible solución, cabe indicar que en criterio de esta Procuraduría, ello encontraría también dificultades, y que están relacionadas directamente con la naturaleza no laboral del vínculo existente entre esos altos funcionarios con el Estado. En ese sentido, debe tenerse en consideración que en la citada norma 586, el legislador delegó en un reglamento la determinación de los puestos que quedaban excluidos del concepto de "trabajador del Estado o de sus instituciones". Ello, según lo expuesto en su oportunidad, se hizo por vía de decreto ejecutivo (el N° 4 de 28 de mayo de 1959, actualmente vigente, y que fuera precedido de otros dos); sin embargo, en esa normativa, por razones obvias, tenían que seguirse los criterios técnico-jurídicos que justificaban claramente la exclusión de dichos funcionarios de los beneficios del Código de Trabajo. Tales criterios, justificadamente, tenían que considerar que en el caso de los "Ministros" y los llamados en ese entonces "Subsecretarios de Gobierno", no concurrían los elementos que caracterizan a una relación laboral, básicamente el elemento más importante, que es la subordinación (ello fue analizado en el dictamen anterior).

Y precisamente, en esa normativa reglamentaria en la que se delegó la exclusión de los "funcionarios de elección popular, de dirección o de confianza", el propio Poder Ejecutivo incorporó una disposición que dejó establecida, en forma categórica, la imposibilidad jurídica de hacer extensiva la generalidad de los beneficios del Código de Trabajo a aquellos funcionarios. En efecto, en el artículo 2° del citado Decreto Ejecutivo N° 4 se dispuso, al igual que la norma legal 586, que: "Las personas que menciona el artículo anterior no se regirán por las disposiciones del Código de Trabajo, sino únicamente por las que establezcan leyes, decretos o acuerdos especiales"; pero luego fue más allá, al expresar: "Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, todas aquellas personas que de conformidad con los artículos 2°, 4° y 18 del Código de Trabajo, tengan el carácter de trabajadores al servicio del Estado o de sus instituciones, gozarán de los beneficios que otorga el mencionado Cuerpo de Leyes, compatible con la seguridad del estado y con la naturaleza del cargo que sirvan, a juicio del Poder Ejecutivo o, en su caso, de los tribunales de Trabajo." (el subrayado no es del original).

Como puede observarse (y así quedó también establecido en el citado dictamen C-216-2001), dicha norma -que forma parte de un reglamento ejecutivo- fue terminante en excluir a los puestos de Ministros y Viceministros del concepto de "trabajador" al servicio del Estado. Ello debido a que en aquéllos, conforme se ha expuesto, no concurren los elementos requeridos para que exista un "contrato de Trabajo", al no mediar la relación de dependencia o subordinación exigida 3. - Luego, con respecto al reconocimiento de vacaciones en el caso de los Magistrados de la Corte y los Diputados, de que se hace mención en la consulta, estima esta Procuraduría que ambas situaciones difieren de lo que se ha expuesto en relación con los Ministros y Viceministros.

En efecto, para el caso de los primeros, la anterior Ley Orgánica del Poder Judicial, en sus artículos 39 y 40 regulaba el derecho a las vacaciones. Tales normas, por su orden y en lo que interesa, expresaban que: "El Poder Judicial gozará de vacaciones durante un número de días que no excederá del correspondiente al mes de febrero de cada año…"; y que: "Las Salas de la Corte cerrarán el primero de febrero y reanudarán sus funciones el primero de marzo de cada año.".

Luego, con la reforma integral que se diera a dicha ley, también continuó regulándose el derecho a las vacaciones en esos mismos artículos, aunque con un texto distinto pues, también en lo que interesa, por su orden expresan: "Los servidores judiciales tendrán derecho a treinta y un días naturales de vacaciones."; y: "Con excepción de la Sala Constitucional, la Corte dictará al plan de vacaciones para las demás Salas.".

De lo expuesto cabe concluir que el reconocimiento de vacaciones a los señores Magistrados, debe entenderse que obedece a la existencia de "leyes especiales" (a las que hace referencia el párrafo tercero in fine del numeral 586 del Código de Trabajo), las cuales se han interpretado en el sentido de que las disposiciones reguladoras de las vacaciones de las Salas de la Corte, también se entiende que cubren a sus titulares.

Luego, en lo que toca a los señores Diputados, como es sabido, en su caso no rige o entra en juego el instituto laboral de las vacaciones, sino que la inasistencia a sesiones tiene como motivo los llamados recesos legislativos, los cuales se rigen por disposiciones muy particulares de ese Poder. En consecuencia, las condiciones en que se dan tales recesos para el caso de los legisladores, difieren claramente del descanso vacacional de carácter laboral.

Sólo resta hacer una observación, que se relaciona con la afirmación hecha al final de la consulta, en el sentido de que "…el disfrute de vacaciones por parte de los Ministros y Vice Ministros de Gobierno en nada resulta incompatible con la seguridad del Estado". Al respecto ha de indicarse que a juicio de esta Procuraduría, el elemento "seguridad del Estado" no resulta ser tan relevante, sino que el que más interesa para esos altos cargos es el relacionado con "la naturaleza del puesto que sirvan" (parte final del párrafo cuarto del numeral 586 del Código de Trabajo). Lo anterior debido a que cuando allí se hace referencia a "la seguridad del Estado", ello tiene relación más bien con aquellos funcionarios que se desempeñan en ese ramo específico ("aquellos que estén de alta en el servicio activo de las armas", como reza el párrafo primero in fine de dicha norma legal).

4. - Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye que en el caso de los señores Ministros (obligados colaboradores del Presidente de la República, según el artículo 130 de la Carta Magna) y Viceministros, no resulta aplicable el instituto laboral de las vacaciones. Lo anterior, sin perjuicio de que esos altos funcionarios, ya en la práctica, cuenten con una modalidad de descanso que resulte compatible con el particular ejercicio de sus funciones.

No obstante que el estudio plasmado en el texto transcrito se refiere a los Ministros y Viceministros, es claro que ello es aplicable, en lo general, a los funcionarios de su interrogante, en virtud del carácter de sus cargos; por lo que no es necesario repetir en el presente análisis lo que esta Procuraduría de forma amplia explicó allí. Más que indicar, que mientras no exista una normativa especial que autorice el otorgamiento de las vacaciones a los alcaldes municipales, no es factible el disfrute en los términos del inciso e) del artículo 146 en referencia.

Es de observar, en concordancia con lo expuesto al final del precitado Dictamen, que lo anterior, es, sin perjuicio de que los alcaldes, ya en la práctica, cuenten con una modalidad de descanso que resulte compatible con el particular ejercicio de sus funciones.

IV.-CONCLUSIÓN:

En virtud de todo lo expuesto, este Despacho concluye que no es posible el otorgamiento de las vacaciones a los alcaldes municipales, al tenor de lo que establece el inciso e) del artículo 146 del Código Municipal para los funcionarios comunes. Lo anterior, sin perjuicio de que dicho personal, en la práctica, cuente con una modalidad de descanso que resulte compatible con el particular ejercicio de sus funciones.

De Usted, con toda consideración, Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras PROCURADORA II