Reduction of the 200-day school year due to budget shortfallsReducción del período lectivo de 200 días por insuficiencia presupuestaria

Opinion 269 Opinion: 269 of 10/10/2002 October 10, 2002 C-269-2002 October 10, 2002 Doctora Astrid Fischel Volio Minister of Public Education Distinguished Madam Minister:

With the approval of the Assistant Attorney General, I am pleased to refer to your official letter No. DM-4622-10 of the 4th of this month, by which you request the opinion of the superior technical-legal consultative body on the following two matters:

"1.- Without budgetary content, can the Ministry of Public Education modify the 200-day school year (período lectivo)?

2.- If so, what would be the possible consequences?" I.- BACKGROUND.

As you rightly affirm, the Attorney General's Office of the Republic, on two occasions, has addressed the matters consulted. Indeed, in Opinions C-003-2001 of January 10, 2001, and C-009-2001 of January 17, 2001, respectively, we stated the following:

"This Office is of the opinion that the provisions of Article 25, subsection 7) of the 'Central American Convention on the Basic Unification of Education' refer to two hundred effective days of instruction to which students are entitled and that, consequently, any days or hours intended for activities other than those indicated cannot be integrated into what that norm provides." "…by virtue of subsection 7 of Article 25 of the 'Central American Convention on the Basic Unification of Education'—ratified through Law No. 3726 of August 16, 1966—and Article 78 of the Political Constitution, students have the right to receive, annually, a minimum of two hundred calendar days of instruction, with a school day of no less than five hours daily." II.- ON THE MERITS.

The subject that concerns us can be approached from four angles. The first, from the commitments assumed by the State of Costa Rica in the international sphere. The second, from the justiciability or not of the right to education in our context. The third, whether the State's lack of resources constitutes an exemption from complying with international commitments and guaranteeing students an effective, high-quality education, as well as from the distinction doctrine makes between necessary expenses (gastos necesarios) and discretionary expenses (gastos discrecionales). And, finally, from the Social and Democratic Rule of Law, the model of society and State chosen by the 1949 Constituent.

Before entering into a detailed analysis of each of the aspects indicated, we must delve into a meta-legal matter, and try to decipher the new components of the social State of Law (1).

Sociologically, it has been proven that education constitutes the most effective mechanism of social mobility for breaking the cycle of poverty. Indeed, "… education (2) is one of the key factors for breaking the vicious circle of the reproduction of poverty in the medium and long term. In this area, the main challenge is the universalization of secondary education enrollment, whose net rate in the year 2000 barely reached 64.7%. (See on this matter, www.estadonacion.or.cr).

If we confront this reality with what constitutional provision 78 states, where it is established that preschool education and general basic education are mandatory; besides the fact that both, along with diversified education in the public system, are free and funded by the Nation, and subsection b) of subsection 3 of Article 13 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, 'Protocol of San Salvador', approved through Law No. 7907 of September 3, 1999, in which it is expressed that secondary education, in its various forms, including technical and vocational secondary education, must be generalized and made accessible to all, by whatever means are appropriate, and in particular by the progressive implementation of free education, it is easily proven that a significant gap exists between the normative reality and the social one. This being the case, one of the pending tasks in the current social State of Law is to reduce this gap to its minimum expression." (The bold does not correspond to the original).

It does not require much intellectual effort to conclude that a reduction in the school calendar of 200 effective days of instruction would entail a breach of the international commitments or obligations assumed by the Costa Rican State, without having managed the suppression, modification, or denunciation of such instruments, in accordance with the procedures established in the Vienna Convention on the Law of Treaties (Law No. 7615 of July 4, 1996). Indeed, not only would a violation of subsection 7 of Article 25 of the 'Central American Convention on the Basic Unification of Education', approved through Law No. 3726 of August 16, 1966, be incurred, but, eventually, the Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, 'Protocol of San Salvador', approved through Law No. 7907 of September 3, 1999, could be infringed, in which, despite the fact that the effectiveness of those rights is subject to a series of conditions and, therefore, the necessary measures to which the States commit themselves are subject to the degree of development, the availability of resources, and progressive actions (Article 1), intertwining the right of workers to form unions and the fundamental right to education, these become justiciable within the Inter-American Justice System, since only to them is the mechanism of individual petitions regulated by Articles 44 to 51 and 61 to 69 of the American Convention on Human Rights applied (Article 19).

What has been said up to here would suffice to conclude this study, given the clarity and forcefulness of the international norms that impose an unavoidable duty on the State to guarantee students 200 days of effective instruction, which, in accordance with the provisions of Article 7 of the Magna Carta, and its correlative, provision 6 of the General Law of Public Administration (LGAP), said obligation cannot be disregarded; however, as indicated earlier, we are interested in delving into other aspects of the topic that are also worthy of highlighting.

Secondly, from constitutional provision 78, as well as from Article 13 of the 'Protocol of San Salvador', it follows, without a doubt, that the right to education is a fundamental right and, therefore, not only justiciable in domestic instances (constitutional jurisdiction and, eventually, in the contentious-administrative jurisdiction), but also in international ones, as indicated earlier. The Constitutional Court has recognized this in its abundant jurisprudence. Indeed, it has recognized that the Fundamental Charter and international treaties guarantee the gratuity and obligation for primary education cycles and partially for secondary education (see on this matter ruling No. 2330-91). Furthermore, the Constitutional Court has held that the right to education is violated when the State establishes irrational and disproportionate mechanisms to access it (see ruling No. 2667-94). From this perspective, we face a true right of all inhabitants of the Republic, which must be guaranteed by the State.

Reaffirming the above is the fact that Article 26 of the Universal Declaration of Human Rights and Article 13 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights establish obligations on the part of the State and in favor of students, and that such international instruments, as well as those referred to supra, prevail over any domestic legislation and have the same rank as the Magna Carta, due to the fundamental right they regulate, normative provision that even prevails over the Political Constitution itself (see Constitutional Chamber rulings numbers 3435-92; 5759-93; 2313-95).

Our line of argument does not yield before the positions that depart from the line of argument we are following. Indeed, authors like MARTÍNEZ maintain that the Right to education is a right of legal configuration (derecho de configuración legal), and not constitutional, and that it is limited by the economic resources available to the State. "In summary, the constitutional jurisprudence [referring to that established by the Spanish Constitutional Court] specific to the right to education casts doubt on the general affirmation that all rights in Chapter II of Title I of the Constitution have direct normative character. Its nature as a social benefit right, and with it its character as a right of legal configuration subject to economic limits, lead to the assertion that technically one is not facing a right, but rather a program or political aspiration. In any case, it must be taken into account that the development of the right, even prior to the Constitution, means its situation is far from being dramatic." (See MARTÍNEZ ESTAY, José Ignacio, op. Cit., pages 197 and 198).

We respect the affirmations of author MARTÍNEZ, and the effort he makes throughout his work to reduce the majority of economic, social, and cultural rights to non-justiciable rights; however, given the clarity and forcefulness of the constitutional text (Article 78), as well as constitutional jurisprudence, it can be concluded that the right to education in our context is justiciable through the amparo remedy and the other constitutionality questions provided for from provision 73 of the Law of Constitutional Jurisdiction onwards.

Now then, from this fundamental right derive a series of duties for the State. As doctrine has held following the jurisprudence of the Spanish Constitutional Court (see judgment 129/1989, of July 17), we are in the presence of a social benefit right, whose principal obligor for its satisfaction is the State, the obligations of private parties being limited, fundamentally, to not hindering its exercise. (See MARTÍNEZ ESTAY, José Ignacio. Jurisprudencia Constitucional Española sobre Derechos Sociales. Editorial Cedesc R.L., Barcelona, 1997, page 192). This being the case, firstly, the State has the duty to guarantee all inhabitants access to preschool education, general basic education, and diversified education in the public system, free of charge, mandatory, and funded by the State. Secondly, the State also has the duty to guarantee the quality of education, that is, educational standards that allow Costa Rican students to compete successfully in a world marked by the techno-scientific revolution, where the development of telecommunications and artificial intelligence increasingly impose more preparation, basic knowledge, skills, and abilities, which is only obtained with greater dedication (more study time) and personal and collective effort. Paraphrasing DEL CASTILLO, the State has the duty to make the "…educational system a flexible network of opportunities in which each and every one can find a quality future." Ergo, "… the panorama of the future that the knowledge society transfers to education makes it essential to increase our educational system's capacity to facilitate quality education and training." (See: DEL CASTILLO, Pilar. "El Futuro de la Sociedad es el Presente de la Educación". El País Digital, Opinión, of September 16, 2002). The foregoing assumes that the school calendar, as well as the other components of the educational system, must not only be in function of its access, but also in function of the quality of education. Nothing else can be inferred from provision 58 of the Childhood and Adolescence Code, Law No. 7739 of January 6, 1998, when it states the following:

"Article 58°- National policies. In the design of national educational policies, the State must:

• a)Guarantee quality education and equality of opportunities for minors.
• b)Promote the highest levels of scientific and technological knowledge, artistic and cultural expression, and ethical and moral values.
• c)Favor early access to technical training, once the second cycle of general basic education is completed.
• d)Promote and disseminate the rights of minors.
• e)Stimulate at all levels the development of autonomous, critical, and creative thinking, respecting the initiative and individual characteristics of the student body…" (The bold does not correspond to the original).

From what has been expressed up to here, there is not the slightest doubt that the State has the duty to guarantee those entitled a quality education; otherwise, not only would it be flagrantly violating the legal system, but also condemning current and future generations to failure in the knowledge society, a luxury that a community aspiring to forge a free, just, and efficient society cannot afford.

We are not experts in pedagogy to determine, with absolute certainty, whether the reduction of the school year (curso lectivo) affects the quality of education or not. This is a task incumbent upon the active Administration, which, resorting to the univocal rules of science or technique or to elementary principles of justice, logic, and convenience; rationality and reasonableness (Articles 16 and 160 of the LGAP), has the duty to settle this aspect. However, it seems elementary to affirm that with more study time, obviously with adequate educational methods and techniques, there are greater probabilities that the teaching-learning process will yield greater fruits and, therefore, that children and young people will be guaranteed a quality education.

We have said earlier that this fundamental right of the inhabitants of the Republic imposes on the State not only the duty to guarantee them access to formal education, but also its optimal quality, so that students acquire through it the knowledge, abilities, and skills that allow them to compete successfully in the knowledge society. If to guarantee the quality of education it is proven that at least 200 effective days of instruction are required, its reduction, obviously, constitutes a breach of that fundamental right; even more so when the reduction is proposed without, concomitant to that action, offering other alternatives that contribute to the improvement of education. In this direction, because it involves a fundamental right of constitutional rank, and not merely one of legal development, the principle of prohibition of social retrogression, accepted by the Portuguese Constitutional Court in its judgment 39/84 of May 3, is applicable. "In said judgment, the Constitutional Court considered unconstitutional a decree-law that entailed the elimination of the National Health Service, which, in its view, violated the right to health protection (Article 64 of the Portuguese Constitution)." (MARTÍNEZ ESTAY, José Ignacio. Jurisprudencia Constitucional Española sobre Derechos Sociales. Editorial Cedesc R.L., Barcelona, 1997, page 53).

In summary, we are facing a fundamental right of the inhabitants of the Republic and, therefore, justiciable in national and international judicial instances, which could be violated if the school year (curso lectivo) is reduced per se.

The issue of the insufficiency of State revenues leads us to delve into another, no less exciting topic of Financial Law, which is the distinction between necessary expenses (gastos necesarios) and discretionary expenses (gastos discrecionales). Before entering specifically into the matter, allow us to make a reflection of a general nature.

In a Social and Democratic Rule of Law, the Public Administration has the duty to cover the basic needs of the population. For this purpose, Constitutional Law grants it important instruments, among them: the taxing power (potestad tributaria). The foregoing is even more true when it has been demonstrated that the tax burden, in our context, is well below reasonable levels. From this perspective, following the law of minimum effort, it is more tempting to reduce essential expenses, which could affect the fundamental rights of the inhabitants of the Republic, than to raise the tax burden and modernize the tax system, which has a series of deficiencies, as has been proven in the study carried out by respected and competent national consultants commissioned by the Office of the Comptroller General of the Republic. In short, it is neither reasonable nor fair to affect the right to education of current and future generations, when the problem of the insufficiency of State revenues can be resolved to a high degree by raising the tax burden and modernizing the tax system.

After a long discussion, the dominant doctrine and leading-edge legislative trends (it has been introduced in the budget of the European Union, recognizing the distinction between necessary and discretionary expenses) have left behind the erroneous idea that the budget is a mere authorization of expenses and, therefore, the Executive Branch is authorized not to execute any budget line item, sub-item, or program. Doctrine today recognizes that, in the national budget, there are necessary expenses and, consequently, not subject to the discretion of the Executive Branch or the Legislative Branch, since they are indispensable for the Public Administration to fulfill the functions and aims imposed by the legal system, especially with the provision of certain services considered fundamental to avoid social and political chaos. From this perspective, when we face a necessary expense (because it is indispensable for the normal functioning of the essential services provided by the Public Administration, because it allows giving content to a human right of the inhabitants of the Republic, or because it constitutes an unavoidable obligation of the Public Powers), the Executive Branch is not authorized by the legal system not to make it; in short, in these cases, under-executions or budget cuts are not permissible, for the elementary reason that, given the existence of the budgetary content and the obligation or duty to pay, the State has no alternative but to make the expense. This being the case, we cannot lose sight of the fact that, although the budget is the common legal source of all public expenditure, its obligatory nature lies outside it. "The obligatory nature of expenditure, in general terms, has its source in particular laws or in contracts, not by virtue of the budget law. The budget implies a conditioning in the life of the State's obligations, either in their enforceability or in their validity; but the budget does not imply in itself an obligation to spend; this is determined by pre-existing material legislation. And this is so because the subjective rights of individuals cannot be affected, in terms of their existence or validity, by the non-granting [we now add under-execution or suppression] of the corresponding budget appropriations to satisfy them. In our positive legal system, THE ACQUIRED RIGHTS OF INDIVIDUALS vis-à-vis the State constitute a necessary, obligatory expense, which the Administration nor the Budget Law can ignore." (See CASTILLO VÍQUEZ, Fernando. La Ley de Presupuesto. Prodel, San José, Costa Rica, 1996, pages 181 and 182).

Following the previous line of argument, when the expense originates from commitments assumed for the benefit of education in various international instruments, and more specifically in two regional conventions, as is the case presently, and, eventually, could be indispensable to guarantee the inhabitants of the Republic a fundamental right (that of education), we are facing a necessary expense and, consequently, the Executive Branch and Parliament have the obligation to give economic content to the programs, line items, and sub-items that allow fulfilling the state duty of guaranteeing students a school year (curso lectivo) of 200 effective days of instruction. This being the case, the argument that there is no budgetary content to comply with that duty is unacceptable, an affirmation that acquires relevance if we take into consideration that the jurisprudence of our Constitutional Court is abundant, in the sense that the lack of budgetary content does not legitimize public bodies for the non-compliance with their legal obligations.

Finally, it is worth bearing in mind that the Constituent opted for a Social and Democratic Rule of Law. Indeed, the position of the Constitutional Court has been firm and constant in the sense that we live in a social State of Law, which advocates for State intervention in favor of human development, at all its levels, and the common good. In fact, in ruling number 5058-93 it stated:

"V).- One of the basic connotations of the Costa Rican State and, in general, of every 'social' State of Law, is the intervention—increasingly frequent—of the rulers, to solve social problems.- The Political Constitution itself obliges the State to participate actively, not only in production processes (Article 50), but also in those related to the development of the individual's fundamental rights (housing, education, clothing, food, etc.) that guarantee them a dignified existence useful to society." (The bold is not found in the original).

The foregoing implies the duty of the Public Administration to provide a series of vital services for the community, among which is guaranteeing access to quality education for all inhabitants of the Republic. Total quality in education, besides being a duty that the legal system imposes on the State, is a legitimate aspiration of the people of Costa Rica. Moreover, access to quality education not only constitutes the most important instrument for breaking the cycle of poverty, but the success of current and future generations depends on it. This being the case, a people that postpones this aspiration for budgetary reasons is, in the medium and long term, close to failing in the knowledge society. In this direction, it is worth recalling the words spoken by don Omar Dengo when, in the 1920s, a politician proposed suspending the school year for one year, and with the savings that would result, solve to some extent the problem of the fiscal deficit: "to save on education is to save on civilization." In this sense, the Attorney General's Office of the Republic, in safeguarding our Social and Democratic Rule of Law, and in accordance with the current of thinkers who see expenditures on education as an investment for the benefit of current and future generations, and not as an expense, considers that an action in the direction you indicate, tending to reduce the school year (período lectivo) due to budgetary problems, could break the model of society and State that the Constituent expressed in the Fundamental Charter of November 7, 1949.

In view of the foregoing, the hierarchy of the Ministry of Public Education must make the respective budgetary forecasts in the programs of its portfolio to guarantee students a school year (curso lectivo) of 200 effective days of instruction. Now then, if despite its efforts other instances (Ministry of Finance or the Legislative Assembly) do not include the budgetary content to give full compliance to the duty imposed on the State by the legal system, these High Authorities, and not you as Minister of Education, will be responsible for such non-compliance.

III.- CONCLUSIONS.

1. Opinions C-003-2001 of January 10, 2001, and C-009-2001 of January 17, 2001, are ratified.

2.- A reduction in the school calendar of 200 effective days of instruction entails a breach of the international commitments or obligations assumed by the Costa Rican State.

3.- Likewise, an action in that direction could also violate a fundamental right of the inhabitants of the Republic, which is justiciable, both in national and international instances.

4.- The lack of budgetary content does not authorize the Ministry of Public Education to modify the 200-day school year (período lectivo).

5.- Given that we face a necessary expense, the Legislative Branch and the Executive Branch must give budgetary content to the programs, line items, and sub-items to guarantee the inhabitants of the Republic a course of 200 effective days of instruction.

6.- The hierarchy of the Ministry of Public Education bears no type of responsibility (administrative, civil, or criminal), when—despite having made the pertinent budgetary forecasts—other competent bodies are the ones who do not include the budgetary content so that a school year (curso lectivo) of 200 effective days of instruction is provided.

Yours respectfully, Dr. Fernando Castillo Víquez Constitutional Attorney (1) Some of the present reflections are found in our article in preparation "Las Nuevas Dimensiones del Estado social de Derecho".

(2) In the newspaper La Nación of September 22, 2002, page 4A, the following is stated: "To reduce poverty it is essential to maintain high investment in secondary education, strengthen technical education, and train poor adults in new jobs.

A recent study by the State of the Nation Project, based on data from the 2000 National Census, reaffirms that those who finish high school have much lower probabilities of being poor than those who settled only for sixth grade."

Texto Dictamen 269 Dictamen : 269 del 10/10/2002 10 de octubre del 2002 C-269-2002 10 de octubre del 2002 Doctora Astrid Fischel Volio Ministra de Educación Pública Distinguida señora Ministra:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° DM-4622-10 del 4 de los corrientes, mediante el cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre los siguientes dos asuntos:

" 1.- No habiendo contenido presupuestario, puede el Ministerio de Educación Pública modificar el período lectivo de 200 días?

2.- De ser así, cuáles serían las posibles consecuencias?" I.- ANTECEDENTES.

Como usted bien lo afirma, la Procuraduría General de la República, en dos oportunidades, se ha referido a los asuntos consultados. En efecto, en los Dictámenes C-003-2001 de 10 de enero del 2001 y C-009-2001 de 17 de enero del 2001, respectivamente, expresamos lo siguiente:

"Este Despacho es del criterio que lo dispuesto en el artículo 25 inciso 7) del "Convenio Centroamericano Sobre Unificación Básica de la Educación", se refiere a doscientos días efectivos de lecciones a los que tienen derecho los estudiantes y que, en consecuencia, cualesquiera días u horas destinados a actividades que no sean los indicados, no pueden ser integrados dentro de lo que dispone esa norma." "…en virtud del inciso 7 del artículo 25 del "Convenio Centroamericano sobre unificación básica de la Educación"-ratificado mediante Ley No. 3726 de 16 de agosto de 1966- y artículo 78 de la Constitución Política, los estudiantes tienen derecho a recibir, anualmente, un mínimo de doscientos días naturales de lecciones, con una jornada no menor de cinco horas diarias." II.- SOBRE EL FONDO.

El tema que nos ocupa, puede ser enfocado desde cuatro aristas. La primera, desde los compromisos asumidos por el Estado de Costa Rica en el ámbito internacional. La segunda, desde la justiciabilidad o no del derecho a la educación en nuestro medio. La tercera, si la falta de recursos del Estado constituye una eximente para no cumplir con los compromisos internacionales y garantizarle a los educandos una educación efectiva, de alta calidad, así como desde la distinción que hace la doctrina entre gastos necesarios y gastos discrecionales. Y, por último, desde el Estado Social y Democrático de Derecho, modelo de sociedad y de Estado que optó el Constituyente de 1949.

Antes de entrar al análisis puntual de cada uno de los aspectos señalados, debemos incursionar en un asunto metajurídico, y tratar de descifrar los nuevos componentes del Estado social de Derecho (1).

Sociológicamente se ha comprobado que la educación constituye el mecanismo de movilidad social más efectivo para romper el ciclo de la pobreza. En efecto, "… la educación (2) es uno de los factores claves para romper el círculo vicioso de la reproducción de la pobreza en el mediano y largo plazo. En este ámbito, el principal desafío lo constituye la universalización de la matrícula de la educación secundaria, cuya tasa neta en el año 2000 apenas alcanzó el 64.7%. (Véase al respecto, www.estadonacion.or.cr).

Si confrontamos esta realidad, con lo que señala el numeral 78 constitucional, donde se establece que la educación preescolar y la general básica son obligatorias; amén de que ambas y la educación diversificada en el sistema público son gratuitas y costeadas por la Nación, y el aparte b) del inciso 3 de artículo 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", aprobado mediante Ley n.° 7907 de 3 de setiembre de 1999, en el que se expresa que la enseñanza secundaria, en sus diversas formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuanto medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita, fácilmente se comprueba que existe una brecha importante entre la realidad normativa y la social. Así las cosas, una de las tareas pendientes en el Estado social de Derecho actual es reducir esta brecha a la mínima expresión." ( La negritas no corresponden al original).

No requiere de mucho esfuerzo intelectual el concluir que una reducción en el calendario escolar de 200 días efectivos de lecciones, conllevaría un incumplimiento a los compromisos u obligaciones internacionales asumidas por el Estado costarricense, sin haberse gestionado la supresión, modificación o denuncia de tales instrumentos, de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (Ley n.° 7615 de 4 de julio de 1996). En efecto, no sólo se estaría incurriendo en una violación del inciso 7 del artículo 25 del "Convenio Centroamericano sobre unificación básica de la Educación", aprobado mediante Ley No. 3726 de 16 de agosto de 1966, sino que, eventualmente, se podría estar infringiendo el Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", aprobado mediante Ley n.° 7907 de 3 de setiembre de 1999, en el cual, a pesar de que sujetan la efectividad de esos derechos a una serie de condiciones y, por ende, las medidas necesarias a las cuales se comprometen los Estados están sujetas al grado de desarrollo, a la disponibilidad de recursos y acciones progresivas (artículo 1), entramándose del derecho de los trabajadores a formar sindicatos y el derecho fundamental a la educación, éstos resultan justiciables en el Sistema Interamericano de Justicia, ya que sólo a ellos se les aplica el mecanismo de peticiones individuales regulado por los artículos 44 a 51 y 61 a 69 de la Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 19).

Bastaría con lo dicho hasta aquí para concluir este estudio, dada la claridad y la contundencia de las normas internacionales que le imponen un deber ineludible al Estado de garantizarle a los educandos 200 días de lecciones efectivas que con arreglo a lo dispuesto por el artículo 7° de la Carta Magna, y su correlativo, el numeral 6° de la Ley General de la Administración Pública, dicha obligación no puede ser inobservada; empero, tal y como indicamos atrás, nos interesa incursionar en otros aspectos del tema que también son dignos de resaltar.

En segundo término, del numeral 78 constitucional, así como del artículo 13 del Protocolo de "San Salvador", se desprende, sin lugar a dudas, de que el derecho a la educación es un derecho fundamental y, por ende, no sólo justiciable en las instancias internas (jurisdicción constitucional y, eventualmente, en la contencioso-administrativa), sino también en las internacionales, tal y como se indicó atrás. Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en su abundante jurisprudencia. En efecto, ha reconocido que la Carta Fundamental y los tratados internacionales garantizan la gratuidad y la obligatoriedad para los ciclos de enseñanza primaria y parcialmente la secundaria (véase al respecto el voto n.° 2330-91) Más aún, el Tribunal Constitucional ha sostenido que se vulnera el derecho a la educación, cuando el Estado establece mecanismos irracionales y desproporcionados para acceder a ella (véase el voto n.° 2667-94). Desde esta perspectiva, estamos frente a un verdadero derecho de todos los habitantes de la República, el cual debe ser garantizado por el Estado.

Reafirman lo expuesto el hecho de que el artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establecen obligaciones a cargo del Estado y a favor de los educandos, y que tales instrumentos internacionales, así como los referidos supra, prevalecen sobre cualquier legislación interna y que tienen el mismo rango de la Carta Magna, por el derecho fundamental que regulan, normativa que incluso priva sobre la misma Constitución Política ( véase los votos de la Sala Constitucional números 3435-92; 5759-93; 2313-95).

Nuestra línea argumentativa no cede ante las posturas que se apartan de la línea argumentativa que estamos siguiendo. En efecto, autores como MARTÍNEZ, sostienen que el Derecho a la educación es un derecho de configuración legal, y no constitucional, y que está limitado por los recursos económicos con que cuente el Estado. "En resumen, la jurisprudencia constitucional [se refiere a la sentada por el Tribunal Constitucional español) específica del derecho a la educación, pone entredicho la afirmación general de que todos los derechos del Capítulo II del Título I de la Constitución tienen carácter normativo directo. Su naturaleza prestacional, y con ello su carácter de derecho de configuración legal sujeto a límites económicos, conducen a afirmar que técnicamente no se está frente a un derecho, sino frente a un programa o aspiración política. En todo caso, debe tenerse en cuenta que el desarrollo del derecho, incluso anterior a la Constitución, hace que su situación diste de ser dramática." (Véase a MARTÍNEZ ESTAY, José Ignacio, op. Cit., páginas 197 y 198).

Respetamos las afirmaciones del autor MARTÍNEZ, y el esfuerzo que hace en toda su obra por reducir a derechos no justiciables la mayoría de los derechos económicos, sociales y culturales; empero, dada la claridad y la contundencia del texto constitucional ( artículo 78), así como de la jurisprudencia constitucional, se puede concluir que el derecho a la educación en nuestro medio, es justiciable a través del amparo y las otras cuestiones de constitucionalidad previstas a partir del numeral 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

Ahora bien, de este derecho fundamental se derivan una serie de deberes para el Estado. Tal y como lo ha sostenido la doctrina siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español (véase la sentencia 129/1989, del 17 de julio), estamos en presencia de un derecho social prestacional, cuyo principal obligado a su satisfacción es el Estado, limitándose las obligaciones de lo particulares, fundamentalmente, a no entorpecer su ejercicio. (Véase a MARTÍNEZ ESTAY, José Ignacio. Jurisprudencia Constitucional Española sobre Derechos Sociales. Editorial Cedesc R.L., Barcelona, 1997, página 192). Así las cosas, en primer término, el Estado está en el deber garantizar a todos los habitantes el acceso a la educación preescolar, general básica y la educación diversificada en el sistema público, en forma gratuita, obligatoria y costeada por el Estado. En segundo lugar, el Estado está también en el deber de garantizar la calidad de la educación, es decir, estándares educativos que le permitan a los educandos costarricenses competir con éxito en un mundo jalonado por la revolución tecno-científica, donde el desarrollo de las telecomunicaciones y de la inteligencia artificial imponen cada vez más preparación, conocimientos básicos, destrezas y habilidades, lo cual sólo se obtiene con una mayor dedicación (más tiempo de estudio) y esfuerzo personal y colectivo. Parafraseando a DEL CASTILLO, el Estado tiene el deber de hacer del "…sistema educativo una red flexible de oportunidades en la que todos y cada uno puedan encontrar un futuro de calidad." Ergo, "… el panorama del futuro que la sociedad del conocimiento traslada a la educación hace imprescindible incrementar la capacidad de nuestro sistema educativo para facilitar una educación y una formación de calidad." (Véase a: DEL CASTILLO, Pilar. "El Futuro de la Sociedad es el Presente de la Educación". El País Digital, Opinión, de 16 de setiembre del 2002). Lo anterior supone, que el calendario escolar, así como los otros componentes del sistema educativo, no sólo deben estar en función de su acceso, sino también en función de la calidad de la educación. No otra cosa puede desprenderse del numeral 58 del Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley n.° 7739 de 6 de enero de 1998, cuando se señala lo siguiente:

"Artículo 58°- Políticas nacionales. En el diseño de las políticas educativas nacionales, el Estado deberá:

• a)Garantizar educación de calidad e igualdad de oportunidades para las personas menores de edad.
• b)Fomentar los niveles más elevados del conocimiento científico y tecnológico, la expresión artística y cultural y los valores éticos y morales.
• c)Favorecer el acceso temprano a la formación técnica, una vez concluido el segundo ciclo de la educación general básica.
• d)Promover y difundir los derechos de las personas menores de edad.
• e)Estimular en todos los niveles el desarrollo del pensamiento autónomo, crítico y creativo, respetando la iniciativa y las características individuales del alumnado…" ( Las negritas no corresponden al original).

De lo expresado hasta aquí, no existe la menor duda, que el Estado está en el deber de garantizarle a los justiciables una educación de calidad; de lo contrario, no sólo estaría vulnerando flagrantemente el ordenamiento jurídico, sino condenando a las actuales y futuras generaciones al fracaso en la sociedad del conocimiento, lujo que no se puede dar una colectividad que aspira a forjar una sociedad libre, justa y eficiente.

No somos expertos en pedagogía para determinar, a ciencia cierta, si la reducción del curso lectivo afecta o no la calidad de la educación. Esta es una tarea que le compete a la Administración activa, quien, recurriendo a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica o a principios elementales de justicia, lógica y conveniencia; racionalidad y razonabilidad (artículos 16 y 160 de la LGAP), tiene el deber de zanjar este aspecto. Empero, parece elemental el afirmar que a mayor tiempo de estudio, obviamente con los métodos y técnicas educativas adecuadas, existen mayores probabilidades de que el proceso de enseñanza-aprendizaje rinda mayores frutos y, por ende, se les garantice a los niños (as) y jóvenes una educación de calidad.

Hemos dicho atrás que este derecho fundamental de los habitantes de la República le impone al Estado, no sólo el deber de garantizarles el acceso a la educación formal, sino también su calidad óptima, de tal forma que los educandos adquieran a través de ésta los conocimientos, las habilidades y las destrezas que les permitan competir con éxito en la sociedad del conocimiento. Si para garantizar la calidad de la educación se comprueba que se requiere de al menos 200 días efectivos de lecciones, su reducción, obviamente, constituye un quebranto a ese derecho fundamental; más aún cuando se plantea la reducción sin que concomitante a esa acción se ofrezcan otras alternativas que coadyuven en el mejoramiento de la educación. En esta dirección, por tratarse de un derecho fundamental de rango constitucional, y no meramente de uno de desarrollo legal, resulta de aplicación el principio de prohibición de retroceso social, acogido por el Tribunal Constitucional portugués en su sentencia 39/84 de 3 de mayo. " En dicha sentencia el Tribunal Constitucional consideró inconstitucional un decreto-ley que suponía la eliminación del Servicio Nacional de Salud, lo que, a su juicio, vulneraba el derecho a la protección de la salud (artículo 64 de la Constitución portuguesa)." ( MARTÍNEZ ESTAY, José Ignacio. Jurisprudencia Constitucional Española sobre Derechos Sociales. Editorial Cedesc R.L., Barcelona, 1997, página 53).

En resumen, estamos frente a un derecho fundamental de los habitantes de la República y, por ende, justiciable en las instancias judiciales nacionales e internacionales, el cual podría vulnerarse si se reduce el curso lectivo per se.

El tema de la insuficiencia de los ingresos del Estado nos lleva a incursionar en otro, no menos apasionante del Derecho Financiero, como es el de la distinción entre los gastos necesarios y los gastos discrecionales. Antes de entrar específicamente en el asunto, permítanos hacer una reflexión de carácter general.

En un Estado Social y Democrático de Derecho, la Administración Pública está en el deber de cubrir las necesidades básicas de la población. Para tal propósito, el Derecho de la Constitución le otorga importantes instrumentos, entre ellos: la potestad tributaria. Lo anterior es aún más cierto, cuando se ha demostrado que la carga tributaria, en nuestro medio, está muy por debajo de los niveles razonables. Desde esta perspectiva, siguiendo la ley del mínimo esfuerzo, resulta más tentador reducir gastos esenciales, los cuales podrían afectar los derechos fundamentales de los habitantes de la República, que elevar la carga tributaria y modernizar el sistema tributario, el que tiene una serie deficiencias, tal y como se ha comprobado en el estudio que hicieron respetados y competentes consultores nacionales por encargo de la Contraloría General de la República. En pocas palabras, no resulta razonable ni justo que se afecte el derecho a la educación de las actuales y futuras generaciones, cuando el problema de la insuficiencia de ingresos del Estado puede resolverse en alto grado elevando la carga tributaria y modernizando el sistema tributario.

Después de una larga discusión, la doctrina dominante y las tendencias legislativas de vanguardia (ha sido introducida en el presupuesto de la Unión Europa, al reconocer la distinción entre gastos necesarios y discrecionales), han dejado atrás la errónea idea de que el presupuesto es una mera autorización de gastos y, por ende, el Poder Ejecutivo está autorizado a no ejecutar cualquier partida, subpartida o programa presupuestario. La doctrina hoy reconoce que, en el presupuesto nacional, se encuentran gastos necesarios y, por consiguiente, no sujetos a la discreción del Poder Ejecutivo ni del Legislativo, ya que son indispensables para que la Administración Pública cumpla con las funciones y fines que le impone el ordenamiento jurídico, en especial con la prestación de ciertos servicios que se consideran fundamentales para evitar el caos social y político. Desde esta óptica, cuando estamos frente a un gasto necesario ( porque es indispensable para el normal funcionamiento de los servicios esenciales que presta la Administración Pública, porque permite darle contenido a un derecho humano de los habitantes de la República o porque constituye una obligación ineludible de los Poderes Públicos), el Poder Ejecutivo no está autorizado por el ordenamiento jurídico para no realizarlo; en pocas palabras, en estos casos, no caben las subejecuciones ni los recortes presupuestarios, por la elemental razón de que al existir el contenido presupuestario y la obligación o el deber de pagar, el Estado no tiene otra alternativa que realizar el gasto. Así las cosas, no podemos perder de vista que, si bien es cierto el presupuesto es la fuente jurídica común de todo el gasto público, su obligatoriedad está fuera de él. "La obligatoriedad del gasto, en términos generales, tiene su fuente en leyes particulares o en los contratos, no en virtud de la ley de presupuesto. El presupuesto implica un condicionamiento en la vida de las obligaciones del Estado, bien en su exigibilidad, bien en su validez; pero el presupuesto no implica por sí mismo una obligación de gastar; esto viene determinado por la legislación material preexistente. Y eso es así porque los derechos subjetivos de los particulares no pueden ser afectados, en cuanto a su existencia o validez, por la no concesión [agregamos ahora la subejecución o supresión] de los créditos presupuestarios correspondientes para satisfacerlos. En nuestro ordenamiento positivo, LOS DERECHOS ADQUIRIDOS DE LOS PARTICULARES frente al Estado constituyen un gasto necesario, obligatorio, que la Administración ni la Ley de Presupuesto puede ignorar." (Véase CASTILLO VÍQUEZ, Fernando. La Ley de Presupuesto. Prodel, San José, Costa Rica, 1996, páginas 181 y 182).

Siguiendo la anterior línea argumentativa, cuando el gasto se origina en compromisos asumidos en beneficio de la educación en varios instrumentos internacionales, y más concretamente en dos convenios regionales, como sucede en el presente caso, y, eventualmente, podría ser indispensable para garantizarle a los habitantes de la República un derecho fundamental ( el de la educación), estamos ante un gasto necesario y, por consiguiente, el Poder Ejecutivo y el Parlamento están en la obligación de darle contenido económico a los programas, partidas y subpartidas que permiten cumplir con el deber estatal de garantizarle a los educandos un curso lectivo de 200 días efectivos de lecciones. Así las cosas, el argumento de que no existe contenido presupuestario para cumplir con ese deber, no es de recibo, afirmación que adquiere relevancia si tomamos en consideración de que es abundante la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, en el sentido de que la falta de contenido presupuestario no legítima a los órganos públicos para el incumplimiento de sus obligaciones legales.

Por último, conviene tener presente que el Constituyente optó por un Estado Social y Democrático de Derecho. Efectivamente, la posición del Tribunal Constitucional ha sido firme y constante en el sentido de que vivimos en un Estado social de Derecho, que propugna por la intervención del Estado en pro del desarrollo humano, en todos sus niveles, y del bien común. En efecto, en el voto número 5058-93 señaló:

"V).- Una de las connotaciones básicas del Estado costarricense y, en general, de todo Estado "social" de Derecho, lo constituye la intervención -cada vez más frecuente- de los gobernantes, para dar solución a la problemática social.- La propia Constitución Política obliga al Estado a participar activamente, no sólo en los procesos de producción (Artículo 50), sino también en los relativos al desarrollo de derechos fundamentales del individuo (vivienda, educación, vestido, alimentación, etc.) que les garantice una existencia digna y útil para la sociedad". ( La negritas no se encuentran en el original).

Lo anterior implica el deber de la Administración Pública de prestar una serie de servicios vitales para la comunidad, dentro de los cuales está el garantizar el acceso a una educación de calidad a todos los habitantes de la República. La calidad total en la educación, además de ser un deber que el ordenamiento jurídico le impone al Estado, es una aspiración legítima del pueblo de Costa Rica. Más aún, el acceso a la educación de calidad no solo constituye el instrumento más importante para romper con el ciclo de la pobreza, sino que el éxito de la actuales y futuras generaciones de dependen de ella. Así las cosas, un pueblo que pospone esta aspiración por razones presupuestarias, en el mediano y largo plazo, está próximo a fracasar en la sociedad del conocimiento. En esta dirección, conviene recordar las palabras pronunciadas por don Omar Dengo, cuando en la década de los veinte, un político propuso suspender por un año el ciclo lectivo, y con la economía que se daría, solucionar en alguna medida el problema del déficit fiscal: " ahorrar en educación es ahorrar en civilización". En este sentido, la Procuraduría General de la República, en resguardo de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho, y conforme a la corriente de pensadores que ven las erogaciones en la educación como una inversión en beneficio de las actuales y futuras generaciones, y no como un gasto, considera que una actuación en el sentido que usted señala, tendente a reducir en menos el período lectivo por problemas presupuestarios, podría quebrantar el modelo de sociedad y de Estado que plasmó el Constituyente en la Carta Fundamental de 7 de noviembre de 1949.

En vista de lo anterior, la jerarquía del Ministerio de Educación Pública debe hacer las respectivas previsiones presupuestarias en los programas de su cartera para garantizarle a los educando un curso lectivo de 200 días efectivos de lecciones. Ahora bien, si pese a sus diligencias otras instancias (Ministerio de Hacienda o la Asamblea Legislativa) no incluyen el contenido presupuestario para darle cabal cumplimiento al deber que le impone el ordenamiento jurídico al Estado, serán estas Altas Autoridades y no usted como Ministra de Educación, los responsables de tal incumplimiento.

III.- CONCLUSIONES.

1. Se ratifican los Dictámenes C-003-2001 de 10 de enero del 2001 y C-009-2001 de 17 de enero del 2001.

2.- Una reducción en el calendario escolar de 200 días efectivos de lecciones conlleva un incumplimiento de los compromisos u obligaciones internacionales asumidas por el Estado costarricense.

3.- Asimismo, una acción en esa dirección, también podría vulnerar un derecho fundamental de los habitantes de la República, el cual es justiciable, tanto en las instancias nacionales, como internacionales.

4.- La falta de contenido presupuestario no autoriza al Ministerio de Educación Pública a modificar el período lectivo de 200 días.

5.- En vista de que estamos frente a un gasto necesario, el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo deben darle contenido presupuestario a los programas, partidas y subpartidas para garantizarle a los habitantes de la República un curso de 200 días efectivos de lecciones.

6.- A la jerarquía del Ministerio de Educación Pública no le cabe ningún tipo de responsabilidad (administrativa, civil o penal), cuando – pese a haber realizado las previsiones presupuestarias pertinentes- otros órganos competentes son quienes no incluyen el contenido presupuestario para que se imparta un curso lectivo de 200 días efectivos de lecciones.

De usted, con toda consideración, Dr. Fernando Castillo Víquez Procurador Constitucional (1) Algunas de las presentes reflexiones se encuentran en nuestro artículo en elaboración "Las Nuevas Dimensiones del Estado social de Derecho".

(2) En el periódico La Nación del 22 de setiembre del 2002, página 4ª, se señala lo siguiente: "Para reducir la pobreza es esencial mantener una alta inversión en la educación secundaria, fortalecer la enseñanza técnica y capacitar en nuevos trabajos a los adultos pobres.

Un estudio reciente del Proyecto Estado de la Nación, con base en datos del Censo Nacional del 2000, reafirma que quienes terminan el colegio tienen muchas probabilidades menos de ser pobres que aquellos que se conformaron únicamente con el sexto grado.