Admissibility requirements for consultations to the Attorney General's OfficeRequisitos de admisibilidad de consultas a la Procuraduría

Opinion : 188 of 23/07/2002 C-188-2002 23 July 2002 Mr. Elías Retana Aguilar Mayor Municipality of Mora S. D.

Dear Mr. Mayor:

With the approval of the Assistant Attorney General, I refer to the notes dated 1 and 2 July, both of the current year, by which two consultations are formulated related to the topics I indicate below:

In the official communication of 1 July, the Mayor raises a concern regarding the situation of several mechanical workshops that have requested a business license to operate a commercial activity within the jurisdiction of the Corporation. However, it is indicated that they operate in zones that were declared unsuitable for said type of activity in the respective Regulatory Plan. Hence, the applicants for the municipal license affirm that acquired rights (derechos adquiridos) have been configured in their favor. On this topic, we are asked about the procedure to be followed by the Municipality.

In the official communication dated 2 July, the agreement adopted by the Municipal Council in session No. 12-2002, of 24 June 2002, article 17, is transcribed, by which it brings to our attention the legal opinion issued by the legal advisory office of the Municipality regarding, in turn, an opinion of the Comptroller General of the Republic, specifically the one issued by the Division of Institutional Development, Center for Relations for the Strengthening of Superior Control and Oversight of the aforementioned Audit Body, report No. INF-DI-CR-05-2002. As is evident from the aforementioned opinion of the legal advisory office, the intention of referring the opinion emanating from the Comptroller General of the Republic to our attention is for the purpose of analyzing whether it undermines municipal autonomy in the event of complying with the "provisions" formulated therein.

Having analyzed both requests, we find ourselves unable to issue an opinion on them, due to the arguments that I proceed to develop below:

The advisory function performed by the Office of the Attorney General of the Republic must respect the requirements and principles derived from its Organic Law (Ley 6815 of 27 September 1982 and its amendments). Said requirements and principles have been developed by our opinions, as in the case of number C-151-2002 of last 12 June, where we reiterated the foregoing and which are of obligatory application to the cases at hand:

"It is worth recalling, in the first instance, several provisions of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Ley 6815 of 27 September 1982 and its amendments) that are pertinent to the present case and that set the requirements for an organ or institution of the Public Administration to request our technical-legal opinion:

"Article 4. Consultations: The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Office of the Attorney General, having to, in each case, attach the opinion of the respective legal advisory office.

The consultation shall be mandatory for the Central Government, when dealing with administrative claims whose final resolution may cause considerable expenditures, in accordance with the determination that will be made in the regulation for this purpose." "Article 5. Notwithstanding the provisions in the preceding articles, matters specific to administrative organs that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation." The preceding norms, in relation to article 3 subsection b) of the same Law, which indicates that the opinions, pronouncements, and advice provided by the Office of the Attorney General shall be on '…legal questions…', have allowed the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the substantive study of the requests presented to us:

That the consultation be formulated by the administrative head of the respective public organ or institution. That the legal opinion that the respective legal advisory office of the public organ or institution has on the subject under consultation be attached. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the judgment of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration. The consultations deal with 'legal questions' in general, that is, without a specific case that is under study or will be decided by the consulting administration being identified. This is because we would be contravening the nature of a superior advisory body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration." In view of the foregoing, it is appropriate, in the first place, to refer to the consultation related to the situation of the mechanical workshops. As is evident from the text of the official communication itself, as well as from the attached documents, we note the absence of the satisfaction of the following requirements:

The consultation is formulated by the Municipal Mayor without it being accredited that the "head" of the Municipal Corporation, being the Council, has given its approval, through a duly adopted and final agreement, to such a procedure. In this regard, recall what is prescribed by article 169 of the Political Constitution insofar as it defines the Municipal Government as a deliberative body, composed of the council members (regidores) and the mayor. Said norm is complemented and developed by what is established in articles 12 and 13 of the Municipal Code, Ley 7794 of 30 April 1998 and its amendments. The opinion of the legal advisory office on the position taken by such internal organ in relation to the issue of the location of mechanical workshops in zones identified by the Regulatory Plan as unsuitable for such purpose is omitted. It is timely to reiterate that this must be a "generic" position or study on such cases, without identifying the situation of any specific individual. The point, then, is to have the opinion on the alleged existence of acquired rights (derechos adquiridos) of the generality of persons who are in the described situation and on the normative scope that the referenced Regulatory Plan has over that situation.

For its part, the request contained in the official communication dated 2 July correctly complies with what is indicated regarding the competent organ to request our legal opinion, although it presents admissibility problems for the following reasons:

The legal opinion attached to the consultation does not meet the characteristics of being an opinion of a legal nature on the variables that are applicable or have an impact in relation to the legal doubt that afflicts the consulting organ. Note, even, that in the present case, the legal advisor, without giving further reasons in this regard, merely indicates to the Municipal Council that, given the "provisions" that emanated from the Comptroller General of the Republic, what is appropriate is to consult the Office of the Attorney General so that it may analyze whether there is an impact on municipal autonomy. This is the opinion that the Council endorses, omitting to indicate in what way or under what reasoning the aforementioned impact on the national municipal regime could be occurring.

Without prejudice to the fact that the preceding considerations are sufficient reason to reject the admission for study of the requests to which we have referred, we allow ourselves the following additional comments.

Having analyzed report No. INF-DI-CR-05-2002 of the Comptroller General of the Republic, called "Report on Modification of Schedule, Attendance Record and other situations that could affect the work of the internal audit in the Municipality of Mora," and considering the content of articles 15, 26, 61, 62, 63, 64 and 66 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley 7428 of 7 September 1994), this Office of the Attorney General reiterates the prevailing and principal competence that the Audit Body has regarding the operation of the internal audits of the subjects of the Public Treasury, in their capacity as oversight and control organs over public funds. In the exercise of such competences, there is an indisputable link between the Comptroller General's Office and the internal audits, such that, even the removal for just cause of the auditors must have the approval (visto bueno) of the Comptroller General's Office. Hence, while it is true that in the case of Municipal Corporations it can be established that the superior of the internal auditor is the Municipal Council, it is also true that, in the field of their specific functions, there is a strong linkage and coordination of the work performed by the internal audits with respect to the guidelines and decisions emanating from the Comptroller General of the Republic.

The foregoing is related to the "provisions" issued at the end of the report cited in the preceding paragraph, and which, from their formal analysis, appear to be a faithful reflection of the aforementioned linkage and coordination that the Comptroller General's Office has with respect to the internal audits. Hence, and by way of advice for the Municipal Corporation, the foregoing should be taken into account not only when formulating the corresponding legal opinion to make the consultation effective, but also to define the competent organ for its proper processing and response.

Without further particular, I subscribe, Lic. Iván Vincenti Rojas ASSISTANT ATTORNEY GENERAL Copy: Municipal Secretariat, Canton of Mora Lic. Ronald Serrano Pinto, Auditor, Municipality of Mora Lic. Carlos Marín Pereira, Comptroller General of the Republic

Dictamen : 188 del 23/07/2002 C-188-2002 23 de julio del 2002 Señor Elías Retana Aguilar Alcalde Municipal Municipalidad de Mora S. D.

Estimado señor Alcalde:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a las notas de fechas 1° y 2° de julio, ambas del año en curso, mediante las cuales se formulan dos consultas relacionadas con los temas que de seguido indico:

En el oficio del 1° de julio, el Señor Alcalde plantea una inquietud en torno a la situación de varios talleres mecánicos que han solicitado patente para explotar actividad comercial dentro de la jurisdicción de la Corporación. Sin embargo, se indica que los mismos operan en zonas que fueron declaradas no aptas para dicho tipo de actividad en el respectivo Plan Regulador. De ahí que se afirme por parte de los solicitantes de la licencia municipal el hecho de que se hayan configurado, a su favor, derechos adquiridos. Sobre este tópico, se nos cuestiona el procedimiento a seguir por parte de la Municipalidad.

En el oficio fechado 2 de julio, se transcribe el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en la sesión N° 12-2002, del 24 de junio del 2002, artículo 17, mediante el cual eleva a nuestro conocimiento el criterio legal vertido por la asesoría legal de la Municipalidad en torno, a su vez, sobre un criterio de la Contraloría General de la República, específicamente el emitido por la División de Desarrollo Institucional, Centro de Relaciones para el Fortalecimiento del Control y la Fiscalización Superiores del citado Organo Contralor, informe N° INF-DI-CR-05-2002. Según se desprende del mencionado criterio de la asesoría legal, la intención de remitir a nuestro conocimiento el dictamen emanado de la Contraloría General de la República lo es con el objeto de analizar si el mismo atenta contra la autonomía municipal ante la eventualidad de acatar las "disposiciones" que en él se formulan.

Analizadas ambas peticiones, nos vemos imposibilitados de emitir criterio sobre las mismas, en razón de los argumentos que de seguido paso a desarrollar:

La función consultiva que realiza la Procuraduría General de la República debe respetar los requisitos y principios que se derivan de su Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas). Dichos requisitos y principios han sido desarrollados por nuestros dictámenes, tal el caso del número C-151-2002 del pasado 12 de junio, donde reiterábamos lo anterior y que devienen de obligada aplicación a los casos que nos ocupan:

"Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

"Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento." "Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley." Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública. Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración. Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." Atendiendo a lo indicado, cabe, en primer término, referirnos a la consulta relacionada con la situación de los talleres mecánicos. Tal y como se desprende del mismo texto del oficio, así como de los documentos que se acompañan, echamos de menos la satisfacción de los siguientes requisitos:

La consulta la formula el Alcalde Municipal sin que se acredite que el "jerarca" de la Corporación Municipal, sea el Concejo, haya dado su aprobación, mediante acuerdo debidamente adoptado y firme, a tal gestión. Al efecto, recuérdese lo prescrito por el artículo 169 de la Constitución Política en cuanto define al Gobierno Municipal como un cuerpo deliberante, integrado por los regidores y el alcalde. Dicha norma se complementa y desarrolla con lo preceptuado en los artículos 12 y 13 del Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998 y sus reformas. Se omite acompañar el criterio de la asesoría legal sobre la posición que asume tal órgano interno en relación con el tema de la ubicación de los talleres mecánicos en zonas identificadas por el Plan Regulador como no aptas para tal finalidad. Es oportuno reiterar que se trata de una posición o estudio en "genérico" sobre tales casos, sin que se identifique la situación de algún particular en específico. De lo que se trata, entonces, es contar con la opinión sobre la pretendida existencia de derechos adquiridos de la generalidad de personas que se encuentran en la situación descrita y del alcance normativo que sobre esa situación tiene el referido Plan Regulador.

Por su parte, la solicitud contenida en el oficio de fecha 2 de julio cumple acertadamente lo indicado en cuanto al órgano competente para requerir nuestra opinión jurídica, aunque presente problemas de admisibilidad por las siguientes razones:

La opinión legal que se acompaña a la consulta no reúne las características propias de ser un criterio de naturaleza jurídica sobre las variables que son de aplicación o de incidencia en relación con la duda de carácter jurídico que aqueja al órgano consultante. Nótese, incluso, que en presente caso, la asesora legal, sin dar mayores razones al respecto, únicamente le indica al Concejo Municipal que, ante las "disposiciones" que emanaron de la Contraloría General de la República, lo que procede es consultar a la Procuraduría General para que ésta analice si existe afectación a la autonomía municipal. Dicho criterio es el que avala el Concejo, siendo omiso en indicar en qué forma o bajo que razonamientos se podría estar presentando la aludida afectación al régimen municipal patrio.

Sin perjuicio de que las consideraciones anteriores sean motivo suficiente para rechazar la admisión a estudio de las solicitudes a las que nos hemos referido, nos permitimos los siguientes comentarios adicionales.

Analizado el informe N° INF-DI-CR-05-2002 de la Contraloría General de la República, denominado "Informe sobre Modificación de Horario, Marca de Asistencia y otras situaciones que podrían afectar la labor de la auditoría interna en la Municipalidad de Mora", y atendiendo el contenido de los artículos 15, 26, 61, 62, 63, 64 y 66 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994), esta Procuraduría General reitera la competencia de principio y prevalente que tiene el Organo Contralor en lo que atañe al funcionamiento de las auditorías internas de los sujetos de la Hacienda Pública, en su carácter de órganos de fiscalización y control sobre los fondos públicos. En el ejercicio de tales competencias, existe un indiscutible vínculo entre la Contraloría General y las auditorías internas, de suerte tal que, incluso, la remoción por justa causa de los auditores debe contar con el visto bueno de la Contraloría General. De donde, si bien es cierto que en los casos de las Corporaciones Municipales se pueda establecer que el superior del auditor interno lo es el Concejo Municipal, también lo es que, en el campo de sus específicas funciones, existe una fuerte vinculación y coordinación de las labores que realizan las auditorías internas con respecto a las directrices y decisiones que emanen de la Contraloría General de la República.

Lo anterior tiene relación con las "disposiciones" que se emiten al final del informe citado en el párrafo que antecede, y que, de su análisis de forma, parecen ser el fiel reflejo de la precitada vinculación y coordinación que ostenta la Contraloría General con respecto a las auditorías internas. De donde, y a manera de consejo para la Corporación Municipal, deberá tenerse en cuenta lo anterior no sólo a la hora de formular el criterio legal correspondiente para hacer efectiva la consulta, sino que, también, para definir el órgano competente para su debida tramitación y respuesta.

Sin otro particular, me suscribo, Lic. Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO Copia: Secretaría Municipal, Cantón de Mora Lic. Ronald Serrano Pinto, Auditor, Municipalidad de Mora Lic. Carlos Marín Pereira, Contraloría General de la República