Inadmissibility of Consultation on ADI Competence to Supervise Hogares ComunitariosImprocedencia de consulta sobre competencia de ADI para supervisar Hogares Comunitarios

Opinion : 151 of 12/06/2002 C-151-2002 June 12, 2002 Licentiates Rodrigo Campos Hidalgo Berny Vargas Mejía General Legal Advisory Office Joint Institute of Social Aid S. O.

Dear Licentiates:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication A.J. 825-2002 of May 29 of the current year. Therein, our opinion is requested regarding the powers that an Integral Development Association may hold in relation to the supervision of the operation of the so-called "Community Homes" program under the responsibility of the Joint Institute of Social Aid. The foregoing does not disregard that such associations perform that role, but in the specific case under consultation, it has been determined that the territorial scope of activity of one of them is limited to what Article 16 of the Integral Development Associations Law provides, without encompassing all the community homes of the Province in which it operates. That opinion is not shared by the Legal Directorate of the National Directorate of Community Development. In conclusion, the request for an opinion is condensed as follows:

"Given that the position of the National Directorate of Community Development is contrary to that which this Legal Advisory Office maintains and it being an institutional necessity to have your valuable pronouncement, I request that you indicate to this Legal Advisory Office whether the territorial competence established in the bylaws at the time of constituting an organization is its scope of action and whether in the case of the Integral Development Association of Lotes Peralta, the supervision of community homes must be subject to the territorial competence that its bylaws determine, or, whether it is not necessary to consider its territorial competence for the purposes of supervising community homes." A two-fold set of reasons prevents us from processing your consultation, in accordance with the reasonings I set forth below:

It is worth recalling, in the first instance, several provisions of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) that are pertinent to the present case and that establish the requirements for a body or institution of the Public Administration to request our technical-legal opinion:

"Article 4. Consultations:

The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office, being required, in each case, to attach the opinion of the respective legal advisory office.

The consultation shall be mandatory for the Central Government when dealing with administrative claims whose final resolution could cause considerable expenses, according to the determination to be made in the regulation in that regard." "Article 5. Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters proper to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation." The foregoing rules, in relation to Article 3(b) of the same Law, which indicates that the opinions, pronouncements, and advice provided by the Attorney General's Office shall be on "… legal questions…", have allowed the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the substantive study of the requests presented to us:

That the consultation be formulated by the administrative head of the respective public body or institution. That the legal opinion held on the topic under consultation by the respective legal advisory office of the public body or institution be attached. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the judgment of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration. Consultations must deal with "legal questions" in a generic sense, meaning without being able to identify a specific case that is under study or is to be decided by the consulting administration. This is because we would be contravening the nature of a superior advisory body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration.

In view of the foregoing clarifications, we consider that your consultation presents at least two factors that fail to comply with the regulations just transcribed:

In the first place, the consulting body being an autonomous institution and in accordance with Article 18 of its creating law (Law No. 4760 of May 4, 1971, and its amendments), it is plausible to determine that the administrative head of IMAS is its Board of Directors, and consequently, it would be this body that is legitimized in light of Article 4 of our Organic Law to formulate the consultation that is of interest to that Legal Advisory Office.

Indeed, our administrative jurisprudence (see opinion C-81-97 of May 20, 1997, and legal opinion OJ-130-99 of November 15, 1999) has ruled on the specific case of the impossibility for the legal advisory offices of bodies or institutions of the Public Administration to consult this Attorney General's Office directly on matters of a legal nature. This is because, as expressly prescribed by Article 4 of our Organic Law, it is an admissibility requirement that the express consultation of the corresponding administrative head be accompanied by the opinion of the legal advisory office. The foregoing allows this Advisory Body to analyze the perspective that department holds on the topic of interest; providing study elements that are directly related to the reality of the body's functioning. In such a way that it becomes an additional element to achieve the most suitable advice that the Attorney General's Office of the Republic is called upon to provide to the Costa Rican Public Administration.

In the second place, it is also important to highlight the inadmissibility of submitting specific cases to our opinion, indicating particular situations that could eventually become the subject matter of the body's powers or that could have their particular legal situations modified. This directly contradicts our Article 5 transcribed above, and our nature as an advisory administration. The same jurisprudence of our office has come to establish the need for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretative element of the powers for their application to the specific cases presented to the body of the active administration.

By virtue of the reasons stated, it is impossible for us to proceed with your request.

With no further particulars, I subscribe, Iván Vincenti Rojas DEPUTY ATTORNEY GENERAL Ivr-ivr

Dictamen : 151 del 12/06/2002 C-151-2002 12 de junio del 2002 Licenciados Rodrigo Campos Hidalgo Berny Vargas Mejía Asesoría Jurídica General Instituto Mixto de Ayuda Social S. O.

Estimados licenciados:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio A.J. 825-2002 del 29 de mayo del año en curso. En el mismo, se solicita nuestro criterio en torno a las competencias que puede ostentar una Asociación de Desarrollo Integral en relación con la supervisión sobre el funcionamiento del denominado programa "Hogares Comunitarios" a cargo del Instituto Mixto de Ayuda Social. Lo anterior no desconoce que tales asociaciones desempeñan ese papel, pero en el caso concreto bajo consulta, se ha determinado que el ámbito territorial de actividad de una de ellas está limitado a lo que dispone el artículo 16 de la Ley de Asociaciones de Desarrollo Integral, sin que abarque a todos los hogares comunitarias de la Provincia en donde actúa. Ese criterio no es compartido por la Dirección Legal de la Dirección Nacional de Desarrollo Comunal. En conclusión, la solicitud de criterio se concreta en lo siguiente:

"Dado que la posición de la Dirección Nacional de Desarrollo Comunal es contraria a la que esta Asesoría Jurídica mantiene y siendo una necesidad institucional contar con su valioso pronunciamiento, le solicito indicar a esta Asesoría Jurídica, si la competencia territorial establecida en los estatutos a la hora de constituirse una organización es su ámbito de acción y si en el caso de la Asociación de Desarrollo Integral de Lotes Peralta, la supervisión de hogares comunitarios debe supeditarse a la competencia territorial que su estatuto determina, o bien, si no es necesario considerar su competencia territorial para los efectos de supervisión de hogares comunitarios." Un doble orden de motivos nos impide dar curso a su consulta, de conformidad con los razonamientos que de seguido le expongo:

Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

"Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento." "Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley." Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que las dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública. Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración. Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.

Con vista en las anteriores precisiones, consideramos que su consulta presenta al menos dos factores que incumplen la normativa recién transcrita:

En primer término, siendo el órgano consultante una institución autónoma y de conformidad con el artículo 18 de la ley de creación de la misma (Ley N° 4760 del 4 de mayo de 1971 y sus reformas), es plausible determinar que el jerarca administrativo del IMAS lo es su Consejo Directivo, y consecuentemente, sería éste quien se encuentra legitimado a la luz del numeral 4° de nuestra Ley Orgánica para formular la consulta que interesa a esa Asesoría Jurídica.

Incluso, nuestra jurisprudencia administrativa (ver dictamen C-81-97 del 20 de mayo de 1997 y opinión jurídica OJ-130-99 del 15 de noviembre de 1999) se ha pronunciado sobre el caso concreto de la imposibilidad de que las asesorías jurídicas de los órganos o instituciones de la Administración Pública consulten directamente a esta Procuraduría General asuntos de naturaleza jurídica. Ello por cuanto, tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal. Lo anterior permite a este Organo Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense.

En segundo término, también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.

En virtud de las razones apuntadas, nos resulta imposible dar curso a su gestión.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO Ivr-ivr