Determination of price policies in regulated public servicesDeterminación de las políticas de precios en servicios públicos regulados

Opinion : 142 of 06/06/2002 C-142-2002 June 6, 2002 Gentlemen Regulatory Authority of Public Services S.O.

Dear Sirs:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to official communication No. 01036 of February 11, 2002, from the then General Regulator of Public Services, Mr. Leonel Fonseca, through which he refers to opinion C-030-2002 of January 24, 2002, from this Attorney General's Office.

Said official communication indicates that in pronouncement No. C-030-2002 it is stated that the pricing policy for public services is not a power of the Executive Branch but of the Regulatory Entity (pages 9 and 10). In this regard, it is requested that the referred position be expanded upon or ratified, given that it is contrary to what has been maintained by the Deputies and Technical Services of the Legislative Assembly, as well as the Executive Branch, through MINAE and MEIC. It is noted that this issue was discussed during the processing of Law No. 7593 and gave rise to subsection n) of Article 53, which establishes as an obligation of the Board of Directors of the Public Services Authority: "...Maintain close communication and coordination with the Ministry of Economy, Industry and Commerce, regarding the pricing policy that the Government must follow." Finally, it is indicated that in the Government Programs, the guidelines for the general development policies of public services are established, among which the aspects related to the corresponding prices and tariffs are included, all of which is reflected in the National Development Plans.

Before entering into the analysis of the matter posed to this Attorney General's Office, it should be noted that opinion C-030-2002 is addressed and drafted on the understanding that, by provision of law, the setting of prices and tariffs for public services regulated by the ARESEP Law must respond to technical criteria and not to political criteria, and therefore there should be no intrusion by the Executive Branch in said activity. We will refer to this matter in the first section of this consultation. In any case, the expression "the pricing policy for public services is not a power of the Executive Branch but of the Regulatory Entity" does not correspond to the literal wording of said pronouncement.

The study of the consultation formulated will begin with the conceptualization of political power as an attribution of the State, to later make specific reference to the general development policies for public services.

A.- POLITICAL POWER: AN ATTRIBUTION OF THE STATE The consultant before this Attorney General's Office starts from the affirmation that the pricing policy for public services is a power of the Executive Branch and that the regulatory entities neither intervene in nor establish the general pricing policies nor the development or financing policies for public services, because these are the competence of the Executive Branch. To this effect, it is indicated:

"Due to our participation in and knowledge of the Government Programs, at least those of the last 40 years, we know that it is in them where the general guidelines for the general development policies of public services are established, of which the aspects related to their PRICES AND TARIFFS form an essential part, which are later reflected in the National Development Plans..." Now then, the consultation posed erroneously interprets opinion C-030-2002 by stating that the pricing policy for public services is the competence of the Regulatory Entity. Indeed, the position of the Attorney General's Office in the opinion in question—which is derived from its simple reading—is that the Law of the Regulatory Authority of Public Services, Law No. 7593 of August 9, 1996, established specific criteria for the setting of public service prices by ARESEP. These are technical and not political criteria, insofar as Article 3 of the Law is clear in indicating that public service prices shall be set in accordance with the principle of service at cost, and insofar as Article 1 of the same legal body ordered the non-subjection of ARESEP to the guidelines of the Executive Branch in fulfilling the powers granted to it by law. With the issuance of Law No. 7593, the setting of public service tariffs was subjected to certain principles defined by the legislator, which bind the Regulatory Authority. In that sense, it is responsible for setting public prices and tariffs, but not for defining the criteria (an aspect of policy) based on which they are set, criteria that form part of the pricing policy defined by the legislator.

ARESEP considers that the Executive Branch has the exclusive competence for establishing the "development policies for public services." The position of ARESEP thus confronts the powers of the Legislative Assembly against those of the Executive Branch: it is considered that the Executive Branch is in charge of the pricing policies for public services, and with this, the intent is to distort the content of Law No. 7593 insofar as it establishes, precisely, what could be termed a "pricing policy for public services." Due to the foregoing, it is indispensable to refer to the concepts of political power and governmental function, to later refer to governmental policies as a manifestation of political power, specifically, of the governmental function that the Legislative Branch and the Executive Branch are jointly responsible for exercising.

1.- Political power and governmental function The State, as Prélot correctly points out, is a human collectivity governed by a power: "the power of the State exists only inserted in the heart of society; state society exists and subsists only... due to political power" (own translation) (Marcel Prélot, Institutions Politique et Droit Constitutionnel, eleventh edition, Dalloz, Paris, 1990, p. 8). State and political power are two interdependent concepts, where the second permeates and gives foundation to the first. The State is sustained by the political power that makes social organization possible in accordance with a determined order.

Among the characteristics that make up political power, according to the doctrine, generality, supremacy, coerciveness, and legitimacy stand out. It is a power of a general nature insofar as it refers to a form of control of the social whole, as opposed to more restricted spheres of social organization, such as the family or religion. Political power is, moreover, supreme or sovereign: "sovereign is he who is legally authorized in state society to exercise Political Power, or he who, ultimately, exercises it" (Loewenstein cited by Alvaro Echeverri, Teoría Constitucional y Ciencia Política, fourth edition, TEMIS, 1990, Bogotá, p. 3). As a sovereign power, political power is coercive. For this purpose, it has in its hands what has come to be called the "monopoly of force," understood as the material elements to guarantee the order of state society. Finally, legitimacy also becomes a characterizing element of political power, which gives foundation to its existence. It concerns, in this case, the system of values that justifies the necessity of political power and admits its exercise as legitimate by reason of that necessity: "Only a political power considered by those who endure it as legitimate, holds the 'authority' in the Weberian sense of the term. 'Bare' power (force) was what the Romans called imperium. Power sustained by force alone is inherently weak and permanently exposed to destruction" (Ibid. p. 6).

In the area of legitimacy, the doctrine of the separation of powers deserves special mention as a principle of the liberal constitutional State. This principle "...is considered indispensable to ensure the liberty of citizens, to the extent that it limits political power, attributing to distinct organs, corresponding to different institutions, the exercise of each state function so that an individual, a group of individuals, or an assembly cannot, at the same time, dictate laws and apply them by administrative or judicial means" (Pablo Lucas Verdú, Curso de Derecho Político, Vol. II, Tecnos, Madrid, 1986, p. 131). The principle of separation of powers is, then, a system of checks and balances aimed at preventing the abuse of power by the entities that hold political power. From there, precisely, stems the fact that in a State governed by the principle of separation of powers, there exists a delimitation of the functions in charge of each one. Functions that, as a whole, encompass the political power that corresponds to the State. The separation of functions must be considered, therefore, as a principle of juridical organization. It concerns the institutional and prevalent attribution of one of the fundamental activities of the State to each of the Branches of Government. But this attribution is not "exclusive" in the sense that it must be exercised in isolation from the others. On the contrary, the joint and harmonious action of the public powers is required to bring the management of public affairs to a successful conclusion. In this regard, see ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), No. 6829-93 at 8:33 a.m. on December 24, 1993.

In modern times, the classification of functions developed by Montesquieu is questioned, since it does not account for the political orientation that corresponds to the State and that is exercised by the political powers: Legislative and Executive. Political orientation seeks to maintain the existence and unity of the State, for which purpose the political ends that inform its actions are determined. State policies, governmental policies, are a manifestation of this function of political orientation. The political objectives of state action in each of the areas of its competence are concretized through governmental policies. And these policies arise from the harmonious and coordinated action of the Executive Branch and the Legislative Branch: the system of reciprocal responsibilities and controls established in the Political Constitution determines the political orientation of the State. Indeed, the Political Constitution establishes a series of functions, responsibilities, and controls in the action of the Executive Branch and the Legislative Branch that define them as responsible for the political destiny of the Nation, but that also delimit their action. Thus, for example, while it corresponds to the Legislative Branch to enact laws, amend them, repeal them, and give them authentic interpretation, the President and the respective Government Minister are responsible for sanctioning and promulgating them, regulating them, executing them, and ensuring their exact compliance. The Executive Branch guides state action through its initiative in the formation of laws and its power of political direction.

It is evident, then, that the political orientation of the Nation does not rest exclusively with the Executive Branch, as might seem to be derived from the position expressed in the consultation formulated before this Attorney General's Office. The political destiny of the country is the joint responsibility of the Executive and the Legislative. The harmonious and coordinated action of the referred public powers is indispensable for the ordering of public affairs in accordance with the ends determined by the governmental function of the State. On the other hand, the important power available to the Executive to guide state action has as its limit the function of regulation of public services, as we have indicated in other pronouncements. Indeed, Article 1 of the Law of the Regulatory Authority determines the impossibility of the Executive to direct the regulatory function of the Regulatory Authority and, consequently, the setting of prices.

2.- Public policies: an attribution of the Legislative Branch and the Executive Branch Governmental policies on the different matters that concern society are the competence of the State as the entity that holds political power. It is a competence inherent to the very existence of the State, which, to be legitimate, must be exercised through the organs enabled for that purpose by the Political Constitution: the so-called "political powers"—the Legislative and the Executive—(cf. Separate Note of Magistrate Piza Escalante in ruling No. 1176-91 at 10:30 a.m. on June 21, 1991).

In this sense, it is necessary to recall that the power to legislate that has been attributed to the Legislative Assembly, according to Articles 105 and 121 subsection 1) of the Fundamental Charter, comprises the power to determine the socio-economic organization deemed appropriate at a given historical moment, within the fundamental principles and postulates of the Constitution. That organization binds the Executive Branch and the rest of the Administration, which is simply a consequence of the principle of legality contained in Article 11 of the Magna Carta:

"Article 11.- Public officials are mere depositaries of authority. They are obliged to fulfill the duties imposed upon them by law and cannot arrogate powers not granted to them therein. They must take an oath to observe and uphold this Constitution and the laws. The action to demand criminal liability for their acts is public. The Public Administration in a broad sense shall be subject to a procedure for evaluation of results and accountability, with the consequent personal responsibility for officials in the fulfillment of their duties. The law shall indicate the means for this control of results and accountability to operate as a system that covers all public institutions." The law is the norm that in principle allows the fundamental principles enshrined in the Constitution to be concretized. It constitutes, therefore, a means through which the political orientation of the State is materialized, and thus allows for the shaping of a policy on the basic affairs of the State. It is through the law that the people, whose power to legislate was delegated to Parliament, qualify certain activities as public services and establish, among other things, the procedures to be followed for the setting of tariffs and prices for the referred services. The law is the only authorized instrument to create powers of imperium and, in that sense, the tariffs and prices of public services that bind the administered parties derive their validity from the legal norm that enshrines the procedure for their setting. In this regard, the provisions of Articles 11 and 12 of the General Law of Public Administration should not be forgotten, which, in relation to public services, state:

"Article 11.- The Public Administration shall act subject to the legal order and may only perform those acts or provide those public services that said legal order authorizes, according to the hierarchical scale of its sources. An act expressly regulated by a written norm shall be considered authorized, at least as to its motive or content, even if imprecisely." "Article 12.- A public service shall be considered authorized when the subject and purpose of the same have been indicated. In this case, the responsible entity may provide it in accordance with its own regulations on the other aspects of the activity, under the rule of Law. Powers of imperium that affect rights of the individual foreign to the service relationship may not be created by regulation." The "general development policies for public services," as the consultant calls them, constitute a governmental policy and, as such, arise as a manifestation of the political power of the State. Now then, normally these policies are materialized in the laws. And the law binds the administration and the public official, insofar as we are in a State of Law.

But then, what role does the Executive Branch play in the general development policies for public services? As in other areas, the Executive Branch guides state action, this time in the field of public services, through the power of initiative in the formation of the law and the power of direction. It should not be forgotten, moreover, that through the annual address to the Legislative Assembly, the President of the Republic is responsible for "proposing the measures judged of importance for the good conduct of the Government and the progress and well-being of the Nation" (Article 139, subsection 4 of the Political Constitution), which necessarily encompasses the provision of public services, the oversight of which is constitutionally vested in him.

The governmental function allows the Executive to formulate development policies, which must conform to the laws; otherwise, they would require their embodiment in a law. That is to say, for the formulation and execution of these policies, it can, as it normally has done, exercise the initiative in the formation of the laws necessary for their implementation (Article 140, subsection 4 of the Magna Carta). But once a law is enacted in furtherance of a governmental policy, it must be complied with. The administration and public officials are mere depositaries of authority, and in that sense, they cannot arrogate powers that the law does not grant them. Moreover, the Fundamental Charter itself establishes the responsibility of the President and the respective Government Minister when they refuse to execute the laws and other legislative acts, as well as in all cases in which, by action or omission, the Executive Branch transgresses any express law (Article 149, subsections 4 and 6).

The independence of the Branches of the Republic, clearly established in the Fundamental Charter, is a guarantee against the abuse of power. The Political Constitution enshrines the State of Law, in which the principle of legality governs the actions of the public administration. And indeed, the law is nothing more than the will of the people and, as such, is binding on all members of state society.

B.- THE GENERAL POLICIES OF PUBLIC SERVICES The consultant indicates that the Executive Branch is responsible for the establishment of the general policies of public services and that it is in the Government Programs where, for the last 40 years, the guidelines for the referred policies have been defined, including aspects related to prices and tariffs. All of which is subsequently reflected in the National Development Plans.

With the foregoing argument, it would appear to seek to justify the actions of ARESEP that gave rise to Legal Opinion No. OJ-103-2001 of July 24, 2001, and to opinion C-030-2002, referred to above. However, the argument outlined by the consultant confuses two clearly differentiated concepts: the establishment of the general policies of public services as a function of the Executive Branch, with the power of that same Branch to influence the tariff setting of public services in contravention of the express provisions of Law No. 7593. Moreover, this position ignores the fact that Law No. 7593 establishes, in itself, a determined development policy for public services and the incompetence of the Executive to issue directives that guide the regulatory function.

In this sense, it is appropriate to reaffirm that Law No. 7593 expresses a public policy in the matter of regulation of public services and that the Government's pricing policy is exercised in accordance with the law, indispensable elements for understanding the framework within which the communication and coordination of the Board of Directors of ARESEP with the Executive Branch is established.

1.- Law No. 7593 defines the current policy on the setting of prices and tariffs for regulated public services The Law of the Regulatory Authority of Public Services, Law No. 7593, establishes a model for the development and regulation of public services that, in that sense, can be defined as one of the policies of the Costa Rican State in the matter of public services. This includes, of course, the provisions regarding the setting of prices and tariffs for the services regulated in the Law.

Now then, the issuance of Law No. 7593 was not the exclusive work of the Legislative Assembly. The Executive Branch had an undoubted participation in the processing and subsequent approval of Law No. 7593. The Government had an interest in promoting a tax reform, but also the reform of the State. One of the elements of this reform is, precisely, the transformation of the former National Electricity Service (Servicio Nacional de Electricidad) into the Regulatory Authority of Public Services, an entity with greater independence, even vis-à-vis the Executive, and with clearly defined regulatory competencies regarding various public services.

In consideration of the causes that motivated the enactment of Law No. 7593, it serves the purpose to point out the statement of Deputy Lorena María Vázquez Badilla, regarding the need to transform the National Electricity Service (SNE) into a regulatory authority independent of the swings of the political administration in office:

"In view that it has been a project that has been discussed extensively in this Legislative Assembly, in the Commission for State Reform, and in which we, before the patriotic conversations of former President Calderón with President Figueres took place, had already announced to the country, in a letter we made public, the need or the priority for this bill to form part of what we called the need for the restructuring of the reform of the State, and we announced that on April 3, 1995, before any meeting that took place at the Presidential House, because we already had the necessary clarity that these things must be changed. We must change them." (Legislative file of Law No. 7593, Plenary Session Record No. 85 of October 23, 1995, p. 14) Deputy Villalta Fernández pronounced in the same sense when stating:

"In that sense, it seems to me that this Regulatory Authority must guarantee Costa Rica, in defense of consumers, of users, that the data presented by State institutions effectively reflect a great internal effort regarding their costs; I say this because there will be a need to modify many institutions that distribute resources as if distributing the assets of the deceased, and that Costa Ricans have, with that story that it is necessary for the institutions not to have losses, and preferably to have surpluses, it is the Costa Ricans who must pay, including, either the distribution of the assets of the deceased or the great inefficiencies that occur in the financial management of the institutions." (Ibid. p. 16) It can be affirmed that the transformation of the SNE into the Regulatory Authority was a joint effort of the Executive Branch and the Legislative Assembly. The political powers of the State expressed their agreement on the need to establish a new political orientation in the development and regulation of the public services contemplated in the Law. The foregoing, apart from the inherent powers that the Executive Branch is responsible for exercising in this regard in the enactment of laws by express constitutional provision (initiative, veto power, sanction, promulgation, and regulation, among others). These provisions, in any case, are framed within the conception of the Executive Branch as holder of political power and, therefore, respond to its function as director and planner of the political orientation of the country.

With said transformation, what the consultant has termed the "development policy for public services" at a determined historical moment was enshrined in the legislative text. With Law No. 7593, a system of values was established regarding what the country's public services should be and how they should function, including the criteria to be followed in setting the respective prices and tariffs. The legislator's will regarding these criteria was clear in indicating that they should be confined to the technical sphere in order to avoid the harm that the intrusion of politics into the matter had previously caused to the users of the services. Thus, in Plenary Session No. 89 of October 30, 1995, Deputy Gonzalo Fajardo Salas stated the following:

"For this reason, it is of the utmost importance to have a regulatory entity that is independent of directives from the administering power, so that the Executive Branch or the central or decentralized Administration does not intervene with that regulatory entity, guiding its action; so that the political power does not feel that this regulatory entity, as a center for technical normative imputation and control, is a kind of accomplice to deviations, especially budgetary ones, that often occur in this country.

Let the political power not try to influence the technical power, so that the tariff is of one magnitude or another, depending on the requirements of the national budget (...)" (underlining is not in the original) (Record, p. 18).

The same position was put forward by the referred Deputy in the discussion of the project in the second debate, when he stated:

"I wish to express the enormous pleasure we have that this project for the transformation of the National Electricity Service into a regulatory authority for public services is being voted on, in its second debate process.

It is a long-standing aspiration that we have in Costa Rica a fully independent regulatory entity, entirely removed from the possibility that the governments in office issue instructions and directives to it to manipulate public tariffs and prices; so that it may be a guarantee for users and consumers of the quality of services." (underlining is not in the original) (Legislative file of Law No. 7593, Plenary Session Record No. 149 of March 30, 1996, folio No. 2552).

It is evident, then, that the legislator's will was aimed at avoiding the interference of political criteria in the matter of tariff setting for public services. This will, in any case, was clearly embodied in the text of the law by providing that the tariff power must be framed under the principle of service at cost (Article 3) and that the Regulatory Authority "...shall not be subject to the guidelines of the Executive Branch in the fulfillment of the powers granted to it in this law" (Article 1).

Since this policy regarding public services and their tariffs was enshrined via legislation, the only means for its modification is through the enactment of another law that amends or repeals what has already been regulated. In accordance with the provisions of Article 129 of the Political Charter, the provisions of Law No. 7593 are mandatory. The Regulatory Authority is not authorized to breach the Law under the argument that the formulation of development policies for public services is the responsibility of the Executive Branch. This argument attempts to disregard the participation of the Legislative Assembly in the formulation of the country's public policies and, specifically, of the policy regarding tariff setting, besides the fact that it would give rise to a transgression of the principle of legality.

Finally, it should be noted that the policy on public services can vary over time. The Executive Branch or the Legislative Branch may consider it convenient for the country to modify the terms that currently govern tariff setting for public services and consequently propose the corresponding legislative changes. However, as long as a situation of that type does not occur and Law No. 7593 remains in force, its provisions, which, we repeat, translate a state policy regarding public services, must be observed.

In any case, in support of the current pricing and tariff policy for public services, the National Human Development Plan 1998-2002 already established as the fundamental mission of ARESEP "...to effectively and efficiently regulate public services with timely, clear, transparent decisions based on technical criteria" (Ministries of the Presidency and of National Planning and Economic Policy, Compact Disc).

2.- Government pricing policy One of the foundations of the position that ARESEP maintains in the consultation formulated refers to subsection n) of Article 53 of Law No. 7593, which indicates as an obligation of the Board of Directors of ARESEP: "...Maintain close communication and coordination with the Ministry of Economy, Industry and Commerce, regarding the pricing policy that the Government must follow." With the citation of this provision, the aim is to support the thesis that the development policy for public services is a matter within the competence of the Executive Branch, excluding the participation that the Legislative Assembly has in this regard. It is, therefore, necessary to refer to the "Government pricing policy," as well as its relationship with the matter regulated by Law No. 7593.

Subsection b) of Article 4 of the Organic Law of the Ministry of Economy, Industry and Commerce (MEIC), Law No. 6054 of June 14, 1977, provides as relevant:

"Article 4.- The Ministry of Economy, Industry and Commerce shall have the following functions:

• b)Formulate, direct and coordinate the policy on prices, weights and measures, and market supply in domestic commerce;..." The function of the MEIC of formulating price policy and market supply must be carried out within the scope authorized by current legislation. Once a law on the matter is enacted, the Executive Branch must adhere to its provisions by virtue of respect for the hierarchy of norms. This means that the Executive Branch’s actions in price policy and market supply must respect the policy enshrined in such matter via legislation. Let us examine, then, the situation regarding prices:

Law No. 6054, which granted the MEIC the function of formulating, directing and coordinating price policy, was enacted in 1977, the era of the Entrepreneurial State, when the prevailing philosophy demanded direct intervention in the economy as a guarantee of the common good. Inflation control (which must be a concern of the Executive Branch) was achieved through administrative price fixing.

At that time, the MEIC's functions in price policy had to conform to the Consumer Protection Law, Law No. 5665 of February 28, 1975, which established a detailed system of price regulation, as well as market supply –the Ministry had the powers to authorize import flows on a temporary basis and to prohibit exports or establish systems for their restriction when there was a threat of market shortage–.

Regarding prices, the Ministry had the authority to fix official prices of goods and services for production and consumption in the national territory (Article 1 of Law No. 5665), for which it could fix, modify and control profit margins on the production and commercialization of goods and services, as well as fix, modify and control maximum prices of goods and services (subsections a and b of Article 2 of the Law).

The Ministry could carry out price regulation at the stages of production, importation, distribution and exportation, whether generically or for specific goods and services. The profit margins fixed by the Ministry must, in turn, contribute to price stability as well as allow the obtaining of a reasonable overall profit margin in accordance with the commercial characteristics of the product and the breadth of the market (Article 3).

However, this regulated economy system was modified with the enactment of the Law on the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense, Law No. 7472 of December 20, 1994, which expressly repealed Law No. 5665 (Article 70 subsection j).

With the enactment of Law No. 7472, an economic conception diametrically opposed to its predecessor was established via legislation, given that price regulation as well as control of imports and exports are authorized only on an exceptional basis. The free market is thus established as the appropriate mechanism for price regulation and for domestic commerce supply.

The determination of the prices of goods and services is therefore left to the free interplay of supply and demand under competitive conditions. And to this end, in addition to prohibiting Government intervention in the economy, except in the situations listed in Article 5 of the Law, a detailed system of control, regulation and sanctioning of anti-competitive practices that market agents may engage in is established. Thus, Law No. 7472 proceeds from the premise that the free market under competitive conditions is the appropriate mechanism for the efficient allocation of society's scarce resources. The creation of wealth and the economic well-being of the community are conceptualized based on the free market, with which, evidently, a new economic model for the country's development is established.

It can be affirmed, then, that Law No. 7472 defines a price policy, which allows its regulation only in the exceptional situations of Article 5. Therefore, the power granted to the MEIC regarding price policy must adhere specifically to the provisions of Law No. 7472. To this effect, the following was already noted in legal opinion C-125-2002 of May 21, 2002:

" Law No. 7472 establishes two scenarios for price regulation: in situations of exception, in which case the regulation must be temporary and duly justified; and when there are monopolistic and oligopolistic conditions for goods and services, in which case the fixing will also be temporary as it will be subject to the existence of the referred conditions. Once the causes that gave rise to the exceptional situation or the monopoly or oligopoly situation disappear, the regulation must disappear in order to give way to the free interplay of supply and demand under competitive conditions, the natural mechanism of price stabilization...

...(T)he price regulation of goods and services must be carried out by executive decree, upon prior opinion of the Commission to Promote Competition. The issuance of this decree is the competence of the MEIC and the President of the Republic, in compliance with the provisions of subsection b) of Article 4 of Law No. 6054, which grants the Ministry the function of formulating, directing and coordinating price policy..." It follows from the foregoing that, except for situations of exception, the Ministry lacks the power to intervene in the formulation of the prices of articles. Consequently, it cannot adopt policies aimed at controlling or regulating those prices, because they would alter the free interplay of the market and as such, would distort the competition that must prevail in said market. And if this is so in an area that is formally the competence of the Ministry of Economy, with much greater reason in the case of public services, whose tariffs were removed from the sphere of competence of the Executive Branch.

The legal operator cannot ignore this substantial modification of the MEIC's competence in price policy. Consequently, must proceed from said modification when interpreting subsection n) of Article 53 of Law No. 7593. The rule in question provides:

"ARTICLE 53.- Duties and powers The duties and powers of the Board of Directors are:

...

• n)Maintain close communication and coordination with the Ministry of Economy, Industry and Commerce, regarding the price policy that the Government must follow...." Therefore, the communication and coordination that the Board of Directors of ARESEP must maintain with the Ministry of Economy, Industry and Commerce regarding the Government's price policy is, at present, limited to the powers that the MEIC may exercise within the scope of Law No. 7472.

This does not prevent the MEIC from proposing, in its capacity as an organ belonging to the Executive Branch, new general economic policies that have among their objectives the modification or repeal of Law No. 7472. In this case, ARESEP's communication and coordination with the MEIC must be carried out at the level of proposals or projects, as long as the currently existing legal conditions do not change.

CONCLUSION

Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that:

The political direction of the country corresponds jointly to the Legislative and Executive Branches. Said direction entails the definition of political goals and, therefore, of public policies, among which are the general policies of public services, including those related to the setting of tariffs and prices of public services. Law No. 7593 embodies a policy for the development and regulation of regulated public services, including the procedures for setting prices and tariffs of the services in question. A manifestation of that policy is the principle of service at cost that must govern tariff setting, as well as the subjection to other technical criteria defined in the law. The function of the Board of Directors of ARESEP to maintain communication and coordination with the Ministry of Economy, Industry and Commerce regarding the Government's price policy must be carried out with strict respect for Laws No. 7593 and No. 7472.

Without further particular, we subscribe attentively, Dra. Magda Inés Rojas Chaves M.Sc. Georgina Inés Chaves Olarte ADVISORY ATTORNEY GENERAL ATTORNEY OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE mvc

Dictamen : 142 del 06/06/2002 C-142-2002 6 de junio de 2002 Señores Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos S.O.

Estimados señores:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, nos referimos al oficio No. 01036 del 11 de febrero del 2002 del entonces Regulador General de los Servicios Públicos, Lic. Leonel Fonseca, mediante el cual se refiere al dictamen C-030-2002 del 24 de enero del 2002 de esta Procuraduría.

Señala dicho oficio que en el pronunciamiento No. C-030-2002 se indica que la política de precios de los servicios públicos no es potestad del Poder Ejecutivo sino del Ente Regulador (páginas 9 y 10). Al respecto se solicita que se amplíe o ratifique la referida posición dado que es contraria a lo que han sostenido los Diputados y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, así como el Poder Ejecutivo, a través del MINAE y el MEIC. Se señala que este tema fue discutido durante el trámite de la Ley No. 7593 y que dio lugar al inciso n) del artículo 53 que dispone como obligación de la Junta Directiva de la Autoridad de los Servicios Públicos "...Mantener estrecha comunicación y coordinación con el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, en cuanto a la política de precios que debe seguir el Gobierno". Por último, se indica que en los Programas de Gobierno se establecen los lineamientos de las políticas generales de desarrollo de los servicios públicos, entre los que se incluye lo relativo a los precios y tarifas correspondientes, todo lo cual es recogido en los Planes Nacionales de Desarrollo.

De previo a entrar en el análisis del asunto planteado a esta Procuraduría, debe señalarse que el dictamen C-030-2002 está dirigido y redactado en el entendido de que, por disposición de ley, la fijación de precios y tarifas de los servicios públicos regulados por la Ley de la ARESEP debe responder a criterios técnicos y no a criterios políticos, por lo que no debe haber una intromisión del Poder Ejecutivo en dicha actividad. Asunto éste al que nos referiremos en el primer apartado de esta consulta. En todo caso, la expresión "la política de precios de los servicios públicos no es potestad del Poder Ejecutivo sino del Ente Regulador" no corresponde a la literalidad de dicho pronunciamiento.

El estudio de la consulta formulada partirá de la conceptualización del poder político como atribución del Estado, para posteriormente hacer referencia específica a las políticas generales de desarrollo de los servicios públicos.

A.- EL PODER POLÍTICO: UNA ATRIBUCIÓN DEL ESTADO El consultante ante esta Procuraduría parte de la afirmación de que la política de precios de los servicios públicos es una potestad del Poder Ejecutivo y de que los entes reguladores no intervienen ni establecen las políticas generales de precios ni las de desarrollo o financiamiento de los servicios públicos, porque éstas son de competencia del Poder Ejecutivo. Al efecto se indica:

"Por nuestra participación y conocimiento de los Programas de Gobierno por lo menos los de los últimos 40 años, sabemos que es en ellos donde se establecen los lineamientos generales de las políticas generales de desarrollo de los servicios públicos, de las cuales forma parte esencial las relativas a sus PRECIOS Y TARIFAS, los que luego son recogidos en los Planes Nacionales de Desarrollo..." Ahora bien, la consulta planteada interpreta erróneamente el dictamen C-030-2002 al señalar que la política de precios de los servicios públicos es competencia del Ente Regulador. En efecto, la posición de la Procuraduría en el dictamen en cuestión -lo cual se deriva de su simple lectura- es que la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593 del 9 de agosto de 1996, estableció criterios específicos para la fijación de los precios de los servicios públicos por parte de la ARESEP. Se trata de criterios técnicos y no políticos en tanto el artículo 3 de la Ley es claro en señalar que los precios de los servicios públicos se fijarán de acuerdo con el principio de servicio al costo y en tanto el artículo 1 del mismo cuerpo legal ordenó la no sujeción de la ARESEP a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de las atribuciones que se le otorgan en la ley. Con la emisión de la Ley No. 7593 la fijación de las tarifas de los servicios públicos se sometió a determinados principios definidos por el legislador y que vinculan a la Autoridad Reguladora. En ese sentido, le corresponde fijar los precios y tarifas públicas, pero no definir los criterios (aspecto de política) con base en los cuales se fijan, criterios que forman parte de la política de precios definida por el legislador.

La ARESEP considera que al Poder Ejecutivo le compete, de forma exclusiva, el establecimiento de las "políticas de desarrollo de los servicios públicos". La posición de la ARESEP enfrenta, entonces, las potestades de la Asamblea Legislativa frente a las del Poder Ejecutivo: se considera que el Poder Ejecutivo es el encargado de las políticas de precios de los servicios públicos y con ello se pretende desvirtuar el contenido de la Ley No. 7593 en tanto establece, precisamente, lo que podría denominarse una "política de precios de los servicios públicos". Debido a lo anterior, resulta indispensable hacer referencia a los conceptos de poder político y función gubernamental, para después hacer referencia a las políticas gubernamentales como manifestación del poder político, específicamente, de la función gubernamental que le compete ejercer conjuntamente al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo.

1.- Poder político y función gubernamental El Estado, como acertadamente señala Prélot, es una colectividad humana regida por un poder: "el poder del Estado no existe más que inserto en el corazón de la sociedad; la sociedad estatal no existe y no subsiste... sino debido al poder político" (traducción propia) (Marcel Prélot, Institutions Politique et Droit Constitutionnel, onceava edición, Dalloz, París, 1990, p. 8). Estado y poder político son dos conceptos interdependientes, donde el segundo impregna y da fundamento al primero. El Estado se sustenta en el poder político que posibilita la organización social de conformidad con un determinado orden.

Entre las características que conforman el poder político, según la doctrina, destacan la generalidad, la supremacía, la coactividad y la legitimidad. Se trata de un poder de carácter general en tanto refiere a una forma de control del todo social por oposición a esferas más restringidas de la organización social, como la familiar o la religiosa. El poder político es, además, supremo o soberano: "soberano es aquel que está legalmente autorizado en la sociedad estatal, para ejercer el Poder Político, o aquel que en último término, lo ejerce" (Loewenstein citado por Alvaro Echeverri, Teoría Constitucional y Ciencia Política, cuarta edición, TEMIS, 1990, Bogotá, p. 3). Como poder soberano, el poder político es coactivo. Para ello, tiene en sus manos lo que ha dado en denominarse el "monopolio de la fuerza", entendido como los elementos materiales para garantizar el orden de la sociedad estatal. Finalmente, la legitimidad se torna también en elemento caracterizador del poder político, que da fundamento a su existencia. Se trata, en este caso, del sistema de valores que justifica la necesidad del poder político y admite su ejercicio como legítimo en razón de esa necesidad: "Solamente un poder político considerado por quienes lo padecen como legítimo, detenta la "autoridad" en el sentido weberiano del término. El "nudo" poder (la fuerza) era lo que los romanos denominaban imperium. El poder sustentado en la sola fuerza es de suyo débil y permanentemente expuesto a la destrucción" (Ibid. p. 6).

En el ámbito de la legitimidad especial merece mención especial la doctrina de la separación de poderes como principio del Estado constitucional liberal. Este principio "...se considera indispensable para asegurar la libertad de los ciudadanos, en la medida que limita el poder político, atribuyendo a órganos distintos, correspondientes a instituciones diferentes, el ejercicio de cada función estatal de modo que un individuo, un grupo de individuos, o una asamblea, no puedan, al mismo tiempo, dictar leyes y aplicarlas por vía administrativa o judicial" (Pablo Lucas Verdú, Curso de Derecho Político, Vol. II, Tecnos, Madrid, 1986, p. 131). El principio de separación de poderes es, entonces, un sistema de pesos y contrapesos orientado a evitar el abuso del poder por parte de las entidades que ostentan el poder político. De allí, precisamente, que en un Estado regido por el principio de separación de poderes exista una delimitación de las funciones a cargo de cada uno. Funciones que, en su conjunto, abarcan el poder político que compete al Estado. La separación de funciones ha de estimarse, entonces, como principio de organización jurídica. Se trata de la atribución institucional y prevalente de una de las actividades fundamentales del Estado, a cada uno de los Poderes. Pero esta atribución no es "exclusiva" en el sentido de que deba ejercerse de manera aislada de las demás. Por el contrario, se requiere la acción conjunta y armónica de los poderes públicos para llevar a buen término el manejo de la cosa pública. Al respecto, véase el voto de la Sala Constitucional, N. 6829-93 de 8:33 hrs. del 24 de diciembre de 1993.

Modernamente se cuestiona la clasificación de las funciones elaborada por Montesquieu, ya que no da cuenta de orientación política que corresponde al Estado y que es ejercida por los poderes políticos: Legislativo y Ejecutivo. Orientación política que busca mantener la existencia y unidad del Estado, para lo cual se determinan los fines políticos que informan su accionar. Las políticas del Estado, políticas gubernamentales, son manifestación de esta función de orientación política. Los objetivos políticos del accionar estatal en cada uno de los ámbitos de su competencia se concretizan a través de las políticas gubernamentales. Y estas políticas surgen del actuar armónico y coordinado del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo: el sistema de responsabilidades y controles recíprocos instaurado en la Constitución Política determina la orientación política del Estado. En efecto, la Constitución Política establece una serie de funciones, responsabilidades y controles en el accionar del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo que los definen como responsables del destino político de la Nación, pero que también delimitan su accionar. Así, por ejemplo, mientras al Poder Legislativo le corresponde dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, el Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno les compete sancionarlas y promulgarlas, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento. El Poder Ejecutivo orienta la acción estatal a través de la iniciativa en la formación de las leyes y su potestad de dirección política.

Es evidente, entonces, que la orientación política de la Nación no descansa de forma exclusiva en el Poder Ejecutivo, como pareciera derivarse de la posición expresada en la consulta formulada ante esta Procuraduría. El destino político del país es responsabilidad conjunta del Ejecutivo y del Legislativo. El accionar armónico y coordinado de los poderes públicos referidos es indispensable para el ordenamiento de la cosa pública en atención a los fines determinados por la función gubernamental del Estado. Por otra parte, la importante potestad de que dispone el Ejecutivo para orientar la acción estatal, tiene como límite la función de regulación de los servicios públicos, tal como hemos indicado en otros pronunciamientos. En efecto, el artículo 1 de la Ley de la Autoridad Reguladora determina la imposibilidad del Ejecutivo de dirigir la función de regulación de la Autoridad Reguladora y, por ende, la fijación de precios.

2.- Las políticas públicas: atribución del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo Las políticas gubernamentales sobre los diferentes asuntos que atañen a la sociedad son competencia del Estado en tanto entidad que ostenta el poder político. Se trata de una competencia connatural a la existencia misma del Estado, que para ser legítima debe ejercerse a través de los órganos habilitados al efecto por la Constitución Política: los denominados "poderes políticos" –el Legislativo y el Ejecutivo- (cfr. Nota separada del Magistrado Piza Escalante en el voto N. 1176-91 de las 10:30 hrs. del 21 de junio de 1991).

En este sentido, es necesario recordar que la potestad de legislar que ha sido atribuida a la Asamblea Legislativa, según los artículos 105 y 121 inciso 1) de la Carta Fundamental, comprende la potestad de determinar la organización socio-económica que se considere conveniente en un determinado momento histórico, dentro de los principios y postulados fundamentales de la Constitución. Esa organización vincula al Poder Ejecutivo y al resto de la Administración, lo cual es consecuencia simplemente del principio de legalidad contenido en el artículo ll de la Carta Magna:

"Artículo 11.- Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas".

La ley es la norma que por principio permite concretizar los principios fundamentales consagrados en la Constitución. Constituye, entonces, un medio a través del cual se materializan la orientación política del Estado y por ende, permite plasmar una política sobre los asuntos básicos del Estado. Es a través de la ley que el pueblo, cuya potestad de legislar delegó en el Parlamento, califica determinadas actividades como servicios públicos y establece, entre otras cosas, los procedimientos que deben seguirse para la fijación de tarifas y precios de los referidos servicios. La ley es el único instrumento autorizado para crear potestades de imperio y, en tal sentido, las tarifas y los precios de los servicios públicos que vinculan a los administrados, derivan su validez de la norma legal que consagra el procedimiento para su fijación. No debe olvidarse, al efecto, lo dispuesto en los artículos 11 y 12 de la Ley General de la Administración Pública, que en relación a los servicios públicos señala:

"Artículo 11.- La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa." "Artículo 12.- Se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo. En este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho. No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del particular extraños a la relación de servicio." Las "políticas generales de desarrollo de los servicios públicos", como lo denomina el consultante, constituyen una política gubernamental y, como tal, surgen como manifestación del poder político del Estado. Ahora bien, normalmente estas políticas se encuentran materializadas en las leyes. Y la ley vincula a la administración y al funcionario público, en tanto nos encontramos en un Estado de Derecho.

Pero entonces, ¿qué papel juega el Poder Ejecutivo en las políticas generales de desarrollo de los servicios públicos? Como en otros ámbitos, el Poder Ejecutivo orienta la actuación estatal, esta vez en el campo de los servicios públicos a través de la facultad de iniciativa en la formación de la ley y de la potestad de dirección. No debe olvidarse, además, que por medio del mensaje anual a la Asamblea Legislativa le corresponde al Presidente de la República "proponer las medidas que juzgue de importancia para la buena marcha del Gobierno y el progreso y bienestar de la Nación" (artículo 139, inciso 4 de la Constitución Política), lo cual abarca necesariamente la prestación de los servicios públicos, cuya vigilancia le compete constitucionalmente.

La función gubernamental permite al Ejecutivo formular las políticas de desarrollo, las cuales deben ser conformes a las leyes, caso contrario requerirían su plasmación en una ley. Es decir, para la formulación y ejecución de estas políticas puede, como normalmente lo ha hecho, ejercer la iniciativa en la formación de las leyes necesarias para su implementación (artículo 140, inciso 4 de la Carta Magna). Pero una vez promulgada una ley en atención del desarrollo de una política gubernamental, la misma debe cumplirse. La administración y los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad, y en tal sentido no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Es más, la misma Carta Fundamental establece la responsabilidad del Presidente y del respectivo Ministro de Gobierno cuando se nieguen a ejecutar las leyes y demás actos legislativos, así como en todos los casos en que por acción u omisión el Poder Ejecutivo transgreda alguna ley La independencia de los Poderes de la República, claramente establecida en la Carta Fundamental es una garantía contra el abuso del poder. La Constitución Política consagra el Estado de Derecho, en el que el principio de legalidad rige el accionar de la administración pública. Y es que la ley no es más que la voluntad del pueblo y, como tal, resulta obligatoria para la totalidad de los integrantes de la sociedad estatal.

B.- LAS POLÍTICAS GENERALES DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Señala el consultante que al Poder Ejecutivo le compete el establecimiento de las políticas generales de los servicios públicos y que es en los Programas de Gobierno donde, en los últimos 40 años, se han definido los lineamientos de las referidas políticas, con inclusión de lo relativo a los precios y tarifas. Todo lo cual es recogido posteriormente en los Planes Nacionales de Desarrollo.

Con la anterior argumentación pareciera pretender justificar el accionar de la ARESEP que dio origen a la Opinión Jurídica No. OJ-103-2001 del 24 de julio del 2001 y al dictamen C-030-2002, arriba referido. Sin embargo, el argumento esbozado por el consultante confunde dos conceptos claramente diferenciados: el establecimiento de las políticas generales de los servicios públicos como función del Poder Ejecutivo, con la facultad de ese mismo Poder de influir en la fijación tarifaria de los servicios públicos en contravención de las disposiciones expresas de la Ley No. 7593. Pero, además, esta posición desconoce el hecho de que la Ley No. 7593 establece, en sí misma, una política determinada de desarrollo de los servicios públicos y la incompetencia del Ejecutivo para emitir directrices que orienten la función de regulación.

En este sentido, procede reafirmar que la Ley No. 7593 expresa una política pública en materia de regulación de los servicios públicos y que la política de precios del Gobierno se ejerce conforme a la ley , elementos indispensables para comprender el marco dentro del cual se establece la comunicación y coordinación de la Junta Directiva de la ARESEP con el Poder Ejecutivo.

1.- La Ley No. 7593 define la política actual sobre la fijación de precios y tarifas de los servicios públicos regulados La Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Ley No. 7593, establece un modelo de desarrollo y regulación de los servicios públicos que, en tal sentido, puede ser definido como una de las políticas del Estado costarricense en materia de servicios públicos. Ello incluye, claro está, las disposiciones en materia de fijación de los precios y tarifas de los servicios regulados en la Ley.

Ahora bien, la emisión de la Ley No. 7593 no fue obra exclusiva de la Asamblea Legislativa. El Poder Ejecutivo tuvo una indudable participación en la tramitación y posterior aprobación de la Ley No. 7593. El Gobierno tenía interés en propiciar una reforma tributaria pero también la reforma del Estado. Uno de los elementos de esta reforma es, precisamente, la transformación del antiguo Servicio Nacional de Electricidad en Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, una entidad con mayor independencia incluso frente al Ejecutivo y con competencias de regulación claramente definidas respecto de diversos servicios públicos.

En atención a las causas que motivaron la promulgación de la Ley No. 7593, sirva al efecto señalar la manifestación de la Diputada Lorena María Vázquez Badilla, en punto a la necesidad de transformar el Servicio Nacional de Electricidad (SNE) en una autoridad reguladora independiente de los vaivenes de la política de turno:

"En vista de que ha sido un proyecto que se ha venido discutiendo muchísimo en esta Asamblea Legislativa, en la Comisión de Reforma del Estado y en la cual nosotros, antes que se dieran las conversaciones patrióticas del ex Presidente Calderón con el Presidente Figueres, ya habíamos anunciado al país, en una carta que hicimos pública, la necesidad o la prioridad de que este proyecto de ley formara parte de lo que llamamos la necesidad de la reestructuración de la reforma del Estado y eso lo anunciábamos el 3 de abril de 1995, antes de cualquier reunión que se diera en Casa Presidencial, porque ya antes teníamos la claridad necesaria de que estas cosas hay que cambiarlas. Tenemos que cambiarlas." (Expediente legislativo de la Ley No. 7593, Acta de Sesión Plenaria No. 85 del 23 de octubre de 1995, p. 14) En el mismo sentido se pronunció el Diputado Villalta Fernández al señalar:

"En ese sentido me parece que esta Autoridad reguladora deberá garantizarle a Costa Rica, en defensa de los consumidores, de los usuarios, que los datos que presenten las instituciones del Estado, efectivamente, reflejen un gran esfuerzo interno en cuanto a los costos de estas; lo digo porque, habrá necesidad de modificar muchas instituciones que reparten recursos como repartir bienes de difuntos, y que los costarricenses tienen, con ese cuento de que se necesita que las instituciones no tengan pérdidas, y preferiblemente que tengan superávit, tienen que ser los costarricenses quienes deben pagar, inclusive, o los repartos de bienes de difunto o las grandes ineficiencias que se dan en el manejo financiero de las instituciones." (Ibid. p. 16) Puede afirmarse que la transformación del SNE en la Autoridad Reguladora fue labor conjunta del Poder Ejecutivo y de la Asamblea Legislativa. Los poderes políticos del Estado manifestaron su acuerdo en la necesidad de establecer una nueva orientación política en el desarrollo y regulación de los servicios públicos contemplados en la Ley. Lo anterior, aparte de las potestades propias que al respecto le compete ejercer al Poder Ejecutivo en la emisión de las leyes por expresa disposición constitucional (iniciativa, derecho de veto, sanción, promulgación y reglamentación, entre otras). Disposiciones éstas que, en todo caso, se enmarcan dentro de la concepción del Poder Ejecutivo como tenedor del poder político y que, por ende, responden a su función de director y planificador de la orientación política del país.

Con dicha transformación, se consagró en el texto legislativo lo que el consultante ha denominado como "política de desarrollo de los servicios públicos" en un momento histórico determinado. Con la Ley No. 7593 se estableció, en efecto, un sistema de valoración sobre lo que deben ser y cómo deben funcionar los servicios públicos del país, con inclusión de los criterios por seguir en la fijación de los precios y tarifas respectivos. Criterios éstos en los que la voluntad del legislador fue clara al señalar que debían circunscribirse al ámbito de la técnica a fin de evitar los perjuicios que la intromisión de la política en la materia le había causado a los usuarios de los servicios con anterioridad. Así, en la Sesión Plenaria No. 89 del 30 de octubre de 1995, el Diputado Gonzalo Fajardo Salas señalaba lo siguiente:

"Por eso, es de la mayor importancia tener un ente regulador que sea independiente de directrices del poder administrador, para que el Poder Ejecutivo o la Administración central o descentralizada, no intervengan con ese ente regulador, orientando su acción; para que no sienta el poder político que tiene ese ente regulador, como centro de imputación técnica normativa y de control, una especie de cómplice de las desviaciones, especialmente presupuestarias, que a menudo ocurren en este país.

Que no intente el poder político influir sobre el poder técnico, para que la tarifa sea de tal o cual magnitud, dependiendo de los requerimientos del presupuesto nacional (...)" (el subrayado no es del original) (Acta, p. 18).

La misma posición expuso el referido señor Diputado en la discusión del proyecto en segundo debate, cuando manifestó:

"Deseo expresar la enorme complacencia que tenemos de que se esté votando, en su trámite de segundo debate, este proyecto de transformación del Servicio Nacional de Electricidad, en una autoridad reguladora de servicios públicos.

Es una vieja aspiración de que tengamos en Costa Rica una entidad reguladora independiente totalmente alejada de la posibilidad de que los gobiernos de turno le giren instrucciones y directrices para que manipulen las tarifas y los precios públicos; para que sea garantía de usuarios y de consumidores de la calidad de los servicios." (el subrayado no es del original) (Expediente legislativo de la Ley No. 7593, Acta Sesión Plenaria No. 149 del 30 de marzo de 1996, folio No. 2552).

Es evidente, entonces, que la voluntad del legislador estuvo orientada a evitar la interferencia de los criterios políticos en materia de fijación tarifaria en los servicios públicos. Voluntad ésta que, en todo caso, quedó claramente plasmada en el texto de la ley al disponerse que la potestad tarifaria debe enmarcarse bajo el principio de servicio al costo (artículo 3) y que la Autoridad Reguladora "...no se sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de las atribuciones que se le otorgan en esta ley" (artículo 1).

Puesto que esta política en materia de servicios públicos y sus tarifas fue consagrada vía legislativa, el único medio para su modificación es mediante la promulgación de otra ley que modifique o derogue lo ya regulado. Conforme lo dispuesto en el artículo 129 de la Carta Política, las disposiciones de la Ley No. 7593 son de carácter obligatorio. La Autoridad Reguladora no se encuentra autorizada para incumplir la Ley bajo el argumento de que al Poder Ejecutivo le compete la formulación de las políticas de desarrollo de los servicios públicos. Argumento éste que pretende desconocer la participación de la Asamblea Legislativa en la formulación de las políticas públicas del país y, en concreto, de la política en materia de fijación de tarifas, amén de que daría pie a la transgresión del principio de legalidad.

Finalmente debe señalarse que la política sobre los servicios públicos puede variar en el transcurso del tiempo. El Poder Ejecutivo o el Legislativo pueden considerar conveniente para el país modificar los términos que actualmente rigen la fijación tarifaria de los servicios públicos y proponer, de forma consecuente, los cambios legislativos correspondientes. Sin embargo, mientras una situación de ese tipo no se dé y la Ley No. 7593 se encuentre vigente, sus disposiciones que, repetimos, traducen una política estatal en materia de servicios públicos, deben ser acatadas.

En todo caso, en apoyo de la política actual de precios y tarifas de los servicios públicos, ya en el Plan Nacional de Desarrollo Humano 1998-2002 se establecía como misión fundamental de la ARESEP el "... regular efectiva y eficientemente los servicios públicos con decisiones oportunas, claras, transparentes y basadas en criterios técnicos" (Ministerios de la Presidencia y de Planificación Nacional y Política Económica, Disco Compacto).

2.- Política de precios del Gobierno Uno de los fundamentos de la posición que sostiene la ARESEP en la consulta formulada, refiere al inciso n) del artículo 53 de la Ley No. 7593 que señala como obligación de la Junta Directiva de la ARESEP "...Mantener estrecha comunicación y coordinación con el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, en cuanto a la política de precios que debe seguir el Gobierno". Con la cita de esta disposición se pretende apoyar la tesis de que la política de desarrollo de los servicios públicos es un asunto que compete al Poder Ejecutivo, con exclusión de la participación que al respecto le compete a la Asamblea Legislativa. Resulta, entonces, necesario referirse a la "política de precios del Gobierno", así como a su relación con la materia que regula la Ley No. 7593.

El inciso b) del artículo 4 de la Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), Ley No. 6054 del 14 de junio de 1977, dispone en lo que interesa:

"Artículo 4º.- El Ministerio de Economía, Industria y Comercio tendrá las siguientes funciones:

• b)Formular, dirigir y coordinar la política de precios, pesas y medidas, y de abastecimiento de mercado en el comercio interno;..." La función del MEIC de formular la política de precios y abastecimiento del mercado deberá darse dentro del ámbito que le autorice la legislación vigente. Una vez formulada una ley sobre la materia, el Poder Ejecutivo deberá ceñirse a lo dispuesto en ella en virtud del respeto de la jerarquía de las normas. Quiere ello decir que la actuación del Poder Ejecutivo en política de precios y abastecimiento del mercado debe respetar la política consagrada en tal materia vía legal. Veamos, entonces, la situación en materia de precios:

La Ley No. 6054 que le otorgó al MEIC la función de formular, dirigir y coordinar la política de precios se promulgó en 1977, época del Estado-empresario, en que la filosofía reinante exigía la intervención directa en la economía como garantía del bien común. El control de la inflación (que debe ser preocupación del Poder Ejecutivo) se lograba mediante la fijación administrativa de precios.

Para ese entonces, las funciones del MEIC en política de precios debían ajustarse a la Ley de Protección al Consumidor, Ley No. 5665 del 28 de febrero de 1975, en la que se establecía un detallado sistema de regulación de precios, así como de abastecimiento del mercado –el Ministerio contaba con las potestades de autorizar los flujos de importaciones de manera temporal y de prohibir las exportaciones o de establecer sistemas para su restricción cuando existía amenaza de desabastecimiento del mercado-.

En materia de precios, el Ministerio tenía la atribución de fijar los precios oficiales de los bienes y servicios para la producción y consumo en el territorio nacional (artículo 1 de la Ley No. 5665), para lo cual podía fijar, modificar y controlar los porcentajes de utilidad sobre la producción y comercialización de los bienes y servicios, así como fijar, modificar y controlar los precios máximos de los bienes y servicios (incisos a y b del artículo 2 de la Ley).

La regulación de los precios podía realizarla el Ministerio en las etapas de producción, importación, distribución y exportación, ya fuera de forma genérica o para bienes y servicios específicos. Los porcentajes de utilidad que fijara el Ministerio debían, a su vez, contribuir a la estabilidad de los precios así como permitir la obtención de un porcentaje de utilidad global razonable de conformidad con las características comerciales del producto y la amplitud del mercado (artículo 3).

Ahora bien, este sistema de economía regulada fue modificado con la promulgación de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley No. 7472 del 20 de diciembre de 1994, en la que se derogó de forma expresa la Ley No. 5665 (artículo 70 inciso j).

Con la promulgación de la Ley No. 7472 se estableció, vía legal, una concepción económica diametralmente opuesta a su antecesora en tanto la regulación de los precios así como el control de las importaciones y exportaciones se autorizan únicamente de forma excepcional. Se establece, entonces, el libre mercado como mecanismo adecuado para la regulación de los precios así como para el abastecimiento del comercio interno.

La determinación de los precios de los bienes y servicios se deja, entonces, al libre juego de la oferta y la demanda en condiciones de competitividad. Y para ello, además de prohibirse la intervención del Gobierno en la economía, excepto en las situaciones enumeradas en el artículo 5 de la Ley, se establece un detallado sistema de control, regulación y sanción de las prácticas anticompetitivas en que puedan incurrir los agentes del mercado. Así, la Ley No. 7472 parte de la premisa de que el libre mercado en condiciones de competitividad es el mecanismo adecuado para la asignación eficiente de los recursos escasos de la sociedad. La creación de riqueza y el bienestar económico de la comunidad son conceptualizados a partir del libre mercado con lo que, evidentemente, se establece un nuevo modelo económico de desarrollo del país.

Puede afirmarse, entonces, que la Ley No. 7472 define una política de precios, la cual permite su regulación únicamente en las situaciones excepcionales del artículo 5. Entonces, la atribución otorgada al MEIC en materia de política de precios debe ceñirse específicamente a lo dispuesto en la Ley No. 7472. Al efecto, ya en el dictamen C-125-2002 del 21 de mayo del 2002 se señaló lo siguiente:

" La Ley No. 7472 establece dos hipótesis para la regulación de los precios: en situaciones de excepción, en cuyo caso la regulación ha de ser temporal y estar debidamente motivada; y cuando existan condiciones monopolísticas y oligopolísticas de bienes y servicios, en cuyo caso la fijación será también temporal en tanto estará sujeta a la existencia de las condiciones referidas. Unas vez que desaparezcan las causas que dieron origen a la situación de excepción o a la situación de monopolio u oligopolio, la regulación deberá desaparecer a fin de dar lugar al libre juego de la oferta y la demanda en condiciones de competitividad, mecanismo natural de estabilización de los precios...

...(L)a regulación de precios de los bienes y servicios debe realizarse por decreto ejecutivo, previo parecer de la Comisión para Promover la Competencia. La emisión de este decreto es competencia del MEIC y del Presidente de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso b) del artículo 4 de la Ley No. 6054 que le otorgadas al Ministerio la función de formular, dirigir y coordinar la política de precios..." Se deriva de lo expuesto que, salvo las situaciones de excepción, el Ministerio carece de facultad para intervenir en la formulación de los precios de los artículos. Por consiguiente, no puede adoptar políticas dirigidas a controlar o regular esos precios, porque éstas alterarían el libre juego del mercado y como tal, falsearían la competencia que debe imperar en dicho mercado. Y si ello es así en tratándose de un ámbito en que formalmente es competencia del Ministerio de Economía, con mucha mayor razón en tratándose de los servicios públicos, cuyas tarifas fueron sustraídas del ámbito competencial del Ejecutivo.

El operador jurídico no puede ignorar esta modificación sustancial de la competencia del MEIC en política de precios. Por consiguiente, debe partir de dicha modificación al interpretar el inciso n) del artículo 53 de la Ley No. 7593. La norma en cuestión dispone:

"ARTÍCULO 53.- Deberes y atribuciones Son deberes y atribuciones de la Junta Directiva:

...

• n)Mantener estrecha comunicación y coordinación con el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, en cuanto a la política de precios que debe seguir el Gobierno...." Entonces, la comunicación y coordinación que debe mantener la Junta Directiva de la ARESEP con el Ministerio de Economía, Industria y Comercio en cuanto a la política de precios del Gobierno se encuentra, en la actualidad, limitada a las potestades que el MEIC puede ejercer dentro del ámbito de la Ley No. 7472.

Ello no obsta para que el MEIC pueda proponer, en su carácter de órgano integrante del Poder Ejecutivo, nuevas políticas generales en materia económica que tengan entre sus objetivos la modificación o derogatoria de la Ley No. 7472. En este caso, la comunicación y coordinación de la ARESEP con el MEIC deberá realizarse a nivel de proposiciones o proyectos, hasta tanto no varíen las condiciones legales existentes en la actualidad.

CONCLUSIÓN

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

La orientación política del país corresponde conjuntamente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Dicha orientación conlleva la definición de los fines políticos y, por ende, de políticas públicas, entre las cuales se encuentran las políticas generales de los servicios públicos, incluidas las relativas a la fijación de las tarifas y precios de los servicios públicos. La Ley No. 7593 plasma una política de desarrollo y regulación de los servicios públicos regulados, con inclusión de los procedimientos para la fijación de los precios y tarifas de los servicios en cuestión. Manifestación de esa política es el principio de servicio al costo que debe regir la fijación de tarifas, así como la sujeción a otros criterios técnicos definidos en la ley. La función de la Junta Directiva de la ARESEP de mantener comunicación y coordinación con el Ministerio de Economía, Industria y Comercio en lo relativo a la política de precios del Gobierno debe realizarse con estricto respeto a las leyes No. 7593 y No. 7472.

Sin otro particular, se suscriben atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves M.Sc. Georgina Inés Chaves Olarte PROCURADORA ASESORA ABOGADA DE PROCURADURIA mvc