MINAE's authority to set minimum volumes for wholesale hydrocarbon salesCompetencia del MINAE para fijar volúmenes de venta al mayoreo de hidrocarburos

Opinion : 125 of 21/05/2002 C-125-2002 21 May 2002 Licenciado Carlos Manuel Rodríguez Echandi Minister of Environment and Energy S. D.

Dear Mr. Minister:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to the official memorandum DVM-368-02 of 10 April 2002, received on the 25th of the same month and year and signed by Lic. Iván Vicenti Rojas, then Vice Minister of Environment and Energy, in which the opinion of this Attorney General's Office is requested regarding the competence of the Ministry of Environment and Energy (MINAE) in setting the minimum sales volumes of hydrocarbons from which it is considered that wholesale sale exists.

It is indicated that even though the setting of the minimum volume was carried out through Executive Decree No. 24943-MINAE, the truth is that it is a competence pertaining to the Ministry of Economy, Industry and Commerce.

You attach the legal opinion of the Office, signed by Licda. Alexandra González, in which it is indicated that neither the MINAE Conversion Law, Law No. 7152 of 4 June 1990, nor the Hydrocarbons Law, establish among the competences of MINAE the setting of industrial policies for hydrocarbons. On the contrary, it is a competence that corresponds to the Ministry of Economy, Industry and Commerce (MEIC), in accordance with the provisions of Articles 3 and 4, subsection b) of its Organic Law, Law No. 6054. While the first of the articles attributes to MEIC the competence in the formulation of hydrocarbon policies, the second grants it the competence over the formulation of the policy on prices, weights and measures, and supply of the internal market. Because MEIC is the competent body in the matter and because MINAE does not have market information or information on the behavior of the industry in general, it is not qualified to establish the limit for wholesale sales levels.

In order to address the consultation made, MINAE will be analyzed as the governing body of the energy and mining sectors, as well as the competences of MEIC in matters of policies on prices, weights and measures, and supply of the internal market. Subsequently, we will refer to the power to establish the minimum parameters for the definition of wholesale sale of hydrocarbons in the hands of MINAE.

A.- MINAE is the governing body of the Energy and Mining sectors The consultation made by MINAE indicates that MEIC is the competent body in matters of hydrocarbons according to an express provision of Article 3 of Law No. 6054 of 14 June 1977:

"Article 3.- The Ministry of Economy, Industry and Commerce shall be in charge of the formulation, promotion, coordination, and supervision of the execution of industrial, commercial and integration policies, of tourism, of mining and of hydrocarbons." Notwithstanding the foregoing, the truth is that the energy and mining sector was transferred under the competence of MINAE with the enactment of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy, Law No. 7152 of 5 June 1990. Thus, while Article 1 of Law No. 7152 expressly established MINAE as the governing body of the energy and mining sector, Article 17 repealed all legal provisions that opposed the law in question. It cannot, then, be affirmed that MEIC is the competent body in matters of hydrocarbons. The attributions in matters of mining and hydrocarbons granted to MEIC in Article 3 of Law No. 6054 were tacitly repealed with the enactment of Law No. 7152.

Furthermore, it should be noted that competence in matters of hydrocarbons was reiterated with the enactment of the Hydrocarbons Law, Law No. 7399 of 3 May 1994, in which it was expressly stipulated that the policy on hydrocarbons is the competence of MINAE. Article 19 states in this regard:

"ARTICLE 19.- The Executive Branch, through the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, shall dictate the policy on hydrocarbons, respecting the guidelines of the National Development Plan and the National Energy Plan. Likewise, this Ministry shall be in charge of the administration, surveillance, control, and oversight of the activities related to the matter subject to this Law, without prejudice to the competences that legislation confers on other bodies of the Public Administration." It is worth noting that the Law does not differentiate between the different policies, it being understood that all policy referring to hydrocarbons has become the competence of MINAE. Among them, that referring to the industrialization of hydrocarbons. And it is that MINAE being the governing body in the energy and mining sector; therefore, it is responsible for issuing national policies on hydrocarbons.

B.- The policies on prices, weights and measures, and supply in the internal market as a competence of MEIC In the legal report attached to the consultation made before this Attorney General's Office, it is indicated that the policies concerning the hydrocarbon industry are the competence of MEIC. In this regard, it is noted that subsection b) of Article 4 of Law No. 6054 provides:

Article 4.- The Ministry of Economy, Industry and Commerce shall have the following functions:

...; b) Formulate, direct, and coordinate the policy on prices, weights and measures, and market supply in internal commerce..." Now then, subsection b) of Article 4 establishes three different hypotheses for whose interpretation one must resort to its specific legislative development. Indeed, Law No. 6054 is from 1977 and after that year, different regulations have been generated that qualify and define the functions granted to MEIC in the referenced norm, which is why they must be taken into account when interpreting Article 4 of merit. In any case, the hypotheses established in subsection b) of Article 4 are the following:

The formulation, direction, and coordination of the price policy. The formulation, direction, and coordination of the weights and measures policy, and The formulation, direction, and coordination of the policy on supply of the internal market.

Let us now see each of these hypotheses:

Regarding prices The setting of prices for goods and services in the internal market derives from the free play between supply and demand under competitive conditions. Price policy is, in principle, free.

This basic principle that characterizes the current price policy stems from the conception that the free market is a fair regulator in determining prices. The equilibrium point between supply and demand, under competitive conditions, determines the fairness of prices.

Now then, this price policy characterized by the absence of regulation has its exceptions. Article 5 of the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense, Law No. 7472 of 20 December 1994, establishes the hypotheses under which the exceptional regulation of prices proceeds.

Law No. 7472 establishes two hypotheses for price regulation: in exceptional situations, in which case the regulation must be temporary and duly motivated; and when monopolistic and oligopolistic conditions for goods and services exist, in which case the setting will also be temporary as it will be subject to the existence of the referred conditions. Once the causes that gave rise to the exceptional situation or the monopoly or oligopoly situation disappear, the regulation must disappear in order to give way to the free play of supply and demand under competitive conditions, the natural mechanism for price stabilization.

Regarding the exceptional nature of price regulation, this Attorney General's Office already pronounced itself in Opinion C-110-99 of 31 May 1999, by stating:

"Exceptional nature: the administrative competence can only be exercised when there are reasons that justify it, which implies that there must be situations within the market that affect free competition and that prevent it from acting as a price regulator. Therefore, the measure must be motivated." Now then, the regulation of prices for goods and services must be carried out by executive decree, after the opinion of the Commission for the Promotion of Competition. The issuance of this decree is the competence of MEIC and the President of the Republic, in compliance with the provisions of subsection b) of Article 4 of Law No. 6054, which grants the Ministry the function of formulating, directing, and coordinating price policy.

The price regulation decree must establish the expiration of the regulatory measure when the reasons that gave rise to it have disappeared. But in any case, the measure must be reviewed in periods of no more than six months or when requested by interested parties:

"It is clear that if the setting is exceptional, the review will not have as its direct and, in every case exclusive, purpose the readjustment of prices. On the contrary, the review must have as its purpose determining whether the causes that justify an exceptional intervention in the market, such as price setting, persist. The need and convenience of the measure depend on this persistence. From which it is implicitly derived that the exceptional condition that justifies the official measure can, then, disappear." (Ibid.)

Now then, regulation can be carried out through price fixing or through the establishment of marketing margins, among others; but in any case, the regulation must take into account the effects that the measure may cause on the supply of the internal market, this last function also being the competence of MEIC in accordance with the provisions of Article 4 referred to above. Within this same order of ideas, MEIC must oversee compliance with price regulation, by express provision of Article 5 of Law No. 7472.

It follows from the above that, except in exceptional situations, MEIC is incompetent to fix prices in the market.

Competence in matters of weights and measures refers to the metrology function, which the Costa Rican State is responsible for developing and overseeing.

The Royal Academy defines metrology as the "science whose object is the study of systems of weights and measures" (Dictionary of the Spanish Language, twenty-first edition, T. II, 1992, p. 1367).

Under the provisions of Article 4, subsection b) of Law No. 6054, the Ministry of Economy, Industry and Commerce is competent to determine weights and measures policies. For the exercise of this competence, Article 10 of Law No. 5292 created the National Office of Norms and Measurement Units as an office dependent on MEIC, which has among its functions coordinating the action of the different state bodies for the effective compliance with the Law, carrying out the technical studies necessary to standardize a determined activity in the specific field of the International System of Units, maintaining in custody the official measurement standards, and carrying out the inspection and control activities inherent to its functions. This Unit was responsible for national metrological management and exercising the functions of Technical Secretariat of the Technical Regulation Body, but also those of national metrological management "entity" and coordination functions of the National Committee of the CODEX Alimentarius, as well as coordinating the sampling and product control tasks and the functions pertaining to metrological verification.

The functions of MEIC in matters of weights and measures were not only limited to the formulation, direction, and coordination of policies on the matter, but encompass, among others, the regulation of the use and calibration of measurement instruments, the control and prohibition of instruments that do not conform to the units defined in the law, and the metrological oversight of products in accordance with technical regulations.

This competence of MEIC is affected, however, by the entry into force of Law No. 8279 of 2 May 2002, Law of the National System for Quality, which includes metrology in the activities for evaluating the quality of goods and services (Article 2). Furthermore, it creates new bodies with competence in the matter. Among them, the Costa Rican Metrology Laboratory (Laboratorio Costarricense de Metrología, LACOMET), a body decentralized to the maximum degree, with instrumental legal personality but attached to MEIC. According to Article 9, the Laboratory assumes the character of technical and coordinating body in the field of metrology, the custody of national standards in said field, the promotion of the use, calibration, verification, and adjustment of measurement instruments, and traceability to standards of the International System of Units; as well as the regulation and surveillance of the characteristics of measurement instruments used in national commercial transactions. It is the national reference laboratory in matters of metrology and must collaborate with the Technical Regulation Secretariat in defining metrology matters.

The Laboratory is a body composed of several bodies, among which the Metrology Commission, an inter-institutional body, stands out. Article 12 of the Law attributes to this Commission the establishment of the general policies of LACOMET and the adoption of general guidelines in matters of metrology, among other functions.

Given this new organization in the field of metrology, it is not surprising that Article 30 of the Law repeals Articles 7, 8, 9, and 10 of the Law of the International System of Measurement Units. Moreover, notwithstanding that Article 4, subsection b) is not repealed or modified, it is evident that the competence of the Ministry of Economy, Industry and Commerce has been varied in the matter.

Regarding the supply of the internal market, MEIC policies are limited by the provisions of Article 6 of Law No. 7472.

Article 6 eliminates restrictions for the exercise of commerce, among which licenses and authorizations, restrictions by virtue of nationality, quantitative and qualitative limitations on imports and exports of products, as well as any other non-tariff restriction are included.

As can be observed, in matters of supply of the internal market, a free trade policy governs in accordance with the commitments assumed by Costa Rica within the framework of the World Trade Organization (WTO). Free trade is considered an efficient mechanism in the allocation of scarce resources and, therefore, in the creation of wealth at a global level.

Given the above, the establishment of import or export licenses at the national level proceeds only "exceptionally". Indeed, restricting the trade of specific products will only proceed "when abnormal circumstances or disorders exist in the internal or external market, due to force majeure, act of God, and any situation that generates or may generate a serious problem of supply shortage in the local market, which cannot be satisfied by resorting to market mechanisms, or when these must be applied by virtue of restrictions negotiated or imposed by commercial partners, as long as these exceptional circumstances persist..." (Article 6 of Law No. 7472). Furthermore, the causes that motivated the establishment of the restriction or license must be reviewed within periods of no more than six months.

Then, the establishment of import or export licenses is an exceptional and temporary measure, since its validity will be conditioned on the existence of the causes that gave rise to it.

Import or export licenses may only be established through an executive decree issued by the President of the Republic and MEIC, after recommendation from the Commission for the Promotion of Competition. In any case, for the establishment of the licenses, the procedure established in paragraph 4 of Article 6 of Law No. 7472 must also be followed, which states in what is relevant:

"... In the cases mentioned in the previous paragraph, the Public Administration must carry out a technical study that supports that measure; furthermore, it must gather the opinion of the Commission for the Promotion of Competition and may depart from it through a reasoned decision. Before resolving on its origin, the terms and conditions of the restriction, that Commission must grant a written hearing to the interested parties, for a term of five days, on the cited study..." The power of MEIC in the exceptional establishment of import and export licenses derives from the competence it holds in matters of supply of the internal market (subsection b of Article 4 of Law No. 6054). Hence, it is also responsible for carrying out the necessary technical studies that provide the basis for the measures in question. These studies will require market information from the agricultural or industrial sector involved.

C.- The establishment of the minimum parameters that define the wholesale sale of hydrocarbons is not the competence of MEIC but of MINAE The legal opinion of the consultation presented before this Attorney General's Office affirms that the "...policies concerning the hydrocarbon industry are the exclusive responsibility of (MEIC)". However, from the analysis of the regulations invoked by the consultant, as well as the regulations governing MINAE, it is clear that the latter is the governing entity of the hydrocarbon sector (Article 1 of Law No. 7152 and Article 19 of Law No. 7399).

Added to the above is the fact that the competences of MEIC invoked by the consultant, that is, the formulation, direction, and coordination of the policies on prices, weights and measures, and market supply in internal commerce, do not in any way encompass the establishment of the minimum parameters that define the wholesale sale of hydrocarbons.

Price and internal market supply policies are governed, in principle, by the provisions of Law No. 7472: the free forces of the market condition the scope of price determination and internal supply. Thus, the competence of MEIC in the extraordinary regulation of prices or in the exceptional establishment of import and export licenses are powers established in the law expressly and that apply to the market in general. From these competences, a power of MEIC to determine the volumes from which it is considered that wholesale sale of hydrocarbons exists cannot be validly derived.

Moreover, Law No. 7593, Law of the Regulatory Authority of Public Services, defines in its Article 5 the supply of fuels derived from hydrocarbons as a public service, which as such is subject to the specific regime defined in the referred law.

In this sense, ARESEP is responsible for setting the prices and rates of the fuel supply service, as well as ensuring compliance with the standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision of the service. For its part, MINAE is the competent body for granting authorizations for the supply of petroleum derivatives, asphalts, gas, and naphthas destined for the final consumer (Article 5), as well as for regulating, jointly with the President of the Republic, the quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision of the service (Article 25), and the definitions, requirements, and conditions to which the procedures for rates, prices, and fees for the respective service will be submitted (Article 29).

The competences granted to MINAE through Law No. 7593 reiterate the stewardship of MINAE in the matter of hydrocarbons, including what the consultant calls "policies concerning the hydrocarbon industry".

Finally, it must be noted that the weights and measures policy also does not contemplate the setting of the minimum parameters for determining the bulk sale of hydrocarbons. Although it is true that the minimum weight or volume of hydrocarbons must be carried out in accordance with the legal units of measure, and the instruments for measuring hydrocarbon volumes are subject to the control of LACOMET, this does not in any way entail the obligation of the Ministry to determine the parameters from which it is considered that wholesale sale exists.

The setting of the criteria for the bulk sale of hydrocarbons falls within the power of the Executive Branch to determine the policies regarding the energy sector and, specifically, the hydrocarbon sector. The foregoing, independently of whether it concerns policies referring to the "industry" of hydrocarbons. This power of the Executive Branch is exercised through MINAE, which is why it is this Ministry that is responsible for exercising the corresponding competence.

CONCLUSIONS

By virtue of the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office of the Republic, the following:

MINAE is the governing body of the energy and mining sectors and, therefore, is responsible for dictating policies on hydrocarbons. In this sense, MINAE is responsible for determining the criteria that define the wholesale or bulk sale of hydrocarbons. The determination of price policies, supply of the internal market, and weights and measures, which are the competence of MEIC, does not in any way encompass the setting of the criteria for determining what is considered wholesale sale of hydrocarbons.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves M.Sc. Georgina Inés Chaves Olarte ADVISORY ATTORNEY ATTORNEY GENERAL'S OFFICE LAWYER

Dictamen : 125 del 21/05/2002 C-125-2002 21 de mayo 2002 Licenciado Carlos Manuel Rodríguez Echandi Ministro de Ambiente y Energía S. D. Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador Adjunto, nos referimos al atento oficio DVM-368-02 del 10 de abril del 2002, recibido el 25 del mismo mes y año y suscrito por el Lic. Iván Vicenti Rojas, entonces Viceministro de Ambiente y Energía, en el que se solicita el criterio de esta Procuraduría sobre la competencia del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) en la fijación de los volúmenes mínimos de venta de hidrocarburos a partir de los cuales se considera que existe venta al mayoreo.

Se indica que aun y cuando la fijación del volumen mínimo fue realizada mediante Decreto Ejecutivo No. 24943-MINAE, lo cierto es que se trata de una competencia propia del Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

Adjunta Ud. el criterio legal del Despacho, suscrito por la Licda. Alexandra González, en el que se indica que ni la Ley de Conversión del MINAE, Ley No. 7152 del 4 de junio de 1990, ni la Ley de Hidrocarburos, establecen entre las competencias del MINAE la fijación de las políticas industriales de los hidrocarburos. Por el contrario, se trata de una competencia que corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 y 4 inciso b) de su Ley Orgánica, Ley No. 6054. Mientras en el primero de los artículos se le atribuye al MEIC la competencia en la formulación de políticas de hidrocarburos, en el segundo se le otorga la competencia sobre la formulación de la política de precios, pesas y medidas, y abastecimiento del mercado interno. Debido a que el MEIC es el órgano competente en la materia y que el MINAE no cuenta con información de mercado ni del comportamiento de la industria en general, no se encuentra capacitado para establecer el límite de los niveles de venta al mayoreo.

A fin de atender la consulta formulada se analizará al MINAE como órgano rector de los sectores de energía y minas, así como las competencias del MEIC en materia de políticas de precios, pesas y medidas, y abastecimiento del mercado interno. Posteriormente nos referiremos a la potestad de establecer los parámetros mínimos para la definición de la venta al por mayor de los hidrocarburos en manos del MINAE.

A.- El MINAE es el órgano rector de los sectores de Energía y Minas En la consulta formulada por el MINAE se indica que el MEIC es el órgano competente en materia de hidrocarburos según disposición expresa del artículo 3 de la Ley No. 6054 del 14 de junio de 1977:

"Artículo 3.- El Ministerio de Economía, Industria y Comercio tendrá a su cargo la formulación, el fomento, la coordinación y la supervisión de la ejecución de las políticas industriales, comerciales y de integración, del turismo, de minería y de hidrocarburos." No obstante lo anterior, lo cierto es que el sector de energía y minas fue trasladado bajo la competencia del MINAE con la promulgación de la Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía, Ley No. 7152 del 5 de junio de 1990. Así, mientras el artículo 1 de la Ley No. 7152 estableció todas las disposiciones legales que se opusieren a la ley en cuestión. No puede, entonces, afirmarse que el MEIC es el órgano competente en materia de hidrocarburos. Las atribuciones en materia de minería e hidrocarburos otorgadas al MEIC en el artículo 3 de la Ley No. 6054 fueron derogadas tácitamente con la promulgación de la Ley No. 7152.

A mayor abundamiento, sirva señalar que la competencia en materia de hidrocarburos fue reiterada con la promulgación de la Ley de Hidrocarburos, Ley No. 7399 del 3 de mayo de 1994, en la que de forma expresa se estipuló que la política en materia de hidrocarburos compete al MINAE. Señala al respecto el artículo 19:

"ARTICULO 19.- El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas dictará la política en materia de hidrocarburos, respetando las directrices del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Energía. Asimismo, este Ministerio se encargará de la administración, la vigilancia, el control y la fiscalización de las actividades relacionadas con la materia objeto de esta Ley, sin perjuicio de las competencias que la legislación les confiere a otros organismos de la Administración Pública." Cabe señalar que la Ley no diferencia entre las distintas políticas, debiendo entenderse que toda política que se refiera a hidrocarburos ha pasado a ser de la competencia del MINAE. Entre ellas, la referente a la industrialización de hidrocarburos. Y es que siendo el MINAE el órgano rector en el sector energía y minas; por ende, le compete la emisión de las políticas nacionales en materia de hidrocarburos.

B.- Las políticas de precios, pesas y medidas, y de abastecimiento en el mercado interno como competencia del MEIC En el informe legal que se adjunta a la consulta formulada ante esta Procuraduría, se indica que las políticas concernientes a la industria de hidrocarburos son competencia del MEIC. Al respecto, se señala que el inciso b) del artículo 4 de la Ley No. 6054 dispone:

Artículo 4.- El Ministerio de Economía, Industria y Comercio tendrá las siguientes funciones:

...; b) Formular, dirigir y coordinar la política de precios, pesas y medidas, y de abastecimiento de mercado en el comercio interno..." Ahora bien, el inciso b) del artículo 4 establece tres hipótesis diferentes para cuya interpretación debe recurrirse a su específico desarrollo legislativo. En efecto, la Ley No. 6054 es de 1977 y después de ese año se han generado diferentes normativas que califican y definen las funciones otorgadas al MEIC en la norma referida, razón por la cual deben ser tomadas en cuenta al momento de interpretar el artículo 4 de mérito. En todo caso, las hipótesis establecidas en el inciso b) del artículo 4 son las siguientes:

La formulación, dirección y coordinación de la política de precios. La formulación, dirección y coordinación de la política de pesas y medidas, y La formulación, dirección y coordinación de la política de abastecimiento del mercado interno.

Veamos, ahora cada una de estas hipótesis:

En materia de precios La fijación de los precios de los bienes y servicios en el mercado interno deriva del libre juego entre la oferta y la demanda en condiciones de competitividad. La política de precios es, en principio, libre.

Este principio básico que caracteriza la actual política de precios parte de la concepción de que el libre mercado es un regulador justo en la determinación de los precios. El punto de equilibrio entre la oferta y la demanda, en condiciones de competitividad, determina la justicia de los precios.

Ahora bien, esta política de precios caracterizada por la ausencia de regulación tiene sus excepciones. El artículo 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley No. 7472 del 20 de diciembre de 1994, establece las hipótesis bajo las cuales procede la regulación excepcional de los precios.

La Ley No. 7472 establece dos hipótesis para la regulación de los precios: en situaciones de excepción, en cuyo caso la regulación ha de ser temporal y estar debidamente motivada; y cuando existan condiciones monopolísticas y oligopolísticas de bienes y servicios, en cuyo caso la fijación será también temporal en tanto estará sujeta a la existencia de las condiciones referidas. Una vez que desaparezcan las causas que dieron origen a la situación de excepción o a la situación de monopolio u oligopolio, la regulación deberá desaparecer a fin de dar lugar al libre juego de la oferta y la demanda en condiciones de competitividad, mecanismo natural de estabilización de los precios.

En cuanto al carácter excepcional de la regulación de los precios, esta Procuraduría ya se pronunció en el dictamen C-110-99 del 31 de mayo de 1999, al señalar:

"Carácter excepcional: la competencia administrativa sólo puede ejercerse cuando existan motivos que lo justifiquen, lo que implica que deben existir dentro del mercado situaciones que afectan la libre concurrencia y que impiden que ésta actúe como reguladora de los precios. Por ello, la medida debe ser motivada." Ahora bien, la regulación de los precios de los bienes y servicios debe realizarse por decreto ejecutivo, previo parecer de la Comisión para Promover la Competencia. La emisión de este decreto es competencia del MEIC y del Presidente de la República, en cumplimiento de lo dispuesto en el inciso b) del artículo 4 de la Ley No. 6054 que le otorga al Ministerio la función de formular, dirigir y coordinar la política de precios.

En el decreto de regulación de precios deberá establecerse el vencimiento de la medida de regulación cuando hayan desaparecido los motivos que le dieron origen. Pero en todo caso, la medida debe revisarse en períodos no superiores a seis meses o cuando lo soliciten los interesados:

"Es claro que si la fijación es excepcional, la revisión no va a tener como objeto directo y en todo caso exclusivo, el reajustar precios. Por el contrario, la revisión debe tener como objeto el determinar si persisten las causas que justifican una intervención excepcional en el mercado, como es la fijación de precios. Persistencia de la que depende la necesidad y conveniencia de la medida. De lo que se deriva implícitamente que la condición excepcional que justifica la medida oficial puede, entonces, desaparecer." (Ibid.)

Ahora bien, la regulación puede realizarse mediante la fijación de precios o por el establecimiento de márgenes de comercialización, entre otros; pero en todo caso en la regulación deberán tomarse en cuenta los efectos que la medida pueda ocasionar en el abastecimiento del mercado interno, función esta última que también es competencia del MEIC de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 arriba referido. Dentro de este mismo orden de ideas, el MEIC debe fiscalizar el cumplimiento de la regulación de precios, por expresa disposición del artículo 5 de la Ley No. 7472.

Se deriva de lo anterior que, salvo en situaciones de excepción, el MEIC resulta incompetente para fijar precios en el mercado.

La competencia en materia de pesas y medidas se refiere a la función de metrología, que compete desarrollar y fiscalizar al Estado costarricense.

La Real Academia define la metrología como la "ciencia que tiene por objeto el estudio de los sistemas de pesas y medidas" (Diccionario de la Lengua Española, vigésima primera edición, T. II, 1992, p. 1367).

Bajo lo dispuesto en el artículo 4, inciso b) de la Ley N. 6054m el Ministerio de Economía, Industria y Comercio resulta competente para determinar las políticas de pesas y medidas. Para el ejercicio de esa competencia, el artículo 10 de la Ley No. 5292 creó la Oficina Nacional de Normas y Unidades del Medida como oficina dependiente del MEIC, que tiene entre sus funciones el coordinar la acción de los diferentes organismos estatales para el efectivo cumplimiento de la Ley, realizar los estudios técnicos necesarios para normalizar una actividad determinada en el campo específico del Sistema Internacional de Unidades, mantener en depósito los patrones oficiales de medición y realizar las actividades de inspección y control inherente a sus funciones. Correspondía a esa Unidad la gestión metrológica nacional y ejercer funciones de Secretaría Técnica del Organo de Reglamentación Técnica, pero también las de "ente" nacional de gestión metrológica y funciones de coordinación del Comité Nacional del CODEES Alimentarius, así como coordinar las labores de muestreo y control de productos y las funciones propias de verificación metrológica..

Las funciones del MEIC en materia de pesas y medidas no sólo se circunscribían a la formulación, dirección y coordinación de las políticas en la materia, sino que abarcan, entre otras, la regulación del uso y calibración de los instrumentos de medición, el control y prohibición de los instrumentos que no sean acordes con las unidades definidas en la ley y la fiscalización metrológica de los productos de conformidad con los reglamentos técnicos.

Esa competencia del MEIC resulta afectada, sin embargo, por la entrada en vigencia de la Ley N. 8279 de 2 de mayo de 2002, Ley del Sistema Nacional para la Calidad, que incluye la metrología en las actividades de evaluación de la calidad de bienes y servicios (artículo 2). Además, crea nuevos órganos con competencia en la materia. Entre ellos, el Laboratorio Costarricense de Metrología (LACOMET), órgano desconcentrado en grado máximo, con personalidad jurídica instrumental pero adscrito al MEIC. Conforme el artículo 9, el Laboratorio asume el carácter de organismo técnico y coordinador en el campo de la metrología, la custodia de los patrones nacionales en dicho campo, la promoción del uso, calibración, verificación y ajuste de los instrumentos de medición y la trazabilidad a patrones del Sistema Internacional de Unidades; así como la regulación y vigilancia de las características de los instrumentos de medición empleados en las transacciones comerciales nacionales. Es el laboratorio nacional de referencia en materia de metrología y debe colaborar con la Secretaría de Reglamentación Técnica en la definición de los asuntos de metrología.

El Laboratorio es un órgano compuesto por varios órganos, entre los cuales sobresale la Comisión de Metrología, órgano interinstitucional. El artículo 12 de la Ley atribuye a esa Comisión el establecimiento de las políticas generales de LACOMET y la adopción de lineamientos generales en materia de metrología, entre otras funciones.

Dada esta nueva organización en el ámbito de la metrología, no es de extrañar que el artículo 30 de la Ley derogue los artículos 7, 8, 9 y 10 de la Ley del sistema Internacional de Unidades de Medida. Por demás, no obstante que no se deroga ni modifica el artículo 4, inciso b) es evidente que la competencia del Ministerio de Economía, Industria y Comercio ha sido variada en la materia.

En materia de abastecimiento del mercado interno las políticas del MEIC se encuentran limitadas por lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley No. 7472.

El artículo 6 elimina las restricciones para el ejercicio del comercio, entre las que se incluyen las licencias y autorizaciones, las restricciones en virtud de la nacionalidad, las limitaciones cuantitativas y cualitativas a las importaciones y exportaciones de productos, así como cualquier otra restricción no arancelaria.

Como puede observarse, en materia de abastecimiento del mercado interno rige una política de libre comercio acorde con los compromisos asumidos por Costa Rica en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC). El libre comercio se tiene como un mecanismo eficiente en la asignación de recursos escasos y, por ende, en la creación de riqueza a nivel global.

Dado lo anterior, es que el establecimiento de licencias de importación o exportación a nivel nacional procede únicamente de manera "excepcional". En efecto, únicamente procederá restringir el comercio de productos específicos "cuando existan circunstancias anormales o desórdenes en el mercado interno o externo, debidos a fuerza mayor, caso fortuito y toda situación que genere o pueda generar un problema grave de desabastecimiento en el mercado local, que no pueda satisfacerse acudiendo a los mecanismos del mercado, o cuando estos deban aplicarse en virtud de restricciones negociadas o impuestas por socios comerciales, mientras estas circunstancias excepcionales subsistan..." (artículo 6 de la Ley No. 7472). Además, las causas que motivaron el establecimiento de la restricción o licencia deben revisarse dentro de periodos no superiores a seis meses.

Entonces, el establecimiento de licencias de importación o exportación es una medida de carácter excepcional y temporal, ya que su vigencia estará condicionada a la existencia de las causas que le dieron origen.

Las licencias de importación o exportación sólo podrán ser establecidas mediante decreto ejecutivo emitido por el Presidente de la República y el MEIC, previa recomendación de la Comisión para Promover la Competencia. En todo caso, para el establecimiento de las licencias también deberá seguirse el procedimiento establecido en el párrafo 4 del artículo 6 de la Ley No. 7472, que indica en lo que interesa:

"... En los casos mencionados en el párrafo anterior, la Administración Pública debe realizar un estudio técnico que sustente esa medida; además, debe recabar el parecer de la Comisión para promover la competencia y puede apartarse de ella mediante decisión razonada. Antes de resolver sobre su procedencia, los términos y condiciones de la restricción esa Comisión debe conceder una audiencia escrita a los interesados, por un término de cinco días, sobre el citado estudio..." La potestad del MEIC en el establecimiento excepcional de las licencias de importación y (inciso b del artículo 4 de la Ley No. 6054). De allí que también le competa realizar los estudios técnicos necesarios que den fundamento a las medidas en cuestión. Estudios éstos que requerirán de la información de mercado del sector agrícola o industrial involucrado.

C.- El establecimiento de los parámetros mínimos que definen la venta al por mayor de los hidrocarburos no son competencia del MEIC sino del MINAE El dictamen legal de la consulta presentada ante esta Procuraduría afirma que las "...políticas concernientes a la industria de hidrocarburos son responsabilidad exclusiva del (MEIC)". Sin embargo, del análisis de la normativa invocada por el consultante, así como de la normativa que rige al MINAE es claro que este último es el ente rector del sector de hidrocarburos (artículo 1 de la Ley No. 7152 y artículo 19 de la Ley No. 7399).

Aunado a lo anterior se encuentra el hecho de que las competencias del MEIC invocadas por el consultante, o sea, la formulación, dirección y coordinación de la políticas de precios, pesos y medidas, y de abastecimiento de mercado en el comercio interno, no abarcan de forma alguna el establecimiento de los parámetros mínimos que definen la venta al por mayor de los hidrocarburos.

Las políticas de precios y de abastecimiento del mercado interno se rigen, en principio, por lo dispuesto en la Ley No. 7472: las libres fuerzas del mercado condicionan el ámbito de la determinación de los precios y del abastecimiento interno. Así, la competencia del MEIC en la regulación extraordinaria de los precios o en el establecimiento excepcional de licencias de importación y exportación son potestades establecidas en la ley de forma expresa y que se aplican al mercado en general. De dichas competencias no puede derivarse válidamente una potestad del MEIC para determinar los volúmenes a partir de los cuales se considera que existe venta al por mayor de los hidrocarburos.

Es más, la Ley No. 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, define en su artículo 5 al suministro de combustibles derivados de los hidrocarburos como un servicio público, que como tal se encuentra sometido al régimen específico definido en la referida ley.

En tal sentido, a la ARESEP le compete fijar los precios y tarifas del servicio de suministro de combustibles, así como velar por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima del servicio. Por su parte, el MINAE es el órgano competente para el otorgamiento de las autorizaciones para el suministro de los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final (artículo 5), así como para reglamentar, de forma conjunta con el Presidente de la República, la calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima del servicio (artículo 25), y las definiciones, los requisitos y las condiciones a que se someterán los trámites de tarifas, precios y tasas del respectivo servicio (artículo 29).

Las competencias otorgadas al MINAE mediante la Ley No. 7593 reiteran la rectoría del MINAE en la materia de hidrocarburos, incluyendo las denominadas por el consultante "políticas concernientes a la industria de hidrocarburos".

Finalmente, debe señalarse que la política de pesas y medidas tampoco contempla la fijación de los parámetros mínimos para la determinación de la venta a granel de los hidrocarburos. Si bien es cierto el peso o volumen mínimo de los hidrocarburos deberá realizarse de conformidad con las unidades de medida de ley, y los instrumentos para la medición de los volúmenes de hidrocarburos se encuentran sujetos al control del LACOMET, ello no conlleva de modo alguno la obligación del Ministerio de determinar los parámetros a partir de los cuales se considera que existe venta al por mayor.

La fijación de los criterios de la venta a granel de los hidrocarburos encuadra dentro de la potestad del Poder Ejecutivo de determinar las políticas referentes al sector energía y, de forma específica, al sector de hidrocarburos. Lo anterior, independientemente de que se trate de las políticas referentes a la "industria" de los hidrocarburos. Esta potestad del Poder Ejecutivo se ejerce por medio del MINAE, razón por la cual es a este Ministerio al que le compete ejercer la competencia correspondiente.

CONCLUSIONES

En virtud de lo anterior, es criterio de la Procuraduría General de la República, lo siguiente:

El MINAE es el órgano rector de los sectores de energía y minas y, por ende, le compete dictar las políticas en materia de hidrocarburos. En este sentido, al MINAE le compete la determinación de los criterios que definen la venta al mayoreo o a granel de los hidrocarburos. La determinación de las políticas de precios, abastecimiento del mercado interno y pesas y medidas, que competen al MEIC, no abarcan de forma alguna la fijación de los criterios para la determinación de lo que se considera venta al mayoreo de los hidrocarburos.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves M.Sc. Georgina Inés Chaves Olarte PROCURADORA ASESORA ABOGADA DE PROCURADURÍA