Counting time worked at OIRSA for a public pensionCómputo del tiempo laborado en OIRSA para pensión de Hacienda

Legal Opinion: 017 - J of 03/01/2002 OJ-017-2002 March 1, 2002.

Engineer Alfredo Robert Polini Minister of Agriculture and Livestock S.D.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to official letter DM-400, of May 28 of last year, signed by the then Minister of Agriculture and Livestock, Eng. Alberto Dent Z., through which a query is posed to us regarding the subject of pensions.

You state that "In the Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA), constituted by International Agreement that was approved by the Legislative Assembly of our country, through law # 7231 of April 26, 1991, some officials work as representatives of Costa Rica; these workers have consulted this Office as to whether the years they work in that international organization are taken into account, as years of service, for retirement purposes, on the understanding that said officials meet the requirements established by the regime under which they would apply for retirement." The legal opinion attached to the query (official letter dated May 23, 2001, issued by the Legal Advisory Office of the Directorate of Phytosanitary Protection Services of the Ministry of Agriculture and Livestock) maintains that the years served by representatives of the Ministry of Agriculture and Livestock in the Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) must indeed be taken into account when evaluating the possibility of granting the right to retirement. To support this thesis, it states that the appointment of said officials is made at the request of our country, conferring upon them the "rank of diplomats," for which they enjoy a series of immunities and privileges, regulated in numerals 31, 32, 33 and subsequent and concordant articles of the constitutive agreement of OIRSA.

I.- ON THE NATURE OF OUR PRONOUNCEMENT:

Having reviewed the matter at hand, this Office considers that it is not possible to issue a definitive and binding opinion regarding the possibility of counting the time worked for OIRSA for the purpose of obtaining a retirement from a public regime.

In this regard, we must indicate that even though the query is posed in general terms, issuing a binding opinion in this case would affect the exercise of the competence legally attributed to the Dirección Nacional de Pensiones to resolve, in each specific situation, the retirement claims of persons who have provided their services in OIRSA.

This Office of the Attorney General, on previous occasions, has referred to the subject. Thus, by way of example, in our opinion C-194-94, of December 15, 1994, it was stated:

"...the technical-legal advisory service that, through its opinions and pronouncements, (the Office of the Attorney General) provides to the distinct organs and entities that comprise the Public Administration, is limited to the analysis and specification of the distinct institutes, principles and legal rules, abstractly considered. In that order of ideas, concrete matters concerning which a decision by the active administration is pending are not subject to consultation.

The matter now before us is clearly subsumed in the indicated situation of exception: although it is an attempt to raise the question in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a concrete administrative decision. Evidently, it is not proper to our advisory role to make this type of judgments..." (The text in parentheses is not from the original).

In the situation under analysis, while we presume that the issue is not currently under discussion before the Dirección Nacional de Pensiones, it is clear that a pronouncement from us would imply that we would be anticipating the resolution of a point that, surely, must be heard by that Body.

In any case, it should be clarified that if the advisory request came from the Dirección Nacional de Pensiones itself, it would indeed be possible to issue a binding opinion on the matter, since in that hypothesis, it could not be thought that our opinion carried with it an infringement of its powers.

Having clarified the above, we will rule in a general manner on the subject in consultation, with the warning that what we will issue will be a simple legal opinion, lacking binding effects.

II.- REGARDING THE SUITABILITY OF TIME WORKED IN OIRSA TO BE COUNTED FOR OBTAINING A RETIREMENT UNDER A SPECIAL REGIME:

In accordance with the constitutive agreement of the Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA), approved by Law No. 7231 of May 9, 1991, OIRSA (as it is known by its acronym) is an entity created by the States of Central America, Mexico, Panama, and the Dominican Republic, with the purpose of supporting the development of animal health and plant health plans, as well as quarantine systems.

Internally, OIRSA is composed of several bodies. Thus, there is a Comité Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (CIRSA), integrated by the heads of the ministries related to the subject matter, or by their representatives; a Technical Commission (CT) integrated by the directors of plant health and animal health of each of the member countries, or their representatives; and an Executive Directorate, whose head is appointed for four years. Furthermore, the entity is empowered to hire the personnel required for the development of its ordinary work. For the hiring of that personnel, consideration must be given to their efficiency, competence, and probity, as well as to "... a criterion of equitable geographic representation of the member States" (Article 23 of the Constitutive Agreement).

For our purposes, it is important to highlight that both the Comité Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (CIRSA) and the Technical Commission are bodies that only meet on certain occasions, and therefore the persons who comprise them do not have a permanent service relationship with OIRSA. On the contrary, the Executive Director and the other persons who make up the personnel of the institution do have a relationship of that type, so the object of the present analysis will focus on them.

In this regard, we must indicate that in accordance with reiterated jurisprudence issued on the point, there is currently no doubt that the public pension regimes (within which is that of the Hacienda, which seems to be the one of interest in this case) were created with the intention of protecting solely and exclusively public servants. In that sense, the Second Chamber of the Supreme Court of Justice has pronounced, stating:

"To be a beneficiary of a Pension from the Hacienda, only the time served in the Public Sector must be taken into account. That conclusion is reached after making the rigorous analysis of Law No. 148 and of the reforms it underwent by Law 7013 and by atypical norms, already annulled by the Constitutional Chamber. From the text of those norms, it is deduced that the objective of the legislator was none other than to protect the servants of the Public Sector, recognizing for this purpose the services provided within the same." (Second Chamber of the Supreme Court of Justice, judgment No. 185 of 9:50 a.m. on July 24, 1998. The text now transcribed is, in turn, a transcription of judgment No. 324, issued by the First Chamber itself at 2:10 p.m. on October 5, 1995).

On another occasion, the same First Chamber resolved the following:

"It is fitting to highlight, as this Chamber has reiterated, that the only contributed time that is feasible to consider is that which corresponds to services provided in the public sector, since both from the text of the original Hacienda Pensions Law, and from its subsequent reforms, and in particular, from the one incorporated by No. 7013, of repeated citation, it is inferred that the potential recipients and beneficiaries of the regime under analysis are, only, public servants." (Second Chamber of the Supreme Court of Justice, judgment No. 206 of 10:50 a.m. on July 23, 1999).

In accordance with the foregoing, for the case at hand, it is important to determine if the persons who have (or had) a permanent employment relationship with OIRSA can be classified as public servants.

In the judgment of this Office, the answer to that question must be negative. In this sense, it should be noted that even if those persons are appointed "at the request" of our government, as indicated in the legal opinion attached to the query, they do not thereby become public servants, especially if - as is also reported in the cited legal opinion - their salaries are not charged to the national budget, but rather are paid by OIRSA, with the resources that each member State has contributed to the organization.

Furthermore, in accordance with Article 1 of its Constitutive Agreement, OIRSA has its own legal personality, that is to say, independent and distinct from that held by each of the States that constituted it. From that perspective, it could not be accurately asserted that its employees provide services for each of the States that designated them.

The foregoing becomes even more evident after reading Article 24 of the cited Constitutive Agreement, according to which, "In the performance of their duties, the Executive Director and the rest of the personnel shall neither seek nor receive instructions from any government or from any authority external to the Organization and shall refrain from acting in a manner incompatible with their status as international officials, responsible solely to the organization." While it is true that Article 31 of the Constitutive Agreement states that "OIRSA and its officials shall enjoy in the Territory of each of the member States the legal capacity and the privileges and immunities necessary for the exercise of their functions and the realization of their purposes in accordance with the internal legislation of the countries and International Law," we do not consider that this norm is sufficient to deem the time worked in the institution suitable for the purposes of interest. The foregoing is because the "internal legislation" of our country, as already manifested by the transcribed judicial resolutions, only accepts as useful for the purposes of opting for retirement from a public regime the time worked for the public sector.

It is noted that one of the arguments used in the legal opinion to sustain a thesis distinct from the one set forth consists of the fact that OIRSA officials are conferred "... the rank of diplomats who enjoy a series of immunities and privileges." However, from a reading of Article 32 of the Constitutive Agreement of the Organization, it is deduced that those who are authorized to enjoy those privileges and immunities are the representatives of the country before the Comité Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (CIRSA) and before the Technical Commission, not the other servants of OIRSA. In any event, even if all the servants of OIRSA were those who enjoyed those "privileges and immunities," this would not have the virtue of allowing those persons to be classified as public servants.

The only possibility for the time worked in the institution of repeated citation to be taken into account to opt for a retirement coming from a public regime is that a norm, of legal rank, be approved that expressly so indicates.

III.- CONCLUSION:

In accordance with the foregoing, it is the non-binding opinion of this Office of the Attorney General that the officials of the Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA), since they cannot be classified as public servants, cannot accredit the time worked in that institution as useful for the purpose of obtaining a retirement from a special public pension regime.

Yours sincerely, MSc. Julio César Mesén Montoya DEPUTY ATTORNEY GENERAL

Opinión Jurídica : 017 - J del 01/03/2002 OJ- 017-2002 1° de marzo del 2002 .

Ingeniero Alfredo Robert Polini Ministro de Agricultura y Ganadería S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero al oficio DM- 400, del 28 de mayo pasado, suscrito por el entonces Ministro de Agricultura y Ganadería Ing. Alberto Dent Z., mediante el cual se nos plantea una consulta relacionada con el tema de pensiones.

Nos manifiesta que "En el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria, constituido por Convenio Internacional que fue aprobado por la Asamblea Legislativa de nuestro país, mediante ley # 7231 del 26 de abril de 1991, laboran en calidad de representantes de Costa Rica algunos funcionarios; estos trabajadores han consultado a este Despacho si los años que laboran en ese organismo internacional se les toman en cuenta, como años de servicio, para efectos de jubilación, en el entendido de que dichos funcionarios reúnan los requisitos que establece el régimen bajo el cual se acogerían a la jubilación".

El criterio legal que se adjunta a la consulta (oficio de fecha 23 de mayo del 2001, emitido por la Asesoría Legal de la Dirección de Servicios de Protección Fitosanitaria del Ministerio de Agricultura y Ganadería) sostiene que los años servidos por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería en el Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) sí deben tomarse en cuenta al momento de evaluar la posibilidad de otorgar el derecho a la jubilación. Para sostener esa tesis, manifiesta que el nombramiento de dichos funcionarios se hace a solicitud de nuestro país, confiriéndoseles el "rango de diplomáticos", por lo que gozan de una serie de inmunidades y privilegios, regulados en los numerales 31, 32, 33 siguientes y concordantes del convenio constitutivo de OIRSA.

I.- SOBRE EL CARÁCTER DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:

Revisado el asunto que nos ocupa, considera este Despacho que no es posible emitir un dictamen definitivo y vinculante acerca de la posibilidad de computar el tiempo laborado para OIRSA a efecto de obtener una jubilación de un régimen público.

Al respecto, debemos indicar que aun cuando la consulta se plantea en términos generales, emitir un dictamen vinculante en este caso afectaría el ejercicio de la competencia legalmente atribuida a la Dirección Nacional de Pensiones para resolver, en cada situación específica, las pretensiones jubilatorias de las personas que hayan prestado sus servicios en OIRSA.

Ya esta Procuraduría, en ocasiones anteriores, se ha referido al tema. Así, a manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-194-94, del 15 de diciembre de 1994, se dijo:

"...el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta ( la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.

El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios..." (Lo escrito entre paréntesis no es del original).

En la situación bajo análisis, si bien presumimos que el tema no está en discusión actualmente ante la Dirección Nacional de Pensiones, es claro que un pronunciamiento nuestro implicaría que nos adelantásemos a resolver un punto que, de seguro, deberá ser conocido por ese Órgano.

En todo caso, conviene aclarar que si la gestión consultiva proviniera de la propia Dirección Nacional de Pensiones, sí sería posible emitir un criterio vinculante sobre el asunto, pues en esa hipótesis, no podría pensarse que nuestro dictamen llevase consigo una lesión a sus competencias.

Aclarado lo anterior, nos pronunciaremos de manera general sobre el tema en consulta, con la advertencia de que lo que emitiremos será una simple opinión jurídica, carente de efectos vinculantes.

II.- RESPECTO A LA IDONEIDAD DEL TIEMPO LABORADO EN OIRSA PARA SER COMPUTADO PARA LA OBTENCION DE UNA JUBILACION POR UN REGIMEN ESPECIAL:

De conformidad con el convenio constitutivo del Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria, aprobado por Ley n.° 7231 de 9 de mayo de 1991, OIRSA (como se le conoce por sus siglas) es un ente creado por los Estados de Centroamérica, México, Panamá y República Dominicana, con la finalidad de apoyar el desarrollo de planes de salud animal y sanidad vegetal, así como los sistemas cuarentenarios.

A lo interno, OIRSA está conformado varios órganos. Así, existe un Comité Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (CIRSA), integrado por los jerarcas de los ministerios relacionados con la materia, o por sus representantes; una Comisión técnica (CT) integrada por los directores de sanidad vegetal y salud animal de cada uno de los países miembros, o sus representantes; y una Dirección Ejecutiva, cuyo titular es nombrado por cuatro años. Además, el ente está facultado para contratar el personal requerido para el desarrollo de sus labores habituales. Para la contratación de ese personal debe tenerse en cuenta su eficiencia, su competencia y probidad, así como "… un criterio de representación geográfica equitativa de los Estados miembros" (artículo 23 del Convenio Constitutivo).

Para nuestros efectos, interesa destacar que tanto el Comité Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria como la Comisión Técnica, son órganos que sesionan solo en ciertas ocasiones, por lo que las personas que lo integran, no tienen una relación de servicio permanente con OIRSA. Por el contrario, el Director Ejecutivo y las demás personas que conforman el personal de la institución, sí tienen una relación de ese tipo, por lo que el objeto del presente análisis se centrará en ellos.

Al respecto, debemos indicar que de conformidad con reiterada jurisprudencia emitida sobre el punto, no existe duda actualmente de que los regímenes públicos de pensiones (dentro de los cuales se encuentra el de Hacienda, que parece ser el que interesa en este caso) fueron creados con la intensión de proteger única y exclusivamente a los servidores públicos. En ese sentido se ha pronunciado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al indicar:

"Para ser beneficiario de una Pensión de Hacienda se debe tomar en cuenta, únicamente, el tiempo servido en el Sector Público. A esa conclusión se arriba después de hacer el análisis de rigor de la Ley N°148 y de las reformas que sufrió por Ley 7013 y por normas atípicas, anuladas ya por la Sala Constitucional. Del texto de esas normas se colige que, el objetivo del legislador no fue otro más que amparar a los servidores del Sector Público, reconociéndoles al efecto los servicios prestados en el mismo". (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 185 de las 9:50 horas del 24 de julio de 1998. El texto ahora transcrito, es a su vez una transcripción de la sentencia n.° 324, emitida por la propia Sala Primera a las 14:10 horas del 5 de octubre de 1995).

En otra oportunidad, la misma Sala Primera resolvió lo siguiente:

"Conviene destacar, conforme lo ha reiterado esta Sala, que, el único tiempo cotizado que resulta factible considerar, es el que corresponde a los servicios prestados en el sector público, pues tanto del texto de la originaria Ley de Pensiones de Hacienda, como de sus ulteriores reformas y, en particular, de la incorporada por la N°7013, de repetida cita, se desprende que los/as potenciales destinatarios/as y beneficiarios/as del régimen de análisis son, únicamente, servidores y servidoras públicos/as. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.°206 de las 10:50 horas del 23 de julio de 1999).

De conformidad con lo anterior, para el caso que nos ocupa, interesa determinar si las personas que tienen (o tuvieron) una relación de empleo permanente con OIRSA, pueden ser catalogados como servidores públicos.

A juicio de este Despacho, la respuesta a dicha interrogante debe ser negativa. En ese sentido, obsérvese que aún cuando esas personas sean nombradas "a solicitud" de nuestro gobierno, como se indica en el criterio legal que se adjunta a la consulta, no por ello pasan a ser servidores públicos, máxime si - como se informa también en el criterio legal citado- sus salarios no son cargados al presupuesto nacional, sino que son cancelados por OIRSA, con los recursos que cada Estado miembro ha aportado al organismo.

Además, de conformidad con el artículo 1° de su Convenio Constitutivo, OIRSA cuenta con personalidad jurídica propia, valga decir, independiente y distinta de la que ostentan cada uno de los Estados que la constituyeron. Desde esa perspectiva, no podría asegurarse con acierto que sus empleados prestan servicios para cada uno de los Estados que los designó.

Lo anterior resulta aún más evidente luego de la lectura del artículo 24 del Convenio Constitutivo citado, según el cual, "En el cumplimiento de sus deberes, el Director Ejecutivo y el resto del personal, no solicitarán ni recibirán instrucciones de ningún gobierno ni de ninguna autoridad ajena al Organismo y se abstendrán de actuar en forma incompatible con su condición de funcionarios internacionales, responsables únicamente ante el organismo".

Si bien es cierto, el artículo 31 del Convenio Constitutivo señala que "El OIRSA y sus funcionarios gozarán en el Territorio de cada uno de los Estados miembros de la capacidad jurídica y de los privilegios e inmunidades necesarias, para el ejercicio de sus funciones y la realización de sus propósitos conforme a la legislación interna de los países y el Derecho Internacional", no estimamos que esa norma sea suficiente para considerar apto el tiempo trabajado en la institución para los propósitos que interesan. Lo anterior porque la "legislación interna" de nuestro país, como ya quedó de manifiesto con las resoluciones judiciales transcritas, solo acepta como útil para efectos de optar a una jubilación de un régimen público, el tiempo laborado para el sector público.

Nótese que uno de los argumentos utilizados en el criterio legal para sostener una tesis distinta a la expuesta, consiste en que a los funcionarios del OIRSA se les confiere "… el rango de diplomáticos que gozan de una serie de inmunidades y privilegios". No obstante, de la lectura del artículo 32 del Convenio Constitutivo del Organismo, se desprende que quienes están autorizados para gozar de esos privilegios e inmunidades son los representantes del país ante el Comité Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria y ante la Comisión Técnica, no así los demás servidores de OIRSA. De toda suerte, aunque fuesen todos los servidores de OIRSA quienes disfrutaran de esos "privilegios e inmunidades", ello no tendría la virtud de permitir catalogar a esas personas como servidores públicos.

La única posibilidad de que el tiempo laborado en la institución de repetida cita sea tomado en cuenta para optar a una jubilación proveniente de un régimen público, es que se apruebe una norma, de rango legal, que lo indique así expresamente.

III.- CONCLUSION:

De conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de esta Procuraduría que los funcionarios del Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA), al no poder ser catalogados como servidores públicos, no pueden acreditar el tiempo laborado en esa institución como útil para efectos de obtener una jubilación de un régimen público especial de pensiones.

Del señor Ministro de Agricultura y Ganadería atento se suscribe; MSc. Julio César Mesén Montoya PROCURADOR ADJUNTO