Conflict of jurisdiction over municipal internal audit functionsConflicto de competencias sobre funciones de auditoría interna municipal

Opinion: 064 of 03/04/2002 C-064-2002 March 4, 2002 Mrs. Rafaela Ulate Ulate Mayor Municipality of Heredia S.D.

Dear Mrs. Ulate:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am pleased to refer to your official letter No. ACDE-0597-2002 of February 27 of the current year, through which you request the opinion of the senior technical-legal advisory body regarding the apparent conflict of jurisdiction arising between Article 4 of the Código Municipal and the position taken by the Contraloría General de la República, by providing that the institution's Internal Audit unit cannot fully execute what is indicated in the Manual Descriptivo de Puestos of this Municipality, specifically regarding the duty of this internal body to "exercise oversight and prior, concurrent, and subsequent control over all municipal operations." This consultation is raised in compliance with the Council's agreement, adopted in Article V of session No. 319-2002 of January 14 of the current year.

I.- IMPOSSIBILITY OF ISSUING AN OPINION ON THE MATTERS CONSULTED.

There are several reasons to decline jurisdiction in this matter. First, rather than a problem of antinomy between legal norms, what exists is a discrepancy of criteria regarding the scope of the functions corresponding to municipal auditors. Furthermore, we cannot overlook that Article 65 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Law No. 7428 of September 7, 1994, states that, in case of doubt about the nature of the function or action of the internal audit units, it is up to the Contraloría General de la República to resolve the conflict, either on its own initiative or at the request of a party. In other words, when there is a doubt or conflict regarding the functions of the internal audit units that could lead to the exercise of functions proper to the active administration, the competent body to resolve the matter is the Contraloría General de la República. Finally, the legal system does not assign the advisory body the jurisdiction to resolve conflicts that arise between the Contraloría General de la República and the audited entities due to a discrepancy of criteria regarding the scope of the functions of a body that forms part of the oversight system of the Public Treasury.

(NOTE FROM SINALEVI: To view Article 65 referenced in the cited text, refer to version 4 of Law No. 7428 of September 7, 1994, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República) Given this situation, the Procuraduría General de la República cannot and should not exercise its advisory function. First, because jurisdiction in the matters mentioned above (oversight of the public treasury) is exclusive and prevailing to the Contraloría General de la República. Second, because in several cases the controlling body has exercised jurisdiction in this matter, which reaffirms the line of argument we are following. Indeed, on the website of the Contraloría General de la República at www.cgr.go.cr, we have found several pronouncements (official letter No. 010603 of September 22, 1998/DGAJ, official letter No. DAJ-0950 of May 14, 1998, and official letter No. DAJ-0950 of May 14, 1998), concerning the functions proper to municipal auditors. Moreover, in official letter No. 013665 of December 1, 1998/DGAJ, on the subject under discussion, the following was stated:

"With the consent of the Directorate, we respond to your official letter AU-054-98, dated October 20 of the current year, through which you request this Office's opinion regarding the text of Article 63, subsections c) and d) of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República and point II. 1 of the ‘Manual para el ejercicio de la auditoría interna en las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República,’ especially in light of the following aspects:

1. Whether, with the entry into force of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, the Manual para el ejercicio de las auditorías internas del sector público ceased to have effect regarding its actions, subsequent control, requirements, obligations, duties, and rights.

2. Whether, since the Ley Orgánica de la Contraloría General does not provide that the internal audit units of the public sector must carry out their oversight and control work in a subsequent manner, it could be interpreted that said functions must be carried out 'a priori.' Article 63 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establishes, in its subsections c) and d), the following:

'Article 63.-Jurisdiction of Internal Audit Units The following primarily corresponds to internal audit units:

...

• c)Carry out audits or special studies, in relation to any of the bodies subject to their institutional jurisdiction.
• d)Advise, in matters within their jurisdiction, the head to whom they report and likewise warn the passive subjects that they oversee, about the possible consequences of certain conducts or decisions, when they become aware of them.' For its part, point II.1 of the Manual para el ejercicio de la auditoría interna en las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, states the following:

'II. Internal Audit 1. Definition Internal audit is the activity of independently evaluating, within an organization, accounting, financial, administrative, and other operations, as a basis for providing constructive and protective service to management. It is a control that operates by measuring and evaluating the effectiveness and efficiency of all other controls established in the entity.

Consequently, internal audit subsequently measures and evaluates the controls that management carries out prior to or concurrently with the execution of operations.

Internal audit helps management achieve its goals and objectives with greater efficiency, economy, and effectiveness, by providing it, in a timely manner, with information, analysis, evaluations, comments, and pertinent recommendations on the operations it examines. With the action of internal audit, a derived benefit is obtained: an improvement in the work of the entity's or body's staff, knowing that it will also be subject to subsequent control.' Regarding the first of your consultations, and without prejudice to what may result from the analysis of more specific aspects that may arise in the future, our view is that there is no reason to consider that the aforementioned Manual has ceased to have effect. A reading of the norms you cite does not reveal the existence of any type of contradiction between those subsections of Article 63 of the Ley Orgánica de la Contraloría and the aforementioned Manual. On the contrary, we believe that both norms respond to the same conceptualization of what the focus of an internal audit unit's work should be, which should not be alien to the important matters that are occurring in the entity, without thereby falling into the performance of active administration functions or actions.

Indeed, as derived from what is indicated in the reference Manual, the goals of management, as responsible for defending the public interests entrusted to it in each case, are not only compatible with the work of an internal audit unit, but, moreover, its main foundation and reason for being. Hence, that unit, as responsible for controlling and evaluating the internal control system, must be especially prepared to advise the head in a timely manner in those cases where its actions may have relevant impacts on the institution's operations.

Regarding the second consultation you raise, we must indicate that, although it does not appear expressly enshrined in the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, the concept that oversight and control activity is exercised subsequent to the management of the active administration is not only present in that law but is also one of its guiding principles. In fact, the entire internal control system is founded on the premise that there are already materialized actions of the active administration, which are precisely those examined and evaluated based on it.

In the control and evaluation of that internal control system, the internal audit unit plays a fundamental role, but its application is the direct responsibility of the head of each entity, since its purpose is precisely to strengthen the processes within which administrative activity takes place.

Now, it is important to note that the functions of the internal audit unit are not solely the control and evaluation of internal control systems. There are also other functions of great importance, among which is, as noted in the previous point, providing advice to the head to whom it reports, as well as warning the other bodies subject to its oversight about the possible consequences of their actions.

Therefore, we believe it would not be prudent to try to approach the problem of the timing of the internal audit unit's interventions or actions as a question of whether it is prior or subsequent. In most cases, it is logical that such activity is deployed subsequent to the administrative action, but this does not exclude certain types of tasks that, by their very nature, will have to occur in parallel with administrative activity and even, depending on the case, before it takes place." Finally, we must recall that the advisory body has repeatedly declined to exercise its advisory function when the matter is the proper, exclusive, and prevailing purview of the Contraloría General de la República or when the latter has assumed jurisdiction by issuing a pronouncement, which, in accordance with its organic law, is binding for all legal operators, including the Procuraduría General de la República. In this regard, in Opinion C-291-2000 of November 22, 2000, we stated the following:

"In relation to the second consultation, the advisory body lacks jurisdiction to issue an opinion, given that we are faced with a matter in which the Contraloría General de la República exercises prevailing and exclusive jurisdiction. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, it is this body that is responsible for ruling on those matters where the correct use of public funds is at stake. In this sense, the advisory body, in several opinions, has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the body constitutionally responsible for the surveillance of the Public Treasury and, legislatively, in accordance with its Organic Law, Articles 4 and 12, whereby the criteria issued by the controlling body are mandatory and binding for the Public Administration, which is clearly reflected in the cited Article 12, which establishes:

' The Contraloría General de la República is the governing body of the higher control and oversight system contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and directives that it issues, within the scope of its jurisdiction, are mandatory and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (…)'" Without this meaning we are entering into the merits of the matter, since we have declined to exercise jurisdiction, but with an eminently guiding purpose for the consulting entity, we must recall what the Constitutional Court stated in resolution No. 5744-99 at 10:09 a.m. on July 23, 1999, regarding the scope of Article 15 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República in relation to Article 52 of the Código Municipal. In this regard, it expressed the following:

"IV.- While it is true that Article 52 of the Código Municipal establishes the procedure to be followed in the event of seeking the sanction or dismissal of the municipal auditor, the truth is that said norm is fully applicable in this case, and this does not prevent Article 15 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República from being equally applicable. A correct understanding of the unitary nature of the legal system should lead us to conclude that, in order to preserve the constitutional principles of due process, control of the Public Treasury, and municipal autonomy, the entity competent to initiate, process, and resolve sanctioning proceedings against municipal auditors is the Municipalities themselves (Article 52 of the Código Municipal), but they must nevertheless give participation in said proceedings to the Contraloría General de la República (Article 15 of Law 7428), failing which they could harm the aforementioned fundamental values.

V.- In this case, since the Municipality of Curridabat failed to notify the Contraloría General de la República in the proceeding against the petitioner José Antonio Corrales Chacón, this Chamber must declare this appeal granted, ordering the municipal entity to immediately give participation in said case to the controlling body, for its due action, without this implying the nullity of the procedural acts carried out prior to the issuance of the final act." II.- CONCLUSION.

The Procuraduría General de la República declines jurisdiction, since the matter being consulted is the exclusive jurisdiction of the Contraloría General de la República.

Sincerely,

Lic. Fernando Castillo Víquez Constitutional Attorney Deifilia

Dictamen : 064 del 04/03/2002 C-064-2002 4 de marzo del 2002 Señora Rafaela Ulate Ulate Alcaldesa Municipal Municipalidad de Heredia S.D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° ACDE-0597-2002 del 27 de febrero del año en curso, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el aparente conflicto de competencias, que se origina entre el artículo 4 del Código Municipal y la posición que ha asumido la Contraloría General de la República, al disponer que la Auditoria Interna de la institución no puede ejecutar a cabalidad lo indicado en el Manual Descriptivo de Puestos de esta Municipalidad, concretamente en lo que se refiere al deber de este órgano interno de "ejercer la fiscalización y control previo, concomitante y posterior a todas las operaciones municipales." Esta consulta se plantea en acato del acuerdo del Concejo, adoptado en el artículo V de la sesión n.° 319-2002 del 14 de enero del año en curso.

I.- IMPOSIBILIDAD DE EMITIR UN DICTAMEN SOBRE LOS TEMAS CONSULTADOS.

Existen varias razones para declinar la competencia en este asunto. En primer lugar, más que un problema de antinomia entre normas jurídicas, lo que existe es una discrepancia de criterios sobre el alcance de las funciones que corresponden a los auditores municipales. Por otra parte, no podemos dejar lado que el numeral 65 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ley n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994, señala que, en caso de duda sobre la naturaleza de la función o actuación de las auditorias internas, compete a la Contraloría General de la República dirimir el conflicto, de oficio o a instancia de parte. En otras palabras, cuando existe una duda o conflicto sobre las funciones de las auditorias internas, que puedan desembocar en el ejercicio de funciones propias de la Administración activa, el órgano competente para resolver el asunto es la Contraloría General de la República. Por último, el ordenamiento jurídico no le atribuye al órgano asesor la competencia para dirimir los conflictos que se presentan entre la Contraloría General de la República y los sujetos fiscalizados a causa de una discrepancia de criterios sobre los alcances de las funciones de un órgano que forma parte del sistema de fiscalización de la Hacienda Pública.

(NOTA DE SINALEVI: A efecto de visualizar el artículo 65 referido en el texto de cita, remítase a la versión 4 de la Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República) Ante esta situación, la Procuraduría General de la República no puede ni debe ejercer su función consultiva. En primer término, porque la competencia en las materias aludidas atrás ( fiscalización de la hacienda pública), es exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. En segundo lugar, porque en varios casos el órgano contralor ha ejercido la competencia en esta materia, lo que reafirma la línea argumentativa que estamos siguiendo. En efecto, en el sitio que tiene la Contraloría General de la República en Internet www.cgr.go.cr, hemos encontrado varios pronunciamientos ( oficio n.° 010603 de 22 de setiembre de 1998/DGAJ, oficio Nº DAJ-0950 de 14 de mayo de 1998 y el oficio N° DAJ-0950 de 14 de mayo de 1998), referentes a las funciones propias de los auditores municipales. Incluso, en el oficio n.° 013665 del 1° de diciembre de 1998/DGAJ, sobre el tema de comentario se indicó lo siguiente:

"Con la anuencia de la Dirección, damos respuesta a su oficio AU-054-98, de fecha 20 de octubre del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho en relación con el texto del artículo 63, incisos c) y d) de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el punto II. 1 del ‘Manual para ejercicio de la auditoría interna en las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República’ en especial a la luz de los siguientes aspectos:

1. Si, con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el Manual para el ejercicio de las auditorías internas del sector público dejó de surtir efecto en cuanto a su accionar, control posterior, requisitos, obligaciones, deberes y derechos.

2. Si, al no contemplar la Ley Orgánica de la Contraloría General que las auditorías internas del sector público deben realizar su labor de fiscalización y control en forma posterior, se pudiese interpretar que dichas funciones deben realizarse ‘a priori’.

El artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establece, en sus incisos c) y d) lo siguiente:

‘Artículo 63.-Competencia de las Auditorías Internas Compete primordialmente a las auditorías internas:

...

• c)Realizar auditoría o estudios especiales, en relación con cualquiera de los órganos sujetos a su jurisdicción institucional.
• d)Asesorar, en materia de su competencia, al jerarca del cual depende e igualmente advertir a los órganos pasivos que ellas fiscalizan, sobre las posibles consecuencias de determinadas conductas o decisiones, cuando sean de su conocimiento.’ Por su parte, el punto II.1 del Manual para el ejercicio de la auditoría interna en las entidades y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, señala lo siguiente:

‘II. Auditoría Interna 1. Definición La auditoría interna es la actividad de evaluar en forma independiente, dentro de una organización las operaciones contables, financieras, administrativas y de otra naturaleza, como base para prestar un servicio constructivo y de protección a la administración. Es un control que funciona midiendo y valorizando la eficacia y la eficiencia de todos los otros controles establecidos en el ente.

Por consiguiente, la auditoría interna mide y valoriza en forma posterior los controles que lleva a cabo la administración en forma previa o concurrente a la ejecución de las operaciones.

La auditoría interna ayuda a la administración a alcanzar sus metas y objetivos con mayor eficiencia, economicidad y eficacia, al proporcionarle, en forma oportuna, información, análisis, evaluaciones, comentarios y recomendaciones pertinentes sobre las operaciones que examina. Con la acción de la auditoría interna se obtiene, como beneficio derivado, una mejora en el trabajo del personal de la entidad u órgano, al conocer que el mismo será objeto, además, de un control posterior.’ En relación con la primera de sus consultas, y sin perjuicio de lo que pueda resultar del análisis de aspectos más concretos que puedan surgir en el futuro, nuestro parecer es que no existe ninguna razón para considerar que el precitado Manual ha dejado de surtir efectos. La lectura de las normas que usted cita no revela la existencia de ningún tipo de contradicción entre esos incisos del artículo 63 de la Ley Orgánica de la Contraloría y el precitado Manual. Por el contrario, estimamos que ambas normas responden a la misma conceptualización de lo que debe ser el enfoque de labores de una auditoría interna, que no debe verse ajena a los asuntos de importancia que están ocurriendo en la entidad, sin caer por ello en la realización de funciones o actuaciones de administración activa.

En efecto, como se deriva de lo indicado en el Manual de referencia, las metas de la administración, como responsable de la defensa de los intereses públicos que en cada caso se le han confiado, no son sólo compatibles con las labores de una auditoría interna, sino, más aún, su principal fundamento y razón de ser. De ahí que esa unidad, como encargada de controlar y evaluar el sistema de control interno, debe estar especialmente preparada para asesorar oportunamente al jerarca en aquellos casos en que sus actuaciones puedan tener impactos relevantes en el giro de la institución.

En cuanto a la segunda consulta que plantea, debemos indicar que, aunque no aparezca expresamente consagrado en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, el concepto de que la actividad de fiscalización y control se ejerce con posterioridad a la gestión de la administración activa no sólo se encuentra presente en esa ley, sino que además es uno de sus principios rectores. De hecho, todo el ordenamiento de control interno se funda sobre la premisa de que existen actuaciones ya materializadas de la administración activa, que son justamente las que se examinan y evalúan con base en éste.

En el control y evaluación de ese ordenamiento de control interno la auditoría interna juega un papel fundamental, pero su aplicación es responsabilidad directa del jerarca de cada ente, pues su propósito es fortalecer justamente los procesos dentro de los que se desarrolla la actividad administrativa.

Ahora bien, es importante señalar que las funciones de la auditoría interna no son únicamente el control y evaluación de los sistemas de control interno. También existen otras funciones de gran importancia, entre las cuales está, como se señala en el punto anterior, dar asesoría al jerarca del cual depende, así como advertir a los demás órganos sujetos a su fiscalización, acerca de las posibles consecuencias de sus actuaciones.

Por lo anterior, estimamos que no sería prudente tratar de enfocar el problema de la oportunidad de las intervenciones o actuaciones de la auditoría interna como una cuestión de sí es previa o posterior. En la mayoría de los casos, lo lógico es que esa actividad se despliegue con posterioridad a la actuación administrativa, pero ello sin excluir cierto tipo de tareas que, por su propia índole, tendrán que darse paralelamente a la actividad administrativa e incluso, dependiendo del caso, antes de que esta tenga lugar." Por último, debemos recordar que en forma reiterada el órgano asesor ha declinado el ejercicio de la función consultiva cuando la materia es propia, exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República o cuando ésta ha asumido la competencia emitiendo un pronunciamiento, el cual, de conformidad con su ley orgánica, resulta vinculante para todos los operadores jurídicos, incluido dentro de ellos a la Procuraduría General de la República. Al respecto, en el dictamen C-291-2000 del 22 de noviembre del 2000, indicamos lo siguiente:

"En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

‘ La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)’" Sin que signifique entrar al fondo del asunto, ya que hemos declinado ejercer la competencia, pero con un fin eminentemente orientador para la entidad consultante, debemos recordar lo que el Tribunal Constitucional señaló en la resolución n. ° 5744-99 10:09 horas del 23 de julio de 1999, sobre los alcances del numeral 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del República en relación con el artículo 52 del Código Municipal. Al respecto expresó lo siguiente:

"IV.- Si bien es verdad que el artículo 52 del Código Municipal establece el procedimiento a seguir en caso de pretenderse la sanción o destitución del auditor de la corporación, lo cierto es que dicha norma es de plena aplicación en este caso, y no por ello deja de ser igualmente aplicable el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Una correcta comprensión del carácter unitario del ordenamiento jurídico nos debe llevar a concluir que, en aras de preservar los principios constitucionales de debido proceso, control de la Hacienda Pública y autonomía municipal, el ente competente para iniciar, tramitar y resolver en los procedimientos sancionatorios seguidos contra los auditores municipales lo son las propias Corporaciones (artículo 52 del Código Municipal) debiendo sin embargo dar participación en dichos procedimientos a la Contraloría General de la República (artículo 15 de la Ley 7428) en defecto de lo cual podrían lesionar los valores fundamentales ya mencionados.

V.- En la especie, como la Municipalidad de Curridabat omitió dar parte a la Contraloría General de la República en el procedimiento seguido contra el amparado José Antonio Corrales Chacón, debe esta Sala declara con lugar el presente recurso, ordenando al ente municipal que de inmediato dé participación en dicha causa al órgano contralor, para lo de su cargo, sin que ello implique la nulidad de los actos procedimentales realizados con anterioridad al dictado del acto final." II.- CONCLUSIÓN.

La Procuraduría General de la República declina la competencia, ya que el asunto que se consulta es de exclusiva competencia de la Contraloría General de la República.

De usted, con toda consideración, Lic. Fernando Castillo Víquez Procurador Constitucional Deifilia