Legality of Executive Decree 27967 on construction plan approvalLegalidad del Decreto Ejecutivo 27967 sobre visado de planos de construcción

Opinion: 066 of 04/03/2002 C-066-2002 March 4, 2002 Licenciado Andrés Montejo Morales Executive President Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to your official letter No. PE-571-2000-C dated May 23, 2000 (assigned to this Office on the 26th of the same month), in which you indicate that by agreement taken in ordinary session No. 4985 of May 17, 2000, article III, subsection 5), the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo agreed to request the technical opinion of the Procuraduría General regarding the "legality of Decreto Ejecutivo No. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC, published in the Official Gazette La Gaceta No. 130 of July 6, 1999, considering that it may conflict with higher-ranking laws such as the Ley Orgánica del INVU, the Ley de Construcciones and its Reglamento de Construcciones, the Ley del Ambiente, Ley Forestal, Ley de Discapacidad, Ley de Planificación Urbana, Ley de Erradicación de Tugurios, Ley de Propiedad Horizontal, Ley General de Caminos Públicos, Ley de Aviación Civil, Ley de la Zona Marítimo Terrestre, etc., the foregoing considering the importance for the country of the process of deregulation of permits." Specifically, we are consulted regarding the following concerns:

"The concerns that the Directors have are whether the aforementioned Decreto Ejecutivo borders on illegality, due to the provisions established in the Ley Orgánica of the Institution, Law # 1788 of August 24, 1954, the Ley de Planificación Urbana and the Ley del Ambiente, Law # 7554 of November 13, 1995, because although it is true that regulation of construction and urban planning is the competence of the Municipalities, this operates provided that a regulatory plan (plan regulador) exists, since if it is not established, it is the competence of the Institution; therefore, the issuance of general rules that come to regulate the planning of the Municipalities at the level of urban districts" I.- OPINION OF THE LEGAL DEPARTMENT REGARDING THE CONSULTATION In your communication, you transcribe a technical opinion on the foregoing, in which, after making a brief summary of the content of Decreto Ejecutivo No. 27.967-MP-MIVAH-S.MEIC, the following relevant aspects are concluded:

" (...) Delegating the other attributions to the Municipalities, leaving the Institution without exercising its approval function in those zones, cantons, where there is no regulatory plan (plan regulador) approved by the Municipality under the Ley de Planificación in its article 17, in addition to Transitory Provision II of the law allowing the Institution to prepare regulatory plans (planes reguladores) and delimit urban districts and other areas subject to urban control, as long as the Municipalities have not promulgated their own provisions on urban planning in the respective matter or part thereof.

The power of the Institution is violated with the creation of the Decree, since it eliminates the regulatory power established in Article 25 subsection n), of the Ley Orgánica of the Institution and Article 21 of the Ley de Planificación Urbana, where the Institution can regulate the following matters:

The Zoning Regulation, for land uses, The Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanization Regulation, on division and urban habilitation of lands. The Official Map Regulation, which shall deal with the provision and conservation of spaces for public roads and communal areas. The Urban Renewal Regulation, relating to the improvement or rehabilitation of areas in process or in a state of deterioration, and The Construction Regulation, regarding building works.

This regulatory power established in Article 5, subsection a) states:

"ARTICLE 5.- The Institute shall have the following essential attributions:

Prepare regulatory plans (planos reguladores) for all urban conglomerates of the nation that, in the judgment of the Institution, merit it and draft the necessary regulations for their application of a general law of city planning…" With the indicated Decree, by violating these legal norms, the construction of dwellings from seventy-six to three hundred square meters of construction is left without control, without any type of review by the INVU, or those buildings larger than three hundred meters on a single floor.

Leaving this type of works without control and review in those places where a regulatory plan (plan regulador) does not exist would also violate the Ley Orgánica del Ambiente, Law #7554, which aims for sustainable development that allows the use of environmental elements, in order to protect and improve not only the quality of life of the inhabitants of the national territory, but it is also the State's power to promote economic and environmentally sustainable development, understood as development that meets basic human needs, without compromising the options of future generations.

The foregoing confirms that leaving the Institution out of this power of review of constructions larger than seventy-six meters up to three hundred meters, and of three hundred on a single floor, could create arbitrariness regarding the use of the districts and cantons of the country.

Hence, it is considered that the recently published Decreto Ejecutivo borders on these aspects of legality, since it attempts to eliminate, through a Decreto Ejecutivo, which is a norm of lower rank than the law, in accordance with Article 7 of the Ley de Administración Pública, provisions and powers that are the competence of the Institution." In this way, and having as a precedent the opinions and concerns expressed by both the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and what is stated in the technical opinion provided, we take the liberty of responding to your request in the following terms.

II.- SCOPE OF DECRETO EJECUTIVO No. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC Decreto Ejecutivo No. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC of July 1, 1999 (published in Alcance No. 49 to La Gaceta No. 130 dated July 6, 1999), has as its main objective not only to expedite and simplify the procedure for the approval (visado) of construction plans, but, above all, to establish clearly and precisely the different institutions involved and responsible for said task, respecting and maintaining the legal competences of each of those public bodies and entities, and indicating the requirements, procedures, and process itself that the interested party must carry out for this purpose, in order to provide greater legal certainty to the administered parties.

For the above, said Decreto Ejecutivo is based on numeral three of the Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Law No. 7472 of December 20, 1994, which establishes that "the procedures and requirements for control and regulation of economic activities must not impede, hinder, or distort transactions in the internal or international market," so the Public Administration must review, analyze, and eliminate those procedures in order to protect the exercise of freedom of commerce and guarantee the defense of productivity.

In addition to the above, the Executive Branch also considered that the procedure for approval (visado) of plans, prior to the construction permit issued by the municipalities, had to be expedited and simplified, since the existing one at the time constituted an obstacle for attracting and consolidating national and foreign investments, making it necessary to liberate the State and its institutions, including the Professional Associations, from those tasks considered insubstantial.

It is for this reason that, through the Decreto Ejecutivo under study, the Executive Branch sought to clearly establish and identify the procedure and requirements that must be met for obtaining approvals (visados) of plans for construction.

So much so that the Decreto Ejecutivo itself, in its Considering Clause (Considerando) 8th, explicitly warns that "this decree only refers to the procedure for plan approval (visado de plano) for construction, and not to authorizations of other kinds that are proper to the public bodies or entities according to their scope of legal competence" (highlighting is ours).

And it immediately indicates (and only by way of reference, as it does not establish an exhaustive or single list of the regulations considered fully in force, but, on the contrary, and it is reiterated), that what it intends is to list some examples of provisions:

"(...) such as those listed below and which are fully in force:

Articles 17 and following of the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of October 4, 1995, Decreto Ejecutivo No. 25705-MINAE of October 8, 1996 and its amendments, Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA). Numeral 3 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre No. 6043 of March 2, 1977 and its regulations, Decreto Ejecutivo No. 7841 of December 16, 1977 and its amendments. Decreto Ejecutivo No. 24865-MINAE of December 20, 1995, Reglamento para la Regulación del Sistema Nacional de Comercialización de Combustibles and its amendments, Chapter IV, articles 43 and following".

The content of this Considering Clause (Considerando) 8th is taken up and transcribed in its entirety in the first numeral, third paragraph of Regulation No. 27967-MP-MIVAH-MEIC, which indicates that said legal provisions are excepted from the application of the aforementioned Decreto Ejecutivo.

And to make this series of considerations and caveats even more evident, Considering Clause (Considerado) 9th warns, regarding municipal matters, "that in safeguarding the autonomy of the municipal regime, this decree only establishes the procedures and requirements for plan approval (visado de planos) for construction concerning the State, its institutions, and companies; not so what relates to the municipalities, entities that will continue being the competent ones to grant the respective construction permits." That is, the Executive Branch always had in mind, when establishing this Regulation for the procedure for plan approval (visado de planos) for construction, that what was sought with it is, on the one hand, to establish and identify the institutions involved in the procedure and in the requirement of plan approval (visado de planos) for construction, which in no way means subtracting from said public entities, much less eliminating their legally established competences, as seems to be the assessment of the consulting institution. And on the other hand, to somehow organize and list the requirements demanded for said procedures, so that the user or administered party would have greater clarity and legal certainty regarding these procedures.

Therefore, said Decreto Ejecutivo had to respect and maintain those legal competences of the institutions involved in the procedure under discussion, in accordance with the scope and contents of the applicable laws.

So much so that this same Procuraduría General, acting in its capacity as a technical-legal advisory body for the public administration, issued Legal Opinion No. OJ-050-99 of April 30, 1999, on the occasion of the submission for its respective analysis of a draft of said Decreto Ejecutivo.

In Legal Opinion No. OJ-050-99, the same observations and warnings detailed above were made, and it was even mentioned that "by the very principle of legality to which the Public Administration is subject by constitutional and legal mandate (articles 11 of the Constitución Política and of the Ley General de la Administración Pública), and by the same hierarchy of norms and scope of the regulatory power that prevails in our legal system, this Decreto Ejecutivo or regulation comes to fulfill the function of organizing and detailing, in some way, and without eliminating them or rendering them ineffective, those requirements that are demanded by various legal provisions at the time of carrying out a procedure for approval (visado) of construction plans, prior to that which the interested party must comply with, in turn, before the municipalities" (highlighting is ours).

III.- REGARDING THE OBSERVATIONS MADE IN THE CONSULTATION The elimination of the Central Office for the Processing of Construction Plans and the creation of the Comisión Nacional de Regulación y Acreditación en Construcción CONARC Indeed, Decreto Ejecutivo No. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC, in its numeral 16, repeals Decreto Ejecutivo No. 24327-MP-MIVAH published in La Gaceta of June 9, 1995, which created the Central Office for the Processing of Construction Plan Approvals (Visado de Planos de Construcción).

However, through Decreto Ejecutivo No. 27968-MIVAH-S of July 1, 1999, the Comisión Nacional de Regulación y Acreditación en Construcción CONARC was created, a body attached to the Ministry of Health, whose functions are transcribed as follows:

"Article 2.- Functions of CONARC. The functions of CONARC shall be the following:

To coordinate the issuance of technical regulations related to construction activity within the legal competence scope of each of the institutions that comprise it. To coordinate the issuance of regulations from other institutions related to the construction area. To coordinate the preparation of the Reglamento General de Construcciones and submit it to the corresponding authorities for its respective processing and enactment. To propose the creation of mechanisms for conformity assessment concerning the approval (visado) of construction plans within the competences of the institutions that make up the Commission." In addition, said Commission will be composed of the Ministry of Health, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos (CFIA), the Cámara Costarricense de la Construcción (CCC), the Cámara de Consultores en Ingeniería y Arquitectura (CCIA), and the Asociación Costarricense de Constructores de Viviendas (ACOVI).

That is, in this case, it was sought to centralize in a collegiate inter-institutional body attached to the Ministry of Health, the coordination functions related to the procedures, requirements, and institutions involved with construction activity in general, among which are precisely those related to the approval (visado) of construction plans.

In this sense, this superior advisory body warns that no illegality is perceived between what is stated in Decreto Ejecutivo No. 27967.MP-MIVAH-S-MEIC, in relation to Decreto Ejecutivo No. 27968-MIVAH-S, and the content of the legal norms applicable to the subject, since the functions exercised by said collegiate body are limited to coordinating the action of the institutions involved, without this meaning, in any way, that the sphere of legal competence corresponding to each institution or body is being violated.

Regarding the positive silence provided for in numeral 10, third paragraph, of Decreto Ejecutivo No. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC The consulting institute also points out a series of doubts regarding the content and scope of numeral 10, third paragraph, of the Decreto Ejecutivo under study, which warns on the matter that "The Urban Planning Directorate of the INVU shall deliver the resolutions of the three entities within a maximum period of one calendar month from the date of submission of all the legal requirements demanded for its processing in this regulation. Once the month has elapsed without their having issued a ruling, they shall be deemed approved without any further procedure or additional requirements for the interested party. The Institutions may make observations, in writing, on said requirements only once within the indicated period. In this case, the interested party must present the documents with the indicated corrections or observations, and the corresponding institution must resolve this presentation within a maximum period of 7 calendar days from the submission of the corrected documents." Note that, indeed, the figure of positive silence contained in numerals 330 and 331 of the Ley General de la Administración Pública occurs in those cases where it is expressly so established, or when it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and tutelage functions, as well as when dealing with requests for permits, licenses, and authorizations.

In any case, and according to the doctrine and jurisprudence that develop it, it has been clearly understood that said one-month period, for positive silence to arise, is counted from the moment the body receives the request for approval, authorization, or license, with all legal requirements.

In the case of numeral 10 of Decreto Ejecutivo No. 27967, the norm is clear and express in warning that said period of one calendar month is "counted from the date of presentation of all the legal requirements demanded for its processing in this regulation," which is fully consistent and congruent with the numerals regulating positive silence at the level of the Ley General de la Administración Pública, therefore, this advisory body finds no objection between the content of the Decreto Ejecutivo and said legal regulation.

Regarding the approval (visado) of plans for single-family dwellings of up to 300 m2 of construction on two floors or less and other buildings The consultant notes, in the transcription of the legal opinion incorporated into the consultation request note, that regarding this issue, the Decreto Ejecutivo should not harm "what by legal provision is established in the Ley de Planificación for INVU and is indicated in article 10, subsection 2, which states: "ARTICLE 10: The Urban Planning Directorate also has, within the control functions assigned to it by subsection 4) of article 7, the following: …2) Examine and approve (visar), in an unavoidable manner, the plans corresponding to urbanization projects or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes, prior to their municipal approval." Furthermore, the transcription of the technical opinion of the consulting institute states the following:

"The power of the Institution is violated with the creation of the Decree, since it eliminates the regulatory power established in Article 25 subsection n), of the Ley Orgánica of the Institution and Article 21 of the Ley de Planificación Urbana, where the Institution can regulate the following matters:

The Zoning Regulation, for land uses, The Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanization Regulation, on division and urban habilitation of lands. The Official Map Regulation, which shall deal with the provision and conservation of spaces for public roads and communal areas. The Urban Renewal Regulation, relating to the improvement or rehabilitation of areas in process or in a state of deterioration, and The Construction Regulation, regarding building works.

(…)

With the indicated Decree, by violating these legal norms, the construction of dwellings from seventy-six to three hundred square meters of construction is left without control, without any type of review by the INVU, or those buildings larger than three hundred meters on a single floor.

Leaving this type of works without control and review in those places where a regulatory plan (plan regulador) does not exist would also violate the Ley Orgánica del Ambiente, Law #7554, which aims for sustainable development that allows the use of environmental elements, in order to protect and improve not only the quality of life of the inhabitants of the national territory, but it is also the State's power to promote economic and environmentally sustainable development, understood as development that meets basic human needs, without compromising the options of future generations.

The foregoing confirms that leaving the Institution out of this power of review of constructions larger than seventy-six meters up to three hundred meters, and of three hundred on a single floor, could create arbitrariness regarding the use of the districts and cantons of the country.

Hence, it is considered that the recently published Decreto Ejecutivo borders on these aspects of legality, since it attempts to eliminate, through a Decreto Ejecutivo, which is a norm of lower rank than the law, in accordance with Article 7 of the Ley de Administración Pública, provisions and powers that are the competence of the Institution." Decreto Ejecutivo No. 27967-MP-MIVAH-S-MEICI indicates that the Urban Planning Directorate of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is one of the institutions responsible for approving (visar) construction plans, in the following cases:

In horizontal property condominiums (articles 6 to 8). In Urbanizations and subdivisions (fraccionamientos) (numerals 9 and 10).

In both cases, the Directorate acts as the receiving entity, to which interested parties must submit four sets of copies of the basic plans; one corresponding to said directorate, another for the Ministry of Health, the Municipality, and the owner.

The Urban Planning Directorate must deliver the final resolution with the approval or final denial of the request to the interested party within a period of one calendar month (see in this regard what is developed in this opinion in section III. B) immediately preceding).

Once the basic plan is approved, the copy is sent to the corresponding Municipality, accompanied by the requirements established in article two of the same regulation.

Regarding the basic construction plans for urbanizations and subdivisions (fraccionamientos), the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is added as another competent entity to approve (visar) the plans, together with the Urban Planning Directorate and the Ministry of Health.

Regarding the construction plans for single-family dwellings and buildings of up to 300 square meters of construction on two floors or less, and other buildings different from those already indicated, the decree states that the competent institution to approve (visar) said plans is the Ministry of Health, for which, once approved, they must be forwarded to the corresponding Municipality (articles 4, 5, 11 and 12).

It is precisely this last aspect that, in the opinion of the INVU's legal advisory, is considered violative of the Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Ley de Planificación Urbana itself, by virtue of the fact that the mentioned Institution does not approve these plans, but only the Ministry of Health and the Municipality.

Regarding this point, the legal opinion states that the decree delegated the functions of said institute to other entities, which would not allow it to exercise its function –of plan approval (visado de planos)– in areas where the municipality has not prepared the regulatory plan (plan regulador), which, by supplementary attribution, must be done by the INVU's Urban Planning Directorate, in accordance with numeral 17 and Transitory Provision II of the Ley de Planificación.

On this matter, this advisory body considers that the previously mentioned legal opinion confuses the function of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo to make the regulatory plan (plan regulador) with the power to approve (visar) construction plans.

In this sense, let us remember that articles 169 of the Constitución Política and 15 of the Ley de Planificación Urbana, Law No. 4240 of November 15, 1968, indicate that urban planning refers to "local interests," the solution of which has been entrusted to the municipalities.

Notwithstanding the foregoing, the legislator has subsidiarily granted powers in urban planning matters to other institutions such as the Instituto Nacional de Vivienda and the Ministry of Planning and Economic Policy (NOTE: "The municipal competence to issue urban plans comes from the law, since it covers matters constitutionally reserved to it, but it also has constitutional foundation, since it is a local matter. This means that the law cannot delegate except to the Municipality and that it would be unconstitutional, for violating municipal autonomy, the law that did the opposite and enabled, for example, the Executive Branch. This does not prohibit administrative controls over the plan, such as those provided for in article 13 of the law, but it does prohibit the participation of the State or other entities in the preparation of the plan, in a constitutive capacity. It appears unconstitutional, consequently, that the INVU can not only disapprove a plan but also reform it, even if the Municipality has an appeal against the reform before the Executive Branch. In the event that the latter confirms it, the Municipality would receive an imposed plan and possibly one opposed to the one adopted by it. (...). If the Municipality does not issue the Regulatory Plan (Plan Regulador), the INVU may do so in its place, subject to what the Municipality subsequently provides. This is a suppletory or subsidiary competence which, as such, is constitutional (...)" (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y tendencias, Revista de la Contraloría General de la República, nº 30, pág. 57).

In this regard, the Constitutional Chamber has been consistent with the foregoing, indicating that the INVU's power to make the regulatory plan (plan regulador) is a subsidiary attribution, in the absence of specific regulation issued by the municipalities:

"... the INVU may issue, in the matter that concerns us, regulatory norms on land use. This does not imply, however, that urban planning ceases to be the competence of local governments. Indeed, the provisions issued by the INVU, regarding urban planning and those imposing limitations on property, must always be considered transitory and in default of the use of municipal competences.

This is the sense of Transitory Article II; that is, to provide a minimum of regulation in that matter, until the Municipalities approve their own planning, development, and execution norms for urban plans" (Voto nº 5305-93 at 10:06 hrs. of October 22, 1993).

This power to subsidiarily prepare the regulatory plan (plan regulador) is very different from the function of approving (visar) construction plans entrusted to INVU in article 10 of the Ley de Planificación Urbana, which, regarding our interest, states:

"ARTICLE 10.- The Urban Planning Directorate also has, within the control functions assigned to it by subsection 4) of article 7°, the following:

(...) Examine and approve (visar), in an unavoidable manner, the plans corresponding to urbanization projects or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes, prior to their municipal approval..." (Highlighting is not from the original) In that sense, we can understand that the term to approve (visar) "is associated with the approval that, after its examination or review, the competent administrative authorities stamp on a document, generally with an official seal, to certify its adjustment or conformity to the legal system, serving as a means of control or verification of legal requirements and provisions, whether to approve or authorize use for certain purposes, continue procedures before other public offices, authenticate its validity, etc. Thus, we speak of plan approval (visado de planos), passport visa (visado de pasaporte), 'visar títulos' to be issued and even, with a broader meaning, 'visar el informe', 'visar órdenes de pago' (Law of the Colegio Federado de Ingeniero y Arquitectos, arts 31 subsection c. and 33, subsections e and f), etc." (Opinion No. OJ-123-2000 of November 10, 2000.)

Although the approval of construction plans is closely related to the norms and stipulations of the regulatory plan (plan regulador), the foregoing does not mean that, since INVU is the entity responsible for creating the regulatory plan (plan regulador) when the municipality of the area has not done so, it must also approve or endorse (visar) all construction plans in areas where the Municipality has not approved its regulatory plan (plan regulador).

Therefore, this advisory body does not agree with the legal opinion, in the sense that the Decreto Ejecutivo under discussion conflicts with the Ley de Planificación or the Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, leaving this institution without exercising its approval function in areas where no regulatory plan (plan regulador) exists. And this is so by virtue of the fact that the power to issue a regulatory plan (plan regulador) by the INVU, when the municipality has not done so, is unrelated to the approval (visado) of construction plans, which by law the INVU was entrusted to approve (visar).

Added to the above, it must be kept in mind that article 10 transcribed above gives the INVU the power to approve (visar) construction plans for urbanization projects and subdivisions (fraccionamientos) for urbanization purposes. A power that the decree under study respected in its numerals 9 and 10.

Therefore, this Procuraduría General also does not share the legal advisory's statement that the INVU is left without its power to control, through plan approval (visado de planos), dwellings from 76 to 300 meters, in places where no regulatory plan (plan regulador) exists from the Municipality.

Nor does this advisory body consider there to be any conflict with the Organic Law of the Environment, given that article 2 expressly indicates that articles 17 and following of said law are excepted from the application of the decree's provisions.

Likewise, it is important to mention that both the Minister of Foreign Trade and the Minister of Tourism, through official communication No. DM-735-2000, consulted this Office of the Attorney General regarding the draft executive decree "Regulations for the Procedure of Plan Approval for the Construction of Buildings in the Maritime-Terrestrial Zone," a decree that has recently been published under Executive Decree No. 29307-MP-J-MIVAH-S.MEIC-TUR of January 26, 2001 (La Gaceta No. 36 of February 20, 2001). Said request was answered in due course by the Office of the Attorney General through Legal Opinion No. OJ-123-2000 of November 10, 2000.

Without intending to delve into the content of said executive decree No. 29307, it should be noted that according to its first and second articles, its purpose is to list the series of legal requirements contained in various laws and which are considered as requirements for plan approval for the construction of buildings in the Maritime-Terrestrial Zone (enumerating the Laws involved on the matter); as well as to exempt from its application those "cases of constructions that have special regulation and procedures for approval, defined by law, or those excluded -by the same law- from the application of Law No. 6043 on the Maritime-Terrestrial Zone and its amendments," specifying and subsequently citing the cases in which it does not apply (article 2).

Finally, it is worth clarifying that the aforementioned executive decree No. 27967 does not eliminate INVU's regulatory power granted by article 25, subsection n) of the Organic Law of the National Institute of Housing and Urbanism and article 21 of the Urban Planning Law, given that it again confuses the function of approving construction plans with the authority to prepare the regulatory plan on a subsidiary basis in areas where the municipality has not done so.

For our purposes, the mentioned articles 21 and 25 state the following:

"Article 25.- The Board of Directors shall have the following powers:

(...) n) Exercise all other functions, powers, and duties assigned to it in accordance with the laws, and, in general, the superior oversight of the services and functions entrusted by this law to the Institute and adopt all other resolutions that are necessary for the fulfillment of its purposes. (...)" "Article 21.- The main Urban Development regulations shall be:

The Zoning Regulations, for land uses; The Subdivision and Urbanization Regulations, on the division and urban development of land; The Official Map Regulations, which shall deal with the provision and conservation of spaces for public roads and communal areas; The Urban Renewal Regulations, relating to the improvement or rehabilitation of areas in process or in a state of deterioration; and The Construction Regulations, regarding building works." Regarding this regulatory power of INVU in such matters, this Office of the Attorney General of the Republic has ruled as follows:

"B-. NOTWITHSTANDING, INVU IS THE HOLDER OF A SUBSIDIARY COMPETENCE Transitory Provision II of the Urban Planning Law recognizes INVU's competence to issue urban regulations, which apply in cantons that lack a municipal regulation on the matter:

'The Institute shall issue the development standards relating to the matters referred to in article 21 of this law. It may also, prepare the regulatory plans and delimit the urban districts and other areas subject to urban control, as long as the municipalities have not promulgated their own local provisions in the respective matter, or part thereof, in accordance with this law.

The precepts and regulations issued by the Institute shall govern in the jurisdictional territories or in the part thereof indicated by the standards, from their publication in the Official Gazette.' Since INVU's competence is subsidiary, in the presence of a construction regulation issued by a Municipality and the General Construction Regulations issued by INVU, the municipal regulation prevails in the respective canton. Therefore, the provisions issued by INVU do not apply in that Municipality. The subsidiary nature of INVU's competence prevents recognition of a concurrent competence in urban regulation matters between the state entity and the Municipality. It also prevents the prevalence of INVU's Construction Regulations over the Construction Regulations issued by a Municipality. Which means, on the other hand, that if the Municipality has an interest in ensuring that land use in its locality and that constructions on properties in the area meet certain characteristics, the appropriate course is for it to issue the corresponding zoning and construction regulations.

Now then, both the Municipality and INVU, when exercising their powers, must take into account the legal framework, determined fundamentally by the Constitution, the Construction Law, and the Urban Planning Law, which authorize in the head of the Municipality, or in its case, INVU, a special but subordinate regulatory power, not properly subsumable within the categories of executive and autonomous regulations.

C-. REGARDING THE LEGAL NATURE OF THESE REGULATIONS Urban planning regulations have the purpose of enabling the execution of the locality's urban regulatory plan. They constitute, in that sense, a special (the regulation of urban matters) and territorial (they govern for the Municipality that issues them) planning framework. If one were to try and place said regulations within a usual classification of regulations, it would be very difficult to do so.

1-. Regarding the nature of executive regulations: Even though the Law provides for the existence of urban planning regulations, their objective is not to complete the law, concretize its scope, clarify, or interpret its content, but rather, as part of the locality's regulatory Plan, the regulations establish the urban planning applicable to a determined territory. Which, coupled with formal criteria, precludes the possibility of considering them executive regulations.

In effect, as will be seen below, the executive regulatory power corresponds exclusively to the Executive Branch. Likewise, it must be observed that the Urban Planning Law, when providing for the issuance of regulations by the Municipalities and, subsidiarily, by INVU, does not enshrine an executive regulatory power. And as what is under discussion is the Regulation issued by INVU, it bears remembering that even though Transitory Provision II of this Law recognizes a regulatory power for it, this does not refer to the power to regulate the law, but to that of issuing, on a subsidiary basis, the regulations provided for in article 21. That is, the zoning regulations for land use, the subdivision and urbanization regulations, the Official Map, the urban renewal regulations, and the construction regulations, among others. Those regulations referred to by the Urban Planning Law are integrated into the Regulatory Plan on urban matters and all lack the nature of executive regulations. Their objective is not, we reiterate, to clarify, complement, and integrate a legal provision, but to regulate, within the urban planning process, the use of land in the canton in question, establishing limitations on that use and on construction in urban areas.

In the same way, when the Law of Creation of INVU originally provided for the regulatory function in this matter, it referred to the regulations necessary to develop and execute the regulatory plans of the various urban centers; not to the regulation of the law, which is deduced from article 5 of the law:

'Art. 5: The Institute shall have the following essential powers:

• a)Prepare regulatory plans for all urban conglomerates of the nation that, in the judgment of the Institution, warrant it, and draft the necessary regulations for their application, which shall be made effective through the Municipal Corporations, upon the approval of a general city planning law.' 2-. Regarding autonomous regulations: These regulations cannot be considered autonomous organizational or service regulations either: they do not, in effect, deal with regulating the organizational or functional aspects of the Corporation nor the provision of a public service supplied by the Municipality. And this is so even though said regulations are based on a criterion of self-regulation: they are issued by an entity that enjoys autonomy to determine land use, and by reason of the principle of competence, the matter can only be regulated by this type of regulation.

On the contrary, these regulations are general provisions that affect the urban development activity not only of the inhabitants of the Canton in question, but also of any property owner in the canton or party interested in building there. They are an expression of local interests, without prejudice to the necessary conciliation with general interests. More concretely, urban regulations are an expression of urban planning. Now then, in the exercise of that regulatory power, the Municipality must respect the principles that may derive from the Urban Planning Law as well as what the Construction Law establishes on the matter. In that sense, the Construction Regulations cannot rule against the Construction Law. Simply put, the principle of normative hierarchy prevents it. Nor can it constitute an execution norm for the aforementioned Construction Law, since it is not an executive regulation thereof.

(...) C-. INVU IS NOT COMPETENT TO ISSUE EXECUTIVE REGULATIONS INVU's claim to regulate what is provided by Law through a regulation that, in its view, complements the Law and is executive thereof, does not, however, conform to the provisions of articles 140, subsection 3 and 18 of the Political Constitution.

From said articles, it is concluded that the power to make regulations for laws corresponds exclusively to the Executive Branch. That power has not been attributed to the National Institute of Housing by any of the laws regulating the matter.

1-. The power to regulate laws corresponds exclusively to the Executive Branch: Pursuant to the indicated norms, the power to make regulations for laws is exclusive to the Executive Branch. That exclusive competence has been highlighted by constitutional jurisprudence, which in this regard has affirmed:

'As can be observed, the Chamber has been consistent in upholding the essential principle of the power to make regulations for laws, in the hands of the Executive Branch, and from this perspective, not only would article 31 of the Law on Illicit Enrichment of Public Servants, No. 6872 of June 17, 1983, be contrary to the Political Constitution, insofar as it confers on the Office of the Comptroller General of the Republic the power to regulate said law, but also, and by connection and in accordance with article 89 of the Law of this Jurisdiction, the entire Regulation on the matter issued by the Office of the Comptroller General of the Republic on October 8, 1983, and published in La Gaceta No. 198 of October 20 of that same year, for being contrary to the principle of separation of State functions contained in article 9 and the principle of the executive power to make regulations of article 140, subsection 3), both constitutional...' Constitutional Chamber, No. 2934-93 of 3:27 p.m. on June 22, 1993.

'As a thesis of principle, it can be affirmed that the power to make regulations, that competence assigned to the Executive Branch to develop the law (executive regulation) is not a power-duty in itself, since it will depend on the content of the law itself, whether the former is obliged to develop some of its principles, as it corresponds to the Executive to apply or ensure that the law is applicable, insofar as it is necessary for this, it will decide on its regulation. That is to say, the power to make regulations is granted to the Executive as an instrument that facilitates the exercise of administering.' Constitutional Chamber, No. 1463-90 of 2:30 p.m. on October 30, 1990.

In accordance with the foregoing, it is appropriate to affirm, as a principle, that the existence of an executive regulation of the Urban Planning Law or the Construction Law, issued by an organ or entity other than the Executive Branch, would be contrary to the Political Constitution and as such, absolutely null and void.

2-. The Urban Planning Law does not attribute executive regulatory power to any entity: The National Institute of Housing and Urbanism lacks the power to execute the laws, whether its own creation law (No. 1788 of August 24, 1954), the Urban Planning Law, or the Construction Law. A power that corresponds, on the contrary, to the Executive Branch and that could not be entrusted -as indeed, it has not been- by any law to that autonomous entity or to any Municipality. In that sense, it is not possible to impute to any of those legal norms the recognition of an executive regulatory power in favor of INVU and, therefore, a violation of the Fundamental Text. (Opinion No. C-062-94 of April 25, 1994) (In that same vein, Opinion C-178-99 of September 3, 1999, may be consulted) (The highlighting is not from the original) In addition, said regulatory power, like the power to make regulatory plans, is subsidiary; that is, if the Municipality in the area has not prepared the regulatory plan or issued regulations in this regard, INVU is empowered to do so; however, the moment the municipality creates the regulation or the regulatory plan, it shall prevail over what was done by INVU.

In this manner, the Office of the Attorney General addresses the inquiry formulated by you.

Sincerely,

Geovanni Bonilla Goldoni Ana Paula Hernández Cordero FISCAL PROCURATOR ATTORNEY OF THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL CI: Active.- GBG/APHC/gbg FILE: CONS-2002/066-CONSTRUCCIONES-DECRETO.INVU

Dictamen : 066 del 04/03/2002 C-066-2002 4 de marzo de 2002 Licenciado Andrés Montejo Morales Presidente Ejecutivo Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio N° PE-571-2000-C de fecha 23 de mayo del 2000 (asignado a este Despacho el 26 del mismo mes), en el cual nos indica que mediante acuerdo tomado en la sesión ordinaria N° 4985 del 17 de mayo del 2000, artículo III, inciso 5), la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo acordó solicitar el criterio técnico de la Procuraduría General con respecto a la "legalidad del Decreto Ejecutivo N° 27967-MP-MIVAH-S-MEIC, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 130 del 06 de julio de 1999, al considerar que puede rozar con leyes de rango superior como la Ley Orgánica del INVU, la Ley de Construcciones y su Reglamento de Construcciones, la Ley del Ambiente, Ley Forestal, Ley de Discapacidad, Ley de Planificación Urbana, Ley de Erradicación de Tugurios, Ley de Propiedad Horizontal, Ley General de Caminos Públicos, Ley de Aviación Civil, Ley de la Zona Marítimo Terrestre, etc., lo anterior por considerar la importancia que tienen para el país el proceso de desregulación de permisología".

Concretamente se nos consulta en relación con las siguientes inquietudes:

"Las inquietudes que tienen los señores Directores es si el Decreto Ejecutivo antes señalado roza en ilegal, por las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica de la Institución, Ley # 1788 de 24 de agosto de 1954, la Ley de Planificación Urbana y la Ley del Ambiente, Ley # 7554 de 13 de noviembre de 1995, por cuanto si bien es cierto la regulación en materia de construcción y planificación urbana es competencia de las Municipalidades, esta (sic) opera siempre que exista un plan regulador, ya que si el mismo no está establecido es competencia de la Institución por tanto, el dictado de normas generales que vengan a regular a nivel de distritos urbanos la planificación de las Municipalidades" I.- CRITERIO DEL DEPARTAMENTO LEGAL EN RELACION CON LA CONSULTA En su gestión nos transcribe un criterio técnico sobre lo anterior, en el que, una vez realizada una breve reseña del contenido del Decreto Ejecutivo No. 27.967-MP-MIVAH-S.MEIC, llega a concluir los siguientes aspectos de relevancia:

"(…) Delegando las demás atribuciones en las Municipalidades dejando a la Institución sin ejercer su función de aprobación en aquellas zonas, cantones, en los que no existe un plan regulador aprobado por la Municipalidad al amparo de la ley de Planificación en su artículo 17, además de que el Transitorio II de la ley permite a la Institución, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las Municipalidades no viene promulgado en la respectiva materia o parte de ella sus propias disposiciones en materia de planificación urbana.

La potestad de la Institución se violenta con la creación del Decreto, toda vez que elimina la potestad reglamentaria establecida en el Artículo 25 inciso n), de la Ley Orgánica de la Institución y el Artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana, en donde la Institución puede reglamentar las siguientes materias:

El de Zonificación, para usos de la tierra, El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos. El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales. El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro, y El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.

Esta potestad reglamentaria establecida en el Artículo 5, inciso a) establece:

"ARTÍCULO 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones esenciales:

Preparar planos reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nación que a juicio de la Institución lo ameriten y redactar los reglamentos necesarios para su aplicación de una ley general de planteamientos de ciudades…" Con el Decreto indicado al violentarse estas normas jurídicas, se deja sin control la construcción de viviendas de setenta y seis a trescientos metros de construcción, sin ningún tipo de revisión por parte del INVU, o aquellas edificaciones mayores de trescientos metros en un solo piso.

El dejar sin control y revisión este tipo de obras en aquellos lugares en que no existe plan regulador, se estaría también violando la Ley Orgánica del Ambiente, Ley #7554, que pretende un desarrollo sostenible que permita la utilización de los elementos ambientales, con el fin de proteger y mejorar no sólo la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional, sino que también es facultad del Estado la de propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones futuras.

Lo anterior confirma que al dejar a la Institución fuera de esta facultad de revisión de construcciones mayores de setenta y seis metros hasta trescientos metros, y de trescientos en un solo piso, podría crear una arbitrariedad con relación al uso de los distintos y cantones del país.

De ahí que se considere que el Decreto Ejecutivo recientemente publicado, roza con estos aspectos de legalidad, por cuanto se trata de eliminar a través de un Decreto Ejecutivo, que es norma de rango inferior a la ley, de conformidad con el Artículo 7 de la Ley de Administración Pública, disposiciones y facultades que son competencia de la Institución." De esta forma y teniendo como precedente los criterios e inquietudes emitidos, tanto por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo como por lo consignado en el criterio técnico aportado, nos permitimos dar respuesta a su solicitud en los siguientes términos.

II.- ALCANCES DEL DECRETO EJECUTIVO N° 27967-MP-MIVAH-S-MEIC El Decreto Ejecutivo N° 27967-MP-MIVAH-S-MEIC de primero de julio de 1999 (publicado en el Alcance No. 49 a La Gaceta No. 130 de fecha 6 de julio de 1999), tiene como principal objetivo no solo el agilizar y simplificar el trámite para el visado de los planos de construcción, sino y sobre todo establecer en forma clara y precisa las diferentes instituciones involucradas y encargadas en dicha tarea, respetando y manteniendo las competencias legales de cada uno de esos órganos y entes públicos, e indicando los requisitos, procedimientos y trámite en sí que el interesado debe realizar para este propósito, para así brindarle una mayor seguridad jurídica a los administrados.

Para lo anterior, dicho decreto ejecutivo se fundamenta en el numeral tercero de la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N° 7472 del 20 de diciembre de 1994, el cual establece que "los trámites y los requisitos de control y regulación de las actividades económicas no deben impedir, entorpecer ni distorsionar las transacciones en el mercado interno ni internacional", por lo que la Administración Pública deberá revisar, analizar y eliminar esos trámites con el fin de proteger el ejercicio de la libertad de comercio y garantizar la defensa de la productividad.

Aunado a lo expuesto, el Poder Ejecutivo consideró también que el trámite de visado de planos, previo al permiso de construcción emitido por las municipalidades, debía ser agilizado y simplificarse, toda vez que se consideraba que el que existe a la fecha constituía un obstáculo para la atracción y consolidación de las inversiones nacionales y extranjeras, por lo que resultaba necesario liberar al Estado y a sus instituciones, incluyendo a los Colegios Profesionales, de aquellas labores consideradas insustanciales.

Es por ello que mediante el decreto ejecutivo en estudio, el Poder Ejecutivo pretendió establecer e identificar, claramente, el procedimiento y requisitos que deben cumplirse para la obtención de visados de planos para la construcción.

Tan es así que el propio decreto ejecutivo en su Considerando 8° advierte, explícitamente, que "el presente decreto únicamente se refiere al trámite de visado de plano para la construcción, no así a autorizaciones de otra índole que son propias de los órganos o entes públicos conforme al ámbito de su competencia legal" (lo resaltado es nuestro).

E inmediatamente indica (y solo a modo de referencia por cuanto no establece una lista taxativa o única de la normativa que se considera plenamente vigente, sino que, por el contrario y así se reitera), que lo que pretende es enumerar algunos ejemplos de disposiciones:

"(…) tales como las que a continuación se enumeran y que cuentan con plena vigencia:

Artículos 17 y siguientes de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 4 de octubre de 1995, Decreto Ejecutivo No. 25705-MINAE del 8 de octubre de 1996 y sus reformas, Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente (SETENA). Numeral 3 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre No. 6043 del 2 de marzo de 1977 y sus reglamento, Decreto Ejecutivo No. 7841 del 16 de diciembre de 1977 y sus reformas. Decreto Ejecutivo No. 24865-MINAE del 20 de diciembre de 1995, Reglamento para la Regulación del Sistema Nacional de Comercialización de Combustibles y sus reformas, Capítulo IV, artículos 43 y siguientes".

El contenido de este Considerando 8° es retomado y transcrito íntegramente en el numeral primero tercer párrafo del Reglamento No. 27967-MP-MIVAH-MEIC, en el que se indica que se exceptúan de la aplicación del supra citado decreto ejecutivo dichas disposiciones legales.

Y para dejar aún más patente esta serie de consideraciones y salvedades, el propio Considerado 9° advierte, en lo que respecta a materia municipal, "que en salvaguardia de la autonomía del régimen municipal, el presente decreto únicamente establece, los trámites y requisitos de visado de planos para la construcción concernientes al Estado, sus instituciones y empresas; no así lo relativo a las municipalidades, entidades que continuarán siendo las competentes para otorgar los permisos de construcción respectivos".

Sea, el Poder Ejecutivo siempre tuvo en consideración, al momento de establecer el presente Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción, que lo que se perseguía con el mismo es, por una parte, establecer e identificar las instituciones involucradas en el trámite y en la exigencia de requisitos de visado de planos para la construcción, lo cual no significa en modo alguno restarles a dichas entidades públicas, ni mucho menos eliminarles competencias legalmente establecidas, tal y como parece ser la apreciación de la institución consultante. Y por otra parte, ordenar y enumerar de alguna forma los requisitos exigidos para dichos trámites, para que el usuario o administrado tuviera una mayor claridad y seguridad jurídica en punto a estos procedimientos.

Por lo tanto, en el citado Decreto Ejecutivo debían respetarse y mantenerse dichas competencias legales de las instituciones involucradas en el trámite de comentario, conforme con los alcances y contenidos de las leyes aplicables.

Tanto es así que esta misma Procuraduría General, actuando en su condición de órgano asesor consultivo técnico jurídico de la administración pública, emitió la Opinión Jurídica No. OJ-050-99 de 30 de abril de 1999, con ocasión del envío para su respectivo análisis, de un borrador de dicho decreto ejecutivo.

En la Opinión Jurídica No. OJ-050-99 se realizaron las mismas observaciones y advertencias antes detalladas, e incluso se llegó a mencionar que "por el propio principio de legalidad al que está sometida la Administración Pública por mandato constitucional y legal (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y por la misma jerarquía de normas y ámbito de la potestad reglamentaria que impera en nuestro ordenamiento jurídico, el presente decreto ejecutivo o reglamento lo que viene a cumplir es con ordenar y detallar, de alguna forma, y sin llegar a eliminarlos o dejarlos sin efecto, aquellos requisitos que son exigidos por diversas disposiciones legales, al momento de realizar un trámite de visado de planos de construcción, previo a aquel que el interesado deberá cumplir, a su vez, ante la municipalidades" (lo resaltado es nuestro).

III.- SOBRE LAS OBSERVACIONES QUE SE REALIZAN EN LA CONSULTA La eliminación de la Oficina Central para el Trámite de Planos de Construcción y la creación de la Comisión Nacional de Regulación y Acreditación en Construcción CONARC Efectivamente, el Decreto Ejecutivo No. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC, en su numeral 16, deroga el Decreto Ejecutivo No. 24327-MP-MIVAH publicado en La Gaceta del 9 de junio de 1995, que creaba la Oficina Central para el trámite de Visado de Planos de Construcción.

Sin embargo, mediante el Decreto Ejecutivo No. 27968-MIVAH-S de primero de julio de 1999, se crea la Comisión Nacional de Regulación y Acreditación en Construcción CONARC, órgano adscrito al Ministerio de Salud, cuyas funciones son las que de seguido se transcriben:

"Artículo 2.- Funciones de la CONARC. Serán funciones de la CONARC las siguientes:

Coordinar la emisión de las regulaciones técnicas relacionadas con la actividad de la construcción dentro del ámbito legal competente de cada una de las instituciones que la integran. Coordinar la emisión de regulaciones de otras instituciones relacionadas con el área de la construcción. Coordinar la elaboración del Reglamento General de Construcciones y elevarlo a las instancias correspondientes para su respectivo trámite y elaboración. Proponer la creación de mecanismos para la evaluación de la conformidad en lo referente al visado de planos para la construcción dentro de las competencias de las instituciones integrantes de la Comisión".

Además, dicha Comisión estará integrada por el Ministerio de Salud, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos (CFIA), la Cámara Costarricense de la Construcción (CCC), la Cámara de Consultores en Ingeniería y Arquitectura (CCIA), y la Asociación Costarricense de Constructores de Viviendas (ACOVI).

Sea, en la especie se procuró centralizar en un órgano colegiado interinstitucional adscrito al Ministerio de Salud, las funciones de coordinación relacionadas con los trámites, requisitos e instituciones involucradas con la actividad de la construcción en general, entre las que se encuentran precisamente aquellas relativas al visado de planos para la construcción.

En este sentido se advierte por parte de este órgano superior consultivo, que no se aprecia ilegalidad alguna entre lo consignado por el Decreto Ejecutivo No. 27967.MP-MIVAH-S-MEIC, en relación con el Decreto Ejecutivo No. 27968-MIVAH-S, y el contenido de las normas legales aplicables al tema, toda vez que las funciones que ejerce dicho órgano colegiado se circunscriben a coordinar la acción de las instituciones involucradas, sin que ello signifique, en modo alguno, que se esté transgrediendo la esfera de competencia legal que le corresponde a cada institución u órgano.

Sobre el silencio positivo previsto en el numeral 10 párrafo tercero del Decreto Ejecutivo No. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC Señala además el instituto consultante una serie de dudas en relación con el contenido y alcances del numeral 10 párrafo tercero del decreto ejecutivo objeto de estudio, el cual advierte sobre el particular que " La Dirección de Urbanismo del INVU entregará las resoluciones de los tres entes en un plazo máximo de un mes calendario contado a partir de la fecha de presentación de todos los requisitos legales exigidos para su gestión en el presente reglamento. Vencido el mes sin que se hayan pronunciado, se tendrán por aprobados si trámite alguno ni requisitos adicionales para el interesado. Las Instituciones podrán hacer observaciones, por escrito, sobre dichos requisitos una única vez dentro del plazo señalado. En este caso, el interesado deberá presentar los documentos con las correcciones u observaciones señaladas y la institución correspondiente deberá resolver esta presentación dentro del plazo máximo de 7 días naturales a partir de la presentación de los documentos corregidos".

Nótese que, efectivamente, la figura del silencio positivo contenida en los numerales 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, se da en aquellos casos en los que así se establezca ejercicio de funciones de fiscalización y tutela, así como cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.

En todo caso, y de acuerdo con la doctrina y jurisprudencia que los desarrolla, se ha entendido claramente que dicho plazo de un mes, para que surja el silencio positivo, se contará a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización o licencia, con todos los requisitos legales.

Para el caso del numeral 10 del Decreto Ejecutivo No. 27967, es clara y expresa la norma al advertir que dicho plazo de un mes calendario lo es "contado a partir de la fecha de presentación de todos los requisitos legales exigidos para su gestión en el presente reglamento", lo cual resulta plenamente consecuente y congruente con los numerales que regulan el silencio positivo a nivel de la Ley General de la Administración Pública, por lo que no encuentra reproche alguno este órgano asesor entre el contenido del decreto ejecutivo y dicha normativa legal.

Sobre el visado de planos para viviendas unifamiliares de hasta 300 m2 de construcción en dos pisos o menos y otras edificaciones Señala el consultante, en la transcripción de la opinión legal que se incorpora a la nota de solicitud de consulta, que en relación con este tema el decreto ejecutivo no debe lesionar "lo que por disposición legal está establecido en la Ley de Planificación al INVU y se encuentra señalado en el artículo 10 inciso 2, que dice: "ARTICULO 10: Corresponde asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7 las siguientes: …2) Examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal".

Más aún, llega a afirmarse en la transcripción del criterio técnico del instituto consultante lo siguiente:

"La potestad de la Institución se violenta con la creación del Decreto, toda vez que elimina la potestad reglamentaria establecida en el Artículo 25 inciso n), de la Ley Orgánica de la Institución y el Artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana, en donde la Institución puede reglamentar las siguientes materias:

El de Zonificación, para usos de la tierra, El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos. El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales. El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro, y El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.

(…)

Con el Decreto indicado al violentarse estas normas jurídicas, se deja sin control la construcción de viviendas de setenta y seis a trescientos metros de construcción, sin ningún tipo de revisión por parte del INVU, o aquellas edificaciones mayores de trescientos metros en un solo piso.

El dejar sin control y revisión este tipo de obras en aquellos lugares en que no existe plan regulador, se estaría también violando la Ley Orgánica del Ambiente, Ley #7554, que pretende un desarrollo sostenible que permita la utilización de los elementos ambientales, con el fin de proteger y mejorar no sólo la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional, sino que también es facultad del Estado la de propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones futuras.

Lo anterior confirma que al dejar a la Institución fuera de esta facultad de revisión de construcciones mayores de setenta y seis metros hasta trescientos metros, y de trescientos en un solo piso, podría crear una arbitrariedad con relación al uso de los distintos y cantones del país.

De ahí que se considere que el Decreto Ejecutivo recientemente publicado, roza con estos aspectos de legalidad, por cuanto se trata de eliminar a través de un Decreto Ejecutivo, que es norma de rango inferior a la ley, de conformidad con el Artículo 7 de la Ley de Administración Pública, disposiciones y facultades que son competencia de la Institución." El Decreto Ejecutivo N° 27967-MP-MIVAH-S-MEICI indica que la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo es una de las instituciones encargadas de visar los planos de construcción, en los siguientes casos:

En los condominios en propiedad horizontal (artículos 6 al 8). En la Urbanizaciones y fraccionamientos (numerales 9 y 10).

En ambos casos la Dirección actúa como entidad receptora, a la cual los interesados deben entregar cuatro juegos de copias de los planos básicos; los cuales corresponden uno para dicha dirección, otro para el Ministerio de Salud, Municipalidad, y para el propietario.

La Dirección de Urbanismo debe entregar al interesado la resolución final con la aprobación o denegación final de la solicitud, en el plazo de un mes calendario (véase en este sentido lo desarrollado en este dictamen en el punto III. B) inmediato anterior.

Una vez aprobado el plano básico, se envía la copia a la Municipalidad correspondiente, acompañado de los requisitos que establece el artículo segundo del mismo reglamento.

Con respecto a los planos básicos de construcción de las urbanizaciones y fraccionamientos, se agrega al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como otra entidad competente para visar los planos, junto con la Dirección de Urbanismo y el Ministerio de Salud.

Sobre los planos de construcción de viviendas unifamiliares y edificaciones de hasta 300 metros cuadrados de construcción en dos pisos o menos, y otras edificaciones diferentes a las ya señaladas, el decreto señala que la institución competente para visar dichos planos es el Ministerio de Salud, para lo que, una vez aprobados deberán ser pasados a la Municipalidad correspondiente (artículos 4,5,11 y 12).

Precisamente este último aspecto es el que, a criterio de la asesoría legal del INVU, se considera violatorio de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de misma Ley de Planificación Urbana, en virtud de que la Institución mencionada no aprueba estos planos, sino únicamente el Ministerio de Salud y la Municipalidad.

Con respecto a este punto, el criterio legal manifiesta que el decreto delegó las funciones de dicho instituto en otras entidades, lo que no le permitiría ejercer su función –de visado de planos-, en zonas donde la municipalidad no ha confeccionado el plan regulador, el cual, por atribución supletoria, lo debe hacer la Dirección de Urbanismo del INVU, de conformidad con el numeral 17 y transitorio II de la Ley de Planificación.

Sobre el particular, este órgano asesor considera que el criterio legal antes mencionado, confunde la función del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo de hacer el plan regulador, con la potestad de visar los planos de construcción.

En este sentido, recordemos que los artículos 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbano, Ley N° 4240 del 15 de noviembre de 1968, indican que la planificación urbana se refiere a "intereses locales", cuya solución ha sido confiada a las municipalidades.

No obstante lo anterior, el legislador ha concedido subsidiariamente potestades en materia de planificación urbana a otras instituciones como el Instituto Nacional de Vivienda y el Ministerio de Planificación y Política Económica (NOTA: "La competencia municipal para dictar los planes urbanísticos proviene de la ley, puesto que cubre materia constitucionalmente reservada a ésta, pero tiene también fundamento constitucional, puesto que es materia local. Esto quiere decir que la ley no puede hacer la delegación sino en el Municipio y que sería inconstitucional, por violatoria de la autonomía municipal, la ley que hiciera lo contrario y habilitara, por ejemplo, al Poder Ejecutivo. Esto no prohibe los contralores administrativos sobre el plan, como los previstos por el artículo 13 de la ley, pero sí la participación del Estado o de otros entes en la elaboración del plan, a título constitutivo. Luce como inconstitucional, en consecuencia, que el INVU pueda no sólo improbar un plan sino también reformarlo, aun si el Municipio tiene apelación contra la reforma ante el Poder Ejecutivo. En el evento de que éste confirme, el Municipio recibiría un plan impuesto y eventualmente opuesto al adoptado por él. (...). Si el Municipio no dicta el Plan Regulador, el INVU podrá hacerlo en su lugar, supeditado a lo que el Municipio disponga posteriormente. Se trata de una competencia supletoria o subsidiaria que, en tanto que tal, es constitucional (...)" (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y tendencias, Revista de la Contraloría General de la República, nº 30, pág. 57).

Al respecto, la Sala Constitucional ha sido consecuente con lo expuesto, al indicar que la potestad del INVU de hacer el plan regulador, es una atribución subsidiaria, en ausencia de regulación específica emitida por las municipalidades:

"... el INVU puede dictar, en la materia que nos ocupa, normas reguladoras sobre el uso del suelo. Ello no implica sin embargo, que la planificación urbana deje de ser competencia de los gobiernos locales. Efectivamente, las disposiciones dictadas por el INVU, en lo que a la planificación urbana se refiere y las que impongan limitaciones a la propiedad deben siempre considerarse transitorias y en defecto del uso de las competencias municipales.

Este es el sentido del Artículo Transitorio II; es decir, a proveer un mínimo de regulación en esa materia, hasta tanto las Municipalidades aprueben sus propias normas de planificación, desarrollo y ejecución de los planes urbanos" (Voto nº 5305-93 de las 10:06 hrs del 22 de octubre de 1993).

Esta potestad de confeccionar subsidiariamente el plan regulador, es muy diferente a la función de visar los planos de construcción encomendada al INVU en el artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana, en lo que nos interesa manifiesta:

"ARTÍCULO 10.- Corresponde asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7°, las siguientes:

(...) Examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal..." (Lo resaltado no es del original) En ese sentido podemos entender que el término visar "se asocia con el visto bueno que, tras su examen o revisión, estampan las autoridades administrativas competentes en un documento, generalmente con sello oficial, para certificar su ajuste o conformidad al ordenamiento, sirviendo de medio de control o comprobación de requisitos y disposiciones legales, bien para aprobar o autorizar el uso con determinados fines, proseguir los trámites ante otras dependencias públicas, autenticar su validez, etc. Así, se habla de visado de planos, visado de pasaporte, "visar títulos" a expedir e incluso, con una aceptación más amplia, "visar el informe", "visar órdenes de pago" (Ley del Colegio Federado de Ingeniero y Arquitectos, arts 31 inc c. y 33, incisos e y f), etc." (Dictamen N° OJ-123-2000 del 10 de noviembre del 2000.)

Si bien la aprobación de los planos de construcción está íntimamente relacionada a las normas, estipulaciones del plan regulador, lo anterior no significa que al ser el INVU el ente encargado de realizar el plan regulador cuando la municipalidad de la zona no lo ha realizado, también deba aprobar o visar todos los planos de construcción en las zonas donde la Municipalidad no ha aprobado su plan regulador.

Por lo tanto, este órgano asesor no concuerda con el criterio legal, en el sentido de que el decreto ejecutivo de comentario roce con la Ley de Planificación o con la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dejando a esta institución sin ejercer su función de aprobación de las zonas donde no exista plan regulador. Y ello es así en virtud de que la facultad de dictar un plan regulador por parte del INVU, cuando la municipalidad no lo haya hecho, no tiene relación con el visado de los planos de construcción, que por ley se le encomendó visar al INVU.

Aunado a lo anterior, debe tenerse presente que el artículo 10 antes transcrito le da la potestad al INVU de visar planos de construcción de proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos para efectos de urbanizar. Facultad que el decreto en estudio respeto en sus numerales 9 y 10.

Por lo que tampoco comparte esta Procuraduría General la manifestación de la asesoría legal, de que se deja al INVU sin su potestad de controlar, por medio del visado de planos, las viviendas de 76 a 300 metros, en lugares donde no exista plan regulador por parte de la Municipalidad.

Tampoco considera este órgano asesor que exista roce con la Ley Orgánica del Ambiente, en virtud de que el artículo 2 indica en forma expresa que las normas del decreto se exceptúan de su aplicación los artículos 17 y siguientes de dicha ley.

Asimismo, resulta importante mencionar que tanto el Ministro de Comercio Exterior, como el Ministro de Turismo, mediante oficio No. DM-735-2000, consultaron a esta Procuraduría el proyecto de decreto ejecutivo "Reglamento del trámite de visados de planos para la construcción de edificaciones en la zona marítimo terrestre", decreto que recientemente ha sido publicado bajo el Decreto Ejecutivo No. 29307-MP-J-MIVAH-S.MEIC-TUR de 26 de enero del 2001 (La Gaceta No. 36 del 20 de febrero del 2001). Dicha gestión en su oportunidad fue contestada por la Procuraduría General mediante la Opinión Jurídica No. OJ-123-2000 de 10 de noviembre del 2000.

Sin pretender ahondar en el contenido de dicho decreto ejecutivo No. 29307, nótese que conforme con los numerales primero y segundo del mismo, su objeto es el mencionar la serie de requisitos legales que están contenidos en diversas leyes y que se tienen como requisitos de visado de planos para la construcción de edificaciones en la Zona Marítimo Terrestre (haciendo una enumeración de las Leyes involucradas sobre el particular); así como excepcionar de la aplicación del mismo en aquellos "casos de construcciones que posean regulación y procedimientos especiales para el visado, definidos por ley, o bien aquellos excluidos -por la misma ley- de la aplicación de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre No. 6043 y sus reformas", puntualizando y citando seguidamente los casos en los que se no aplica (artículo 2°).

Por último, valga aclarar que el citado decreto ejecutivo No. 27967 no le elimina al INVU, la potestad reglamentaria otorgada por el artículo 25 inciso n) de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el numeral 21 de la Ley de Planificación Urbana, en virtud de que nuevamente confunde la función de visar los planos de construcción, con la atribución de realizar el plan regulador subsidiariamente en las zonas en las que no lo ha verificado la municipalidad.

En lo que nos interesa los artículos 21 y 25 mencionados indican lo siguiente:

"Artículo 25.- La Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones:

(...) n) Ejercer todas las demás funciones, facultades y deberes que le correspondan, de acuerdo con las leyes , y, en general, la superior fiscalización de los servicios y funciones encargados por esta ley al Instituto y adoptar todas las demás resoluciones que sean necesarias para el cumplimiento de sus fines. (...)" "Artículo 21.- Los principales reglamentos de Desarrollo Urbano serán:

El de Zonificación, para usos de tierra; El de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de terrenos; El de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; El de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas de proceso o en estado de deterioro; y El de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación." Sobre esta potestad reglamentaria del INVU en este tipo de aspectos, esta Procuraduría General de la República se ha pronunciado de la siguiente forma:

"B-. NO OBSTANTE, EL INVU ES TITULAR DE UNA COMPETENCIA SUBSIDIARIA El Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana reconoce al INVU competencia para emitir reglamentos urbanísticos, que se aplican en los cantones que carezcan de un reglamento municipal en la materia:

"El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieran promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.

Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ellos que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial".

Puesto que la competencia del INVU es subsidiaria, en presencia de un reglamento de construcciones emitido por una Municipalidad y el Reglamento General de Construcciones emitido por el INVU, prevalece en el cantón respectivo el reglamento municipal. Por lo que no se aplican en esa Municipalidad las disposiciones emitidas por el INVU. El carácter subsidiario de la competencia del INVU impide reconocer una competencia concurrente en materia de regulación urbana entre la entidad estatal y la Municipalidad. Se impide, además, la prevalencia del Reglamento de Construcciones del INVU sobre el Reglamento de Construcciones emitido por una Municipalidad. Lo que significa, por otra parte, que si la Municipalidad tiene interés en que el uso de la tierra en su localidad y que las construcciones en los inmuebles de la zona reúnan ciertas características, lo procedente es que emita los reglamentos de zonificación y de construcciones correspondientes.

Ahora bien, tanto la Municipalidad como el INVU al ejercitar sus potestades deben tomar en cuenta el ordenamiento jurídico, determinado fundamentalmente por la Constitución, la Ley de Construcciones y la de Planificación Urbana, que autorizan en cabeza de la Municipalidad, o en su caso, del INVU, una potestad reglamentaria especial pero subordinada, no subsumible propiamente en las categorías de reglamentos ejecutivo y autónomo.

C-. EN CUANTO A LA NATURALEZA JURÍDICA DE ESTOS REGLAMENTOS Los reglamentos de planificación urbana tienen como objeto posibilitar la ejecución del plan regulador urbano de la localidad. Constituyen en ese sentido, un ordenamiento especial (la regulación de lo urbanístico) y territorial (rigen para la Municipalidad que los emite). Si se tratase de ubicar dichos reglamentos en una clasificación usual de los reglamentos, habría gran dificultad para hacerlo.

1-. En cuanto a la naturaleza de reglamento ejecutivo Si bien la Ley prevé la existencia de los reglamentos de urbanismo, su objetivo no es completar la ley, concretizar sus alcances, precisar o interpretar su contenido, sino que como parte del Plan regulador de la localidad, los reglamentos establezcan la ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio. Lo que unido a criterios formales veda la posibilidad de considerarlos reglamentos ejecutivos.

En efecto, como se verá de seguido, la potestad reglamentaria ejecutiva corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Asimismo, debe observarse que la Ley de Planificación Urbana, al prever la emisión de reglamentos por parte de las Municipalidades y, subsidiariamente, del INVU no consagra una potestad reglamentaria ejecutiva. Y como lo que está en discusión es el Reglamento emitido por el INVU, cabe recordar que si bien el Transitorio II de esta Ley le reconoce una potestad reglamentaria, ésta no se refiere a la potestad de reglamentar la ley, sino a aquélla de emitir, en forma subsidiaria, los reglamentos que se prevén en el artículo 21. Sea los reglamentos de zonificación para uso de la tierra, el de fraccionamiento y urbanización, el Mapa Oficial, el de renovación urbana y el de construcciones, entre otros. Esos reglamentos a que hace referencia la Ley de Planificación Urbana integran el Plan Regulador en materia urbanística y carecen todos de la naturaleza de reglamento ejecutivo. Su objetivo no es, reiteramos, precisar, complementar e integrar una disposición legal, sino normar, dentro del proceso de planificación urbana, la utilización del suelo en el cantón de que se trate, estableciendo limitaciones sobre ese uso y la construcción en áreas urbanas.

En igual forma, cuando la Ley de Creación del INVU previó originalmente la función de reglamentación en esta materia, se refirió a los reglamentos necesarios para desarrollar y ejecutar los planes reguladores de los diversos centros urbanos; no a la reglamentación de la ley, lo que se desprende del artículo 5 de la ley:

"Art. 5: El Instituto tendrá las siguientes atribuciones esenciales:

• a)Preparar planos reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nación que a juicio de la Institución lo ameriten, y redactar los reglamentos necesarios para su aplicación, la que se hará efectiva a través de las Corporaciones Municipales, previa la aprobación de una ley general de planeamiento de ciudades".

2-. En cuanto a los reglamentos autónomos Estos reglamentos tampoco pueden ser considerados reglamentos autónomos de organización o de servicio: no se trata, efectivamente, de normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Y ello aún cuando dichos reglamentos se funden en un criterio de autonormación: son emitidos por un ente que goza de autonomía para determinar la utilización del suelo y en razón del principio de competencia, la materia solo puede ser normada por este tipo de reglamentos.

Por el contrario, estos reglamentos son disposiciones generales que afectan la actividad urbanística no sólo de los habitantes del Cantón de que se trate, sino también de cualquier propietario del cantón o interesado en construir allí. Son expresión de los intereses locales, sin perjuicio de la necesaria conciliación con los intereses generales. Más concretamente, los reglamentos urbanísticos son expresión de la planificación urbana. Ahora bien, en el ejercicio de esa potestad reglamentaria, la Municipalidad debe respetar los principios que puedan derivarse de la Ley de Planificación Urbana así como lo que en la materia establezca la Ley de Construcciones. En ese sentido, el Reglamento de Construcciones no puede disponer en contra de la Ley de Construcciones. Simplemente el principio de jerarquía normativa lo impide. Tampoco puede constituirse en una norma de ejecución de la citada Ley de Construcciones, puesto que no es un reglamento ejecutivo de ella.

(...) C-. EL INVU NO ES COMPETENTE PARA EMITIR REGLAMENTOS EJECUTIVOS La pretensión del INVU de reglamentar lo dispuesto por la Ley a través de un reglamento que, en su criterio, complemente la Ley y sea ejecutivo de ésta, no se conforma, empero, con lo dispuesto en los artículos 140, inciso 3 y 18 de la Constitución Política.

De dichos artículos se concluye que la potestad reglamentaria de las leyes corresponde en forma exclusiva al Poder Ejecutivo. Esa potestad no ha sido atribuida al Instituto Nacional de Vivienda por ninguna de las leyes reguladoras de la materia.

1-. Corresponde en forma exclusiva al Poder Ejecutivo el reglamentar las leyes Conforme las normas indicadas, la potestad de reglamentar las leyes es exclusiva del Poder Ejecutivo. Esa exclusividad de competencia ha sido puesta de relieve por la jurisprudencia constitucional, que al respecto ha afirmado:

"Como puede advertirse, la Sala ha sido consistente en sostener el principio esencial de la potestad reglamentaria de las leyes, en manos del Poder Ejecutivo y desde esta perspectiva resultarían contrarios a la Constitución Política, no sólo el artículo 31 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, N. 6872 de 17 de junio de 1983, en cuanto confiere a la Contraloría General de la República la facultad de reglamentar dicha ley, sino también, y por conexidad y conforme al artículo 89 de la Ley de esta Jurisdicción, todo el Reglamento sobre la materia emitido por la Contraloría General de la República el 8 de octubre de 1983 y publicado en La Gaceta N. 198 del 20 de octubre de ese mismo año, por ser contrarios al principio de separatividad de funciones del Estado contenido en el artículo 9 y el principio de la potestad reglamentaria ejecutiva del artículo 140, inciso 3) ambos constitucionales..." Sala Constitucional, N. 2934-93 de 15:27 hrs. del 22 de junio de 1993.

"Como tesis de principio, puede afirmarse que la potestad reglamentaria, esa competencia que se le asigna al Poder Ejecutivo de desarrollar la ley (reglamento ejecutivo) no es un poder-deber en sí mismo, puesto que dependerá del contenido de la propia ley, el que aquél se vea obligado a desarrollar alguno de sus principios, pues corresponde al Ejecutivo aplicar o velar porque la ley se aplique, en tanto sea necesario para ello decidirá su reglamentación. El decir, la reglamentación se otorga al Ejecutivo como un instrumento que facilita el ejercicio de administrar". Sala Constitucional, N. 1463-90 de 14:30 hrs. de 30 de octubre de 1990.

Conforme lo expuesto, cabe afirmar, como principio, que la existencia de un reglamento ejecutivo de la Ley de Planificación Urbana o de Construcciones, emitido por un órgano o ente distinto del Poder Ejecutivo resultaría contrario a la Constitución Política y como tal, absolutamente nulo.

2-. La Ley de Planificación Urbana no atribuye potestad reglamentaria ejecutiva a ningún ente El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo carece de la potestad de ejecutar las leyes, sea la propia de su creación (N. 1788 de 24 de agosto de 1954), sea la de Planificación Urbana o la de Construcciones. Potestad que corresponde, por el contrario, al Poder Ejecutivo y que no podía ser confiada -como en efecto, no lo ha sido- por ninguna ley a ese ente autónomo ni tampoco a ninguna Municipalidad. En ese sentido, no es posible imputar a ninguna de esas normas legales el reconocimiento de una potestad reglamentaria ejecutiva en favor del INVU y, por ende, la violación al Texto Fundamental. (Dictamen N° C-062-94 de 25 de abril de 1994) (En ese mismo sentido puede consultarse el dictamen C-178-99 del 3 de setiembre de 1999) (Lo resaltado no es del original) Además, dicha potestad reglamentaria, al igual que la de hacer los planes reguladores, es subsidiaria; o sea, si la Municipalidad de la zona no ha confeccionado el plan regulador o emitido reglamentos al respecto, el INVU está facultado para hacerlo; sin embargo, en el momento en que la municipalidad realice el reglamento o el plan regulador, éste prevalecerá sobre lo efectuado por el INVU.

De esta forma la Procuraduría General evacua la consulta por ustedes formulada.

Sin otro particular, Geovanni Bonilla Goldoni Ana Paula Hernández Cordero PROCURADOR FISCAL ABOGADA DE PROCURADURIA CI: Activo.- GBG/APHC/gbg ARCHIVO: CONS-2002/066-CONSTRUCCIONES-DECRETO.INVU