Legal advisor opinion when they served on the directing body in an appealOpinión legal del asesor que integró el órgano director en apelación

Opinion: 353 of 20/12/2001 C-353-2001 December 20, 2001 Licenciado Rafael Herrera González Acting Executive Secretary National Council for Scientific and Technological Research S. O.

Dear Sir:

With the consent of the Deputy Attorney General, I am pleased to refer to your official communication No. 1-050-01, dated January 18 of the current year, received in this Attorney General’s Office on the same day, and assigned to the undersigned on the 24th of the same month, supplemented—at our request per note No. ADPb-048-2001 dated January 25, 2001—by official communication No. 1-106-2001 dated February 7, 2001, which provides the legal opinion of the Legal Advisor of the consulting entity.

In your letter, you request an opinion from this Advisory Body regarding “whether the Institution’s Legal Advisor is disqualified or not from giving his legal opinion in cases of appeals (recursos de apelación) against the final resolution of administrative proceedings in which he has participated as a member of an investigating body (órgano director).” Before addressing the above, please accept our apologies for the delay in issuing the requested opinion, and for not providing the corresponding response within the timeframe such a consultation deserves, which is justified by the workload of this Superior Advisory Body.

Given that the consultation concerns the actions of a member of an investigating body, it is important to refer generally, and very briefly, to the functions they perform.

Within the administrative procedure, there are two important bodies: the decision-making body (órgano decisor) and the investigating body, which perform different functions.

The decision-making body, according to the jurisprudence of this Advisory Body, “is the body competent to issue the final decision in a given matter; it is the one that must decide to initiate an administrative proceeding, and it may delegate the investigation of the proceeding to an investigating body.” (Opinion No. 173-95 of August 7, 1995).

In this regard, it has been stated:

“…it must be specified that the decision-making bodies are those that, in principle, have the competence to investigate the administrative proceedings they decide to initiate. However, this Advisory Body has admitted the thesis that, through the use of the delegation mechanism, the decision-making bodies delegate the investigation of the proceeding to an investigating body.” (Opinion C-261-2001 of September 27, 2001) (Note: The obligation that the body competent to issue the final act is the one that must appoint the investigating body of the proceeding and its powers can be consulted, among others, in the following pronouncements: C-173-95 of August 7, 1995, C-055-96 of April 12, 1996, C-062-96 of May 2, 1996, C-065-96 of May 3, 1996, and C-088-96 of June 7, 1996) Regarding the investigating body of the proceeding, the cited Opinion No. C-173-95 set forth the following:

“It is the criterion of this Office that the investigating body of the proceeding must be designated by the body competent to issue the final act. We have likewise considered that once the proceeding has been investigated, the investigating body must forward the respective case file to the body with the competence to resolve the merits of the matter, so that the latter may request the reports required by law.” The power of that investigating body is solely to investigate the proceeding. In this regard, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has indicated that: “…neither in this case nor in any case can the investigating body itself of the administrative proceeding issue the final act, since its competence is limited to the investigation of the case file but not to its resolution…” (Ruling No. 910-93 of February 20, 1993).

Thus, we have that the investigating body is responsible for investigating the administrative proceeding until the record is ready for the final decision. To perform this function, the General Law of Public Administration confers upon it a series of powers and duties.

Among the functions that the investigating body of the proceeding must fulfill, for the purposes relevant to this opinion, the administrative jurisprudence of this Attorney General’s Office has mentioned that it must:

“1- Refrain from hearing and processing a matter when any of the grounds provided by law are incurred, following the corresponding procedure (articles 230 to 238).” (Opinion No. C-173-95 of August 7, 1995).

Regarding this abstention from hearing a matter, Article 230 of the General Law of Public Administration provides:

“Article 230. - The same grounds for disqualification (impedimento) and recusal (recusación) established in the Organic Law of the Judicial Branch shall be grounds for abstention (abstención), as well as those arising from Article 102 of the Law of the Financial Administration of the Republic. The grounds for abstention shall apply to the investigating body, the appellate body (órgano de alzada), and other authorities or officials who participate by assisting or advising them in the proceeding. However, when the grounds concur in a member of a collegiate body, the abstention shall not extend to the other members, except in qualified cases where they deem it appropriate.” The Organic Law of the Judicial Branch No. 7333 of May 5, 1993, establishes in its Article 31:

“In the absence of an express rule on disqualifications, excuses (excusas), and recusals, the provisions of the Civil Procedure Code shall apply in any matter, except in the Constitutional Jurisdiction, which shall be governed by its own rules and principles. The grounds for disqualification and recusal provided for in procedural codes and laws include judicial servants, and even auxiliary and administrative personnel who, in some way, must intervene in the matter, who must be substituted for the specific case.” For their part, Articles 49 and following of the Civil Procedure Code contain the causes for disqualification, recusal, and excuses. In that sense, it is important to keep in mind what is provided in subsection 10) of Article 53 of the cited Code, which is transcribed:

“ARTICLE 53: The following are causes for recusing any official who administers justice: 10. (…) The opinions expressed or reports rendered by judges that do not refer to the specific matter in which they are recused, such as those given in a doctrinal capacity or by virtue of a request from other branches of government, or in other matters they hear or have heard in accordance with the law, do not constitute grounds for excuse or recusal.” In accordance with the foregoing, we could affirm that recusal is a legal institution of a procedural nature whose purpose is to guarantee the impartiality of the judge or administrative body called upon to resolve a specific matter.

Dr. Guillermo Cabanellas defines the term recusal as:

“Action or effect of recusing; that is, the act by which a judge is challenged or rejected so that he does not hear or know of the case, when it is judged that his impartiality offers reasoned doubts” (CABANELLAS DE TORRES Guillermo, Diccionario Jurídico Elemental, Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, Argentina, 1982, p. 275). (The bold highlighting is not from the original).

Author Alvarado Velloso pronounces in the same sense, defining recusal in the following manner:

“(…) the means granted by procedural laws to challenge the subjective incompetence of the judge, alleging the existence of some cause which, if it exists, invalidates the jurisdictional activity by presenting the judge in a situation of partiality, bias, or dependence on the parties.” (ALVARADO VELLOSO Adolfo, Introducción al Estudio del Derecho Procesal, Primera parte, Argentina, Rubinzal - Culzoni editores, 1989, p.171.)

Thus, recusal is a power or right that procedural laws confer upon the parties for the purpose of obtaining the removal of a judge or a public official from hearing a specific matter, when some reason or cause arises that, in the judgment of the legislator, may affect the impartiality with which justice must be administered.

Now, the purpose of said procedural institution is to guarantee the impartiality of the judge, one of the basic principles of all proceedings and of administrative action. In relation to the subject, the Constitutional Chamber, in judgment No. 0052-96 of January 3, 1996, resolved:

“II.- ON IMPARTIALITY AS A GROUND FOR RECUSAL. The claimant challenges the legislator’s omission in not establishing the partiality of civil judges and other judicial officials who must be removed from hearing a matter as a ground for recusal or excuse, based on Article 53 of the Civil Procedure Code, which he considers contrary to the provisions of Articles 14 of the International Covenant on Civil and Political Rights and 8.1 of the American Convention on Human Rights. Precisely, the legal system has sought to guarantee the impartiality of judges, not only in civil jurisdiction, but in all, and for this purpose, to prevent the intervention in the litigation of judges who are feared to act tendentiously towards one of the parties, the figure of recusal was created. Likewise, the right of the parties to recuse judges is not only granted, but the duty is imposed upon judges to recuse themselves from hearing matters in which they are involved in a ground for recusal. (…).” (The bold and underlined highlighting is not from the original).

And in other more recent rulings, the Constitutional Chamber considered:

“The independence and impartiality of the judge constitute interrelated concepts and are undoubtedly constitutional principles in a political regime such as ours. Independence determines that the judge is subject only to the constitution and the law, and impartiality means that for the resolution of the case, the judge will not be guided by any interest other than the correct application of the law and the just solution of the case” (Judgment No. 2838-98, of April 29, 1998. In the same sense No. 5493-2000 of July 4, 2000).

“In a democratic and rights-guaranteeing state, judges must make their decisions with the greatest objectivity and impartiality. Hence, the legislator has established certain assumptions of the judge’s connection to the case or the parties, for which he is obligated to recuse himself from hearing it, in order to avoid unfair or arbitrary decisions and to maintain the community’s trust in the proper fulfillment of the administration of justice. These are grounds for excuse or inhibition where situations are contemplated that, abstractly considered, are susceptible to affecting the judge’s impartiality.” (Ruling 2000-08525 of September 27, 2000).

It is clear, then, that the purpose of recusal is to avoid the participation in the proceeding of judges who may disrespect the principle of impartiality. An impartial judge is one who is neutral with respect to the parties, the content, and the outcome of the proceeding.

Now, recusal is applicable to public officials in accordance with Article 11 of the Political Constitution, which not only establishes the principle of legality, but also lays the foundations for the duty of objectivity and impartiality of public officials, by indicating that they are subject to the Constitution and the laws. It is here that the basis for incompatibilities arises: the public official cannot be in a situation where there is a collision between the public interest and private interest.

For his part, Professor Jesús González Pérez, regarding the importance of maintaining the impartiality of the heads of administrative bodies, explains:

“In order to ensure an adequate exercise of the administrative function, and therefore, the legality and correctness of the decision issued in a specific proceeding, the legal system establishes a series of circumstances whose concurrence in the head or one of the heads of the administrative body gives rise to their non-intervention in the proceeding” (GONZÁLEZ PÉREZ Jesús, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1987, p. 165).

In this sense, the Constitutional Chamber has recognized this principle as having constitutional rank, and has highlighted the necessity of impartiality of administrative bodies, stating:

“ON THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES GOVERNING THE PUBLIC FUNCTION. In a democratic State such as ours, it is necessary to subject the public function to a series of rules that guarantee objective behavior through which the manipulation of the State apparatus to satisfy the private interests of some officials is avoided, as far as possible. There exists a series of general principles and fundamental precepts regarding the organization of the public function that conceive the Administration as an instrument placed at the objective service of the general interests: a) that the Administration must act in accordance with a series of organizational principles (efficiency, hierarchy, concentration, deconcentration); b) that its bodies must be created, governed, and coordinated by law, and c) that the law must regulate the system of access to the public function, the system of incompatibilities, and the guarantees to ensure impartiality in the exercise of their functions. The majority of these principles have materialized in the General Law of Public Administration, but they derive from various constitutional norms, Articles 1, 9, 11, 100, 109, 111, 112, 113, 191, and 192 from which everything concerning the State of the Republic of Costa Rica in relation to democratic principles derives (…)

Thus, the principle of impartiality constitutes a limit and, at the same time, a guarantee of the functioning or effectiveness of administrative action, which translates into acting with substantial objectivity or indifference regarding interference from pressure groups, political forces, or private individuals or groups influential to the official. This is, then, the protected or safeguarded legal interest in crimes against public administration in general or the administration of justice in particular: the protection of the principle of impartiality or neutrality of administrative action as a means of achieving equal and objective satisfaction of the general interests, among which the challenged norm must be included, as will be seen below. (Ruling No. 00-11524 of December 21, 2000).

On the other hand, an important figure through which the impartiality of public officials is guaranteed, in accordance with the opinion of this Attorney General’s Office No. C-099-90 of June 22, 1990, is that of abstention, as indicated:

“On this matter, it is important to emphasize that the duty of abstention may not be expressly provided for in the written legal system. It must exist and is imposed to the extent that there is a conflict of interest that affects, to a greater or lesser degree, the impartiality, the independence of judgment of the official who must decide; therefore, it also includes cases of conflict or opposition of interests. This duty may derive from the existence of an incompatibility of situations arising from the opposition or identity of interests. Incompatibility that determines the prohibition from participating in the deliberation and decision of matters in which the conflict or identity of interests is manifested. The independence of the official at the time of discussing and deciding on a matter is essential, and that independence is what underlies the entire system of abstentions, recusals, and disqualifications (…) Remember, in this regard, that the administrative act must constitute a manifestation of free and conscious will, directed at producing the desired legal effect for the purpose intended by the legal system. And the realization of that purpose may be hindered or made impossible by the existence of circumstances that affect the impartiality of the official who issues the administrative act.” Although the situation subject to this analysis is not directly contemplated as a ground within the normative texts that regulate the subject of abstention, disqualifications, excuses, and recusals, it has been considered by jurisprudence. In this regard, the Constitutional Chamber has emphasized that the correct composition of the investigating body is related to its impartial pursuit:

“In this regard, the Chamber considers that said action violates due process, whose postulates are applied or extended to all proceedings that eventually lead to the imposition of some type of sanction on the managed party, and within which the correct composition of the proceeding body is included, which must favor the impartial development of all the acts of the process. It is undeniable that by virtue of the functions that the General Law of Public Administration (see articles 314, 315, 316, 318 of this normative body) attributes to the investigating body of the proceeding as the instructor of the administrative file and director of the oral hearing, the principal act of the procedure regulated in articles 308 to 319 of the cited Law, its conduct in each of the procedural actions is fundamental for the final resolution. This Tribunal considers that, in order to avoid distorting the balance inherent to all proceedings, it is essential that there is no incompatibility of functions, as is evident in the present case in which the Legal Director (…) acts as the investigating body of the proceeding, having previously motivated, with his statement before the Board of Directors, the reported facts to be referred to Management for their corresponding investigation” (Ruling No. 2911-93 of June 18, 1993. In the same sense, see Ruling No. 7688-2001 of 8:53 a.m. on August 10, 2001).

Consequently, it is considered that from legal doctrine and judicial and administrative jurisprudence, it is deduced with clear clarity that impartiality is one of the fundamental principles governing the actions of the officials who make up administrative bodies.

In this case, we are dealing with the scenario of the filing of an ordinary administrative remedy, that is, the appeal (recurso de apelación), which constitutes a possibility for the managed party to request the review by a higher body of the actions taken by the lower body, being an integral part of the managed party’s right of defense. The special characteristics of ordinary remedies are found in Articles 342 and following of the General Law of Public Administration.

Therefore, as administrative remedies are a means to review the legality and the appropriateness of the Administration’s conduct, not only regarding the merits of the matter but also the procedure followed by the investigating body, it cannot occur that the same person who was a member of the investigating body can be a part of or influence the decision that the higher administrative body is going to make, by virtue of having directly participated in the procedural path.

Therefore, the Institution’s Legal Advisor must not give his legal opinion in those cases where an appeal has been filed against the final resolution of administrative proceedings in which he has participated as a member of the investigating body, since the appeal necessarily reviews and examines the proceeding in which he participated or which he investigated.

In this scenario, the official has the duty to abstain from issuing an opinion, or the party has sufficient reason to request recusal, all in order to comply with the principle of impartiality that governs all actions of the Public Administration.

From the Acting Secretary of the National Council for Scientific and Technological Research, respectfully signs,

Dictamen : 353 del 20/12/2001 C-353-2001 20 de diciembre de 2001 Licenciado Rafael Herrera González Secretario Ejecutivo a.i.

Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas S. O.

Estimado señor:

Con la anuencia del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio Nº1-050-01, de fecha 18 de enero del año en curso, recibido en esta Procuraduría el mismo día, y asignado a la suscrita el día 24 del mismo mes, adicionado – a solicitud nuestra según nota N° ADPb-048-2001 de fecha 25 de enero del 2001-, mediante oficio Nº 1-106-2001 de fecha 7 de febrero del 2001 que aporta el criterio legal del Asesor legal de la entidad consultante.

En su misiva solicita criterio de este Órgano Asesor, respecto a "si el Asesor Legal de la Institución está inhibido o no de dar su opinión legal en caso de recursos de apelación contra la resolución final de procesos administrativos en los cuales ha participado como miembro de un órgano director".

Previo a referirnos a lo anterior, las disculpas del caso por la dilación en la emisión del criterio solicitado, y no verter la respectiva respuesta en el tiempo que merece una consulta de esta índole, justificado por el volumen de trabajo propio de este Órgano Superior Consultivo.

En vista de que la consulta versa sobre la actuación de un miembro de un órgano director, es importante referirnos en forma general, y de manera muy breve, a las funciones que éstos cumplen.

Dentro del procedimiento administrativo existen dos órganos de importancia, el órgano decisor y el órgano director, que cumplen funciones diferentes.

El órgano decisor, conforme con la jurisprudencia de este Organo Asesor, "es, el órgano competente para dictar la decisión final en un asunto determinado es el que debe decidir iniciar un procedimiento administrativo, pudiendo delegar la instrucción de éste en un órgano director del procedimiento." (Dictamen N° 173-95 del 7 de agosto de 1995).

En este sentido se ha indicado:

"…debe precisarse que los órganos decisorios son los que, en principio, tienen la competencia para instruir los procedimientos administrativos que ellos decidan iniciar; Pero, este Órgano Asesor, ha admitido la tesis de que mediante la utilización de la figura de la delegación, los órganos decisorios deleguen la instrucción de procedimiento en un órgano director." (Dictamen C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001) (Nota: La obligación de que el órgano competente para emitir el acto final es el que debe nombrar el órgano director del procedimiento y las atribuciones de éste pueden consultarse, entre otros, los siguientes pronunciamientos: C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96 de 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996 y C-088-96 de 7 de junio de 1996) Acerca del órgano director del procedimiento, en el citado dictamen N° C- 173-95, se expuso lo siguiente:

"Es criterio de este Despacho que el órgano director del procedimiento debe ser designado por el órgano competente para emitir el acto final. Igualmente hemos considerado que una vez instruido el procedimiento, el órgano director debe remitir el expediente respectivo al órgano con competencia para resolver sobre el fondo del asunto, para que este requiera los dictámenes que la ley exige. " La facultad que tendrá ese órgano director es únicamente la de instruir el procedimiento. Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que: "…ni en éste ni en ningún caso puede el propio órgano director del procedimiento administrativo dictar el acto final, ya que su competencia se limita a la instrucción del expediente mas no así a su resolución…" (Voto N° 910-93 de 20 de febrero de 1993).

Así, tenemos que el órgano director es el encargado de instruir el procedimiento administrativo hasta dejar los autos listos para la decisión final. Con el fin de realizar esa función, la Ley General de la Administración Pública le confiere una serie de atribuciones y deberes.

Dentro de las funciones que debe cumplir el órgano director del procedimiento, para los efectos que nos interesan en este dictamen, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General de la República ha mencionado que debe:

"1- Abstenerse de conocer y tramitar un asunto, cuando se incurra en alguna causal prevista por la ley, siguiendo para ello con el trámite correspondiente (artículo 230 al 238)." (Dictamen N° C- 173-95 del 7 de agosto de 1995).

Acerca de esta abstención de conocer un asunto, el artículo 230 de la Ley General de Administración Publica dispone:

"Artículo 230. - Serán motivos de abstención los mismos de impedimento y recusación que se establecen en la Ley Orgánica del Poder Judicial y, además los que resultan del artículo 102 de la Ley de la Administración Financiera de la República. Los motivos de abstención se aplicarán al órgano director, al de alzada y a las demás autoridades o funcionarios que intervengan auxiliándolos o asesorándolos en el procedimiento Sin embargo, cuando los motivos concurran en un miembro de un órgano colegiado, la abstención no se hará extensiva a los demás miembros, salvo casos calificados en que éstos la consideren procedente" La Ley Orgánica del Poder Judicial Nº 7333 del 5 de mayo de 1993, establece en su artículo 31:

"A falta de regla expresa sobre impedimentos, excusas y recusaciones, se estará a lo dispuesto en el Código Procesal Civil, en cualquier materia, salvo en la Jurisdicción Constitucional, la cual se regirá por sus propias normas y principios. Los motivos de impedimento y recusación, previstos en los códigos y leyes procesales, comprenden a los servidores judiciales, e incluso a los auxiliares y administrativos que, de algún modo, deben intervenir en el asunto debiendo ser sustituidos para el caso concreto." Por su parte, los artículos 49 y siguientes del Código Procesal Civil, contienen las causas de impedimento, recusación y excusas. En ese sentido, es importante tener presente lo dispuesto en el inciso 10) del artículo 53 del Código de cita, que se transcribe:

"ARTÍCULO 53: Son causas para recusar a cualquier funcionario que administra justicia:

10. (...) Las opiniones expuestas o los informes rendidos por los juzgadores que no se refieran al asunto concreto en que sean recusados, como aquellas que den con carácter doctrinario o en virtud de requerimiento de los otros poderes, o en otros asuntos que conozcan o hayan conocido de acuerdo con la ley, no constituyen motivo de excusa ni de recusación." De acuerdo con lo anterior, podríamos afirmar que la recusación es un instituto jurídico de carácter procesal cuyo propósito es el de garantizar la imparcialidad del juez u órgano administrativo llamado a resolver un asunto concreto.

El Dr. Guillermo Cabanellas define el término recusación como:

"Acción o efecto de recusar; esto es, el acto por el cual sé excepciona o rechaza a un juez para que entienda o conozca de la causa, cuando se juzga que su imparcialidad ofrece motivadas dudas" (CABANELLAS DE TORRES Guillermo, Diccionario Jurídico Elemental, Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, Argentina, 1982, pág. 275). (El destacado en negrita no es del original).

En el mismo sentido se pronuncia el autor Alvarado Velloso, quien define la recusación de la siguiente manera:

"(...) el medio que acuerdan las leyes procesales para atacar la incompetencia subjetiva del juez, aduciendo la existencia de alguna causal que, de existir, hace inválida la actividad jurisdiccional por presentarlo al juez en situación de parcialidad, parcialidad o dependencia de las partes." (ALVARADO VELLOSO Adolfo, Introducción al Estudio del Derecho Procesal, Primera parte, Argentina, Rubinzal - Culzoni editores, 1989, p.171.)

Así las cosas, la recusación es una facultad o derecho que las leyes procesales le confieren a las partes con el objeto de obtener la separación de un juez o de un funcionario público en el conocimiento de un determinado asunto, cuando se presente algún motivo o causal que, a juicio del legislador, puede afectar la imparcialidad con que la justicia debe ser administrada.

Ahora bien, el objeto de dicho instituto procesal es el de garantizar la imparcialidad del juez, uno de los principios básicos de todo proceso y de la actuación administrativa. En relación con el tema, la Sala Constitucional, en sentencia N° 0052-96 del 3 de enero de 1996, resolvió:

"II.- DE LA IMPARCIALIDAD COMO CAUSAL DE RECUSACION. Impugna el accionante la omisión del legislador al no establecer como causal de recusación o excusa la parcialización de los jueces civiles y demás funcionarios judiciales que deban separarse del conocimiento de un asunto, con fundamento en el artículo 53 del Código Procesal Civil, lo que estima contrario a lo dispuesto en los artículos 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Precisamente, el ordenamiento jurídico ha querido garantizar la imparcialidad de los jueces, no sólo en la jurisdicción civil, sino en todas, y al efecto, para evitar la intervención en el litigio de jueces de quienes se tema que puedan actuar tendenciosamente hacia alguna de las partes, es que se creó la figura de la recusación. Asimismo, no sólo se acuerda a las partes el derecho de recusar a los jueces, sino que se impone a éstos el deber de inhibirse de conocer de los asuntos respecto de los cuales se encuentren comprendidos en una causal de recusación. (...)". (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Y en otros fallos más reciente, la Sala Constitucional consideró:

"La independencia e imparcialidad del juez constituyen conceptos relacionados entre sí y son indudablemente principios constitucionales en un régimen político como el nuestro. La independencia determina que el juez esté solo sometido a la constitución y a la ley y la imparcialidad significa que para la resolución del caso el juez no se dejará llevar por ningún otro interés fuera del de la aplicación correcta de la ley y la solución justa del caso" (Sentencia N° 2838-98, del 29 de abril de 1998. En el mismo sentido N° 5493-2000 del 4 de julio del 2000).

"En un estado democrático y garantista, los jueces deben tomar sus decisiones con la mayor objetividad e imparcialidad. De ahí que el legislador ha establecido determinados supuestos de vinculación del juez con la causa o con las partes, por los que se encuentra obligado a separarse de su conocimiento, a fin de evitar decisiones injustas o arbitrarias y de mantener la confianza de la colectividad en el recto cumplimiento de administración de justicia. Se trata de causales de excusa o inhibición en donde se contemplan situaciones que abstractamente consideradas son susceptibles de afectar la imparcialidad del juez." (Voto 2000-08525 del 27 de setiembre del 2000).

Es claro, entonces, que el objeto de la recusación es el de evitar la participación en el proceso de jueces que puedan irrespetar el principio de imparcialidad. Un juez imparcial es aquél que es neutral con respecto a las partes, al contenido y al resultado del proceso.

Ahora bien, la recusación es aplicable a los funcionarios públicos conforme con el numeral 11 de la Constitución Política, que no sólo establece el principio de legalidad, sino que sienta las bases del deber de objetividad e imparcialidad de los funcionarios públicos, al señalar que están sometidos a la Constitución y a las leyes. Es aquí donde nace el fundamento de las incompatibilidades: el funcionario público no puede estar en una situación donde haya colisión entre el interés público e interés privado.

Por su parte, el profesor Jesús González Pérez, respecto a la importancia de mantener la imparcialidad de los titulares de los órganos administrativos, explica:

"A fin de asegurar un adecuado ejercicio de la función administrativa, y por ende, la legalidad y acierto de la decisión que se dicte en un procedimiento concreto, el Ordenamiento jurídico establece una serie de circunstancias cuya concurrencia en el titular o en uno de los titulares del órgano administrativo da lugar a la no intervención del mismo en el procedimiento" (GONZÁLEZ PÉREZ Jesús, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo, Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1987, pág, 165).

En este sentido, la Sala Constitucional le ha reconocido a este principio rango constitucional, y ha puesto de relevancia la necesidad de imparcialidad de los órganos administrativos, al manifestar:

"DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN PÚBLICA.

En un Estado democrático como el nuestro, es necesario someter a la función pública a una serie de normas que garanticen un comportamiento objetivo a través del cual se evite, en la medida de lo posible, la manipulación del aparato del Estado para satisfacer los intereses particulares de algunos funcionarios. Existen una serie de principios generales y preceptos fundamentales en torno a la organización de la función pública que conciben a la Administración como un instrumento puesto al servicio objetivo de los intereses generales: a) que la Administración debe actuar de acuerdo a una serie de principios organizativos (eficacia, jerarquía, concentración, desconcentración); b) que sus órganos deben ser creados, regidos y coordinados por la ley, y c) que la ley debe regular el sistema de acceso a la función pública, el sistema de incompatibilidades y las garantías para asegurar la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. La mayoría de estos principios se han materializado en la Ley General de la Administración Pública, pero que derivan de varias normas constitucionales, los artículos 1º, 9, 11, 100, 109, 111, 112, 113, 191 y 192 de los que deriva todo lo concerniente al estado de la República de Costa Rica en relación con los principios democráticos (...)

Es así como el principio de imparcialidad se constituye en un límite y al mismo tiempo en una garantía del funcionamiento o eficacia de la actuación administrativa, que se traduce en el obrar con una sustancial objetividad o indiferencia respecto a las interferencias de grupos de presión, fuerzas políticas o personas o grupos privados influyentes para el funcionario. Este es entonces el bien jurídico protegido o tutelado en los delitos contra la administración de pública en general o la administración de justicia en lo particular: la protección del principio de imparcialidad o neutralidad de la actuación administrativa como medio de alcanzar una satisfacción igual y objetiva de los intereses generales, entre los que debe incluirse la norma impugnada, como se verá a continuación. (Voto Nº00-11524 de 21 de diciembre del 2000).

Por otra parte, una figura importante mediante la cual se garantiza la imparcialidad de los funcionarios públicos, conforme con el dictamen de esta Procuraduría N° C-099-90 del 22 de junio de 1990, es la de la abstención, al señalarse:

"Sobre el particular interesa resaltar que el deber de abstención puede no estar expresamente previsto en el ordenamiento escrito. Ese debe existir y se impone en la medida en que exista un conflicto de intereses que afecte, en mayor o menor medida la imparcialidad, la independencia de criterio del funcionario que debe decidir, por ende comprende también los casos de conflicto u oposición de intereses, ese deber puede derivar de la existencia de una incompatibilidad de situaciones derivadas de la oposición o identidad de intereses. Incompatibilidad que determina la prohibición de participar en la deliberación y decisión de los asuntos en que se manifieste el conflicto o identidad de intereses. La independencia del funcionario a la hora de discutir y decidir respecto de un asunto es esencial y esa independencia es lo que funda todo el régimen de abstenciones, recusaciones e impedimentos (...) Recuérdese, al respecto, que el acto administrativo debe constituir una manifestación de voluntad libre y consciente, " dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento. Y en la concreción de ese fin puede verse entrabada o imposibilitada por la existencia de circunstancias que afecten la imparcialidad del funcionario que emite el acto administrativo." A pesar de que la situación objeto de este análisis, no se contempla en forma directa como una causal dentro de los textos normativos que regulan el tema de la abstención, impedimentos, excusas y recusaciones, sí ha sido considerada jurisprudencialmente. Al respecto, la Sala Constitucional ha resaltado que la correcta integración del órgano director está relacionada con la búsqueda imparcial de éste:

"Al respecto, la Sala considera que con dicha actuación se viola el debido proceso, cuyos postulados se aplican o extienden a todos los procedimientos que eventualmente desemboquen en la imposición de algún tipo de sanción al administrado, y dentro de los cuales se incluye la correcta integración del órgano del procedimiento, que debe favorecer el desarrollo imparcial de todos los actos del proceso. Es innegable que en virtud de las funciones que la Ley General de la Administración Pública (ver artículos 314,315,316,318 de este cuerpo normativo) atribuye al órgano director del procedimiento como instructor del expediente administrativo y director de la comparecencia oral, acto principal del procedimiento regulado en los artículos 308 al 319 de la citada Ley, su proceder en cada una de las actuaciones del proceso es fundamental para la resolución final. Este Tribunal considera que para evitar falsear el equilibrio inherente a todo procedimiento, es esencial que no exista una incompatibilidad de funciones como la que es evidente en el presente caso en cuanto el Director Legal (...) actúa como órgano director del procedimiento, habiendo previamente motivado con su manifestación ante la Junta directiva que los hechos denunciados fueran remitidos a la Gerencia para su correspondiente investigación" (Voto Nº 2911-93 de 18 de junio de 1993. En el mismo sentido véase el voto N° 7688-2001 de las 8:53 horas del 10 agosto del 2001).

Consecuentemente, se considera que de la doctrina y la jurisprudencia judicial y administrativa, se desprende con meridiana claridad el hecho de que la imparcialidad es uno de los fundamentos que rigen el actuar de los funcionarios que integran los órganos administrativos.

En este caso, estamos ante el supuesto de la interposición de un recurso administrativo ordinario, sea el recurso de apelación, el cual constituye una posibilidad del administrado para solicitar la revisión por parte de un órgano superior de lo actuado por el inferior, siendo una parte integrante del derecho de defensa del administrado. Las características especiales de los recursos ordinarios se encuentran en los artículos 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

Por consiguiente, al ser los recursos administrativos un medio para revisar la legalidad y la oportunidad de la conducta de la Administración, no sólo en lo referente al fondo del asunto sino también del procedimiento seguido por el órgano director, no puede ocurrir que la misma persona que integró el órgano director, pueda ser parte o influir en la decisión que vaya a tomar el órgano administrativo superior, en virtud de que participó directamente en el iter procedimental.

Por lo que el Asesor Legal de la Institución no debe dar su opinión legal en aquellos casos en que se haya planteado un recurso de apelación contra la resolución final de procesos administrativos en los cuales ha participado como miembro del órgano director, pues en la apelación necesariamente se conoce y se revisa el procedimiento en el cual participó o instruyó.

En este supuesto, el funcionario tiene el deber de abstenerse de emitir criterio, o bien la parte tiene motivo suficiente para solicitar la recusación, todo en aras de cumplir con el principio de imparcialidad que rige todo el actuar de la Administración Pública.

Del Secretario a.i. de Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y Tecnológicas, deferentemente suscribe,