Procedural defects in annulment of administrative act prevent issuance of opinionExistencia de vicios en el procedimiento de nulidad de acto administrativo impide emitir dictamen

Opinion: 341 of 10/12/2001 C-341-2001 10 December 2001 Licenciado Guillermo Vargas Salazar Minister Ministry of Public Education S. D.

Esteemed Mr. Minister:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am pleased to refer to your communication No. SE-3767-2001 dated 14 November 2001, received in the Attorney General's Office on the 27th of November past, and assigned to the undersigned on the 28th, responding in the following terms:

In your missive, you request that the opinion referred to in Article 173 of the General Law on Public Administration be rendered, within case file No. 404-01 processed to determine the absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act that, on 6 July 2000, granted Professional Group KT-3 for preschool positions to the employee XXX.

Regrettably, this Advisory Body cannot accede to your request, due to the existence of defects in the processing of the corresponding ordinary procedure, a situation that must be brought into conformity with the Law as a prerequisite to issuing the requested opinion.

This Office of the Attorney General of the Republic has insisted that "the directing body must observe the substantial formalities of the procedure, since otherwise the nullity of the proceedings will be caused under the terms of Article 223 of the General Law on Public Administration." (See in this regard Opinion No. C-173-95 of 7 August 1995.)

Within this line of thought, it cannot be forgotten that the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has been consistent in affirming that "The principles of due process extractable from the General Law and indicated by this Chamber in its jurisprudence are of strict mandatory observance by the authorities charged with conducting any administrative procedure that has as its object or produces a sanctioning result." (Ruling No. 2945-94 of 8:12 a.m. on 17 June 1994).

This being the case, if during the development of the administrative procedure any type of violation of the principles of due process becomes evident, the Administration must annul the respective act (for example, a summons to an oral and private hearing), as well as the subsequent actions and resolutions, a procedural phase to which said procedure must be rolled back, by virtue of the fact that "the total or partial non-compliance with the ordering guidelines of the administrative procedure entails reparatory legal sanctions for the unlawfulness in pursuit of safeguarding the soundness of the law." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Furthermore, it must be emphasized that the administrative procedure is of mandatory observance for the Public Administration since "... administrative bodies act subjecting themselves to predetermined procedural rules, so that compliance with the rules of procedure is, therefore, a duty of public bodies... This general mandatory nature of the instituted procedures is indispensable and must be maintained with true obstinacy, since the breaches that are opened against that principle, by allowing the discretion or better yet the arbitrariness of the administration in this field, will constitute attacks directed against the very object of the administrative procedure, against its purposes of efficiency, correctness, and legal guarantee, instituted in favor of the administered parties." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, pp. 12-27).

In that context, the directing body must take into consideration that it becomes indispensable that from the beginning of the administrative procedure, the affected party has full knowledge of the declaratory act of rights, duly individualized and reliably recorded in the case file, whose absolute, evident, and manifest nullity is sought to be declared, in accordance with Article 173 of the General Law on Public Administration, as well as the possible legal consequences of said annulment.

As can be deduced from the administrative case file, the procedure followed regarding the employee XXX has the purpose of annulling the assignment to professional group KT-3 for preschool positions; however, at no time is the administrative act that effectively makes said assignment individualized or recorded.

It is important to note that none of the documents that comprise the case file constitute the administrative act that makes the assignment in the position under study to Mrs. XXX, and in that sense, at no time is the employee made aware of which is the administrative act that granted her said professional group; despite being told that it is the administrative act that on 6 July 2000 granted her the aforementioned professional group, it is not individualized to her punctually and in detail, nor is the administrative act that effectively makes said appointment brought to her knowledge.

In this regard, it should be borne in mind that the referred case file contains certification No. 2000000459 issued on 11 June 2001, visible on folio 1, which certifies that Mrs. XXX was assigned professional group KT-3 as of 6 July 2000; however, the personnel action that effectively makes said designation is not recorded, nor does the certification indicate which personnel action made said assignment. Furthermore, the only personnel action recorded in the case file, namely No. 2001-514282, visible on folio 2, is for a salary revaluation effective from 1 February 2001 until 30 January 2002, and it is also striking that in the "present status" no professional group appears assigned, and it is only in the "proposed status" that professional group KT-3 is included.

Consequently, it is clearly deduced that neither the certification nor the mentioned personnel action are the administrative acts that grant the professional group sought to be annulled, and regarding which the employee has been notified.

This being the case, it is not possible for this Attorney General's Office to render the favorable opinion requested. On this matter, it is worthwhile to bear in mind what this Office of the Attorney General of the Republic pointed out, in Opinion No. C-243-2001 of 10 September 2001:

"In that sense, it is striking that within the administrative case file created, the referred administrative act is not recorded, which is incorporated by the affected party himself, and only when the hearing takes place. The foregoing acquires special relevance if we take into consideration that the same document indicates in the sections 'current condition' and 'proposed condition' the position of Area Coordinator, and in both cases also the same subsection number. That is, doubt arises as to the possible existence of another administrative act of appointment to that position previously. All of which gives rise to it being clarified and specified in the corresponding notification.

(…)

Consequently, if there has not been a proper notification of the legal consequences that this procedure could entail, should the act be annulled, it is strictly necessary to return the case file without the opinion that was requested in application of Article 173 itself, which establishes that in the respective ordinary administrative procedure, the principles and guarantees of due process must be observed." In this chain of thought, it amounts to a basic problem of notification; and therefore, the summons was made without due compliance with the terms of subsection c) of Article 249 of the General Law on Public Administration.

It is clear that the noted omission is of a substantial nature, and that consequently it violates due process and the right of defense of the affected party according to constitutional guarantees.

The foregoing, in accordance with the provisions of Article 254 of the General Law on Public Administration, which clearly establishes that "Defective summonses due to omission of any of the requirements demanded by Article 249 shall be null, except in the case of that indicated by subsection d) thereof." As well as in the abundant resolutions of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, for example rulings numbers 632-99 of 10:48 a.m. on 29 January 1999, 2253-98 of 1:03 p.m. on 27 March 1998, 2376-98 of 1 April 1998, and 995-95 of 10:30 a.m. on 17 February 1995, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice for example No. 21 of 2:15 p.m. on 9 April 1997, and opinions of the Office of the Attorney General of the Republic, numbers C-049-99 of 5 March 1999, C-118-2000 of 22 May 2000, C-083-2001 of 20 March and C-182-2001 of 26 June, both of the year 2001, among many others.

In accordance with the foregoing, this body is unable to issue an opinion on the possible existence of an absolute, evident, and manifest nullity in the instruction of the administrative procedure related to employee XXX, until such time as what has been indicated above is corrected by the active administration.

Respectfully submitted by the Minister of Public Education, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Deputy Attorney General Attachment: The administrative case file.

ACACHA/mvc

Dictamen : 341 del 10/12/2001 C-341-2001 10 de diciembre del 2001 Licenciado Guillermo Vargas Salazar Ministro Ministerio de Educación Pública S. D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio N° SE-3767-2001 de fecha 14 de noviembre del 2001, recibido en la Procuraduría el pasado día 27 de noviembre, y asignado a la suscrita el día 28, dando respuesta en los siguientes términos:

En su misiva, solicita se rinda el dictamen a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, dentro del expediente N°404-01 tramitado para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que en fecha 6 de julio del 2000, otorgó Grupo Profesional KT-3 para puestos en preescolar a la servidora XXX.

Lamentablemente, este Órgano Asesor no puede acceder a su petición, debido a la existencia de vicios en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.

Esta Procuraduría General de la República ha insistido que el "órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública." (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)

Dentro de este orden de ideas, no puede olvidarse que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sido conteste en afirmar que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).

Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto (verbigracia citación a comparecencia oral y privada), así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el "incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).

Bajo ese contexto, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo, el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación.

Según se desprende del expediente administrativo, el procedimiento seguido a la funcionaria XXX tiene como finalidad anular la asignación al grupo profesional KT-3 para puestos en preescolar; sin embargo en ningún momento se individualiza ni consta el acto administrativo que efectivamente realiza dicha asignación.

Es importante acotar que ninguno de los documentos que conforman el expediente constituyen el acto administrativo que realiza la asignación en el puesto en estudio a la señora XXX, y en ese sentido en ningún momento se le hace saber a la servidora cuál es el acto administrativo que le otorgó dicho grupo profesional; a pesar de que se le indica que es el acto administrativo que en fecha 6 de julio del 2000 le otorga el mencionado grupo profesional, no se le individualiza puntual y detalladamente, ni se le pone en conocimiento el acto administrativo que efectivamente realiza dicho nombramiento.

Al respecto, téngase presente que en el expediente remitido consta la certificación N° 2000000459 emitida el día 11 de junio del 2001, visible a folio 1°, que certifica que a la señora XXX se le asignó el grupo profesional KT-3 desde el 6 de julio del 2000; no obstante no consta la acción de personal que efectivamente realiza dicha designación, ni tampoco la certificación indica cuál es la acción de personal que realizó dicha asignación. A mayor abundamiento, la única acción de personal que consta en el expediente, a saber la N° 2001-514282, visible a folio 2, es por una revaloración salarial que rige desde el 1° de febrero del 2001 hasta el 30 de enero del 2002, y además llama la atención que en el "estado presente" no aparece asignado grupo profesional alguno y es hasta en el "estado propuesto" que está incluido el grupo profesional KT-3.

Por consiguiente, se desprende con claridad que ni la certificación ni la mencionada acción de personal son los actos administrativos que otorgan el grupo profesional que se pretende anular, y sobre el cual se le haya intimado a la funcionaria.

Así las cosas, no es posible que esta Procuraduría rinda el dictamen favorable solicitado. Sobre el particular, es dable tener presente lo que esta Procuraduría General de la República puntualizó, dentro del dictamen N° C-243-2001 del 10 de setiembre del 2001:

"En ese sentido, llama la atención que dentro del expediente administrativo levantado, no consta el referido acto administrativo, el cual es incorporado por el propio afectado, y hasta cuando se produce la comparecencia. Lo anterior adquiere especial relevancia si tomamos en consideración que en el mismo documento se indica en los apartes de "condición actual" y "condición propuesta" el puesto de Coordinador de Area, y en ambos casos también el mismo número de inciso. Sea, surge la duda de la eventual existencia de otro acto administrativo de nombramiento en ese cargo con anterioridad. Todo lo cual da pie a que sea aclarado y especificado en la intimación correspondiente.

(…)

Por consiguiente, si no habido una debida intimación de las consecuencias jurídicas que podría acarrear este procedimiento, de anularse el acto, es de rigor devolver el expediente sin el dictamen que fuera requerido en aplicación del propio artículo 173, que establece que en el respectivo procedimiento administrativo ordinario se deben observar los principios y las garantías del debido proceso." En esa relación de ideas, resulta un problema básico de intimación; y por ende, la citación se hizo sin el debido cumplimiento de los términos del inciso c) del artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública.

Es claro que la omisión apuntada tiene carácter substancial, y que consecuentemente violenta el debido proceso, y el derecho de defensa de la afectada a tenor de las garantías constitucionales.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 254 de la Ley General de la Administración Pública que diáfana mente establece que "Las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el artículo 249 serán nulas, excepto en el caso del señalado por el inciso d) del mismo." Así como, en las abundantes resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, verbigracia votos números 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo de 1998, 2376-98 del 1° de abril de 1998 y 995-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia por ejemplo la N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, y dictámenes de la Procuraduría General de la República, números C-049-99 del 5 de marzo de 1999, C-118-2000 del 22 de mayo del 2000, C-083-2001 del 20 de marzo y C-182-2001 del 26 de junio ambos del año 2001, entre muchos otros.

De conformidad con lo expuesto, este órgano se encuentra imposibilitado para emitir dictamen sobre la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en la instrucción del procedimiento administrativo relacionado con la servidora XXX, hasta tanto se subsane por parte de la administración activa, lo señalado líneas atrás.

Del señor Ministro de Educación Pública, deferentemente suscribe, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Procuradora Adjunta Adjunto: El expediente administrativo.

ACACHA/mvc