Director body of disciplinary proceedings at INAMUÓrgano director de procedimiento disciplinario en el INAMU

Opinion : 343 of 11/12/2001 C-343-2001 11 December 2001 Dr. Xinia Carvajal Salazar Minister of Women's Affairs Executive President INAMU Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication MCM-PE-669-001 of 24 September of this year.

In your letter you state that a doubt has arisen regarding the composition of the procedure-directing bodies (órganos directores de procedimiento) in INAMU. According to the attached legal opinion, the appointment corresponds to the Executive President of the Institution, but Article 131 of the Reglamento Autónomo de Servicios of INAMU tasks the Legal Advisory Unit (Unidad de Asesoría Legal) with directing all the procedure-directing bodies of the Institution's disciplinary procedure (procedimiento disciplinario), for which purpose the Executive President shall designate a female official who is a lawyer by profession to preside over them, as well as to appoint the female officials she deems appropriate to compose said bodies.

You expressly indicate that "…I consider that there is a doubt regarding the competence attributed by the Reglamento Autónomo to the official of the Legal Advisory Unit with respect to that official's power to appoint the members of the body and the competence that the law creating INAMU attributes to the Executive President, in her capacity as administrative hierarchical superior." Regarding the appointment of the procedure-directing body, this Advisory Body (Organo Asesor) has been clear, in its jurisprudence, in the sense that the appointment of the procedure-directing body of an administrative procedure corresponds to the decision-making body (órgano decisor) of the procedure.

That is, the body competent to issue the final decision in a given matter is the one that must decide to initiate an administrative procedure, and it may delegate the instruction (instrucción) thereof to a procedure-directing body. In this regard, it has been indicated:

"…it must be specified that the decision-making bodies are those that, in principle, have the competence to instruct the administrative procedures they decide to initiate; But this Advisory Body has admitted the thesis that, through the use of the figure of delegation, the decision-making bodies delegate the instruction of the procedure to a procedure-directing body." (Opinion C-261-2001 of 27 September 2001) (Note: The obligation that the body competent to issue the final act is the one that must appoint the procedure-directing body and the latter's attributions can be consulted in, among others, the following pronouncements: C-173-95 of 7 August 1995, C-055-96 of 12 April 1996, C-062-96 of 2 May 1996, C-065-96 of 3 May 1996 and C-088-96 of 7 June 1996) What is specifically consulted is the interpretation of Article 131 of the Reglamento Autónomo de Servicios of INAMU, published in Gaceta No. 234 of 6 December 2000, which provides the following:

"The Legal Advisory Unit shall be responsible for directing all the procedure-directing bodies for disciplinary procedure of the institution.

For this purpose, the Executive Presidency shall designate a female official who is a lawyer by profession, who shall be responsible for presiding over all the procedure-directing bodies for disciplinary procedure, as well as for appointing the female officials she deems appropriate to effectively compose the various procedure bodies." This article is found within the chapter "On due process (debido proceso)", which regulates the imposition of sanctions in matters of public employment, and it is from that perspective that it shall be analyzed.

First, it must be indicated that in cases where the body that must issue the final resolution is the Institution's Board of Directors (Junta Directiva) (when the official reports directly to this body – see, for example, Art. 19 of Ley 7801 of 30 April 1998 -), in accordance with Article 90, subsection e) of the Ley General de la Administración Pública, the procedure-directing body must be the secretary of the collegiate body. In this respect, the following has been stated:

"This type of body has the particularity that, in accordance with Article 90, subsection e), of the Ley General, they cannot delegate their functions 'except only the instruction thereof, to the Secretary'.

It is for this reason that bodies of a collegiate nature have their possibility of delegation limited, because they cannot freely decide to which body the instruction of one of their decisions will be delegated, rather, it can be delegated, solely, to the secretary.

This situation has already been analyzed by this Institution, stating the following:

'Finally, it is worth noting that there is no specific rule contained in the Ley General de la Administración Pública in the sense of determining, a priori, upon which specific body the obligation to process the procedure will fall. Regarding this postulate, it is only worth indicating the express provision in the sense that collegiate bodies must delegate the processing of matters within their competence to their Secretary (Article 90, subsection e) of the Ley General. In the case of the Government Council, see Article 33, subsection c) ibid). Thus, in this aspect, we find ourselves in the field of exercising a discretionary decision at the charge of the hierarchical superior of the officials to be investigated, such that it will be up to the former to determine which specific department or section within the body shall process the administrative procedure. This decision, in turn, has as a frame of reference the general concepts of efficiency and reasonableness that govern all discretionary competence (Article 15 ibid), and taking into account the best satisfaction of the public interest that it presupposes (Article 10 ibid), which, in the case at hand, can be understood as determining the body that can guarantee the processing of an administrative procedure respectful of the rights of the investigated officials. Therefore, the decision may fall upon the Legal Advisory Office (Asesoría Jurídica) as well as any other department or section, at the discretion of the hierarchical superior responsible for imposing the pertinent sanction.' (Opinion C-140-96 of 26 August 1996, cited, in addition to the pronouncement OJ-053-2000 of 29 May 2000)" (Opinion C-261-2001 of 27 September 2001) Therefore, those cases in which the official reports directly to the Board of Directors would be excluded from the scope of application of Article 131.

Now, when the competent body is the Executive Presidency, we must indicate that Article 131 does not have a clear wording.

If it is interpreted, as apparently is being done, in the sense that it enables the female official of the Legal Advisory Unit designated as the procedure-directing body to add other members to the procedure-directing body, this is incorrect from a double perspective.

On the one hand, Article 90, subsection b) of the Ley General de la Administración Pública establishes that delegation shall have as a limit the impossibility of delegating delegated powers.

By reason of the foregoing, although the body competent to issue the final act may delegate the instruction of the procedure to a procedure-directing body, the decision regarding its composition cannot be delegated in such a way that it, in turn, implies a new delegation, which is precisely what would be occurring with the interpretation given to the article, as we have understood.

In turn, from the point of view of the attribution of competence, Article 131 assigns to the Legal Advisory Unit the responsibility to direct the procedure, with the Executive Presidency having to designate a female official from that body, a lawyer by profession, to process it, who may "appoint the female officials they deem appropriate to effectively compose the various procedure bodies". From the wording, the authorization for those female officials to compose the procedure-directing body is not clear; rather, apparently, it would concern the appointment, for the purposes of the procedure-directing body, of the auxiliary bodies (órganos auxiliares) it deems appropriate, such as secretary, notifiers, etc.

For its part, Article 132 of that same Reglamento indicates that the female official from the Legal Advisory Office indicated in Article 131 may: a) Conduct a preliminary investigation of an informal nature, to establish whether there are sufficient indications to initiate an administrative procedure; b) If the complaint is unfounded or manifestly improper, dismiss it and order its archival; and c) If there are grounds to initiate the disciplinary procedure, issue the initial act and designate – if deemed appropriate for the development of the investigation – the other members of the procedure body. It further states that if it is reasonably believed that the continued presence in her post of the official presumed responsible may hinder the development of the investigation, her suspension with pay may be ordered for a period of one month.

In the cited article, in relation to Article 131, the powers of the procedure-directing body are confused with the faculties proper to decision-making bodies.

The possibility that the body competent to make the final decision delegates the instruction of the procedure to a procedure-directing body has been admitted by this Advisory Body. But this implies, solely, the possibility of instructing the procedure, and not the possibility of making substantive decisions on it. The suppositions transcribed above from Article 132 are decisions on the merits of the matter, which correspond, in principle, to the decision-making body, and not to a procedure-directing body, which is what is referred to in Article 131, when it states that it is responsible for "directing all the procedure-directing bodies for disciplinary procedure of the institution".

In this regard, the following has been indicated:

"It is clear that when the functions of the decision-making body and the procedure-directing body are separated, the competence of the latter is limited to the instruction of the file, and it cannot resolve matters that do not expressly refer to the processing of the file.

(…) In my opinion, the instruction must be limited to the formal handling of the procedure, that is, it involves managing the file according to the rules set forth in the Ley General de la Administración Pública or in the special law in question. For this reason, the instruction can be entrusted to an auxiliary or advisory body (as provided for in Article 230 of the Ley General de la Administración Pública)". (Federico Sosto López, in the Journal "Seminario sobre Procedimientos Administrativos; Organo Director: integración, facultades y responsabiliades, Imprenta Nacional, year 2000, p. 116) By reason of the foregoing, it is considered advisable to review the content of both articles, clarifying the competences of the decision-making body and those of the procedure-directing body.

In accordance with the foregoing, in principle, it is the responsibility of the decision-making body to appoint the procedure-directing body, following the criteria of the Ley General de la Administración Pública, and in accordance with the jurisprudence of this Advisory Body.

Finally, and by way of indication, it must be remembered that when the designation is to a body (for example, Legal Advisory Unit), the person or persons who would compose it must be specified in each case, so that the investigated party may make use of the possibility of challenging (recusar), if necessary; the foregoing as a further guarantee of due process.

Sincerely,

Ana Lorena Brenes Esquivel Administrative Attorney

Dictamen : 343 del 11/12/2001 C-343-2001 11 de diciembre del 2001 Dra.

Xinia Carvajal Salazar Ministra de la Condición de la Mujer Presidenta Ejecutiva INAMU Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio MCM- PE-669-001 de 24 de setiembre del año en curso.

En su misiva usted expone que se ha planteado la duda sobre la integración de los órganos directores de procedimiento en INAMU. De acuerdo con el criterio legal que se adjunta, el nombramiento le corresponde a la Presidenta Ejecutiva de la Institución, pero el artículo 131 del Reglamento Autónomo de Servicios del INAMU encarga a la Unidad de Asesoría Legal dirigir todos los órganos directores del procedimiento disciplinario de la Institución, para lo cual la Presidenta Ejecutiva designará una funcionaria de profesión abogada para presidir los mismos, así como para nombrar a las funcionarias que estime conveniente para integrar dichos órganos.

por el Reglamento Autónomo a la funcionaria de la Unidad de Asesoría Legal en cuanto a la facultad de dicha funcionaria para el nombramiento de las/os integrantes del órgano y la competencia que la ley de creación del INAMU le atribuye a la Presidenta Ejecutiva, en su condición de superior jerárquica administrativa." En cuanto al nombramiento del órgano director, este Organo Asesor ha sido claro, en su jurisprudencia, en el sentido de que el nombramiento del órgano director de un procedimiento administrativo le corresponde al órgano decisor del procedimiento.

Esto es, el órgano competente para dictar la decisión final en un asunto determinado es el que debe decidir iniciar un procedimiento administrativo, pudiendo delegar la instrucción de éste en un órgano director del procedimiento. En este sentido se ha indicado:

"…debe precisarse que los órganos decisorios son los que, en principio, tienen la competencia para instruir los procedimientos administrativos que ellos decidan iniciar; Pero, este Organo Asesor, ha admitido la tesis de que mediante la utilización de la figura de la delegación, los órganos decisorios deleguen la instrucción de procedimiento en un órgano director." (Dictamen C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001) (Nota: La obligación de que el órgano competente para emitir el acto final es el que debe nombrar el órgano director del procedimiento y las atribuciones de éste pueden consultarse, entre otros, los siguientes pronunciamientos: C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96 de 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996 y C-088-96 de 7 de junio de 1996) Lo que se consulta, concretamente, es la interpretación del artículo 131 del Reglamento Autónomo de Servicios del INAMU, publicado en la Gaceta Nº 234 de 6 de diciembre del 2000, en el que se dispone lo siguiente:

"La Unidad de Asesoría Legal, será la encargada de dirigir todos los órganos directores de procedimiento disciplinario de la institución.

Para este efecto la Presidencia Ejecutiva designará una funcionaria de profesión abogada, quien estará encargada de presidir todos los órganos directores de procedimiento disciplinario, así como nombrar a las funcionarias que estime conveniente para integrar eficazmente los diversos órganos de procedimiento." Este numeral se encuentra dentro del capítulo "Del debido proceso", en el que se regula la imposición de sanciones en materia de empleo público, y desde esa perspectiva, es que se analizará.

En primer lugar, debe indicarse que en los supuestos en que el órgano que debe dictar la resolución final sea la Junta Directiva de la Institución (cuando el funcionario dependa directamente de éste órgano –ver, por ejemplo, art. 19 de la Ley 7801 de 30 de abril de 1998-), de conformidad con el artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, el órgano director debe ser el secretario del órgano colegiado. Al respecto, se ha señalado lo siguiente:

"Este tipo de órganos tienen la particularidad de que, de conformidad con el artículo 90 inciso e), de la Ley General, no pueden delegar sus funciones "sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario".

Es por ello, que los órganos de naturaleza colegiada tienen limitada su posibilidad de delegación, debido a que no pueden decidir libremente a cuál órgano se le va a delegar la instrucción de una decisión suya, sino que, puede delegarse, únicamente, en el secretario.

Esta situación ya ha sido analizada por esta Institución, señalándose lo siguiente:

‘Por último, cabe indicar que no existe una regla específica contenida en la Ley General de la Administración Pública en el sentido de determinar, a priori, sobre que órgano específico recaerá la obligación de tramitar el procedimiento. Sobre este postulado, cabe únicamente indicar la disposición expresa en el sentido de que los órganos colegiados deben delegar la tramitación de los asuntos propios de su competencia en el Secretario de los mismos (artículo 90, inciso e) de la Ley General. En el caso del Consejo de Gobierno, ver artículo 33 inciso c) ibídem). De tal suerte que, en este aspecto, nos encontramos en el campo del ejercicio de una decisión discrecional a cargo del superior jerárquico de los funcionarios que serán investigados, de tal suerte que a aquél le corresponderá determinar cuál específico departamento o sección al interno del órgano deberá tramitar el procedimiento administrativo. Esta decisión, a su vez, tiene como marco de referencia los conceptos generales de eficiencia y razonabilidad de toda competencia discrecional (artículo 15 ibid), y tomando en cuenta la mejor satisfacción del interés público que la supone (artículo 10 ibid), que, en el caso que nos ocupa, pueden entenderse como determinar el órgano que pueda garantizar la tramitación de un procedimiento administrativo respetuoso de los derechos de los funcionarios investigados. Por ello, la decisión puede recaer tanto en la Asesoría Jurídica como en cualquier otro departamento o sección, ello a criterio del superior jerárquico encargado de imponer la sanción pertinente.’ (Dictamen C-140-96 de 26 de agosto de 1996, citado, además que el pronunciamiento OJ-053-2000 de 29 de mayo del 2000)" (Dictamen C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001) Entonces, se excluiría del ámbito de aplicación del artículo 131 aquellos supuestos en los cuales el funcionario dependa directamente de la Junta Directiva.

Ahora bien, cuando el órgano competente sea la Presidencia Ejecutiva, debemos indicar que el numeral 131 no tiene una clara redacción.

Si se interpreta, como aparentemente viene haciéndose, en el sentido de que posibilita que la funcionaria de la Unidad de Asesoría legal designada como órgano director de procedimiento pueda integrar otros miembros al órgano director, ello resulta incorrecto desde una doble perspectiva.

De una parte, el artículo 90 inciso b) de la Ley General de la Administración Pública establece que la delegación tendrá como límite la imposibilidad de delegar potestades delegadas.

En razón de lo anterior, si bien el órgano competente para dictar el acto final puede delegar la instrucción del procedimiento en un órgano director, no puede delegarse la decisión de la integración de éste, de forma tal, que a su vez implique una nueva delegación, lo que precisamente estaría ocurriendo con la interpretación dada al artículo, según hemos entendido.

A su vez, desde el punto de vista de la atribución competencial, el numeral 131 le asigna a la Unidad de Asesoría Legal ser la encargada de dirigir el procedimiento, debiendo la Presidencia Ejecutiva designar una funcionaria de ese órgano, de profesión abogada, para que lo tramite, pudiendo ésta "nombrar a las funcionarias que estimen convenientes para integrar eficazmente los diversos órganos de procedimiento". De la redacción no queda clara la autorización para que esas funcionarias integren el órgano director, sino que, aparentemente, se trataría del nombramiento, para efectos del órgano director, de los órganos auxiliares que estime convenientes, como secretaria, notificadores, etc.

Por su parte, el artículo 132 de ese mismo Reglamento indica que la funcionaria de la Asesoría Legal indicada en el artículo 131, puede: a) Realizar una averiguación previa de carácter informal, para establecer si existen suficientes indicios para iniciar un procedimiento administrativo; b) Si la denuncia es infundada o abiertamente improcedente, desestimarla y ordenar su archivo; y c) Si hay mérito para iniciar el procedimiento disciplinario, emitir el acto inicial y designar –si lo estima conveniente para el desarrollo de la investigación– a los otros miembros del órgano de procedimiento. Se señala además, que si fundadamente se estima que la permanencia en su cargo de la funcionaria presuntamente responsable, puede entorpecer el desarrollo de la investigación, podrá ordenarse su suspensión con goce de salario, por un período de un mes.

En el citado numeral, en relación con el 131, se confunden las potestades del órgano director de procedimiento, con las facultades propias de los órganos decisores.

Se ha admitido por parte de este Organo Asesor, la posibilidad de que el órgano competente para tomar la decisión final delegue la instrucción del procedimiento en un órgano director de procedimiento. Pero ello implica, únicamente, la posibilidad de instruir el procedimiento, y no, la posibilidad de tomar decisiones de fondo sobre éste. Los supuestos antes transcritos del artículo 132, son decisiones sobre el fondo del asunto, que le competen, en principio, al órgano decisor, y no a un órgano director de procedimiento, que es al que se hace referencia en el artículo 131, al indicarse que es el encargado de "dirigir todos los órganos directores de procedimiento disciplinario de la institución".

Al respecto, se ha indicado lo siguiente:

"Es claro que cuando se separan las funciones del órgano decisorio y del órgano director, la competencia de este último se limita a la instrucción del expediente, no pudiendo resolver sobre asuntos que no se refieran expresamente al trámite del expediente.

(…) En mi criterio, la instrucción debe circunscribirse al manejo formal del procedimiento, es decir, se trata de llevar el expediente conforme a las reglas dispuestas en la Ley General de la Administración Pública o en la ley especial que se trate. Por esta razón, la instrucción se puede recomendar a un órgano auxiliar o asesor (tal y como lo prevé el artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública)". (Federico Sosto López, en Revista "Seminario sobre Procedimientos Administrativos; Organo Director: integración, facultades y responsabiliades, Imprenta Nacional, año 2000, pág. 116) En razón de lo anterior, se considera conveniente que se revise el contenido de ambos numerales, clarificándose las competencias del órgano decisor y las del órgano director de procedimiento.

De acuerdo con lo expuesto, en principio, le corresponde al órgano decisor nombrar al órgano director, siguiendo los criterios de la Ley General de la Administración Pública, y de conformidad con la jurisprudencia de este Organo Asesor.

Finalmente, y a manera de indicación, debe recordarse que cuando la designación es a un órgano (por ejemplo, Unidad de Asesoría Legal), debe especificarse, en cada caso, la o las personas que lo integrarían, a efecto de que el investigado pueda hacer uso de la posibilidad de recusar, en caso necesario; lo anterior como una garantía más de debido proceso.

Atentamente,

Ana Lorena Brenes Esquivel Procuradora Administrativa