Municipal authority to certify land use in the GAM without a local regulatory planCompetencia municipal para certificar el uso del suelo en el GAM sin plan regulador local

Opinion: 327 of 28/11/2001 C-327-2001 San José, November 28, 2001 Gentlemen MUNICIPAL COUNCIL Municipality of Santa Bárbara Heredia Dear Sirs:

With the approval of the Assistant Attorney General, I refer to official letter SCMSB-0010 from the Municipality of Santa Bárbara de Heredia, dated January 18, 2001, in which it requested an opinion from the Office of the Attorney General of the Republic regarding the issuance of land-use certificates (certificados de uso del suelo) by those municipalities that do not have a Local Regulatory Plan (Plan Regulador Local).

**What is Consulted.** Regarding the matter consulted, the Municipality states that: "To obtain the land-use certificate, property owners must carry out a procedure before the Municipality, which will certify the conformity of use depending on zoning requirements." And it adds: "INVU transferred the authority to issue land-use certificates to the Municipalities to comply with the provisions of Article 15 and Transitory Provision II of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) in accordance with Article 169 of the Political Constitution, THUS RECOGNIZING THE COMPETENCE AND AUTHORITY OF THE MUNICIPALITIES TO PLAN AND CONTROL URBAN DEVELOPMENT WITHIN THE LIMITS OF THEIR JURISDICTIONAL TERRITORY. (The capital letters come from the original)." Regarding the same matter, the Municipality states: "Since the Municipality of Santa Bárbara de Heredia is included within the second category, (b-Those municipalities that are within the GAM but do not have a Regulatory Plan) the procedure for issuing land-use certificates implies that the current urban planning regulations issued by INVU in the Regulation for the Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones), decree #26259 MIVAH-MP, must be applied, necessarily having to determine the land use IN ACCORDANCE WITH THE PREDOMINANT ACTIVITY IN THE SECTOR OR ZONE, PROVIDED THAT THE MUNICIPALITY HAS AN ENGINEERING DEPARTMENT WITH A PROFESSIONAL IN CHARGE OR THE ENACTMENT OF A REGULATION FOR THE ISSUANCE OF SAID CERTIFICATION, ENDORSED BY THE DIRECTORATE OF INVU AND BY THE MUNICIPAL COUNCIL. The issuance must be complemented with the application of additional regulations such as: Forestry Law (Ley Forestal) #7575, decree #27705 on environmental viability (viabilidad ambiental), decree #27569-S of the Ministry of Health. Likewise, for Industries and similar activities, warehouses, workshops, parking lots, consideration must be given to the Activity Qualification Letter issued by the Ministry of Health and the Industrial Zoning Regulation of INVU and its Reforms; therefore, with respect to the Directorate of Urbanism (Dirección de Urbanismo), according to Article 7, subsections 3 and 4 of the Urban Planning Law, we understand that it intervenes only when the Municipality requires Technical Advisory services to support the issuance of the certificate, corroborating that the current urban planning standards are indeed met, and may also issue an opinion and recommendations regarding the qualification of the issuance." Specifically, the Municipality asks the following:

1. - Can the Municipality of Santa Bárbara de Heredia, which is located within the GAM, which does not currently have a Regulatory Plan, but which has an Engineering Department with a professional in charge, issue the land-use certificate, even against the recommendations of INVU, based on the transfer of the authority to issue made by INVU?

2. - Can the Municipality of Santa Bárbara issue land-use certificates based on the technical recommendations of its Engineering Department, complementing said recommendations with specialized criteria (such as CENIFE, for example, in the case of educational infrastructures) and basing the issuance of the certificate on reasons of social good, economic impact, the benefits, harm, and importance that the issuance or its denial would bring to the canton, acquired rights, the qualification of the necessity or utility of the activity, or the qualification of the activity itself as ancillary to the main activity for which the land-use certificate is requested, etc., all this, when there is an absence of a requirement, such as that, for a land-use certificate in an agricultural protection zone, certain activities to be developed require at least five or two hectares and the applicant's land is half a hectare short?

3. - Can INVU disapprove (desautorizar) a land-use certificate issued based on the recommendations of its Engineering Department, or conversely, can INVU authorize a land use in open opposition to the Municipality's criterion, and to what extent is this binding for the Municipality?

4. - How far does municipal autonomy go regarding the issuance or denial of a land-use certificate?

5. - For those cases in which the Municipality, in addition to purely technical considerations, bases the issuance on reasons of opportunity, common good, benefit or harm to the canton, social impact, economic development, etc., even in the absence of a requirement which is not considered vitally important in contrast to the reasons that support the issuance, can the Municipality support the issuance based on its autonomy?

Before analyzing the merits of the consultation, it must be noted that, as provided by Article 5 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), this Office, in its capacity as the superior advisory, technical-legal body of the Public Administration, cannot respond to specific questions, as this would imply substituting the active Administration by means of a binding pronouncement. Consequently, this opinion does not resolve matters related to the specific case mentioned by the consulting entity.

**Background.** In its consultation, the Municipality refers to official letter DALMSB-005-2000, through which the Legal Area of the Municipality of Santa Bárbara issued an opinion on the case. According to what was transcribed, said official letter concluded the following: "(...) in matters of permits and issuance of land-use certificates, it is the authority of the Municipality, based on the autonomy it constitutionally enjoys, to issue them or not. Likewise, that in the absence of a Regulatory Plan, as is the case of this municipality, the general rules of the Urban Planning Law must be applied." Likewise, and according to what was transcribed in the consultation, the Legal Advisory Office of the Municipality of Santa Bárbara also pointed out the following: "(...) in matters of land use, business licenses (patentes), and permits, and in the absence of a Regulatory Plan, the municipality must resort to the technical recommendations made to it, internally by its Engineering Department and externally, by the entities in charge of technical assessments, depending on the area within which it is acting. Such assessments will be taken as RECOMMENDATIONS and may or may not be followed, since, as already stated, it is at the Municipality's discretion to accept them or not." **About What is Consulted.** **Object of the Consultation.** This consultation aims, on one hand, to determine whether, in the case of municipal corporations that are within the Greater Metropolitan Area (Gran Área Metropolitana, GAM) but do not have a Regulatory Plan, they are competent to issue land-use certificates, or whether said competence corresponds to the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU). And, on the other hand, in the event that the municipal corporation is competent, whether the act of issuing the land-use certificate is a regulated or discretionary act, and what the scope of said discretion would be.

**Legal Analysis.** 1. Municipal competence in urban planning matters.

It is the competence of the municipalities to plan and control urban development within the limit of their territorial competence. This is established in Article 15 of the Urban Planning Law number 4240 of November 15, 1968, and its amendments. The cited article states the following:

"Article 15. - In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory is recognized. Consequently, each one of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail to establish a specific control regime." According to what has been established by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), said competence has a constitutional basis in the provisions of Article 169 of the Constitution, which establishes:

"ARTICLE 169. - The administration of local interests and services in each canton shall be in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of popularly elected municipal councilors (regidores municipales), and an executive official designated by law." The Chamber, in ruling number 6706-93 of December 21, 1993, interpreted the transcribed norm in the sense that the so-called local interests and services included urban planning. In this regard, the Chamber said:

"II).- The Chamber considers that the power attributed to local governments to plan urban development within the limits of their territory does integrate the constitutional concept of 'local interests and services' referred to in Article 169 of the Constitution, a competence that was recognized by the Urban Planning Law (#4240 of November 15, 1968, amended by Laws #6575 of April 27, 1981, and #6595 of August 6 of that same year), specifically in Articles 15 and 19 challenged herein, (....)" Now, it is the opinion of this Office of the Attorney General that municipal autonomy in this matter must be balanced with the coordination needs that urban planning requires, because although the latter is the exclusive competence of Municipal Governments within the limits of their territorial competence, to the extent that there is also urban planning at a regional level, as is the case of the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area (Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana, GAM), the need for coordination is imperative.

Said coordination assumes that this latter Plan establishes the guidelines, technical standards, and directives that must be followed by the regulatory plans that are enacted in those cantons that form part of the Greater Metropolitan Area. Likewise, that it is the responsibility of the Directorate of Urbanism to control this, in exercise of the competences that the Urban Planning Law attributes to it. In this sense, the provisions of Articles 7, subsections 3) and 4), 10, subsection 1), and 18 of the cited Law are of special importance.

The cited articles provide:

"Article 7. - The Directorate of Urbanism is created, attached to the Department of Urbanism of the Institute, in charge of:

(...)

• 3)Advising and providing assistance to municipalities and other public bodies dedicated to planning, in everything conducive to the establishment or promotion of that discipline; and 4) Exercising vigilance and authority for the due compliance with the norms of national interest included in this law and in the urban development regulations." "Article 10. - The following functions also correspond to the Directorate of Urbanism, within the control functions assigned to it by subsection 4) of Article 7:
• 1)Reviewing and approving regulatory plans and their regulations, before their adoption by the municipalities;" "Article 18. - The Directorate of Urbanism may deny the approval of parts of the plan or its regulations, supported by legal or technical principles, whose validity is of absolute national or regional interest.

If the objections made by the Municipality are not accepted, only the objected part shall be suspended, without prejudice to the dissatisfied corporation availing itself of the remedies established in Article 13 or agreeing to submit the controversy to the decision of the conciliation commission that the parties agree to constitute for the case." According to what is established in the cited Article 7, subsection 4), it is the competence of the Directorate of Urbanism of the National Institute of Housing and Urbanism to ensure the due compliance with the norms of national interest regarding urban planning.

The foregoing means that, in relation to the regulatory plans of the municipalities, it is the responsibility of the Directorate of Urbanism to review and approve them as a prior step to the municipalities adopting them. Thus, the Directorate of Urbanism may deny its approval to a regulatory plan in whole or in part, as provided in Article 18 cited supra.

In other words, to achieve proper coordination among local, regional, and national interests in urban planning matters, the Directorate of Urbanism exercises vigilance and oversight functions over local regulatory plans, to the point that, in order to be adopted by the respective municipalities, prior approval by the Directorate of Urbanism is required.

On the other hand, the coordination of local and regional interests is also manifested in the circumstance that, even though urban planning is a municipal competence, when it does not exercise it because it has not enacted the respective local plan, what the Directorate of Urbanism has normatively provided in the respective regional plan applies, as is the case of the Regional Plan of the Greater Metropolitan Area (GAM).

2. The determination of land use.

The determination of land use is part of the competence to plan urban development and constitutes an essential instrument for such purposes.

Now, to the extent that municipalities are competent to plan, they have the competence to determine land use, as established by Article 15 of the Urban Planning Law in relation to Article 169 of the Constitution, as has been seen. This competence finds its legal basis in the provisions of Articles 16, subsection c); 21, subsection 1); and 24 of the cited Urban Planning Law.

The cited articles establish:

"Article 16. - In accordance with the objectives defined by the various state government and administration bodies themselves, the local regulatory plan shall contain the following elements, without having to be limited to them:

(...)

• c)The land use showing the situation and distribution of land regarding housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other pertinent destination; (...)" "Article 21. - The main Urban Development regulations shall be:
• 1)The Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación), for land uses;" "Article 24. - The Zoning Regulation shall divide the urban area into use zones, regulating for each one of them:
• a)The use of lands, buildings, and structures, for agricultural, industrial, commercial, residential, public purposes, and any other that may be the case; residential zones shall be classified as single-family and multi-family, according to the intensity of the use given to them; single-family zones shall be classified, in turn, according to the area and dimensions of the lots that best suit their location; b) Location, height, and floor area of buildings; c) Surface area and dimensions of lots; d) Size of setbacks, yards, and other open spaces, and the lot coverage by buildings and structures; e) The provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; f) Size, location, and characteristics of signs or advertisements; and g) Any other urbanistic or architectural element relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community." The determination of land use is a normative act embodied in the respective plan and regulation, through which the type of permitted land use is established, according to its characteristics. This determination implies the issuance of a zoning regulation as part of the plan in question, as indicated in Article 21, subsection 1), transcribed supra.

When it comes to local regulatory plans, it is evident that the respective regulations, as instruments of said plan, must be approved by the Directorate of Urbanism before the plan is adopted by the respective municipal corporation. This is a product of the coordination of local and regional interests that planning activity requires. Furthermore, and also as an expression of said coordination, when a particular canton of the Greater Metropolitan Area has not enacted the respective regulatory plan, the prevailing land use is that which is established in the Regional Plan. Such is what is established by Transitory Provision II of the Urban Planning Law, and Article 1 of Executive Decree number 1358-VAH-OFIPLAN, amended by Article 1 of Executive Decree number 25902-MIVAH-MP-MINAE. Transitory Provision II of the Urban Planning Law provides:

"Transitory Provision II.- The Institute shall dictate the development standards relating to the matters referred to in Article 21 of this law. It may also, prepare regulatory plans and delimit urban districts and other areas subject to urban control, as long as the municipalities have not enacted their own local provisions on the respective matter, or part thereof, in accordance with this law. The precepts and regulations issued by the Institute shall govern in the jurisdictional territories or in the part thereof that the standards indicate, from their publication in the Official Gazette." (Thus amended by Article 1 of Law No. 5900 of April 19, 1976, and in accordance with Resolution No. 4205-96 of the Constitutional Chamber at 2:30 p.m. on August 20, 1996) For its part, Article One of Executive Decree number 1358-VAH-OFIPLAN, as amended by Article 1 of Executive Decree number 25902-MIVAH-MP-MINAE, provides:

"Article 1 - An 'Urban Control Area' is established over which the provisions of this Decree shall be applied, and which shall be composed of the districts of the provinces of San José, Alajuela, Heredia, and Cartago indicated below, provided that the Municipal Governments have not enacted their own Planning and Development Regulations in accordance with Articles 169 of the Political Constitution and 15 of the Urban Planning Law." Indeed, when planning and zoning through the respective regulation, municipalities determine land use. In this sense, the determination of land use is, as noted above, a municipal competence that they exercise within the scope defined by their territorial competence.

Now, as has been said, the municipalities of the Greater Metropolitan Area, when planning, must take into account what is indicated in the GAM Regional Plan, insofar as the guidelines, technical standards, and directives that local plans must follow are established there. Which means that the determination of land use they make must also take into account said guidelines, technical standards, and directives.

Consequently, and according to the foregoing, the permitted land use is that which each Municipality determines in the respective regulatory plan and its zoning regulation. When there is no regulatory plan, and it concerns a municipality belonging to the Greater Metropolitan Area, as determined by Article 1 of Executive Decree number 1358-VAH-OFIPLAN, amended by Article 1 of Executive Decree number 25902-MIVAH-MP-MINAE, the permitted land use in that canton is that established in the zoning regulations of the GAM Regional Plan.

3. The land-use certificate.

The first thing to point out is that certifying land use is not the same as determining it. The latter consists of establishing what the permitted uses are based on the requirements of the respective regulatory plan, and is done by means of a normative act such as the plan itself or the corresponding zoning regulation. In other words, the determination of land use is the result of its normative regulation in accordance with what is indicated in Article 24 of the Urban Planning Law, transcribed supra.

The certification of land use is a specific legal act by means of which the local Administration certifies the conformity or non-conformity of the land use with what is established in the respective zoning. This is clearly derived from the provisions of Article 28 of the Urban Planning Law. Said article states:

"Article 28. - It is forbidden to utilize or dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the implemented zoning.

Henceforth, interested property owners must obtain a municipal certificate that certifies the conformity of the use to the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates shall be mandatory." By means of the land-use certification, one does not decide what the permitted use is; it simply certifies what the due use is according to what is established by regulation, in addition to recording whether the use being given to a specific land is or is not in conformity with said regulation. As an administrative act, the land-use certificate is merely declaratory, in the sense that it is limited to certifying a fact or legal situation without creating, modifying, or extinguishing it, as occurs with constitutive administrative acts (In this sense, vid. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, as well as PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. and ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1, 1998, p.721.).

In the above sense, the land-use certificate, as a declaratory administrative act, certifies facts or legal situations that serve as the basis for the adoption of administrative acts through which legal situations are created, modified, or extinguished. Such is the case, for example, of building authorizations or municipal business licenses to carry out certain activities, the adoption of which requires a land-use certificate.

As a declaratory act, the land-use certificate cannot be discretionary but rather regulated, because there is no margin of discretion when it comes to certifying facts or legal situations: either they occur and exist, albeit partially, or they do not. In the case at hand, what is certified is the permitted use according to what is normatively established, and that does not admit a margin of discretion.

Discretion may exist in relation to the constitutive act, be it an authorization or a permit, insofar as the respective norms contemplate cases of exception to what is regulated and allow the Administration to assess the situation according to criteria of opportunity. But this is not the case of the land-use certificate which, as an administrative act, is limited to certifying the permitted use of a specific land according to what is normatively regulated, or to certifying the non-conforming use.

In principle, as has been explained, an authorization or permit to give a specific use to a land must respect what is normatively regulated in the respective urban development plan, be it local or regional, and the corresponding zoning regulation. In this sense, and according to what is indicated in Article 28, transcribed supra, what is certified by means of the land-use certificate binds the authorizing Administration, precisely insofar as it is limited to certifying the use that corresponds to a specific land according to what is normatively established, with the sole exception that the norms themselves recognize some scope of discretion for the Administration at the time of granting an authorization or permit, which allows it to depart from what the certificate certifies, as noted above.

It must not be forgotten that regulatory plans, whether local or regional, as normative acts, must be mandatorily complied with by both the administered parties and the Administration that dictates them, as long as they are not modified by means of another normative act issued in accordance with legal procedures (Article 17 of the Urban Planning Law). That is why the authorizations or permits that the municipal Administration may grant must respect what has been regulated in the respective plan, be it local if the Municipality in question has enacted it, or regional as in the case of the GAM, in addition to respecting what the applicable legislation establishes.

Therefore, from what Article 28 of the Urban Planning Law indicates, it is clear that it is the competence of the municipalities to issue the land-use certificate. Said article expressly states that it is a municipal certificate. This is consistent with what is established in Article 15 of the Urban Planning Law and Article 169 of the Constitution, insofar as, as noted in the previous section, urban planning is a municipal competence. It is for this reason that the directive contained in Circular number 02-2001 of April 16, 2001, approved by the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism in extraordinary session number 4892, sole article, subsection 3, of May 26, 1999, establishes that it corresponds to the municipalities to issue the land-use certificate.

The cited Article 28 establishes that the municipal land-use certificate must certify, "... the conformity of use to the zoning requirements." This means that the respective municipality, by means of the land-use certificate, certifies what the permitted use is for a specific land according to the zoning requirements.

In principle, such zoning is that which is established in the local plan and its zoning regulation. Article 28 presupposes the existence of a local plan, as it is systematically located in the second section of the Urban Planning Law dedicated to local planning, which is the one that must be carried out by municipal governments, as established in Article 15 of that same regulatory body. But, and in accordance with what is indicated in Transitory Provision II of that law, if there is no current local plan, the zoning is that which is established in the Regional Plan, its zoning regulation, and other regulatory norms related to zoning within the GAM, for the municipalities that form part thereof. But what is important is that, even in these cases and even if it is certified in relation to the Regional Plan, the act of certifying continues to be the competence of the respective municipalities, just as it is even in the case of not being within the GAM.

Land-use certificates must be issued taking into account, first, what the laws and their regulations on the matter provide. Particularly, what is provided by the Construction Law (Ley de Construcciones) and its regulation, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), and the Regulation on the Horizontal Property Regime (Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal), Executive Decree number 26.259-MIVAH-MP. This is the basic regulation to be applied by municipalities that do not have a local or regional regulatory plan when certifying the permitted land use in relation to a specific land; but those municipalities that are within the Greater Metropolitan Area and do not have a current local regulatory plan, in addition to the previous regulation, must apply what is provided by the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area and the respective zoning regulations. Municipalities that have a local regulatory plan must certify land use in accordance with what is established in said plan and its respective zoning regulation, whether or not they are within the GAM.

In any of the analyzed cases, the respective municipality must certify what the regulation establishes in relation to the permitted use. As stated above, there is no discretion in this area. Now, in the case of GAM municipalities that do not have a local plan, although they exercise this competence based on the constitutionally guaranteed autonomy – Article 170 of the Political Constitution –... they must certify land use in accordance with what is established by the Regional Plan and the respective zoning regulations, following the recommendations that the Directorate of Urbanism of INVU establishes for this purpose, in accordance with the provisions of subsection 4) of Article 7, subsection 1) of Article 21, and Transitory Provision II, all of the Urban Planning Law.

The foregoing is so because the Urban Planning Directorate performs the function of coordinating local interests with regional and national interests in matters of urban planning; but, additionally, because by reason of what Transitorio II of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) establishes, when the respective municipalities do not have a master plan (plan regulador), the Urban Planning Directorate exercises the regulatory authority recognized in Article 21 of the Urban Planning Law, which includes zoning for land uses. For this reason, in such cases, the land-use certificate (certificación de uso del suelo), at the moment of attesting what land use is permitted according to the applicable regulations, cannot depart from the recommendations and directives emanating from the Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism that have to do with the determination of land use. This is so not only in relation to those municipalities that belong to the GAM, but also in relation to those that do not belong.

Conclusions. To the extent that urban planning forms part of the local interests that Municipal Governments manage autonomously (Articles 169 and 170 of the Political Constitution), the determination of land use is a municipal competence that local Governments exercise through the normative authority that planning implies. The land-use certificate (certificado de uso del suelo) is a concrete act by which the respective municipality attests ". the conformity of the use with the requirements of the zoning.," as established by Article 28 of the Urban Planning Law. As an administrative act, it is of a declaratory nature, since it is limited to attesting what the permitted use of a given property is in relation to what is normatively established, and whether the given or intended use is or is not in conformity therewith. The land-use certificate is a regulated act that admits no discretion, to the extent that it simply attests the conformity of the use being made or intended to be made of a property with the use permitted by the regulations that establish the applicable zoning. It is the competence of the municipalities to issue it, but through it they may not authorize a use not permitted by the respective regulations, whether a local master plan with its zoning regulation, a regional plan and the respective zoning regulations, the applicable national legislation, and the directives and recommendations of the Urban Planning Directorate of INVU, when no local plan is in effect. In accordance with what Transitorio II of the Urban Planning Law establishes, the municipal Governments of those municipalities that belong to the GAM, but that do not have a local master plan in effect, must certify the conformity of the use of a given property in relation to what is established in the Regional Plan of the GAM, its zoning regulations, Executive Decree number 26.359-MIVAH-MP regarding the horizontal property or condominium regime, the Construction Law (Ley de Construcciones) and its regulation, and the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento Para El Control Nacional De Fraccionamientos Y Urbanizaciones). In addition, they must conform to the directives on zoning and determination of land use issued by the Urban Planning Directorate of INVU.

Yours respectfully, Dr. Julio Jurado Fernández.

ASSISTANT ATTORNEY GENERAL

Dictamen : 327 del 28/11/2001 C-327-2001 San José, 28 de noviembre de 2001 Señores CONCEJO MUNICIPAL Municipalidad de Santa Bárbara Heredia Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio SCMSB-0010 de la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia, del 18 de enero de 2001, en el cual esta solicitó criterio a la Procuraduría General de la República en relación con el otorgamiento de certificados de uso de suelo por parte aquellas municipalidades que no cuentan con un Plan Regulador Local.

Lo consultado.

En relación con lo consultado, la Municipalidad señala que: "Para obtener el certificado de uso del suelo, los propietarios deben realizar un trámite ante la Municipalidad la cual acreditara la conformidad de uso dependiendo de los requerimientos de zonificación.". Y agrega: " El INVU traslado la facultad de otorgar certificados de uso de suelo a las Municipalidades para dar cumplimiento a lo estipulado en el artículo 15 y Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana en concordancia con el artículo 169 de la Constitución Política, RECONOCIENDO ASÍ LA COMPETENCIA Y AUTORIDAD DE LOS MUNICIPIOS PARA PLANIFICAR Y CONTROLAR EL DESARROLLO URBANO DENTRO DE LOS LIMITES DE SU TERRITORIO JURISDICCIONAL. (La mayúscula viene del original)".

En relación con lo mismo, la Municipalidad señala: "Siendo que la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia se encuentra incluida dentro de la segunda categoría, (b-Aquellos municipios que se encuentran dentro del GAM pero que no tienen Plan Regulador) el procedimiento para el otorgamiento de los certificados de uso del suelo implica que se debe aplicar la normativa urbanística vigente, emitida por el INVU en el Reglamento para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones, decreto #26259 MIVAH-MP debiendo necesariamente determinarse el uso del suelo DE CONFORMIDAD CON LA ACTIVIDAD PREDOMINANTE EN EL SECTOR O LA ZONA, SIEMPRE Y CUANDO EN EL MUNICIPIO EXISTA UN DEPARTAMENTO DE INGENIERIA CON UN PROFESIONAL A CARGO O LA PROMULGACIÓN DE UN REGLAMENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE DICHA CERTIFICACIÓN, AVALADO POR LA DIRECCIÓN DEL INVU Y POR EL CONCEJO MUNICIPAL. El otorgamiento debe complementarse con la aplicación de la normativa adicional como es: La Ley Forestal #7575, el decreto #27705 sobre viabilidad ambiental, el decreto #27569-S del Ministerio de Salud. Asimismo, para Industrias y similares, bodegas, talleres, estacionamientos, debe tomarse en consideración la Carta de Calificación de la actividad emitida por el Ministerio de Salud y el reglamento de Zonificación Industrial del INVU y sus Reformas por lo que, en cuanto a la Dirección de Urbanismo se refiere, según el artículo 7 inciso 3y 4 de la Ley de Planificación Urbana, entendemos que esta interviene únicamente cuando el Municipio requiere de Asesoría Técnica para respaldar la emisión del certificado, corroborando que efectivamente se cumplan con las normas urbanísticas vigentes, pudiendo además emitir criterio y recomendaciones con relación a la calificación del otorgamiento." En concreto, consulta la Municipalidad lo siguiente:

1. - Puede la Municipalidad de Santa Bárbara de Heredia, que se encuentra dentro del GAM, que no tiene Plan Regulador en este momento, pero que posee un Departamento de Ingeniería con un profesional a cargo, otorgar el certificado de uso del suelo, aún en contra de las recomendaciones del INVU, con base en el traslado de la potestad de otorgamiento que hiciera el INVU?

2. - Puede la Municipalidad de Santa Bárbara otorgar los certificados de uso del suelo con base en las recomendaciones técnicas de su Departamento de Ingeniería, complementando dichas recomendaciones con criterios especializados (como el CENIFE por ejemplo, en el caso de infraestructuras educativas) y basando el otorgamiento del certificado en razones de bien social, de impacto económico, de los beneficios, perjuicio e importancia del otorgamiento o su denegatoria traerían al cantón, de los derechos adquiridos, de la calificación de necesidad o utilidad de la actividad o de la calificación de la propia actividad como accesoria de la actividad principal, para la cual se pide el certificado de uso de suelo, etc., todo esto, cuando se da la ausencia de un requisito, como sería el de que, para un certificado de uso de suelo en una zona de protección agrícola, ciertas actividades a desarrollar requieren de cinco o de dos hectáreas como mínimo y al terreno del solicitante, le falta media hectárea?

3. - Puede el INVU desautorizar un certificado de uso de suelo otorgado con base en las recomendaciones de su Departamento de Ingeniería, o en caso contrario, puede el INVU autorizar un uso de suelo en abierta oposición al criterio de la Municipalidad y hasta donde es vinculante para el Municipio?

4. - Hasta donde llega la autonomía municipal respecto del otorgamiento o el rechazo del otorgamiento de un uso de suelo?

5. - Para aquellos casos en los que la Municipalidad, además de consideraciones puramente técnicas fundamenta el otorgamiento en razones de oportunidad, de bien común, de beneficio o perjuicio para el cantón, de impacto social, de desarrollo económico, etc., aún en ausencia de un requisito el cual no se considera de vital importancia en contraposición con las razones que fundamentan el otorgamiento, puede la Municipalidad sustentar el otorgamiento con bese en su autonomía?

De previo a analizar el fondo de lo consultado debe advertirse que, por lo que dispone el artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ésta, en su condición de órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, no puede dar respuesta preguntas concretas, ya que ello implicaría sustituir a la Administración activa por medio de un pronunciamiento vinculante. En consecuencia, en este dictamen no se resuelve lo relacionado con el caso específico mencionado por el ente consultante.

Antecedentes.

En su consulta, la Municipalidad hace referencia al oficio DALMSB- 005-2000, mediante el cual el Área Legal de la Municipalidad de Santa Bárbara, emitió criterio sobre el caso. Según lo transcrito, en dicho oficio se concluyó lo siguiente: " (...) en materia de permisos y otorgamientos de certificados de uso del suelo, es facultad de la Municipalidad en base a la autonomía de la que goza constitucionalmente, otorgarlos o no. Asimismo, de que en ausencia de un Plan Regulador, como es el caso de este municipio, deben aplicarse las normas generales de la Ley de Planificación Urbana." Asimismo, y según lo transcrito en la consulta, la Asesoría Legal de la Municipalidad de Santa Bárbara señaló también lo siguiente: " (...) en materia de usos de suelo, patentes y permisos y en ausencia de un Pan Regulador, la municipalidad debe recurrir a las recomendaciones técnicas que le haga, internamente su Departamento de Ingeniería y externamente, los entes que se encargan de las valoraciones técnicas, según sea el área dentro de la cual esta actuando. Tales valoraciones se tomaran como RECOMENDACIONES y pueden ser o no acatadas, pues como ya se dijo, queda a criterio de la Municipalidad el acogerlas o no. " Acerca de lo consultado. Objeto de la consulta.

Esta consulta tiene por objeto, por un lado, determinar si en el caso de las corporaciones municipales que se encuentran dentro del Gran Área Metropolitana (GAM), pero que no cuentan con un Plan Regulador, son competentes para otorgar certificados de uso del suelo, o si dicha competencia corresponde al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU). Y, por otro, en el caso de que la corporación municipal sea competente, si el acto de otorgamiento del certificado del uso del suelo es un acto reglado o discrecional, y cuáles serían los alcances de dicha discrecionalidad.

Análisis jurídico.

1. Competencia municipal en materia urbanística.

Es competencia de las municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano dentro del límite de su competencia territorial. Así lo establece el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas. Señala el citado artículo lo siguiente:

"Artículo 15. - Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." Según lo ha establecido la Sala Constitucional, dicha competencia tiene base constitucional en lo que dispone el artículo 169 constitucional, el cual establece:

"ARTÍCULO 169. - La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley." La Sala, en sentencia número 6706-93 de 21 de diciembre de 1993, interpretó la norma transcrita en el sentido de que los llamados intereses y servicios locales incluían la planificación urbana. Al respecto, dijo la Sala:

" II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (#4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes #6575 de 27 de abril de 1981 y #6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 aquí impugnados, (....)" Ahora bien, es opinión de esta Procuraduría que la autonomía municipal en esta materia debe compaginarse con las necesidades de coordinación que la planificación urbana requiere, pues si bien ésta es competencia exclusiva de los Gobiernos Municipales, dentro de los límites de su competencia territorial, en la medida en que también hay planificación urbana a nivel regional, como es el caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana (GAM), se impone la necesidad de coordinar.

Dicha coordinación supone que este último Plan establece los lineamientos, normas técnicas y directrices que han de seguir lo planes reguladores que se lleguen a dictar en aquellos cantones que forman parte del Gran Área Metropolitana. Asimismo, que corresponde a la Dirección de Urbanismo controlar que ello sea así en ejercicio de las competencias que la Ley de Planificación Urbana le atribuye. En este sentido, es de especial importancia lo que disponen los artículos 7, incisos 3) y 4), 10, inciso 1) y 18 de la citada Ley.

Disponen los numerales citados:

"Artículo 7º. - Créase la Dirección de Urbanismo, adscrita al Departamento de Urbanismo del Instituto, encargada de:

• 1)(..); 2) (...); 3) Asesorar y prestar asistencia a las municipalidades y a los demás organismos públicos dedicados a la planificación, en todo cuanto convenga al establecimiento o fomento de esa disciplina; y 4) Ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en esta ley y en el reglamento de desarrollo urbano." "Artículo 10. - Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7º, las siguientes:
• 1)Revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades;" "Artículo 18. - La Dirección de Urbanismo podrá negar la aprobación de partes del plan o sus reglamentos, respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional.

De no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad, quedará en suspenso sólo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos establecidos en el artículo 13 o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso." Según lo que establece el citado artículo 7, inciso 4), es competencia de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, velar por el debido cumplimiento de las normas de interés nacional en lo que a la planificación urbana se refiere.

Lo anterior significa que, en relación con los planes reguladores de las municipalidades, corresponde a la Dirección de Urbanismo su revisión y aprobación como paso previo a que las municipalidades los adopten. Así, la Dirección de Urbanismo puede negar su aprobación a un plan regulador en forma total o parcial, tal y como lo dispone el artículo 18 citado supra.

En otras palabras, para lograr la debida coordinación entre los intereses locales, los regionales y los nacionales en materia de planificación urbana, la Dirección de Urbanismo ejerce funciones de vigilancia y fiscalización sobre los planes reguladores locales, a tal punto de que, para poder ser adoptados por las respectivas municipalidades, se requiere de la previa aprobación por parte de la Dirección de Urbanismo.

Por otra parte, la coordinación de los intereses locales y regionales también se manifiesta en la circunstancia de que, aún siendo competencia municipal la planificación urbana, cuando ésta no la ejerce porque no ha dictado el respectivo plan local, se aplica lo que haya dispuesto normativamente la Dirección de Urbanismo en el respectivo plan regional, como es el caso del Plan Regional del Gran Área Metropolitana (GAM).

2. La determinación del uso del suelo.

La determinación del uso del suelo forma parte de la competencia para planificar el desarrollo urbano y constituye un instrumento esencial para tales fines.

Ahora bien, en la medida en que las municipalidades son competentes para planificar, tienen competencia para determinar el uso del suelo, según lo establece el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana en relación con el numeral 169 de la Constitución, tal y como se ha visto. Esta competencia encuentra su asidero legal en lo que establecen los artículos 16, inciso c); 21, inciso 1); y 24 de la citada Ley de Planificación Urbana.

Establece los numerales citados:

"Artículo 16. - De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:

• a)(...); b) (...); c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente; " Artículo 21. - Los principales reglamentos de Desarrollo Urbano serán:
• 1)El de Zonificación, para usos de la tierra;" "Artículo 24. - El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas:
• a)El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación; b) Localización, altura y área de piso de las edificaciones; c) Superficie y dimensiones de los lotes; d) Tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras; e) La provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles; f) Tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y g) Cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local." La determinación del uso del suelo es un acto normativo plasmado en el plan y el reglamento respectivo, mediante el cual se establece cuál es el tipo de uso del suelo permitido, según sus características. Esta determinación supone el dictado de un reglamento de zonificación como parte del plan de que se trate, tal y como lo señala el artículo 21, inciso 1), transcrito supra.

Cuando se trata de los planes reguladores locales, es evidente que los respectivos reglamentos, en tanto instrumentos de dicho plan, deben ser aprobados por la Dirección de Urbanismo antes de la adopción del plan por la corporación municipal respectiva. Esto es producto de la coordinación de intereses locales y regionales que la actividad planificadora exige. Además, y también como expresión de dicha coordinación, cuando en un determinado cantón del Gran Área Metropolitana no se ha dictado el respectivo plan regulador, el uso del suelo que impera es el que establece el Plan Regional. Tal es lo que establece el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, y el artículo 1° del Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE. Dispone el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana:

"Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley. Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial." (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 5900 del 19 de abril de 1976 y de conformidad con la Resolución de la Sala Constitucional Nº 4205-96 de las 14:30 horas del 20 de agosto de 1996) Por su parte, dispone el artículo primero del Decreto Ejecutivo número 1358-VAH- OFIPLAN, tal y como fue reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP- MINAE:

"Artículo 1°-Se establece una "Área de Control Urbanístico" sobre la cual se aplicarán las disposiciones del presente Decreto, y que estará compuesta por los distritos de las provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago que a continuación se indican, siempre y cuando los Gobiernos Municipales no hayan promulgado sus propios Reglamentos de Planificación y Desarrollo de conformidad con los artículos 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana." Ciertamente, al planificar y zonificar por medio del reglamento respectivo, las municipalidades determinan el uso del suelo. En este sentido, la determinación del uso del suelo es, como se señaló líneas arriba, una competencia municipal que éstas ejercen en el ámbito definido por su competencia territorial.

Ahora bien, como se ha dicho, las municipalidades del Gran Área Metropolitana, al planificar, deben tomar en cuenta lo que señala el Plan Regional de la GAM, en tanto allí se establecen los lineamientos, normas técnicas y directrices que han de seguir los planes locales. Lo cual quiere decir que la determinación del uso del suelo que hagan también debe tomar en cuenta dichos lineamientos, normas técnicas y directrices.

En consecuencia, y según lo dicho, el uso permitido del suelo es el que determine cada Municipalidad en el respectivo plan regulador y su reglamento de zonificación. Cuando no hay plan regulador, y se trata de una municipalidad perteneciente al Gran Área Metropolitana, según lo determina el artículo 1°Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, el uso del suelo permitido en ese cantón es el establecido en los reglamentos de zonificación de del Plan Regional de la GAM.

3. El certificado de uso del suelo.

Lo primero que hay que señalar es que no es lo mismo certificar el uso del suelo que determinarlo. Esto último consiste en establecer cuáles son los usos permitidos en razón de los requerimientos del respectivo plan regulador, y se hace por medio de un acto normativo como es el propio plan o el correspondiente reglamento de zonificación. En otras palabras, la determinación del uso del suelo es el resultado de su regulación normativa de conformidad con lo que señala el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, transcrito supra.

La certificación del uso del suelo es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva. Así se desprende con claridad de lo que dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Señala dicho artículo:

"Artículo 28. - Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid. , GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1, 1998, p.721.).

En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso del suelo.

En tanto acto declarativo, el certificado de uso del suelo no puede ser discrecional sino reglado, porque no hay margen de discrecionalidad cuando se trata de acreditar hechos o situaciones jurídicas: o estos se dan y existen, aunque sea parcialmente, o no se dan. En el caso que nos ocupa, lo que se certifica es el uso permitido según lo establecido normativamente y eso no admite margen de discrecionalidad.

La discrecionalidad puede darse en relación con el acto constitutivo, sea una autorización o un permiso en el tanto las normas respectivas contemplen casos de excepción a lo regulado y permitan a la Administración apreciar la situación con arreglo a criterios de oportunidad. Pero no es el caso del certificado de uso del suelo que, como acto administrativo, se limita a acreditar el uso permitido de un terreno determinado según lo que está normativamente regulado, o a acreditar el uso no conforme En principio, como se ha explicado, una autorización o permiso para darle a un terreno un uso determinado, debe respetar lo que está normativamente regulado en el respectivo plan de desarrollo urbano, sea local o regional, y el reglamento de zonificación correspondiente. En tal sentido, y según lo que señala el artículo 28, transcrito supra, lo que se acredita mediante el certificado de uso del suelo vincula a la Administración que autoriza, precisamente en el tanto se limita a acreditar el uso que corresponde darle a un determinado terreno según lo que está normativamente establecido, con la única excepción de que las propias normas reconozcan algún ámbito de discrecionalidad a la Administración al momento de otorgar una autorización o permiso, que le permita apartarse de lo que el certificado acredita, como se señaló líneas arriba.

No ha de olvidarse que los planes reguladores, sean locales o regionales, en tanto actos normativos, son de acatamiento obligatorio tanto para los administrados como para la Administración que los dicta mientras no los modifique por medio de otro acto normativo dictado de conformidad con los procedimientos legales (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana). Por ello es que las autorizaciones o permisos que pueda dar la Administración municipal deben respetar lo que se ha regulado en el respectivo plan, sea local si la Municipalidad de que se trate lo ha dictado, sea regional como es el caso de la GAM, además de respetar lo que la legislación aplicable establezca.

Pues bien, de lo que señala el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, es claro que compete a las municipalidades otorgar el certificado de uso del suelo. Dicho artículo el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana y el artículo 169 constitucional, en el tanto, como se señaló en el acápite anterior, la planificación urbana es competencia municipal. Es por ello que la directriz contenida en la circular número 02-2001 de 16 de abril de 2001, aprobada por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en sesión extraordinaria número 4892, artículo único, inciso 3, de 26 de mayo de 1999, establece que corresponde a las municipalidades otorgar el certificado de uso del suelo.

El citado numeral 28 establece que el certificado municipal de uso del suelo debe acreditar, "... la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación". Lo cual quiere decir que la municipalidad respectiva, por medio del certificado de uso, acredita cuál es el uso permitido para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación.

En principio, tal zonificación es la que se establece en el plan local y su reglamento de zonificación. El artículo 28 supone la existencia de un plan local, pues sistemáticamente está ubicado en la sección segunda de la Ley de Planificación Urbana dedicada a la planificación local, que es la que corresponde llevar a cabo a los gobiernos municipales, según lo establece el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo. Pero, y de conformidad con lo que señala el transitorio II de esa ley, si no hay plan local vigente, la zonificación es la que establece el Plan Regional, su reglamento de zonificación y demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación dentro de la GAM, para las municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo importante es que, aún en estos casos y aunque se certifique en relación con el Plan Regional, el acto de certificar sigue siendo competencia de las municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro de la GAM.

Los certificados de uso del suelo se han de emitir tomando en cuenta, en primer lugar, lo que al respecto disponen las leyes y sus reglamentos sobre la materia. Particularmente, lo que dispone la Ley de Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y el Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal, Decreto Ejecutivo número 26.259-MIVAH-MP. Esta es la normativa básica a aplicar por las municipalidades que no cuentan con plan regulador local ni regional al momento de certificar el uso del suelo permitido en relación con un determinado terreno; pero aquellas municipalidades que están dentro del Gran Área Metropolitana y que no tienen un plan regulador local vigente, además de la normativa anterior, deben aplicar lo que dispone el Plan Regional de Desarrollo Urbana del Gran Área Metropolitana y los respectivos reglamentos de zonificación. Las municipalidades que tienen un plan regulador local deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece dicho plan y su respectivo reglamento de zonificación, estén o no dentro de la GAM.

En cualquiera de los casos analizados, la municipalidad respectiva debe certificar lo que establece la normativa en relación con el uso permitido. Como se dijo líneas arriba, no hay discrecionalidad en este ámbito. Ahora bien, en el caso de las municipalidades de la GAM que no tienen plan local, si bien ejercen esa competencia en razón de la autonomía garantizada constitucionalmente. –artículo 170 de la Constitución Política- ...deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece el Plan Regional y la reglamentación de zonificación respectiva, acatando las recomendaciones que para ello establezca la Dirección de Urbanismo del INVU, de conformidad con lo que establece el inciso 4) del artículo 7, inciso 1) del artículo 21 y el Transitorio II, todos de la Ley de Planificación Urbana.

Lo anterior es así, ya que la Dirección de Urbanismo cumple la función de coordinar los intereses locales con los regionales y los nacionales en materia de planificación urbana; pero, además, porque en razón de lo que establece el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, cuando las respectivas municipalidades no tienen plan regulador, la Dirección de Urbanismo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en el artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye el de la zonificación para usos de la tierra. Por ello es que, en tales casos, la certificación de uso del suelo, al momento de acreditar cuál es el uso del suelo permitido según la normativa aplicable, no puede apartarse de las recomendaciones y directrices emanadas de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo que tengan que ver la con la determinación del uso del suelo. Esto es así no sólo en relación con las municipalidades que pertenecen al GAM, sino también en relación con aquellas que no pertenecen.

Conclusiones. En la medida en que la planificación urbana forma parte de los intereses locales que los Gobiernos Municipales gestionan en forma autónoma (artículos 169 y 170 de la Constitución Política), la determinación del uso del suelo es una competencia municipal que los Gobiernos locales ejercen por medio de la potestad normativa que la planificación implica. El certificado de uso del suelo es un acto concreto por medio del cual la municipalidad respectiva acredita ". la conformidad del uso con los requerimientos de la zonificación.", tal y como lo establece el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Como acto administrativo es de carácter declarativo, pues se limita a acreditar cuál es el uso permitido de un terreno determinado en relación con lo establecido normativamente, y si el uso dado o pretendido es o no conforme con ello. El certificado de uso del suelo es un acto reglado que no admite discrecionalidad, en la medida en que simplemente acredita la conformidad del uso que se le da o se pretende dar a un terreno con el uso permitido por la normativa que establece la zonificación del caso. Es competencia de las municipalidades otorgarlo, pero por su intermedio no pueden autorizar un uso no permitido por la normativa respectiva, sea un plan regulador local con su reglamento de zonificación, sea un plan regional y los respectivos reglamentos de zonificación, sea la legislación nacional aplicable y las directrices y recomendaciones de la Dirección de Urbanismo del INVU, cuando no hay plan local vigente. De conformidad con lo que el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, los Gobiernos municipales de aquellas municipalidades que pertenecen a la GAM, pero que no tienen plan regulador local vigente, deben certificar la conformidad del uso de un determinado terreno en relación con lo que establece el Plan Regional de la GAM, sus reglamentos zonificación, el Decreto Ejecutivo número 26.359-MIVAH-MP relativo al régimen de propiedad horizontal o en condominio, la Ley de Construcciones y su reglamento, y el Reglamento Para El Control Nacional De Fraccionamientos Y Urbanizaciones. Además, deben ajustarse a las directrices que sobre zonificación y determinación de uso del suelo emita la Dirección de Urbanismo del INVU.

De Usted, con toda consideración, Dr. Julio Jurado Fernández.

PROCURADOR ADJUNTO