Nullity of Professional Classification Requires Identification of Administrative Act and Proper NoticeNulidad de asignación de grupo profesional requiere individualización del acto y debida intimación

Legal Opinion: 326 of 28/11/2001 C-326-2001 November 28, 2001 Licenciado Guillermo Vargas Salazar Minister Ministerio de Educación Pública S. D.

Dear Mr. Minister:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am pleased to refer to your official letter No. SE-0798-2001 dated October 17, 2001, received at the Procuraduría on November 7, and assigned to the undersigned on the 12th, responding in the following terms:

In your missive, you request that the legal opinion referred to in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública be rendered, within file No. 409-01 processed to determine the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the administrative act (acto administrativo) that on January 18, 1999, granted Grupo Profesional PT-6 for primary school positions to the employee XXX.

Regrettably, this Advisory Body cannot accede to your request, due to the existence of defects (vicios) in the processing of the corresponding ordinary procedure (procedimiento ordinario), a situation that must be adjusted to Law as a prerequisite to issuing the requested legal opinion.

This Procuraduría General de la República has insisted that the "directing body (órgano director) must observe the substantial formalities of the procedure, because otherwise the nullity of the proceedings will be caused in the terms of Article 223 of the Ley General de la Administración Pública." (See in this regard legal opinion No. C-173-95 of August 7, 1995.)

Within this line of thought, it cannot be forgotten that the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia has consistently affirmed that "The principles of due process (debido proceso) extractable from the Ley General and indicated by this Chamber in its jurisprudence, are of strict mandatory observance by the authorities charged with carrying out any administrative procedure that has as its object or produces a sanctioning result." (Voto No. 2945-94 of 8:12 a.m. on June 17, 1994).

That being the case, if within the development of the administrative procedure any type of violation of the principles of due process becomes evident, the Administration must annul the respective act (verbigracia, summons to oral and private hearing (comparecencia oral y privada)), as well as the subsequent proceedings and resolutions, a procedural phase to which said procedure must be rolled back, by virtue of the fact that "the total or partial breach of the ordering guidelines of the administrative procedure carries remedial legal sanctions for the unlawfulness in pursuit of safeguarding the soundness of the law." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Furthermore, it must be emphasized that the administrative procedure is of mandatory observance for the Public Administration because "... administrative bodies act by subjecting themselves to predetermined procedural rules, so that compliance with procedural norms is, therefore, a duty of public bodies... This general mandatory nature of the instituted procedures is indispensable and must be maintained with true obstinacy, since the breaches opened against that principle, by allowing the discretionality or better yet the arbitrariness of the administration in this field, will constitute attacks directed against the very object of the administrative procedure, against its purposes of efficiency, accuracy, and correctness and legal guarantee, instituted in favor of the administered parties." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12-27).

Under that context, the directing body must take into consideration that it becomes indispensable that from the beginning of the administrative procedure, the affected party has full knowledge of the declaratory act of rights (acto declaratorio de derechos), duly individualized and demonstrably recorded in the file, whose absolute, evident, and manifest nullity is intended to be declared, in accordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, as well as the possible legal consequences of such annulment.

According to what is evident from the administrative file, the procedure followed against the employee XXX has the purpose of annulling the assignment to Grupo Profesional PT-6 for primary school positions; however, at no time is the administrative act that effectively makes said assignment individualized or recorded.

It is important to note that none of the documents that make up the file constitute the administrative act that makes the assignment in the position under study to Ms. XXX, and in that sense, at no time is the employee made aware of which is the administrative act that granted her said professional group; despite being told that it is the administrative act that on January 18, 1999, granted her the aforementioned professional group, it is not punctually and detailedly individualized to her, nor is she made aware of the administrative act that effectively makes said appointment.

In this regard, it must be borne in mind that in the referred file, there is certification No. 2000001552 issued on June 11, 2001, visible on folio 6, which certifies that Ms. XXX was assigned Grupo Profesional PT-6 as of January 18, 1999; however, the personnel action (acción de personal) that effectively makes said designation is not recorded, nor does the certification indicate which personnel action performed said assignment. Furthermore, the only personnel action recorded in the file, namely No. 2001-093453, visible on folio 7, is for an overload of duties (recargo de funciones) effective from March 1, 2001, to November 30, 2001, and in both the "present state" and the "proposed state," Grupo Profesional PT-6 is included.

Consequently, it is clearly evident that neither the certification nor the aforementioned personnel action are the administrative acts that grant the professional group that is intended to be annulled.

That being the case, it is not possible for this Procuraduría to render the requested favorable legal opinion. On this particular matter, it is pertinent to keep in mind what this Procuraduría General de la República pointed out, in a similar case, within legal opinion No. C-243-2001 of September 10, 2001:

"In that sense, it is striking that within the opened administrative file, the referred administrative act is not recorded, which is incorporated by the affected party himself, and only when the hearing (comparecencia) takes place. The foregoing acquires special relevance if we take into consideration that in the same document the position of Area Coordinator is indicated in the sections of 'current condition' and 'proposed condition', and in both cases also the same item number. That is, the doubt arises of the eventual existence of another administrative act of appointment to that position prior to this. All of which gives rise to it being clarified and specified in the corresponding notice (intimación). (…) Consequently, if there has not been a proper notice of the legal consequences that this procedure could entail, if the act is annulled, it is strictly necessary to return the file without the legal opinion that was required in application of Article 173 itself, which establishes that in the respective ordinary administrative procedure, the principles and guarantees of due process must be observed." In that line of ideas, a basic problem of notice (intimación) arises; and therefore, the summons (citación) was made without due compliance with the terms of subsection c) of Article 249 of the Ley General de la Administración Pública.

It is clear that the noted omission is of a substantial nature, and that consequently it violates due process and the right of defense of the affected parties according to constitutional guarantees.

The foregoing, in accordance with the provisions of Article 254 of the Ley General de la Administración Pública which clearly establishes that "Defective summons due to omission of any of the requirements demanded by Article 249 shall be null, except in the case of the one indicated by subsection d) thereof." As well as, in the abundant resolutions of the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia, for example, Votos numbers 632-99 of 10:48 a.m. on January 29, 1999, 2253-98 of 1:03 p.m. on March 27, 1998, 2376-98 of April 1, 1998 and 955-95 of 10:30 a.m. on February 17, 1995, of the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia for example No. 21 of 2:15 p.m. on April 9, 1997, and legal opinions of the Procuraduría General de la República, numbers C-049-99 of March 5, 1999, C-118-2000 of May 22, 2000, C-083-2001 of March 20 and C-182-2001 of June 26 both of the year 2001, among many others.

In accordance with the foregoing, this body is unable to issue a legal opinion on the eventual existence of an absolute, evident, and manifest nullity in the instruction of the administrative procedure related to the employee XXX, until what has been indicated above is corrected by the active administration.

Respectfully signed by the Minister of Educación Pública, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta) Attachment: The administrative file.

ACACHA.

Dictamen : 326 del 28/11/2001 C-326-2001 28 de noviembre del 2001 Licenciado Guillermo Vargas Salazar Ministro Ministerio de Educación Pública S. D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio N° SE-0798-2001 de fecha 17 de octubre del 2001, recibido en la Procuraduría el pasado día 7 de noviembre, y asignado a la suscrita el día 12, dando respuesta en los siguientes términos:

En su misiva, solicita se rinda el dictamen a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, dentro del expediente N°409-01 tramitado para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que en fecha 18 de enero de 1999 otorgó Grupo Profesional PT-6 para puestos en primaria a la servidora XXX.

Lamentablemente, este Órgano Asesor no puede acceder a su petición, debido a la existencia de vicios en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.

Esta Procuraduría General de la República ha insistido que el "órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública." (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)

Dentro de este orden de ideas, no puede olvidarse que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sido conteste en afirmar que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).

Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto (verbigracia citación a comparecencia oral y privada), así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el "incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).

Bajo ese contexto, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo, el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación.

Según se desprende del expediente administrativo, el procedimiento seguido a la funcionaria XXX tiene como finalidad anular la asignación al grupo profesional PT-6 para puestos en primaria; sin embargo en ningún momento se individualiza ni consta el acto administrativo que efectivamente realiza dicha asignación.

Es importante acotar que ninguno de los documentos que conforman el expediente constituyen el acto administrativo que realiza la asignación en el puesto en estudio a la señora XXX, y en ese sentido en ningún momento se le hace saber a la servidora cuál es el acto administrativo que le otorgó dicho grupo profesional; a pesar de que se le indica que es el acto administrativo que en fecha 18 de enero de 1999 le otorga el mencionado grupo profesional, no se le individualiza puntual y detalladamente, ni se le pone en conocimiento el acto administrativo que efectivamente realiza dicho nombramiento.

Al respecto, téngase presente que en el expediente remitido consta la certificación N° 2000001552 emitida el día 11 de junio del 2001, visible a folio 6, que certifica que a la señora XXX se le asignó el grupo profesional PT-6 desde el 18 de enero de 1999; no obstante no consta la acción de personal que efectivamente realiza dicha designación, ni tampoco la certificación indica cuál es la acción de personal que realizó dicha asignación. A mayor abundamiento, la única acción de personal que consta en el expediente, a saber la N° 2001-093453, visible a folio 7, es por un recargo de funciones que rige desde el 1° de marzo del 2001 al 30 de noviembre del 2001, y tanto en el "estado presente" como en el "estado propuesto" está incluido el grupo profesional PT-6.

Por consiguiente, se desprende con claridad que ni la certificación ni la mencionada acción de personal son los actos administrativos que otorgan el grupo profesional que se pretende anular.

Así las cosas, no es posible que esta Procuraduría rinda el dictamen favorable solicitado. Sobre el particular, es dable tener presente lo que esta Procuraduría General de la República puntualizó, en un caso similar, dentro del dictamen N° C-243-2001 del 10 de setiembre del 2001:

"En ese sentido, llama la atención que dentro del expediente administrativo levantado, no consta el referido acto administrativo, el cual es incorporado por el propio afectado, y hasta cuando se produce la comparecencia. Lo anterior adquiere especial relevancia si tomamos en consideración que en el mismo documento se indica en los apartes de "condición actual" y "condición propuesta" el puesto de Coordinador de Área, y en ambos casos también el mismo número de inciso. Sea, surge la duda de la eventual existencia de otro acto administrativo de nombramiento en ese cargo con anterioridad. Todo lo cual da pie a que sea aclarado y especificado en la intimación correspondiente.

(…)

Por consiguiente, si no habido una debida intimación de las consecuencias jurídicas que podría acarrear este procedimiento, de anularse el acto, es de rigor devolver el expediente sin el dictamen que fuera requerido en aplicación del propio artículo 173, que establece que en el respectivo procedimiento administrativo ordinario se deben observar los principios y las garantías del debido proceso." En esa relación de ideas, resulta un problema básico de intimación; y por ende, la citación se hizo sin el debido cumplimiento de los términos del inciso c) del artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública.

Es claro que la omisión apuntada tienen carácter substancial, y que consecuentemente violenta el debido proceso, y el derecho de defensa de los afectados a tenor de las garantías constitucionales.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 254 de la Ley General de la Administración Pública que diafanamente establece que "Las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el artículo 249 serán nulas, excepto en el caso del señalado por el inciso d) del mismo." Así como, en las abundantes resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, verbigracia votos números 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo de 1998, 2376-98 del 1° de abril de 1998 y 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia por ejemplo la N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, y dictámenes de la Procuraduría General de la República, números C-049-99 del 5 de marzo de 1999, C-118-2000 del 22 de mayo del 2000, C-083-2001 del 20 de marzo y C-182-2001 del 26 de junio ambos del año 2001, entre muchos otros.

De conformidad con lo expuesto, este órgano se encuentra imposibilitado para emitir dictamen sobre la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en la instrucción del procedimiento administrativo relacionado con la servidora XXX, hasta tanto se subsane por parte de la administración activa, lo señalado líneas atrás.

Del señor Ministro de Educación Pública, deferentemente suscribe, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Procuradora Adjunta Adjunto: El expediente administrativo.

ACACHA.