Absolute nullity of liquor license — lack of competence and due processNulidad absoluta de patente de licores — falta de competencia y debido proceso

Legal Opinion: 263 of 01/10/2001 C-263-2001 San José, October 1, 2001 Mrs. Yamilethe Garro Soto Secretary General Municipalidad de Moravia S. O.

Dear Mrs. Garro:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to your official communication SGMM. 194-01 dated May 16, 2001, through which, pursuant to the agreement adopted by that Municipal Council (Concejo Municipal) in ordinary session 167 of May 14 of this year, the request is reiterated, for the third time, for us to issue a pronouncement regarding the possible existence of absolute, evident, and manifest nullity of administrative resolution DLDJ-0052-A of 11:00 a.m. on July 15, 1999, which authorizes the transfer and the permit for operation and commercial exploitation of national liquor license Nº 07 of the canton of Moravia, Third District: La Trinidad, owned by Mr. XXX (Sic), to operate it in the business called Bar El Milenio, located 900 meters north of the La Trinidad Church. The foregoing, for the purpose of complying with the provisions of numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública.

However, we cannot grant your request, because the case file (expediente) sent for this purpose does not contain actions that are essential to verify the existence of an adequate administrative procedure; all to the detriment of the formal guarantees of the private parties involved.

Below, we will specify the breaches of essential formalities that were incurred.

I.- Competence of the Office of the Attorney General (Procuraduría) to analyze procedural defects.

The intervention granted to the Procuraduría General by the aforementioned numeral 173 constitutes a further guarantee for the administered party, as a controller of legality, when the Administration intends to go against its own acts in an administrative venue.

Due to the foregoing, it should be recalled that, according to the provisions of Article 176.6 of the aforementioned Ley General, "The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to the omission of the formalities provided or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null. In addition, the Administration shall be obliged to pay costs, damages, and losses, without prejudice to the personal liabilities of the acting public servant, in accordance with the second paragraph of Article 199." Consequently, our institutional position has always been to try to adapt administrative actions to the legal system, and thus avoid future sanctions for having annulled acts contrary to the procedures that operate as guarantees established in Article 173 of the aforementioned Ley General.

II.- Relevant Background.

In view of the case file sent for this purpose (Folio 72), initially, the preliminary administrative investigation was conducted by the Planning Area of that Municipalidad; a designation made by the Mayor (Alcalde).

Subsequently, upon recommendation of the Legal Advisory Office of that Municipalidad (visible from folio 77 to 80), the Municipal Mayor ordered the Department of Licenses (Patentes) to initiate a specific administrative procedure: "for the closure of businesses dedicated to the sale of liquor," established in Chapter II of the Regulation to the Ley de Licores; this with a view to sanctioning the licensee of the Bar and Restaurant "El Milenio" of Alto de la Trinidad de Moravia (I refer to Folio 82).

Up to that moment, nothing had been defined regarding the procedure to be followed to declare, in an administrative venue, the possible absolute, evident, and manifest nullity of resolution DLDJ-0052-A of 11:00 a.m. on July 15, 1999, which authorizes the transfer and the permit for operation and commercial exploitation of national liquor license Nº 07 of the canton of Moravia, Third District: La Trinidad, owned by Mr. XXX.

It was not until the Defensoría de los Habitantes, through Official Communication Nº 02236-2000-DHR of March 15, 2000 (From Folio 84 to 88), among other things, recommended proceeding to declare the nullity of the aforementioned resolution, that the Municipal Mayor ordered the initiation of the respective procedure, with a view to complying with the points recommended by the Defensoría; a task entrusted to the Planning Area (Folio 94); as is obvious, it was an organ other than the administrative head (jerarca administrativo), lacking competence, that ordered the opening of the procedure.

The foregoing led to the fact that, when the matter first arrived at this Office, so that we could issue the favorable legal opinion required by numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública, through official communication Nº PGR 1261-2000 of September 20, 2000, the Attorney General indicated, among other things, "that the act required to declare the requested nullity as well as to initiate the appropriate administrative procedure, must be issued by the Municipal Council, as it is the highest administrative head of that municipal organization." Likewise, it was warned that the request for the rendering of such legal opinion must be accompanied by the administrative case file duly numbered and certified.

After that, the Municipal Council sent us the administrative case file in question; which was returned with official communication PGR 108-2001 of March 26, 2001, as it was deemed that substantial formalities of the procedure had again been breached.

Now, for the third time, the matter is submitted again for our consideration, without the case file prepared for this purpose containing, among other things, the agreement by which the Municipal Council designated the directing organ (órgano director) that processed the proceeding.

In addition to the foregoing, the documentary pieces that make up the respective case file allow us to deduce that lower organs of the administrative hierarchy arrogated to themselves the exercise of those powers of the Municipal Council; and the latter only intervened at the end of the respective processing, in order to order the referral of the case file to the Procuraduría, remaining completely removed from the prior decisions relating to the initiation of the procedure and the constitution of the directing organ. Obviously, this abdication of competence by the Municipal Council is legally unacceptable, since there is no rule authorizing a delegation of that function (Arts. 85 and 89 of the Ley General de la Administración Pública).

It must be concluded that the indicated error translates into a set of procedural actions ordered by incompetent organs, which causes the absolute nullity of everything acted upon.

II.- The competent organ to initiate the appropriate procedure is the Municipal Council.

Unfortunately, we cannot issue a favorable legal opinion due to a defect in the competence of the organ that decided the initiation of the procedure, as we will explain below.

In accordance with the administrative case law of this Procuraduría General, it has been determined that the competent organ to make the final decision, as the highest administrative head, is the one that can appoint the directing organ (órgano director) and thus initiate the procedure for absolute, evident, and manifest nullity, in an administrative venue.

We must begin by pointing out that Article 173 of the Ley General de la Administración Pública was amended by Ley Nº 7871 of April 21, 1999, and the following is provided regarding competence:

"(...) 2. - When dealing with the administration of the State, the higher constitutional organ that issued the respective act must declare the nullity. In the acts of the Executive Branch (Poder Ejecutivo), the Minister of the branch shall designate the directing organ of the administrative procedure. If dealing with other public entities or Branches of the State, each administrative head must declare the nullity. Against what is resolved by them, only a motion for reconsideration or a motion for reversal (reposición) shall be admissible. With the resolution of the motions, the administrative channel shall be deemed exhausted."

As a result of that amendment, this higher consultative organ deemed it necessary to issue circular PGR-1207-2000 of August 16, 2000, to define some of the scopes of the aforementioned numeral. In that regard, what is of interest was indicated:

"Finally, in relation to the administrative head of other public entities or Branches of the State, the advisory organ interprets that the competent organ to declare the nullity, in principle, is the highest head of the institution. Nothing else can be interpreted from the phrase 'against what is resolved by them, only a motion for reconsideration or reversal shall be admissible.' Notwithstanding the foregoing, it is necessary, given the quantity and diversity of special rules that exist in our legal system, to investigate each special law in order to specify, in each case, to whom the legislator has assigned the position of administrative head. The foregoing, because if a special law denied the possibility of appeal against the acts of an administrative head, who is obviously not the highest head of the entity, in this case the declaration would correspond to that organ and not to the superior." Therefore, in each case, it is necessary to interpret which organ is the administrative head. And in the case of the Municipalidades, this Procuraduría General has already given an opinion on which organ that is, and to that effect determined that it is the Municipal Council.

In this regard, to the extent relevant, the following was affirmed:

"In our opinion, and despite the greater relevance of the functions granted to the Mayor, the Municipal Council continues to be the administrative organ of highest hierarchy within the municipal structure, since, although the former is assigned greater political and, to some extent, administrative competencies, it is true that the Constitution itself establishes it as an executive official, directly linking its actions to the functions of the Municipal Council.

Reviewing Article 17 of the Código Municipal, we find the powers and obligations of the Mayor. It is of interest to highlight the following: to exercise the functions inherent to the condition of general administrator and head of municipal dependencies, overseeing the organization, functioning, coordination, and faithful compliance with municipal agreements, laws, and regulations in general (subsection a); To sanction and promulgate resolutions and agreements approved by the Municipal Council and exercise the veto, in accordance with this code (subsection d); to present to the Municipal Council, before taking possession of office, a government program based on a diagnosis of the reality of the canton (subsection e); To submit to the Municipal Council, semi-annually, a report of expenditures (subsection f); To present the ordinary and extraordinary budget projects of the municipality to the Municipal Council for discussion and approval (subsection i).

As can be observed, several of its functions (both political and administrative) remain directly linked hierarchically to the Municipal Council, which prevents it from being considered, for all purposes, as the highest administrative head of the municipality.

Commenting on the remedies that proceed against the administrative acts of officials who depend directly on the Council, Dr. Ernesto Jinesta comments the following:

'Directly dependent on the Council, insofar as they are appointed by that collegiate or deliberative organ, are the Municipal Secretary (Article 53 of the Código Municipal) and the Auditor or Comptroller (Article 52, paragraph 2, ejusdem).

There may be doubts regarding the Municipal Mayor, since, in accordance with Article 14 ejusdem, they are an official popularly elected in general elections. Logically, this question is valid for Mayors appointed as of the year 2002, since Transitional Provision II of the Código Municipal provided that the municipal executive appointed by the Council for the 1998-2001 period automatically becomes municipal mayor, so the officials in that position for that referred period remain of trust and freely removable by the Council.

In any case, even in the case of mayors appointed as of the year 2002, it must be understood that in the eminently administrative sphere—and not the political one—these officials will continue to depend on the Municipal Council, since, in addition to developing their government program, they must execute the decisions adopted by that collegiate organ and serve as general administrators. It must be recalled that Article 169 of the Constitución Política indicates that the municipal government is formed by the Council and "an executive official to be designated by law." On the other hand, if one carefully considers the mayor's competencies, there is not the slightest doubt about their administrative—and not political—subordination to the Council and the deployment of important, eminently administrative functions that must be supervised by a superior organ. Thus, Article 17 of the Código Municipal indicates that the mayor is responsible for "a) Exercising the functions inherent to the condition of general administrator and head of municipal dependencies, overseeing the organization, functioning, coordination, and faithful compliance with municipal agreements, laws, and regulations in general," "Delegating the functions entrusted by this law…", "d) Sanctioning and promulgating the resolutions and agreements approved by the Municipal Council…", "h) Authorizing the expenditures of the municipality…" and "k) Appointing, promoting, removing the municipality's personnel, as well as granting them leaves and imposing sanctions…" (Jinesta Lobo, Ernesto, Los recursos administrativos en materia municipal y la función de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Revista Ivstitia, Nº 162-163, year 14, p. 17).

From the above quote, it is worth noting the affirmation made by the author regarding the administrative subordination that exists in the municipal organization of the Mayor in relation to the Municipal Council, reaffirming the thesis that the highest administrative hierarchical organ of the Municipalidad is the Council.

Another criterion that guides this line of thought is the interpretation made by the Third Section of the Tribunal Superior Contencioso Administrativo (Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo), regarding municipal appeals, to the effect that resolutions issued by the Mayor have appeal recourse before the Council. In this regard it has stated:

'However, given the stage of the proceedings, the organ that corresponds to hear, by reason of degree, the appeal against what the Mayor resolves is the Municipal Council. On this point, numeral 161 of the current Código Municipal applicable to the factual species in question stipulates the following: "Against the decisions of officials who depend directly on the Council, remedies of revocation and appeal shall lie before it, which must be filed within the fifth day...". This Tribunal has interpreted that the Municipal Mayor, in the purely administrative sphere, is an organ subordinate to the Council, a circumstance that can be inferred from considering the former's own powers, such as holding the condition of general administrator and head of municipal dependencies or sanctioning and promulgating resolutions and agreements approved by the Municipal Council (Article 17, subsections a and d, of the Código Municipal). Under this understanding and pursuant to numeral 161 of the Código Municipal, against what is resolved by the Mayor, remedies of revocation and appeal lie, the latter before the deliberative organ of the respective territorial corporation, that is, the Council. So, in order to exhaust the administrative channel in this staggered structure of means of challenge, after the Council resolves, remedies of revocation and appeal lie before this Tribunal. In the sub-examine, evidently, the chain of remedies prescribed by the legal text has not been complied with, since, once the appeal was filed against what the Mayor resolved at 11:00 a.m. on November 16, 1998, that same official admitted the appeal directly before this collegiate organ, when it should have, according to a correct interpretation of the law, admitted it before the Council. In view of the foregoing, it is necessary to forward the present proceedings to the Municipalidad de Poás so that the indicated organ is the one that rules on the matter and, should any of the interested parties disagree with what is resolved by the Council, they may appeal to this organ, in order to supervise the legality of the provision.' (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Third Section, resolution 9632-99 of 8:10 a.m. on May 21, 1999) 'On this point, it is necessary to indicate that pursuant to Article 161 of the Código Municipal, against the decisions of officials who depend directly on the Council, remedies of revocation and appeal lie before it. It must be taken into consideration that the mayor, in the administrative sphere, is subordinate to the Council, since, in accordance with the provisions of numeral 17, subsections a) and d), of the Código Municipal, that official is responsible for exercising the functions inherent to the condition of general administrator and head of municipal dependencies and executing the agreements adopted by the deliberative organ. Under this understanding, numeral 161 of the Código Municipal must be interpreted in concordance with Article 153 of the same regulatory body, as it provides that against what is resolved by the Council, interested parties may file remedies of revocation and appeal. In other words, when the mayor resolves, the administered party has four instances, namely: remedies of revocation and appeal before the mayor, and against what is resolved by the Council—upon hearing the appeal filed against the mayor's decision—the remedies of revocation and appeal. In this case, the appellant company only filed an appeal against what was resolved by the mayor and omitted to file the pertinent remedies against what was decided by the Council. Despite the foregoing, the collegiate organ, upon resolving the appeal filed against what was resolved by the mayor, admitted before this Section an appeal that was never filed. It must be taken into consideration that, in accordance with the provisions of Article 181 of the Ley General de la Administración Pública, the non-hierarchical administrative controller—which is the function performed by this Section of the Tribunal regarding territorial entities—may only review the legality of an agreement "by virtue of an administrative remedy".' (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Third Section, resolution Nº 480-2000 of 9:15 a.m. on April 28, 2000) Based on all the above, it must be concluded that the competent organ to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal administrative act declaring rights, in application of the provisions of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, is the Municipal Council." (Legal Opinion C-093-2001 of March 28, 2001). (Emphasis is ours).

Consequently, the act required to initiate the appropriate administrative procedure must be issued by the Municipal Council, as it is the highest administrative head of that municipal organization. It should be remembered that in these cases competence is not only a principle of organization but also of administrative legality, by virtue of which the essential legal effect of the acts to be carried out to achieve annulment in an administrative venue is predetermined. And this power, exercised by virtue of administrative self-protection (autotutela administrativa), constitutes an authority of sovereignty, and therefore, is governed by the principle of legal reserve (Article 59 of the Ley General de la Administración Pública).

III.- There has been non-compliance with Due Process (Debido Proceso), especially with the Right to be Notified (incomplete case file, does not maintain chronological order in its last folios, and there are unnumbered pieces).

Our legal system establishes a wide range of guarantees and procedural principles of a fundamental nature, fully applicable not only in the jurisdictional sphere, but also in all administrative proceedings, in such a way that their non-observance causes absolute nullity of everything acted upon, especially when those omissions or transgressions produce defenselessness to the administered party.

The Ley General de la Administración Pública establishes that the administrative procedure aims to ensure the best fulfillment of the Administration's purposes, with respect for the subjective rights and legitimate interests of the administered party (Article 214.1). To this end, procedural rules and phases have been prescribed to guide administrative action, with a view to establishing legal guarantees for the administered parties against the Administration. In the present case, that municipal Corporation should have guaranteed due process and compliance with the Law, through the procedure established in Articles 173, subsequent and concordant, of the Ley General de la Administración Pública, to which are applicable, among other things, the rules governing the ordinary procedure and, in the absence of express provisions, the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

One of the central motivations of the administrative procedure has been the search to effectively guarantee the right of defense, from which derive a series of formal guarantees established in our legal system to make it effective.

What is of interest in the case under review is the "Right to be notified," expressly recognized in numeral 239 of our Ley General, which provides: "Every procedural act that affects the rights or interests of the parties or a third party must be duly communicated to the affected person, in accordance with this Law." As the doctrine explains, this principle "is valid not only with respect to the publication and notification of the administrative acts resulting from the procedure, but also for the procedural acts that the Administration adopts during its course." (BREWER CARIAS, Allan R. "Principios del Procedimiento Administrativo". Editorial Civitas, p.174).

As is obvious, this right presides especially over the initiation of any administrative procedure, since the competent administrative authority must notify the administered parties whose subjective rights or legitimate interests may be directly affected, harmed, or satisfied by virtue of the final act (Article 275 Ibidem). Of course, every procedural act such as summonses, citations, hearings, or transfers of argument (vistas o traslados), and obviously the final act, must also be notified.

That notification is intended to provide the interested party with certain and precise knowledge of the object, nature, and purposes that the decision to open the administrative procedure entails, whether it is initiated ex officio (oficiosa) or at the request of a party; so that they can reasonably and effectively exercise their defense. This fundamentally concerns the requirement not to surprise the administered party and to allow them to defend their rights and interests.

In this regard, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia) has held the following:

"The obligation to notify of the existence of a proceeding, in which liability could potentially result—whether of a judicial or administrative nature—has constitutional rank because that behavior forms part of the general concept of due process established in Article 39 of the Carta Fundamental, an affirmation that is due to the fact that through this means, interested persons are guaranteed the opportunity to provide for their defense." (Resolution Nº 5348-94).

We have it, then, that within the framework of formal guarantees for the benefit of private parties, the proper communication of procedural acts is of importance, because notification constitutes a legal condition for the effectiveness of the act and its challenge (Articles 334, 345, and 346 Ibid).

As DROMI states: "Written form is the regular and ordinary way in which the administrative will and that of the interested party in the administrative procedure is documented and made known" (DROMI, Roberto. "El Procedimiento Administrativo". Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 129); and orality is a significant complement. Therefore, during the course of the procedure, it is the duty of the Administration to form an administrative case file of all the successive actions that occur; as such, the case file is an indispensable piece that, in addition to maintaining a rigorous order of presentation (Article 296 Ibid), must accurately record the procedural acts adopted during its course, including the respective notification records (actas de notificación), duly executed.

Normally, in the specific case of notification, the employee designated for that purpose carries a duplicate notification form (cédula) on which the resolution to be notified is transcribed. They must date and sign the copy, delivering it to the person to be notified. On the original notification form, intended to be added to the case file, a record shall be made of the day, time, and place of delivery, requesting the signature of the notified person or the person who received the form, or leaving a record that they refused to sign or were not found.

Despite the foregoing, we must point out that in the administrative case file prepared for this purpose by that municipal Corporation, there is no evidence that the initial order (auto inicial) of the procedure was duly communicated to all the involved parties; and it seems that, initially, even the summons to the hearing was made with less than fifteen business days' notice (harmonious relationship of Articles 311 and 256.2 Ibidem), thereby illegitimately limiting the opportunity for the administered parties to prepare their allegations.

In addition, some of the documents contained in the administrative case file do not have foliation (foliatura), that is, they are not duly numbered, which prevents us from verifying that they are a certain part of the procedure followed for this purpose. On repeated occasions, we have indicated regarding the foliation of the administrative case file that "... the order in the processing of the procedure forms part of the cited constitutional guarantee (of due process)" (OJ-060-98 of July 15, 1998 and C-164-99 of August 19, 1999).

Definitively, pieces of the case file not foliated in correlative order of incorporation produce insecurity, both for the interested party and for the Administration itself, regarding the complete content of the case file.

As is obvious, such omissions of substantial formalities absolutely vitiate the procedure (Article 223 Ibid); the reason is simple: in the absence of the record of notification of the initial order of the procedure, duly notified to the parties, it is not possible to issue the favorable legal opinion requested of us, because this, in the first place, makes us presume that the interested parties may have been unaware of the object and purpose of the procedure, as well as its nature, which could have deprived the private individual of means to exercise the effective defense of their rights; and secondly, as the case file is incomplete and in disorder, and some of its pieces are not foliated, essential elements of the proceeding are missing that would seriously affect the grounds for the final act that could be issued.

Thus, there is no choice but to be emphatic in pointing out that when that Municipalidad wishes to exercise the annulment power over administrative acts that generate subjective rights in favor of the administered party, as required by Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, the legal opinion you request must be invoked before this Procuraduría General, once the ordinary administrative procedure, established in numerals 308 and following of the aforementioned Ley General, has been completed; which must be initiated and processed with absolute observance of the principles and guarantees of due process, with full participation of the involved parties, and prior to issuing the final act in such procedure. Likewise, we warn that the request for the rendering of our legal opinion must be accompanied by the complete administrative case file, duly numbered and certified.

IV.- The nullity must be absolute, evident, and manifest.

Without prejudice to the foregoing, it is worth recalling that the alleged defect must be of such magnitude and significance that it produces the declaration of absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act of interest.

Regarding the evident and manifest nature of the nullity, this Office has repeatedly stated:

"... we can conclude that this type of nullity refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, easily apprehended, where no greater effort or analysis is required for their verification, since the defect is evident, ostensible, manifest, and of such magnitude and consequence that the declaration of absolute nullity of the act is a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the defects, in which it is manifested" (Legal Opinion C-062-88 of April 4, 1988).

As indicated, absolute, evident, and manifest nullity is that which is very notorious, obvious, that which appears clear, easily perceptible, that which does not require a dialectical process for its verification, as it is apparent at a glance. Such nullity normally occurs when the act has been issued by manifestly incompetent bodies, or involves impossible content or content constituting a crime, as well as those issued with total and absolute omission of the legally established procedure or with infringement of the essential rules for the formation of the will of collegiate bodies.

CONCLUSION:

In accordance with the foregoing, since there are substantial defects in the initiation and investigation of the administrative procedure aimed at annulling resolution DLDJ-0052-A of 11:00 a.m. on July 15, 1999, the referenced proceeding is returned without the favorable opinion requested.

Sincerely,

Lic. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Annex: Administrative file sent for this purpose

Dictamen : 263 del 01/10/2001 C-263-2001 San José, 01 de octubre del 2001 Señora Yamilethe Garro Soto Secretaria General Municipalidad de Moravia S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio SGMM. 194-01 de fecha 16 de mayo del 2001, por medio del cual, conforme al acuerdo adoptado por ese Concejo Municipal en sesión ordinaria 167 del 14 de mayo de este año, se reitera, por tercera vez, la solicitud de pronunciarnos acerca de la posible existencia de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la resolución administrativa DLDJ-0052-A de las 11:00 hrs. del 15 de julio de 1999, que autoriza el traslado y el permiso de funcionamiento y explotación comercial de la patente de licores nacionales Nº 07 del cantón de Moravia, distrito Tercero: La Trinidad, propiedad del señor XXX (Sic), para explotarla en el negocio denominado Bar El Milenio, situado 900 metros al Norte de la Iglesia La Trinidad. Lo anterior, con el objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Sin embargo, no podemos acceder a su petición, debido a que no constan en el expediente remitido al efecto, actuaciones que son esenciales para comprobar la existencia de un adecuado procedimiento administrativo; todo en perjuicio de las garantías formales de los particulares involucrados.

A continuación, puntualizaremos los quebrantamientos de formalidades esenciales en los que se incurrió.

I.- Competencia de la Procuraduría para analizar los vicios de procedimiento.

La intervención que le otorga el citado numeral 173 a la Procuraduría General, constituye una garantía más para el administrado, como contralor de legalidad, cuando la Administración pretenda ir contra sus propios actos en sede administrativa.

Por lo anterior, debe recordarse que, según lo preceptuado por el artículo 176.6 de la precitada Ley General, "La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199".

En consecuencia, nuestra posición institucional siempre ha sido tratar de adecuar las actuaciones administrativas al ordenamiento jurídico, y así evitar futuras condenas en razón de haberse anulado actos en contra de los procedimientos que operan como garantías establecidas en el artículo 173 de la citada Ley General.

II.- Antecedentes de interés.

Con vista del expediente remitido al efecto (Folio 72), en un inicio, la investigación administrativa preliminar fue conducida por el Área de Planificación de esa Municipalidad; designación que fue hecha por el Alcalde.

Posteriormente, por recomendación de la Asesoría Legal de esa Municipalidad (visible de folio 77 a 80), el Alcalde Municipal ordena al Departamento de Patentes iniciar un procedimiento administrativo específico: "de cierre de negocios dedicados a la venta de licores", instaurado en el Capítulo II del Reglamento a la Ley de Licores; esto con miras a sancionar al patentado del Bar y Restaurante "El Milenio" del Alto de la Trinidad de Moravia (Remito a Folio 82).

Hasta ese momento, nada se había definido sobre el procedimiento a seguir para declarar, en sede administrativa, la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución DLDJ-0052-A de las 11:00 hrs. del 15 de julio de 1999, que autoriza el traslado y el permiso de funcionamiento y explotación comercial de la patente de licores nacionales Nº 07 del cantón de Moravia, distrito Tercero: La Trinidad, propiedad del señor XXX.

No fue sino hasta que la Defensoría de los Habitantes, mediante Oficio Nº 02236-2000-DHR de 15 de marzo del 2000 (De Folio 84 a 88), entre otras cosas, recomendó proceder a declarar la nulidad de la resolución aludida, que el Alcalde Municipal ordena el inicio del procedimiento respectivo, con miras a cumplir los extremos recomendados por la Defensoría; labor que encomienda al Area de Planificación (Folio 94); como es obvio, fue un órgano distinto al jerarca administrativo, carente de competencia, el que ordenó la apertura del procedimiento.

Lo anterior motivó a que, al llegar por primera vez el asunto a este Despacho, para que emitiésemos el dictamen favorable que requiere el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, por oficio Nº PGR 1261-2000 de 20 de setiembre de 2000, el Procurador General indicó, entre otras cosas, "que el acto que se requiere para declarar la nulidad solicitada así como para iniciar el procedimiento administrativo de rigor, debe ser dictado por el Concejo Municipal por ser el jerarca administrativo máximo de esa organización municipal". Asimismo, se advirtió que la solicitud de rendición de tal dictamen debía ser acompañada del expediente administrativo debidamente numerado y certificado.

Luego de eso, el Concejo Municipal nos hace llegar el expediente administrativo de marras; el cual fue devuelto con el oficio PGR 108-2001 de 26 de marzo de 2001, por estimarse que se habían incumplido nuevamente formalidades sustanciales del procedimiento.

Ahora, por tercera vez, el asunto es sometido nuevamente a nuestro conocimiento, sin que conste en el expediente levantado al efecto, entre otras cosas, el acuerdo mediante el cual el Concejo Municipal haya designado al órgano director que tramitó el proceso.

Amén de lo anterior, las piezas documentales que integran el respectivo expediente, nos permiten deducir que órganos inferiores de la jerarquía administrativa se arrogaron el ejercicio de esas potestades del Concejo Municipal; y éste último sólo intervino al final de la tramitación respectiva, a fin de ordenar la remisión del expediente a la Procuraduría, permaneciendo del todo ajeno a las decisiones previas relativas a la iniciación del procedimiento y la integración del órgano director. Obviamente, esa abdicación competencial, por parte del Concejo municipal, resulta jurídicamente inaceptable, pues no existe norma que autorice una delegación de esa función (Arts. 85 y 89 de la Ley General de la Administración Pública).

Cabe concluir que el error indicado se traduce en un conjunto de actuaciones procedimentales ordenadas por órganos incompetentes, lo cual provoca la nulidad absoluta de todo lo actuado.

II.- El órgano competente para iniciar el procedimiento de rigor es el Concejo Municipal.

Lamentablemente, no podemos emitir dictamen favorable por existir un vicio en la competencia del órgano que decidió el inicio del procedimiento, según explicaremos a continuación.

De conformidad con la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General, se ha determinado que el órgano competente para tomar la decisión final, como máximo jerarca administrativo, es el que puede nombrar al órgano director e iniciar así el procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa.

Debemos comenzar por señalar, que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública fue reformado por Ley Nº 7871 de 21 de abril de 1999, disponiéndose en cuanto a la competencia lo siguiente:

"(...) 2. - Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o de reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa".

A raíz de esa modificación, este órgano superior consultivo estimó necesario emitir la circular PGR-1207-2000 de 16 de agosto del 2000, para definir algunos de los alcances del citado numeral. Al respecto, en lo que interesa, se indicó lo siguiente:

"Por último, en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio, es el máximo jerarca de la institución. No otra cosa puede interpretarse de la frase "contra lo resuelto por ellos, sólo cabrá recurso de reconsideración o reposición". No obstante lo anterior, es necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quien el legislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo. Lo anterior, por cuanto si en una ley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo, que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en este supuesto la declaratoria le correspondería a ese órgano y no al superior".

Por lo tanto, en cada caso se requiere interpretar cuál órgano es el jerarca administrativo. Y en el caso de las Municipalidades, ya esta Procuraduría General ha vertido el criterio sobre cuál es ese órgano, y al efecto determinó que es el Concejo Municipal.

Al respecto, en lo que interesa, se afirmó lo siguiente:

"En nuestro criterio, y a pesar de la mayor relevancia de las funciones que se le otorgan al Alcalde, sigue siendo el Concejo Municipal el órgano administrativo de mayor jerarquía dentro de la estructura municipal, puesto que, a pesar de que se le asignan al primero mayores competencias políticas, y en alguna medida, administrativas, es lo cierto que la propia Constitución lo establece como un funcionario ejecutivo, vinculando su actuación, directamente, a las funciones del Concejo Municipal.

Revisando el artículo 17 del Código Municipal encontramos las atribuciones y obligaciones del Alcalde. Nos interesa resaltar las siguientes: ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general (inciso a); Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código (inciso d); presentar, al Concejo Municipal, antes de entrar en posesión de su cargo, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón (inciso e); Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de egresos (inciso f); Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación (inciso i).

Como puede observarse, varias de sus funciones (tanto políticas como administrativas) siguen directamente vinculadas jerárquicamente al Concejo Municipal, lo que impide considerarlo, para todos los efectos, como el jerarca máximo administrativo de la municipalidad.

Comentando sobre los recursos que proceden contra los actos administrativos de los funcionarios que dependen directamente del Concejo, el Dr. Ernesto Jinesta comenta lo siguiente:

"Dependen directamente del Concejo, en cuanto son nombrados por ese órgano colegiado o deliberante, el Secretario Municipal (artículo 53 del Código Municipal) y el Auditor o Contador (artículo 52, párrafo 2, ejusdem).

Pueden existir dudas con relación al Alcalde Municipal, puesto que, de conformidad con el artículo 14 ejusdem, es un funcionario electo popularmente en elecciones generales. Lógicamente, este cuestionamiento resulta válido para los Alcaldes que sean designados a partir del año 2002, puesto que, el Transitorio II del Código Municipal dispuso que el ejecutivo municipal nombrado por el Concejo para el período 1998-2001, se convierte, automáticamente, en alcalde municipal, por lo que los funcionarios en ese cargo para el período referido siguen siendo de confianza y de libre remoción por el Concejo.

En todo caso, aun tratándose de los alcaldes designados a partir del año 2002 debe entenderse que en lo eminentemente administrativo –y no en lo político– esos funcionarios seguirán dependiendo del Concejo Municipal, puesto que, además de desarrollar su programa de gobierno debe ejecutar las decisiones adoptadas por ese órgano colegiado y fungen como administradores generales. Debe recordarse, que el 169 de la Constitución Política indica que el gobierno municipal está conformado por el Concejo y "un funcionario ejecutivo que designará la ley".

De otra parte, si se repara con atención en las competencias del alcalde, no cabe la menor duda de su subordinación administrativa –y no política– al Concejo y del despliegue de importantes funciones eminentemente administrativas que deben ser fiscalizadas por un órgano superior. Así, el artículo 17 del Código Municipal indica que le corresponde al alcalde "a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general", "Delegar las funciones encomendadas por esta ley…", "d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal…", "h) Autorizar los egresos de la municipalidad…" y "k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad…" y k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones…" (Jinesta Lobo, Ernesto, Los recursos administrativos en materia municipal y la función de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Revista Ivstitia, Nº 162-163, año 14, pág. 17) De la anterior cita, interesa rescatar la afirmación que realiza el autor en el sentido de la subordinación administrativa que existe en la organización municipal del Alcalde en relación con el Concejo Municipal, reafirmándose la tesis de que el órgano superior jerárquico administrativo de la Municipalidad es el Concejo.

Un criterio más que orienta esa línea de pensamiento es la interpretación que ha hecho la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, en materia recursiva municipal, en el sentido de que las resoluciones dictadas por el Alcalde tienen recurso de apelación ante el Concejo. Al respecto ha señalado:

"Empero, dado el estado de los procedimientos, a quién le corresponde conocer, por razón del grado, del recurso de apelación contra lo que resuelve el Alcalde es al Concejo Municipal. Sobre el particular, el ordinal 161 del Código Municipal vigente y aplicable a la especie fáctica de marras estipula lo siguiente: "Contra las decisiones de los funcionarios que dependen directamente del Concejo cabrán los recursos de revocatoria y apelación para ante él, los cuales deberán interponerse dentro del quinto día...". Este Tribunal ha interpretado que el Alcalde Municipal, en el plano meramente administrativo, es un órgano subordinado al Concejo, circunstancia que se infiere a partir de la consideración de las atribuciones propias del primero, tales como la de ostentar la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales o la de sancionar y promulgar las resoluciones y acuerdos aprobados por el Concejo Municipal (artículo 17, incisos, a y d, del Código Municipal). Bajo esta inteligencia y a tenor del numeral 161 del Código Municipal, contra lo resuelto por el Alcalde caben los recursos de revocatoria y de apelación, este último, para ante el órgano deliberante de la corporación territorial respectiva, esto es, el Concejo. De modo que para agotar la vía administrativa en esta estructura escalonada de medios de impugnación, después de resolver el Concejo, caben los recursos de revocatoria y de apelación para ante este Tribunal. En el sub-exámine, evidentemente, no se ha cumplido con la cadena de recursos que prescribe el texto legal, puesto que, interpuesta la apelación contra lo que resolvió el Alcalde a las 11 hrs. del 16 de noviembre de 1998, ese mismo funcionario admitió la apelación, directamente, ante este órgano colegiado, cuando debió, según una recta interpretación de la ley, admitirlo para ante el Concejo. En mérito de lo expuesto, se impone remitir las presentes actuaciones a la municipalidad de Poás para que sea el órgano indicado el que se pronuncie sobre el particular y de resultar disconforme alguno de los interesados con lo resuelto por el Concejo podrán recurrir en alzada ante este órgano, a efecto de fiscalizar la legalidad de lo dispuesto." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución 9632-99 de 8:10 horas del 21 de mayo de 1999) "Sobre el particular, es preciso indicar que a tenor del artículo 161 del Código Municipal contra las decisiones de los funcionarios que dependen directamente del Concejo caben los recursos de revocatoria y de apelación ante el mismo. Debe tomarse en consideración que el alcalde, en el plano administrativo, se encuentra subordinado al Concejo, puesto que, con arreglo a lo dispuesto en el ordinal 17, incisos a) y d), del Código Municipal le corresponde a ese funcionario ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales y ejecutar los acuerdos adoptados por el órgano deliberante. Bajo esa inteligencia, el numeral 161 del Código Municipal debe ser interpretado de manera concordante con el 153 del mismo cuerpo normativo, al disponer que contra lo resuelto por el Concejo los interesados podrán interponer los recursos de revocatoria y apelación. En otras palabras, cuando resuelve el alcalde el administrado tiene cuatro instancias a saber: los recursos de revocatoria y de apelación ante el alcalde y contra lo resuelto por el Concejo –al conocer de la apelación planteada contra la decisión del alcalde– los recursos de revocatoria y de apelación. En la especie, la empresa recurrente interpuso, únicamente, un recurso de apelación contra lo resuelto por el alcalde y omitió presentar los recursos pertinentes contra lo dispuesto por el Concejo. Pese a lo anterior, el órgano colegiado, al resolver la apelación interpuesta contra lo resuelto por el alcalde, admitió ante esta Sección una apelación que nunca fue planteada. Debe tomarse en consideración que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, el contralor administrativo no jerárquico –que es la función que cumple esta Sección del Tribunal respecto de las entidades territoriales– solo podrá revisar la legalidad de un acuerdo "en virtud de recurso administrativo"." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución Nº 480-2000 de las 9:15 horas del 28 de abril del 2000) A partir de todo lo expuesto anteriormente, debe concluirse que el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo municipal declaratorio de derechos, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es el Concejo Municipal." (Dictamen C-093-2001 de 28 de marzo del 2001). (Lo destacado es nuestro).

Por consiguiente, el acto que se requiere para iniciar el procedimiento administrativo de rigor, debe ser dictado por el Concejo Municipal, por ser éste el máximo jerarca administrativo de esa organización municipal. Recuérdese que en estos casos la competencia es no sólo un principio de organización sino de legalidad administrativa, en virtud de la cual queda predeterminado el efecto jurídico esencial de los actos que han de realizarse para lograr la anulación en sede administrativa. Y esta atribución, que se realiza en virtud de la autotutela administrativa, constituye una potestad de imperio, y por tanto, se rige por el principio de reserva de ley (Artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública).

III.- Se ha incumplido con el Debido Proceso, especialmente con el Derecho a ser notificado (expediente incompleto, no guarda orden cronológico en sus últimos folios, y existen piezas sin foliatura).

Nuestro ordenamiento jurídico establece una amplia gama de garantías y principios procesales de carácter fundamental, de aplicación plena no sólo en el ámbito jurisdiccional, sino también en todo procedimiento administrativo, de forma tal, que su inobservancia ocasiona nulidad absoluta de todo lo actuado, especialmente cuando aquellas omisiones o transgresiones produzcan indefensión al administrado.

Establece la Ley General de la Administración Pública, que el procedimiento administrativo tiene como objeto asegurar el mejor cumplimiento de los fines de la Administración, con respeto a los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado (Artículo 214.1). Para ello se han prescrito normas y fases procedimentales que deben guiar la actuación administrativa, con miras a establecer garantías jurídicas de los administrados frente a la Administración. En el presente caso, esa Corporación municipal debió garantizar el debido proceso y el cumplimiento de la Ley, a través del procedimiento establecido en los artículos 173, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, a los cuales les son aplicables, entre otras cosas, las normas que regulan el procedimiento ordinario y en ausencia de disposiciones expresas, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Una de las motivaciones centrales del procedimiento administrativo ha sido la búsqueda de garantizar, de manera efectiva, el derecho de defensa, del cual derivan una serie de garantías formales establecidas en nuestro ordenamiento jurídico para hacerlo efectivo.

En lo que interesa al caso en examen, tenemos el "Derecho a ser notificado", expresamente reconocido en el numeral 239 de nuestra Ley General, que dispone: "Todo acto de procedimiento que afecte derechos o intereses de las partes o de un tercero, deberá ser debidamente comunicado al afectado, de conformidad con esta Ley". Según explica la doctrina, este principio "no sólo es válido respecto de la publicación y notificación de los actos administrativos producto del procedimiento, sino de los actos de procedimiento que la Administración adopte en el transcurso del mismo". (BREWER CARIAS, Allan R. "Principios del Procedimiento Administrativo". Editorial Civitas, p.174).

Como es obvio, este derecho preside especialmente el inicio de todo procedimiento administrativo, pues la autoridad administrativa competente debe notificar a los administrados cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos, pudieran resultar directamente afectados, lesionados o satisfechos, en virtud del acto final (Artículo 275 Ibídem). Por supuesto, igualmente debe notificarse todo acto de procedimiento como emplazamientos, citaciones, vistas o traslados y, obviamente, el acto final.

Con aquella notificación se pretende poner al interesado en conocimiento cierto y preciso del objeto, carácter y fines que la decisión de apertura del procedimiento administrativo comporta, ya sea ésta oficiosa o a gestión de parte; Para que éste pueda ejercitar en forma razonable y efectiva su defensa. Se trata fundamentalmente de la exigencia de no sorprender al administrado, y permitirle que defienda sus derechos e intereses.

Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido lo siguiente:

"La obligación de notificar la existencia de un proceso, en el que eventualmente le pueda resultar una responsabilidad –ya sea de carácter judicial o administrativo- tiene rango constitucional en razón de que ese proceder forma parte del concepto general de debido proceso que establece el artículo 39 de la Carta Fundamental, afirmación que obedece al hecho de que mediante esa vía se garantiza a las personas interesadas que tendrán la oportunidad de proveer su defensa". (Resolución Nº 5348-94).

Tenemos entonces, que en el marco de las garantías formales en beneficio de los particulares, es de importancia la comunicación debida de los actos del procedimiento, porque la notificación constituye una condición jurídica para la eficacia del acto y de su impugnación (Artículos 334, 345 y 346 Ibid).

Como lo afirma DROMI: "La forma escrita es el modo regular y ordinario como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa y del interesado en el procedimiento administrativo" (DROMI, Roberto. " El Procedimiento Administrativo". Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 129).; y la oralidad es un significativo complemento. Por ello, durante el curso del procedimiento, es deber de la Administración conformar un expediente administrativo de todas las actuaciones sucesivas que se presenten; como tal, el expediente es una pieza indispensable que además de guardar un orden riguroso de presentación (Artículo 296 Ibid), debe plasmar con la debida precisión, los actos de procedimiento adoptados en el transcurso del mismo, incluidas las actas de notificación respectivas, debidamente diligenciadas.

Lo normal es que en el caso específico de la notificación, el empleado designado al efecto lleve por duplicado una cédula en la que esté transcrita la resolución que deba notificarse. Deberá fechar y firmar la copia, entregándola a la persona a la cual deba notificar. En el original de la cédula de notificación, destinado a ser agregado al expediente, se dejará constancia del día, hora y lugar de la entrega, requiriendo la firma del notificado o de la persona que recibiera la cédula, o dejando la constancia que se negó a firmar o que no fue hallado.

Pese a lo expuesto, debemos acusar que en el expediente administrativo levantado al efecto por esa Corporación municipal, no consta que el auto inicial del procedimiento haya sido debidamente comunicada a todas las partes involucradas; y según parece, en un inicio, hasta la citación a la comparecencia se hizo con menos de quince días hábiles de anticipación (relación armónica de los artículos 311 y 256.2 Ibidem), con lo cual se limitó ilegítimamente la oportunidad para los administrados de preparar su alegación.

Además, algunos de los documentos que constan en el expediente administrativo, no tienen foliatura, es decir, no están debidamente numerados, lo cual impide que podamos verificar que sean parte cierta del procedimiento seguido al efecto. En reiteradas ocasiones hemos indicado acerca de la foliatura del expediente administrativo, que "... conforma parte de la garantía constitucional citada (del debido proceso) el orden en la tramitación del procedimiento" (OJ-060-98 de 15 de julio de 1998 y C-164-99 de 19 de agosto de 1999).

En definitiva, piezas del expediente sin foliarse en orden correlativo de incorporación, producen inseguridad, tanto al interesado, como a la propia Administración, sobre el contenido completo del expediente.

Como es obvio, tales omisiones de formalidades sustanciales vician de manera absoluta el procedimiento (Artículo 223 Ibid); la razón es simple: en ausencia del acta de notificación del auto inicial del procedimiento, debidamente notificada a las partes, no es posible emitir el dictamen favorable que se nos pide, porque ello, en primer lugar, nos hace presumir que los interesados pudieron desconocer el objeto y fin del procedimiento, así como su carácter, con lo cual se pudo desproveer al particular de medios para ejercitar la efectiva defensa de sus derechos; y en segundo término, al estar incompleto y en desorden el expediente, y sin foliar algunas de sus piezas, faltan elementos consustanciales del proceso que afectarían gravemente el motivo del acto final que pudiera dictarse.

Así las cosas, no queda más que ser enfáticos en señalar, que cuando esa Municipalidad quiera ejercitar la potestad anulatoria de los actos administrativos generadores de derechos subjetivos a favor del administrado, tal y como lo exige el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el dictamen que Usted solicita debe ser excitado ante esta Procuraduría General, una vez finalizado el procedimiento administrativo ordinario, establecido en los numerales 308 y siguientes de la citada Ley General; El cual se debe iniciar y tramitarse con absoluta observancia de los principios y garantías del debido proceso, con plena participación de las partes involucradas y de previo a dictar el acto final en tal procedimiento. Asimismo, advertimos que la solicitud de rendición nuestro dictamen debe acompañarse del expediente administrativo completo, debidamente numerado y certificado.

IV.- La nulidad debe ser absoluta, evidente y manifiesta.

Sin perjuicio de lo expuesto, conviene recordar que el vicio que se alegue debe ser de tal magnitud y trascendencia, que produzca la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que interesa.

En cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad, este Despacho reiteradamente ha dicho:

"... podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios, en el que se manifiesta" ( Dictamen C-062-88 de 4 de abril de 1988).

Tal y como se ha indicado, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece clara, perceptible fácilmente, la que no exige un proceso dialéctico para su comprobación, por saltar a simple vista. Tal nulidad se presenta normalmente cuando el acto ha sido dictado por órganos manifiestamente incompetentes, o se trata de contenido imposible o constitutivos de delito, así como aquellos dictados con omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido o con infracción a las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo expuesto, al existir vicios sustanciales en la iniciación e instrucción del procedimiento administrativo tendente a anular la resolución DLDJ-0052-A de las 11:00 hrs. del 15 de julio de 1999, se devuelve la gestión en referencia sin el dictamen favorable solicitado.

Atentamente,

Lic. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Anexo: Expediente administrativo remitido al efecto