Opinion denied due to procedural defects in nullification of appointmentRechazo de dictamen por vicios en procedimiento de nulidad de nombramiento

Opinion: 243 of 10/09/2001 C-243-2001 September 10, 2001 Licenciado Freddy Badilla Mora Attorney, Directing Body National Production Council S.O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am pleased to refer to your unnumbered official letter dated June 27, 2001 (based on agreement No. 34371 of the Board of Directors of the National Production Council), received by this Office on the following July 2, supplemented by an official letter dated last August 22 in response to our official letter No. ADPb-497-2001 of the 13th of the same month, by which you request this Attorney General's Office to issue the favorable opinion indicated in section 173 of the General Law of Public Administration, in relation to the case file for ordinary administrative procedure No. 09-2000 conducted against Mr. XXX, an official of that Council.

Regrettably, this Advisory Body cannot grant your request, due to the existence of defects in the processing of the corresponding ordinary procedure, a situation that must be brought into conformity with the Law as a prerequisite to issuing the requested opinion.

This Attorney General's Office of the Republic has insisted that "the directing body must observe the substantial formalities of the procedure, otherwise the nullity of the proceedings will be caused under the terms of Article 223 of the General Law of Public Administration." (See in this regard Opinion No. C-173-95 of August 7, 1995.)

Within this order of ideas, it cannot be forgotten that the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has consistently affirmed that "The principles of due process extractable from the General Law and indicated by this Chamber in its jurisprudence are of strict mandatory observance by the authorities responsible for conducting any administrative procedure that has as its object or produces a sanctioning result." (Voto 4654-2003 of 8:12 a.m. on June 17, 1994).

Thus, if within the development of the administrative procedure any type of violation of the principles of due process becomes evident, the Administration must annul the respective act (for example, a summons to an oral and private hearing), as well as the subsequent proceedings and resolutions, a procedural phase to which said procedure must be retraced, by virtue of the fact that the "total or partial non-compliance with the ordering guidelines of the administrative procedure entails reparatory legal sanctions for the unlawfulness in pursuit of safeguarding the soundness of the law." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Furthermore, it must be emphasized that the administrative procedure is of mandatory observance for the Public Administration because "... administrative bodies act subject to predetermined procedural rules, so that compliance with procedural rules is, therefore, a duty of public bodies... This general obligatory nature of the instituted procedures is indispensable and must be maintained with true obstinacy, since the breaches that are opened against that principle, by allowing the discretion or better yet the arbitrariness of the administration in this field, will constitute attacks directed against the very object of the administrative procedure, against its purposes of efficiency, correctness, and legal guarantee, instituted in favor of the administered parties." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12-27).

Under that context, the directing body must take into consideration that it becomes indispensable that from the beginning of the administrative procedure, the affected party has full knowledge of the act declaring rights, duly individualized and reliably recorded in the case file, whose absolute, evident, and manifest nullity is intended to be declared, in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration, as well as the possible legal consequences of said annulment.

As is evident from the case file sent, the administrative procedure conducted against the official XXX has the purpose of annulling the administrative act appointing that servant to the position of Area Coordinator of the Human Resources Directorate; however, neither in the act opening the procedure—by means of which Mr. XXX is "summoned" and cited to a hearing— (visible on folios 1 to 4), nor in the act of appointment and investiture of the directing body (folios 21 to 22), is the administrative act that actually made said appointment, nor the date on which that act was issued, punctually and detailedly individualized. On the other hand, the document in which that appointment is recorded is not brought to the knowledge of the servant as required by section 312 of the General Law of Public Administration, by virtue of the fact that none of the documents pointed out to him in the respective act opening the procedure is the appointment in question.

Therefore, the summons was made without due compliance with the formal notice under the terms of Article 249 subsection c) of the General Law of Public Administration. It is not until the directing body, subsequently, in the order of 8:30 a.m. on October 27, 2000, resolving the appeal for revocation with subsidiary appeal filed by Mr. XXX, indicates that the act sought to be annulled is personnel action No. 011337 A, of January 13, 1999. However, strangely, it is not until the moment of the hearing that said document is contributed to the case file, but this is done by Mr. XXX himself and not by the directing body.

In that sense, it is noteworthy that within the administrative case file assembled, the referred administrative act does not appear, and it is incorporated by the affected party himself, and only when the hearing takes place. The foregoing acquires special relevance if we take into consideration that the same document indicates in the "current condition" and "proposed condition" sections the position of Area Coordinator, and in both cases also the same line-item number. That is, a doubt arises regarding the eventual existence of another administrative act of appointment to that position prior to this one. All of which gives rise to its being clarified and specified in the corresponding formal notice.

The same occurs with the non-compliance with the requirement specifically provided for in subsection f) of Article 249 as well, given that Mr. XXX was not given the "warnings" to which he was subject "... in case of omission, with a clear indication of the nature and measure of the sanctions...". In that sense, there was no clear and detailed communication of the legality objections made against the act whose annulment is sought, nor of the consequences of the eventual declaration of the presumed absolute, evident, and manifest nullity.

It is clear that the noted omissions are of a substantial nature, and consequently violate due process and the right of defense of the affected party according to constitutional guarantees.

The foregoing, in accordance with the provisions of Article 254 of the General Law of Public Administration, which clearly establishes that "Defective summonses due to omission of any of the requirements demanded by Article 249 shall be null, except in the case indicated by subsection d) thereof." As well as in the abundant resolutions of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, for example votes numbers 632-99 of 10:48 a.m. on January 29, 1999, 2253-98 of 1:03 p.m. on March 27, 1998, 2376-98 of April 1, 1998 and 955-95 of 10:30 a.m. on February 17, 1995, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice for example No. 21 of 2:15 p.m. on April 9, 1997, and opinions of the Attorney General's Office of the Republic, numbers C-049-99 of March 5, 1999, C-118-2000 of May 22, 2000, C-083-2001 of March 20 and C-182-2001 of June 26, both of the year 2001, among many others.

Consequently, if there has not been a proper formal notice of the legal consequences that this procedure could entail, should the act be annulled, it is imperative to return the case file without the opinion that was required in application of Article 173 itself, which establishes that in the respective ordinary administrative procedure, the principles and guarantees of due process must be observed.

In addition to the above, it is important to take into account that according to rule 311 of the General Law of Public Administration, every summons to an oral and private hearing must be made with 15 days' advance notice, and that Article 270 subsection 3 of that same Law establishes that the record drawn up of said hearing must be signed by the declarants, by the persons in charge of taking the declarations, and by the parties, except when the hearing was recorded, since the respective record may be drawn up later with the sole signature of the directing official according to the terms of Article 313 of the same normative text.

On the other hand, it must not be forgotten that the Administration's power to annul acts declaring rights without resorting to the contentious-administrative action of lesividad is exceptional, and is limited to cases where the nullity, in addition to being absolute, presents the characteristics of being evident and manifest. On this matter, this Attorney General's Office has established:

"The process of lesividad constitutes a guarantee for the administered parties, by virtue of which the possibility that the Administration declares, in the administrative channel, the nullity of its own acts creating favorable subjective rights for the former must be understood as proscribed. To achieve such a purpose, it must, rather, demand annulment before the contentious-administrative jurisdiction, having—for such effects—previously declared that the act is lesivo to public, economic, or other interests (Articles 10.4 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction). However, said rule knows an exception, established in section 173 of the General Law of Public Administration. According to its tenor, the Administration is authorized to declare, in the administrative channel and without the need to resort to the contentious action of lesividad, the nullity of an act declaring rights, when the same, besides being absolute, is evident and manifest. Even so and also as a guarantee for the administered party, in the respective procedure the intervention of a body foreign to the author of the act in question subsists: the Attorney General's Office of the Republic. Its action in these hypotheses is embodied through the issuance of a binding opinion, which takes on the nature of a preventive legality control act; the foregoing, insofar as said opinion, which must be rendered before issuing the final act of the procedure, must be favorable to the annulment claim of the Administration, in the sense of certifying that in the specific case the defects of the act are effectively of such magnitude." (Opinion No. C-080-94 of May 17, 1994).

On the other hand, the annulment power that the Administration has to carry out the procedure established in section 173 of the General Law of Public Administration must be exercised within the four-year period referred to in subsection 5) of that Article 173. It is worth noting that it is a period of caducity and not of prescription, for which reason it is uninterruptible. Hence:

"Although briefly, it is convenient to recall that '…caducity determines the extinction of actions or rights due to the lapse of the period in which they must be exercised or asserted. In this sense its purpose coincides with extinctive prescription: it is a matter of putting an end to legal uncertainty, establishing for that purpose a temporal limit for asserting one's own rights (SSTS 30-4-40, 25-9-50 and 30-5-84); its extinctive effect is also identical (STS 26-6-74).

Leaving aside these common points, the legal regime of caducity has traditionally been characterized by its own notes that distinguish it from prescription. The two most remembered by doctrine and jurisprudence are:

That it is not susceptible to interruption or suspension, occurring automatically by the passage of time. Elaborating on this, the TS has highlighted that 'just as [prescription] has the purpose of the extinction of a right given the subjective reason of its non-exercise by its holder… in caducity, only the objective fact of the lack of exercise within the prefixed period is considered, to the point that it can be maintained that it is actually of a preclusive nature, as it concerns a period within which, and only within it, an act with legal efficacy can be carried out…' (STS 25-5-1979, very similar to that of 11-5-66). That it does not need to be alleged by the one it benefits, since it can be appreciated ex officio by the judge (STS 25-5-79, with citation of others).

To these notes of caducity versus prescription must be added its non-waivable character." ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., page 857.

For his part, GIULIANI FONROUGE reminds us that the rules of interruption and suspension of prescription are not applied to caducity, nor those referring to impediments ratione initii (lack of notice, fraud, duress), because in each provision that establishes a caducity, the moment at which it begins to run is determined with precision. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) and another. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5th edition, 1992, pages 353 and 354." (Attorney General's Office of the Republic. Legal Opinion No. O.J.- 016-2001 of February 22, 2001).

In relation to the foregoing, in Opinion No. C-044-95 of March 8, 1995, this Attorney General's Office specified:

"5. - From what has been set forth so far, we can take the following as established: a) that the channel contemplated by the commented regulations so that the Administration can annul in the administrative venue its own acts declaring rights without resorting to the contentious-administrative trial for lesividad, has an exceptional character. b) that the term to effect the declaration of nullity of the act is one of caducity, and therefore, it operates until such time as this is made effective by the Administration; in this case, the very declaration of nullity of the appointment. c) The filing of an amparo appeal does not have the virtue of interrupting or suspending the period of caducity that begins to run from the issuance of the presumably null act. 6. - The foregoing consequences are congruent with the purpose that inspires the regulations governing this power, which is to provide legal certainty to the administered parties in whose favor subjective rights of some kind have been declared through an administrative act. This inevitably requires that the term to do so be absolutely rigid, because otherwise, there would be total uncertainty and the limit established precisely through the four-year period would be denatured, so that it is not subject to circumstances of any nature that could arise during the proceedings prior to the declaration of nullity—be it the development of the ordinary administrative process and the request for criteria from this Office—, proceedings that in no way have the quality of interrupting or suspending the course of the period in question." (See in this regard, in a similar sense, Opinions C-182-89 of October 4, 1989; C-032-92 of February 17, 1992; C-111-93 of August 24, 1993; C-117-95 of May 31, 1995; C-141-95 of June 21, 1995; C-030-96 of February 19, 1996, C-037-99 of February 11, 1999; C-052-2000 and C-050-2000 both of March 16, 2000).

Under that context, also in Opinion No. C-295-2000 of December 4, 2000, this Attorney General's Office argued:

"I do not fail to state that the referred proceedings must be processed as soon as possible, given that the four-year period contemplated in the law for the annulment in the administrative channel, and without resorting to the contentious-administrative process of lesividad, of an absolutely null act, whose defect is of an evident and manifest character, is of caducity, with the implications inherent to this legal figure, which, unlike prescription, is uninterruptible, so that if the Administration does not proceed to annul the act before that period has elapsed, it is no longer legally possible for it to make use of such extraordinary power (in this sense, the pronouncements of the Attorney General's Office C-044-95 and C-141-95 can be seen)" (Opinion C-147-96 of March 20, 1996) Although in the ruling whose reconsideration is requested, opinions of this Attorney General's Office on the period the Administration has to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act declaring rights had already been transcribed, it is convenient to transcribe, where relevant, the pronouncement C-117-95 of May 31, 1995, which gathers some of the jurisprudence emanating from this Institution on the point:

"Regarding the period the Administration has to declare the absolute, evident, and manifest nullity of administrative acts, this Attorney General's Office has multiple opinions indicating that it is four years. By way of example, we allow ourselves to transcribe the following:

'Effectively, the General Law of Public Administration, especially in its sections 173 and 174, orders the Administration to declare the absolute, evident, and manifest nullity of administrative acts that contain a defect of such nature, establishing in said articles the competence and the procedures that must be required prior to such declaration.

Now then, the aforementioned Article 173 establishes in its subsection 4 what is transcribed below:

"4. The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in four years." Said section must be related to the provisions of Article 174.1 of the Law in comment, which provides:

"1. The Administration shall be obligated to annul the absolutely null act ex officio, within the limitations of this Law." From the relationship of both norms, it must be interpreted that, despite there being an obligation on the Administration to declare the nullity of acts containing defects of such nature, it must adjust to the limitations of the law, one of them obviously being that established in the previously transcribed section 173.4. This means that, even though there may be an act that apparently contains a defect of absolute, evident, and manifest nullity, if four years have already elapsed, the Administration is prevented from making such a declaration. In this sense, among others, the pronouncements of this Attorney General's Office C-46-86 of March 3, 1986, C-182-89 of October 4, 1989, C-032-92 of February 17, 1992 and C-070-92 of April 6, 1992 can be seen.' (C-111-93 of August 24, 1993).

It is for this reason that we will refer to the generic supposition you raise regarding which acts of the administration interrupt the four-year prescription period to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act.

On this point, firstly, it is convenient to keep in mind what is provided by Article 174.1 of the cited General Law:

"Article 174. - 1. The Administration shall be obligated to annul the absolutely null act ex officio, within the limitations of this law." For its part, section 173.4 of that same normative body states:

"Article 173. - ... The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in four years." From the reading of both sections, it is deduced with claridian clarity that the Administration may annul its acts declaring rights only within the referred four-year period.

As background to such articles, in the discussions arising within the Legislative Assembly, when it was considering the draft law of the General Law of Public Administration, Lic. Ortíz Ortíz stated:

"Paragraph 2 speaks of the expiration period of that power of ex officio review by the administration with the object of producing a certain legal certainty for the administration because it is not a matter of the administered party being able to ask the administration 10 years after the events have occurred to come and annul an illegal act; the administration has up to 4 years for that ex officio annulment for the benefit of the administered party." Now then, one of the substantial differences between the terms of caducity and prescription is, precisely, that in the first supposition the indicated term does not interrupt. Instead, the prescription period is interruptible under certain suppositions that are not relevant to analyze here, since the article in comment – 173 of the General Law – expressly indicates that the period is one of caducity. On the distinction between caducity and prescription, regarding what interests us for this case, Dr. Víctor Pérez indicates:

"From what has been said, it can be observed that when we find ourselves faced with a hypothesis of caducity, we have as a supposition a burden of peremptory observance of a rigid term (the rigidity of the term, as we will see, is another difference compared to prescription) for the specific fulfillment of an act (normally it concerns a potestative right) with the consequence that the right is lost (extinctive effect) if the act of exercise is not fulfilled within the prefixed term or (which is the same) if it is fulfilled extemporaneously." (Pérez Vargas, Víctor, Derecho Privado, 2nd edition, San José, 1991, pp. 203, 204).

Subsequently, this same author states that: "In synthesis, in prescription the moment at which the figure is completed is, by its nature, movable, while in caducity the figure remains anchored to the prefixed term.

Based on what has been said, we can determine what the characteristics of the term of caducity are:

It concerns, in the first place, an 'acceleratory' term, a term within which the act must be fulfilled, because with caducity a burden of peremptory observation of the term for the specific exercise of the right is imposed on the holder of the legal situation; the right is lost if it is not exercised in the manner provided for within the term.

In the second place, linked to the acceleratory character of the term is its peremptory character to which reference has already been made. This qualification of 'peremptory' attributed to the term denotes two things: on one hand, the fact that it concerns a term whose useless passage produces the extinction of the right and, on the other hand, it denotes the rigidity and non-extendibility of the term" (Op. Cit., p. 205).

The quotations are quite illustrative on the subject and do not require any additional comment.

It is worth clarifying that the Attorney General's Office of the Republic had already pronounced itself on the subject, indicating:

"Thus, we have that if within the four-year period expressly indicated in the law (fatal term), the Administration did not use its power of ex officio review aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an act, through the channel set forth in the General Law of Public Administration, that power – with the implications the term entails – expired, and therefore, it lacks competence to issue a pronouncement on that matter.

It must finally be reiterated that we are not facing a prescription here, which is susceptible to interruption or suspension, characteristics that caducity does not possess." (Opinion C-042-92 of March 21, 1990).

The previous considerations lead us to the conclusion that the four-year period the Administration has to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaring rights is uninterruptible." (C-168-94 of November 2, 1994) In accordance, therefore, with the General Law of Public Administration, and with the criterion that has been applied in various pronouncements of this Attorney's General Office, the Administration has four years to declare the absolute, evident, and manifest nullity of its administrative acts." We have then that, from the relationship of Articles 173 and 174 of the General Law of Public Administration, the Administration has a period of caducity – uninterruptible, therefore – to declare the absolute, evident, and manifest nullity.

To declare, according to the Diccionario de Derecho Usual by Guillermo Cabanellas, means "To manifest, publish, explain what is doubtful, discussed, ignored or hidden/ To resolve, decide, determine a judge/..." (Volume I, p. 593).

Therefore, when an administrative procedure is initiated in application of the aforementioned sections, although what it pursues is to achieve the nullity of the corresponding act, it is true that it is solely the administrative act in which the Administration – after following the procedure and prior opinion of the Attorney General's Office – expresses its will deciding that the act is absolutely, evidently, and manifestly null, that "declares" that nullity.

Therefore, such an act must be issued within a period of four years.

In addition to the foregoing, we have that although this Attorney General's Office has pronounced itself in various pronouncements, as was transcribed supra, on the impossibility of interrupting the period under comment, it is good to keep in mind that the Constitutional Chamber has also come to specify the characteristics of the institute of caducity, indicating in this regard that:

"Firstly, it must be pointed out that the legal figure of caducity is characterized by the following: 1) Previously, a legal situation of axiological possibility must have arisen, 2) Whose lack of exercise in a determined form produces its extinction, 3) Short and rigid period to which neither interruption nor suspension applies, 4) It has innovative-extinctive efficacy" (Voto 2134-95 of May 2, 1995) It is clear then, following the terminology used by the Constitutional Chamber, that the period of caducity can neither be interrupted nor suspended." (Opinion C-141-95 of July 21, 1995). (2) Although the opinion speaks of subsection 4) of the General Law of Public Administration, it must be remembered that starting from the reform introduced to that article, the content corresponds to subsection 5)." Coupled with that, take into account that the act by which it is agreed to initiate an administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaring rights is a preparatory act for the final one, which will be the one deciding on the existence of the nullity. Only with the issuance of that final act is the occurrence of the four-year expiration period established in the aforementioned subsection 5) of Article 173 of the General Law of Public Administration avoided.

Thus, it is reiterated that because it is a period of caducity, it is uninterruptible, so the Administration's decision to initiate the administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act cannot have the effect of interrupting the period provided for in subsection 5) of Article 173.

Consequently, once the indicated period has elapsed, the possibility of ex officio review by the Administration expires, and therefore the acts that have conferred rights on the administered parties, even if they present defects, become intangible.

CONCLUSION:

In accordance with the foregoing, as there are substantial defects in the instruction of the administrative procedure related to the annulment of the administrative act appointing the servant XXX, an official of that Council, to the position of Area Coordinator of the Human Resources Directorate, this body is unable to issue an opinion on the eventual existence of an absolute, evident, and manifest nullity, until such time as the noted defects are corrected by the active administration, and as long as it is within the four-year period alluded to by subsection 5) of the above-cited section 173.

I attach the administrative case file that was provided to us.

Without further particulars, respectfully subscribes, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy DEPUTY ATTORNEY GENERAL Copy: Board of Directors of the National Production Council.

ACACHA/mvc

Dictamen : 243 del 10/09/2001 C-243-2001 10 de setiembre del 2001 Licenciado Freddy Badilla Mora Abogado Organo Director Consejo Nacional de Producción S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio, sin número, de fecha 27 de junio del 2001 (que tiene como base el acuerdo de la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción N° 34371), recibido en este Despacho el siguiente 2 de julio, adicionado por oficio del pasado 22 de agosto como respuesta a nuestro oficio N° ADPb-497-2001 del día 13 del mismo mes, mediante el cual solicita a esta Procuraduría rendir el dictamen favorable que señala el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con el expediente del procedimiento administrativo ordinario N° 09-2000 seguido contra el señor XXX, funcionario de ese Consejo.

Lamentablemente, este Órgano Asesor no puede acceder a su petición, debido a la existencia de vicios en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.

Esta Procuraduría General de la República ha insistido que el "órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública." (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)

Dentro de este orden de ideas, no puede olvidarse que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sido conteste en afirmar que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).

Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto (verbigracia citación a comparecencia oral y privada), así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el "incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).

Bajo ese contexto, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo, el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación.

Según se desprende del expediente remitido, el procedimiento administrativo seguido al funcionario XXX tiene como finalidad anular el acto administrativo de nombramiento a ese servidor en el puesto de Coordinador de Area de la Dirección de Recursos Humanos; sin embargo ni en el acto de apertura del procedimiento –por medio del cual se le "intima" al señor XXX y se le cita a comparecencia- (visible a folios 1 a 4), ni en el acto de nombramiento e investidura del órgano director (folios 21 a 22), se individualiza, puntual y detalladamente, el acto administrativo que efectivamente realiza dicho nombramiento, ni tampoco la fecha en que se dictó ese acto. Por otra parte, tampoco se le pone en conocimiento del servidor el documento en el cual conste ese nombramiento tal y como lo exige el numeral 312 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud de que ninguno de los documentos que se le señalan en el respectivo acto de apertura del procedimiento es el nombramiento de marras.

Por lo tanto, la citación se hizo sin el debido cumplimiento de la intimación según los términos del artículo 249 inciso c) de la Ley General de la Administración Pública. No es sino hasta que, el órgano director, posteriormente, en el auto de las 8 horas y 30 minutos del 27 de octubre del 2000, por el que se resuelve el recurso de revocatoria con apelación en subsidio interpuesto por el señor XXX, señala que el acto que se pretende anular es la acción de personal N° 011337 A, del día 13 de enero de 1999. Sin embargo, extrañamente no es si no hasta el momento de la comparecencia donde se aporta dicho documento al expediente, pero esto se realiza por parte del propio señor XXX y no del órgano director.

En ese sentido, llama la atención que dentro del expediente administrativo levantado, no consta el referido acto administrativo, el cual es incorporado por el propio afectado, y hasta cuando se produce la comparecencia. Lo anterior adquiere especial relevancia si tomamos en consideración que en el mismo documento se indica en los apartes de "condición actual" y "condición propuesta" el puesto de Coordinador de Area, y en ambos casos también el mismo número de inciso. Sea, surge la duda de la eventual existencia de otro acto administrativo de nombramiento en ese cargo con anterioridad. Todo lo cual da pie a que sea aclarado y especificado en la intimación correspondiente.

Lo mismo sucede con el incumplimiento del requisito específicamente previsto en el inciso f) del también artículo 249, toda vez que no se le hicieron al señor XXX los "apercibimientos" a que quedaba sujeto "... caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones... ". En ese sentido, no hubo una comunicación clara y detallada de los reproches de legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende, ni de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Es claro que las omisiones apuntadas tienen carácter substancial, y que consecuentemente violentan el debido proceso, y el derecho de defensa del afectado a tenor de las garantías constitucionales.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 254 de la Ley General de la Administración Pública que diáfanamente establece que "Las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el artículo 249 serán nulas, excepto en el caso del señalado por el inciso d) del mismo." Así como, en las abundantes resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, verbigracia votos números 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo de 1998, 2376-98 del 1° de abril de 1998 y 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia por ejemplo la N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, y dictámenes de la Procuraduría General de la República, números C-049-99 del 5 de marzo de 1999, C-118-2000 del 22 de mayo del 2000, C-083-2001 del 20 de marzo y C-182-2001 del 26 de junio ambos del año 2001, entre muchos otros.

Por consiguiente, si no habido una debida intimación de las consecuencias jurídicas que podría acarrear este procedimiento, de anularse el acto, es de rigor devolver el expediente sin el dictamen que fuera requerido en aplicación del propio artículo 173, que establece que en el respectivo procedimiento administrativo ordinario se deben observar los principios y las garantías del debido proceso.

Aunado a lo expuesto, es importante que se tenga en cuenta que a tenor de la norma 311 de la Ley General de la Administración Pública, toda citación a la comparecencia oral y privada debe realizarse con un plazo de 15 días de anticipación, y que el artículo 270 inciso 3 de esa misma Ley establece que el acta que se levante de dicha comparecencia debe ser firmada por los declarantes, por las personas encargas de recoger las declaraciones y por las partes, excepto cuando la comparecencia fuere gravada, toda vez que el acta respectiva podrá ser levantada posteriormente con la sola firma del funcionario director según los términos del artículo 313 del mismo texto normativo.

De otro lado, no debe olvidarse que la potestad de la Administración para anular actos declaratorios de derechos sin recurrir al contencioso de lesividad es excepcional, y está limitada a los casos en donde la nulidad, además de absoluta, presente las características de ser evidente y manifiesta. Sobre el particular, esta Procuraduría ha establecido:

"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos (sic). Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso- administrativa, debiendo -a tales efectos- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud". (Dictamen Nº C-080-94 del 17 de mayo de 1994).

Por otra parte, la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de ese artículo 173. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:

"Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la "…caducidad determina la extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos (SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).

Dejando aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha caracterizado tradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la prescripción. Las dos más recordadas por doctrina y jurisprudencia son:

Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por finalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66). Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).

A estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter irrenunciable." ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857.

Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos ratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354." (Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica N° O.J.- 016-2001 del 22 de febrero de 2001).

En relación con lo expuesto, en el dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta Procuraduría precisó:

"5. - De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6. - Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión". (Véase al respecto, en sentido similar los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000).

Bajo ese contexto, también en el dictamen N° C-295-2000 del 4 de diciembre del 2000, esta Procuraduría argumentó:

"No omito manifestarle que los trámites referidos deberán gestionarse a la mayor brevedad posible, dado que el plazo de cuatro años contemplado en la ley para la anulación en vía administrativa, y sin recurrir al proceso contencioso de lesividad, de un acto absolutamente nulo, cuyo vicio sea de carácter evidente y manifiesto, es de caducidad, con las implicaciones propias de esta figura jurídica, que, a diferencia de la prescripción, resulta ininterrumpible, de tal suerte que si la Administración no procede a la anulación del acto antes de transcurrido ese plazo, ya no le es jurídicamente posible hacer uso de tal potestad extraordinaria (en este sentido pueden verse los pronunciamientos de la Procuraduría C-044-95 y C-141-95)" (Dictamen C-147-96 de 20 de marzo de 1996) A pesar de que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita ya se habían transcrito dictámenes de esta Procuraduría sobre el plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos, conviene transcribir, en lo conducente, el pronunciamiento C-117-95 de 31 de mayo de 1995, en el que se recoge alguna de la jurisprudencia emanada de esta Institución sobre el punto:

"En cuanto al plazo que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos administrativos, esta Procuraduría tiene múltiples dictámenes señalando que el mismo es de cuatro años. A manera de ejemplo, nos permitimos transcribir los siguientes:

"Efectivamente, la Ley General de la Administración Pública, especialmente en sus numerales 173 y 174 ordena a la Administración a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos que contengan un vicio de tal naturaleza, estableciéndose en dichos artículos la competencia y los procedimientos que se deben exigir previos a tal declaratoria.

Ahora bien, el artículo 173 de cita, establece en su aparte 4 lo que a continuación se transcribe:

"4. La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años." Dicho numeral debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 174.1 de la Ley de comentario, el cual dispone:

"1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta Ley." De la relación de ambas normas, debe interpretarse de que, a pesar de que existe obligación de la Administración de declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, debe ajustarse a las limitaciones de la ley, siendo obviamente una de ellas, la establecida en el numeral 173.4 anteriormente transcrito. Esto significa que, a pesar de que pueda existir un acto que aparentemente contenga un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, si ya transcurrieron cuatro años, la Administración se encuentra impedida de hacer tal declaratoria. En este sentido se pueden ver, entre otros, los pronunciamientos de esta Procuraduría C-46-86 de 3 de marzo de 1986, C-182-89 de 4 de octubre de 1989, C-032-92 de 17 de febrero de 1992 y C-070-92 de 6 de abril de 1992." (C-111-93 de 24 de agosto de 1993).

Es por ello, que nos referiremos al supuesto genérico que usted plantea sobre cuáles actos de la administración interrumpen el plazo de prescripción de cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.

Sobre este punto, en primer término, conviene tener presente lo dispuesto por el artículo 174.1 de la citada Ley General:

"Artículo 174. - 1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta ley." Por su parte, el numeral 173.4 de ese mismo cuerpo normativo señala:

"Artículo 173. - ... La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años." De la lectura de ambos numerales, se desprende con claridad meridiana que la Administración podrá anular sus actos declaratorios de derechos únicamente dentro del referido plazo de cuatro años.

Como antecedente de tales artículos, en las discusiones surgidas en el seno de la Asamblea Legislativa, cuando conocía el proyecto de ley de la Ley General de la Administración Pública, el Lic. Ortíz Ortíz expresó:

"El párrafo 2 dice del período de caducidad de esa potestad de revisión oficiosa por parte de la administración con el objeto de producir cierta seguridad jurídica para la administración porque no es cosa de que el administrado pueda pedirle a la administración 10 años después de que hayan ocurrido los hechos que venga a anular un acto ilegal; la administración tiene hasta 4 años para esa anulación oficiosa en beneficio del administrado." Ahora bien, una de las diferencias sustanciales entre los términos de caducidad y prescripción es, justamente, que en el primer supuesto el término señalado no se interrumpe. En cambio el plazo de la prescripción es interrumpible bajo determinados supuestos que no es del caso analizar aquí, ya que el artículo en comentario -173 de la Ley General- expresamente indica que el plazo es de caducidad. Sobre la distinción entre caducidad y prescripción, en lo que nos interesa para este caso, nos indica el Dr. Víctor Pérez:

"De lo dicho, puede observarse que cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término, como veremos, es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente." (Pérez Vargas, Víctor, Derecho Privado, 2da. edición, San José, 1991, págs. 203, 204).

Posteriormente, este mismo autor afirma que: "En síntesis, en la prescripción el momento en que se completa la figura es, por su naturaleza, movible, mientras que en la caducidad la figura permanece anclada al término prefijado.

Con base en lo dicho, podemos determinar cuáles son los caracteres del término de caducidad:

Se trata en primer lugar de un término "aceleratorio", un término dentro del cual debe cumplirse el acto, por cuanto con la caducidad se impone al titular de la situación jurídica una carga de perentoria observación del término para el ejercicio específico del derecho; el derecho se pierde si no se ejercita en la forma prevista dentro del término.

En segundo lugar, unido al carácter aceleratorio del término, se encuentra su carácter perentorio al que ya se ha hecho referencia. Esta calificación de "perentorio" que se atribuye al término denota dos cosas: por un lado el hecho de que se trata de un término cuyo inútil transcurso produce la extinción del derecho y, por otro lado, denota la rigidez e improrrogabilidad del término" (Op. Cit., pág. 205).

Las citas resultan bastante ilustrativas sobre el tema y no requieren de ningún comentario adicional.

Valga aclarar que, la Procuraduría General de la República ya se había pronunciado sobre el tema indicando:

"Así las cosas, tenemos que si dentro del plazo de cuatro años que en forma expresa se señala en la ley, (término fatal), la Administración no utilizó su potestad de revisión oficiosa tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto, por la vía fijada en la Ley General de la Administración Pública, caducó –con las implicaciones que conlleva el término– esa potestad, y por lo tanto, carece de competencia para emitir un pronunciamiento sobre ese asunto.

Se debe reiterar, finalmente, que aquí no estamos frente a una prescripción, que sí es susceptible de interrumpirse o suspenderse, características que no posee la caducidad." (Dictamen C-042-92 de 21 de marzo de 1990).

Las anteriores consideraciones nos llevan a la conclusión de que el plazo de cuatro años que tiene la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos es ininterrumpible." (C-168-94 de 2 de noviembre de 1994) De acuerdo, por lo tanto, con la Ley General de la Administración Pública, y con el criterio que ha sido aplicado en diversos pronunciamientos de esta Procuraduría, la Administración cuenta con cuatro años para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus actos administrativos." Tenemos entonces, que de la relación de los artículos 173 y 174 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración cuenta con un plazo de caducidad -ininterrumpible, por lo tanto- para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Declarar, según el Diccionario de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, significa "Manifestar, publicar, explicar lo dudosa, discutido, ignorado u oculto/Resolver, decidir, determinar un juez/..." (Tomo I, pág. 593).

Por lo tanto, cuando se inicia un procedimiento administrativo en aplicación de los citados numerales, si bien el mismo lo que persigue es lograr la nulidad del acto correspondiente, es lo cierto que es únicamente el acto administrativo en el que la Administración –después de seguir el procedimiento y previo dictamen de la Procuraduría– expresa su voluntad decidiendo que el acto es absoluta, evidente y manifiestamente nulo, es el que "declara" esa nulidad.

Por lo tanto, tal acto, debe emitirse en un plazo de cuatro años.

Amén de lo anterior, tenemos que si bien esta Procuraduría se ha pronunciado en diversos pronunciamientos, según fue transcrito supra- sobre la imposibilidad de interrumpir el plazo de comentario, es bueno tener presente que la Sala Constitucional, también ha venido a precisar las características del instituto de la caducidad, indicando al respeto que:

"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión, 4) Tiene eficacia innovativa- extintiva" (Voto 2134-95 de 2 de mayo de 1995) Es claro entonces, siguiendo la terminología utilizada por la Sala Constitucional, que el plazo de la caducidad no puede ser interrumpido ni suspendido." (Dictamen C-141-95 de 21 de julio de 1995). (2) Si bien en el dictamen se habla del inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública, debe recordarse que a partir de la reforma introducida a ese artículo, el contenido corresponde al inciso 5)." Aunado a ello, téngase en cuenta que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Unicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Así las cosas, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.

Por consiguiente, una vez transcurrido el plazo indicado, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.

CONCLUSION:

De conformidad con lo expuesto, al existir vicios substanciales en la instrucción del procedimiento administrativo relacionado con la anulación del acto administrativo de nombramiento en el puesto de Coordinador de Área de la Dirección de Recursos Humanos al servidor XXX, funcionario de ese Consejo, este órgano se encuentra imposibilitado para emitir dictamen sobre la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, hasta tanto se subsanen por parte de la administración activa los vicios apuntados, y en el tanto se esté dentro del plazo de los cuatro años a que alude el inciso 5) del supracitado numeral 173.

Remito adjunto el expediente administrativo que nos fuera suministrado.

Sin otro particular, deferentemente suscribe, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy PROCURADORA ADJUNTA Copia: Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción.

ACACHA/mvc