Absolute Nullity Cannot Be Declared Without Prior Due ProcessNo procede declarar nulidad absoluta sin debido proceso administrativo previo

Opinion: 233 of 08/27/2001 C-233-2001 August 27, 2001 Mister President of the Superior Council Supreme Court of Justice Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to the request made by agreement of the Council recorded in Article No. LIX of the minutes of session No. 6-01, held on January 18 of this year, and official letter No. 1796-01 of February 1, 2001.

I. PURPOSE OF THE OPINION

According to the aforementioned agreement, in this matter:

"...In accordance with Article 173 of the aforementioned law, it is appropriate to request the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) prior to issuing the final act.

Having reviewed the case file and the actions of the Executive Directorate, it was agreed: To accept the request made and to send the proceedings to the Office of the Attorney General of the Republic, so that it may issue the corresponding opinion.

..." (Emphasis is ours)

II. ACTIONS AND RESOLUTIONS ACCORDING TO THE FILE SUBMITTED

FIRST. By agreement recorded in Article No. XXXVII of the minutes of session No. 36-99, held on May 11, 1999, the Superior Council of the Supreme Court of Justice decided, in what is relevant for this pronouncement:

"...

In view of the reports prepared by the PERSONNEL Department, which have the endorsement of Lic. Francisco Arroyo Meléndez, Head of said Department, and in accordance with the provisions of Article 231 of the Organic Law of the Judicial Branch (Ley orgánica del poder Judicial), as well as for purposes of seniority and retirement, it was agreed: To recognize the following persons for time worked in other State institutions:

...

• e)XXX, Secretary 3 of the Social Work Department, 5 years and 1 day, worked for the Sugar Cane League (Liga de la Caña de Azúcar), amount to be reimbursed to the Retirement Fund of ¢15,406.61 (fifteen thousand four hundred six colones and sixty-one céntimos).¢21 ..." (Emphasis is ours).

SECOND. By agreement recorded in Article No. LXXV of the minutes of session No. 15-2000, held on February 22, 2000, the Superior Council of the Supreme Court of Justice considered and decided, in what is relevant for this pronouncement:

"...

Licdos. Gustavo Castro Miranda, Ronald Calvo Coto, and Francisco Arroyo Meléndez, in order, Heads of the Salaries, Payroll Sections, and the Personnel Department, in their official letter No. S-542-99 of November 22 of last year, report the following:

"In relation to study No. 45-99 concerning the recognition of time served outside the Judicial Branch for retirement purposes for Mrs. XXX, considered by the Superior Council in session No. 36-99, held on May 11 of last year, wherein a total of 5 years worked at the Agricultural Industrial League of Sugar Cane (Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, LAICA) were recognized, we request that said recognition be annulled (deje sin efecto), for the following reasons:

In 1990, in study 596 and 634-AL-90 of the Legal Advisory Office of the Administrative Directorate, it was determined that the recognition of years worked by Mrs. XXX at the Agricultural Industrial League of Sugar Cane for purposes of annuity payments (anualidades) was improper, as it is a non-state institution, despite this pronouncement, the right was not eliminated because the possibility of review by the Administration to declare its nullity had expired. In Report No. AL.DP 073-99, the Legal Advisor of this Department, Lic. Gonzalo Arana Oronó, states that although on that occasion, by error, the applicant's time was recognized for purposes of annual payments (Sic.), today the same mistake should not have been made and therefore the recognition of said time should be denied.

For the reasons stated above, subject to a better opinion, we request that the recognition of time served in LAICA for retirement purposes for Mrs. XXX be annulled." ...

"ON THE MERITS: If this Superior Council recognized the employee XXX, in session No. 36-99 of May 11, 1999, in its article XXXVII, the time she worked at the Agricultural Industrial League of Sugar Cane, for the purpose of her retirement. SUCH ACT is ABSOLUTELY NULL, given that said entity is not STATE, and by doing so, it violated the PRINCIPLE OF LEGALITY (PRINCIPIO DE LEGALIDAD), given that it extended the effects of the precept, which limits the faculty to State Entities only, making it extensive to non-State entities. Consequently, since an ABSOLUTE NULLITY exists in said act, it must be declared LESIÓN (LESIVO), in order to ANNUL it. Our legal system allows this to be done in ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS by this same Superior Council, without the need to resort to the Lesión Proceeding (Proceso de Lesividad). But for this, the following is REQUIRED BEFOREHAND: 1) To request a FAVORABLE REPORT from the Office of the Attorney General of the Republic, and 2) Once obtained, to proceed to implement the ORDINARY PROCEDURE against Mrs. XXX, so that after granting her a hearing, and so forth, conclude with the referred feasibility, and only then issue the required Lesión Act. Therefore, IT IS AGREED: To make all background information known to the Office of the Attorney General of the Republic, for the purposes of Article 173. 1 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)." (Sheets 6, 7, and 8 front. The emphasis with underlining is ours).

THIRD. The file was sent to the Office of the Attorney General of the Republic and was returned by this Office, since the prior administrative procedure had not been carried out.

FOURTH. By agreement, as recorded in Article No. LVI of the minutes of session No. 21-00, held on March 14, 2000, the Superior Council of the Supreme Court of Justice appointed Lic. Carlos Toscano Mora Rodríguez, Head of the Legal Advisory Section of the Executive Directorate, as the Directing Body (Organo Director)." (Sheet 1, front and back).

FIFTH. By resolution issued at 10:20 a.m. on April 7, 2000, the Legal Advisory Section of the Executive Directorate of the Judicial Branch resolved:

"...

In order to determine the absolute nullity of the act by which the Superior Council, in session No. 36-99 on May 11, 1999, article XXXVII, recognized for Mrs. XXX, identity card No. XXX, for the purpose of her retirement, the time she worked at the Agricultural Industrial League of Sugar Cane, an ordinary administrative proceeding is initiated in accordance with the provisions of Article 308 and following of the General Law of Public Administration, in view of the agreement taken by the Superior Council in session number 21-00, held on March 14 of this year, ARTICLE LVI. Likewise, Mrs. XXX is hereby warned that she must designate, within three business days, a place within the judicial perimeter of this city for receiving notifications, with the warning that if she does not do so, the resolutions subsequently issued will be notified in accordance with Article 243 subsection 1) of the General Law of Public Administration. Case file number 03-2000 is made available to the cited employee. This resolution is subject to appeal based on Article 345 of the cited Law..." (Sheet 9 front. The emphasis with underlining is ours).

SIXTH. This resolution was signed by Lic. Carlos T. Mora, as Legal Advisor, and notified on May 5, 2000.

SEVENTH. Mrs. XXX appeared through a written submission; she raised the defenses (excepciones) of "lack of right, sine actione agit, and statute of limitations (prescripción)..." and designated a place to hear notifications.

EIGHTH. By resolution issued at 9:30 a.m. on June 14, 2000, the Legal Advisory Section of the Executive Directorate of the Judicial Branch, under the same capacity but signing the resolution as the Directing Body, declared the defense of statute of limitations without merit; neither at this time nor at any other opportunity did it rule on the others. It also set a date for the oral hearing. In what is relevant, it considered and ordered:

"...

III.- Based on what has been expressed, the defense of Statute of Limitations (Prescripción) raised by the employee XXX is rejected, and to continue with the processing of case file 03-2000, in accordance with Article 308 ... Mrs. XXX is hereby summoned to an oral and private hearing for which the time is set at NINE O'CLOCK ON AUGUST THIRTY-FIRST, TWO THOUSAND, at the Executive Directorate, located on the second floor of the Building of the Judicial Investigation Agency (Organismo de Investigación Judicial), located at Street 19, Avenues 6 and 8, at which she must present the witnesses and others she deems necessary; likewise, she may provide any other evidence and make the arguments she may have in defense of her rights, which shall be done in writing if presented before the hearing. Mrs. XXX is informed that she may be accompanied by an attorney. Case file No. 03-2000 is made available to Mrs. XXX. The present resolution regarding the setting of the hearing is subject to appeal based on Article 230 and following of the cited law.

THEREFORE:

... the Defense of Statute of Limitations raised by Mrs. XXX is rejected, and to continue with the processing... Mrs. XXX is summoned to an oral and private hearing for which the time is set at NINE O'CLOCK ON AUGUST THIRTY-FIRST, TWO THOUSAND, at the Executive Directorate, located on the second floor of the Building of the Judicial Investigation Agency, located at Street 19, Avenues 6 and 8, at which she must present the witnesses and others she deems necessary; likewise, she may provide any other evidence and make the arguments she may have in defense of her rights, which shall be done in writing if presented before the hearing. Mrs. XXX is informed that she may be accompanied by an attorney. Case file No. 03-2000 is made available to Mrs. XXX. The present resolution regarding the setting of the hearing is subject to appeal based on Article 230 and following of the cited law..." (The emphasis with underlining is ours. Sheets 16 front and back.)

NINTH. This resolution was left at the workplace of the employee XXX with a third person; a place different from that indicated by her before the same Legal Advisory Section.

TENTH. By official letter No. 874-DE/AL-2000, Lic. Carlos Toscano Mora Rodríguez, in his condition as Head of the Legal Advisory Section, informed the General Secretariat of the Supreme Court of Justice of the initiation of the procedure; the issuance of the resolution "Written Submission is Answered and the Hearing is Set"; and the summons to the hearing. (Sheet 18 front).

ELEVENTH. By resolution issued at 9:00 a.m. on August 21, 2000, the Legal Advisory Section of the Executive Directorate of the Judicial Branch, under the same capacity but signing the resolution as the Directing Body, makes a new date setting for the oral hearing, "...by virtue of the fact that the person designated as the Directing Body of the Proceeding will not be able to attend it because he will be teaching a course on the originally scheduled date..." (Sheet 20 front).

TWELFTH. This resolution was notified at the place originally designated by Mrs. XXX in the initial warning made by the Legal Advisory Section. (Sheet 20 front).

THIRTEENTH. By resolution issued at 9:15 a.m. on September 13, 2000, the Legal Advisory Section of the Executive Directorate of the Judicial Branch, under the same capacity but signing the resolution as the Directing Body, given that Mrs. XXX did not appear at the scheduled time, makes a new date setting for the oral hearing. The time is set for 9:00 a.m. on November 1, 2000. (Sheet 21 front).

FOURTEENTH. This resolution was not notified.

FIFTEENTH. By resolution issued at 11:00 a.m. on September 13, 2000, the Legal Advisory Section of the Executive Directorate of the Judicial Branch, under the same capacity but signing the resolution as the Directing Body, resolves again in relation to the setting and certain warnings are given to the employee XXX regarding the right to offer evidence and to be accompanied by an attorney. (Sheet 22 front).

SIXTEENTH. According to a "record" with illegible signatures, this resolution was notified personally to Mrs. XXX. (Sheet 22 front).

SEVENTEENTH. Mrs. XXX appointed Lic. Edgardo Vargas Rodríguez as her Representative, who presented a written submission in her defense, dated September 12, 2000. (Sheets 24, 25, 26, and 27 front).

EIGHTEENTH. Mrs. XXX presented a written submission in her defense, dated September 26, 2000, with authentication made by Lic. Miguel Angel Ortíz Hidalgo. (Sheets 28, 29, 30, 31, 32, and 33 front).

NINETEENTH. By written submission dated October 31, 2000, addressed to the Legal Section of the Executive Directorate of the Judicial Branch, the employee XXX states:

"...It is worth noting for your consideration that in official letter No. 1360-F-JP-00, dated September 26 of this year, the Retirement and Pension Fund (Fondo de Jubilaciones y Pensiones) communicated to me the agreement taken by the Superior Council in Session number 36-99, held on May 1, 1999, article XXXVII, in which it was agreed to recognize for me, for purposes of seniority and retirement, five years and one day worked at the Agricultural League of Sugar Cane (Liga Agrícola de la Caña de Azúcar)..." TWENTIETH. With resolution issued at 9:15 a.m. on November 1, 2000, the Legal Advisory Section of the Executive Directorate of the Judicial Branch, under the same capacity but signing the resolution as the Directing Body, records that on this date and time (setting for the oral hearing), Mrs. XXX did not appear. (Sheet 35 front).

TWENTY-FIRST. With official letter No. 1744-DE/AL, Lic. Carlos T. Mora Rodríguez, in his condition as Head of the Legal Advisory Section of the Executive Directorate of the Judicial Branch, informs the Executive Directorate of the administrative procedure carried out and indicates that the documentary evidence provided by the employee XXX was incorporated; however, it is not specified what this evidence is and no documentary evidence is recorded in the case file. (Sheet 36 front).

TWENTY-SECOND. By agreement recorded in Article No. LIX of the minutes of session No. 6-01, held on January 18, 2001, the Superior Council of the Supreme Court of Justice agreed to request the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic.

III. FAILURE TO COMPLY WITH DUE PROCESS

Right to substantive due process Article 173 of the General Law of Public Administration provides:

"...1.- When the absolute nullity of a declaratory act of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration in administrative proceedings, without the need to resort to the lesión (lesividad) administrative litigation referred to in Articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), No. 3667, of March 12, 1966, after a favorable opinion from the Office of the Attorney General of the Republic.

....

3.- Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative proceeding, in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been granted to all the parties involved.

4.- In the preceding cases, the opinion must expressly pronounce on the absolute, manifest, and evident nature of the nullity.

5.- The power of ex officio review established in this article shall expire in four years.

6.- The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether by omission of the required formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null.

Furthermore, the Administration shall be obligated to pay costs, damages, and losses, without prejudice to the personal liabilities of the acting public employee, in accordance with the second paragraph of Article 199.

..." It clearly follows from this article that the observance of substantive due process is of strict compliance, all in accordance with the same constitutional principles, in whose application, moreover, the administrative power to revoke its own acts, legally recognized to the Administration, is of a very exceptional nature.

The limits of this power clearly emerge from the explanations of Eduardo Ortíz when, within the legislative discussion of the draft of the General Law of Public Administration, he sought to clarify them, in the following terms:

"…

The lesión judgment (juicio de lesividad) is a protection for the legal certainty of the administered party in the sense that if they have a right derived from an administrative act, they can have confidence that it will not be suppressed without a trial with all the guarantees of a judicial process.

But it is said, and the Commission believed rightly so, and this began to be said in Spain, not in Costa Rica, that when the nullity of the act is absolute, evident, clear, the administered party has no right to that security, because they are deriving a right under conditions that obviously cannot be guaranteed, because they themselves know that the act being performed is absolutely null and consequently they do not have a well-founded expectation of being able to maintain that right. Therefore, in those cases, the Administration may undo that right through administrative proceedings, without going to the judge, with the guarantee—and here we have alleged on our own account so that it is not simply a matter of volubility, of a caprice of the Administration—that there must first be a favorable opinion from the Office of the Attorney General of the Republic and a vote by simple majority of the Government Council. This means that this will not be decided by a Minister, it is decided by the Government Council and the Government Council will not decide it by and for itself but rather after a favorable opinion, recommending the annulment, from the Office of the Attorney General of the Republic, without which opinion, not even the Government Council could give rise to such an annulment..." (Minutes of Session No. 103, held by the Permanent Commission of Government and Administration, at two fifteen p.m. on April two, nineteen seventy, pp. 5 and 6).

Violations of Due Process As has been established repeatedly, by constitutional jurisprudence and the jurisprudence of this technical-advisory body, the existence of an absolute, evident, and manifest nullity cannot be declared without prior compliance with an ordinary administrative proceeding, in accordance with Articles 308, following, and concordant of the General Law of Public Administration.

In this matter, we note omissions that are essential in nature and that prevent us from providing the pronouncement requested on this occasion. Fundamentally, we must specify the following.

1. In relation to the duties of the Directing Body of the Proceeding (Órgano Director del Procedimiento) As has been established by the Office of the Attorney General of the Republic, in accordance with the General Law of Public Administration and constitutional jurisprudence, the Directing Body of the Proceeding is an investigating body and has the following duties:

"...

1- Abstain from hearing and processing a matter, when incurring any ground provided by law, thereby following the corresponding procedure (Articles 230 to 238)...

2- The directing body must ex officio advance the proceeding (Article 222).

3- When interpreting the norms of the Second Book of the General Law of Public Administration, it must do so in a manner favorable to the admission and final decision of the petitions of the administered parties (Article 224).

4- The body must conduct the proceeding with the intention of achieving maximum speed and efficiency within respect for the legal system and the rights and interests of the administered party (Article 225.1). This duty is of special importance if we consider that the same article indicates that the Administration and the public employee shall be responsible for any serious and unjustified delay.

5- It must adopt resolutions in accordance with the legal system, and in the case of discretionary actions, within the limits of rationality and reasonableness implicit therein (Article 216).

6- The directing body must observe the substantial formalities of the proceeding, otherwise, the actions shall be nullified under the terms of Article 223 of the General Law of Public Administration. Thus, for example, numeral 247 of the same legal body refers to the nullity of the communication of procedural acts, and Article 254 to the nullity of the summons.

7- The administrative action must take place at the normal venue of the body and within the territorial limits of its competence, under penalty of absolute nullity of the act, unless by its nature it must be performed elsewhere.

The public employee may exceptionally act outside the venue for reasons of urgent necessity (Article 268).

8- The directing body must resolve all preliminary issues that arise during the course of the proceeding, even if they fall within the competence of other administrative authorities; but it must consult them immediately after the issue arises and the consulted body must issue an opinion within three days (Article 227.1).

9- It must guarantee the right of defense of the parties. For example, allow them access to the case file (Article 217).

The parties, their representatives, and any attorney shall have the right at any phase of the proceeding to examine, read, and copy any piece of the case file, as well as to request its certification (the cost of copies and certifications borne by the applicant) with the exceptions indicated in Article 273 of the General Law of Public Administration (Article 272).

Access shall not be granted to the case file whose knowledge may compromise State secrets or confidential information of the counterparty or, in general, when the examination of said pieces confers upon the party an undue privilege or an opportunity to illegitimately harm the Administration, the counterparty, or third parties, within or outside the case file (Article 273).

Outside the cited cases, the Law establishes in Article 259.4 that it is deemed force majeure and, therefore, time limits may be suspended if the Administration has denied or obstructed the examination of the case file.

10- Preserve, in cases of acts or actions that must be recorded in minutes, those objects presented that may disappear, leaving the corresponding record in the minutes (Article 270.6).

11- The directing body is prohibited from making new date settings or extensions ex officio (Article 258).

12- The directing body of the proceeding must respect the time limits established in the General Law of Public Administration.

In the case of suspension of a time limit due to force majeure or if for any other reason the body has been unable to carry out the acts or actions corresponding to it, provided for within the time limits indicated by Articles 261 and 262, it must communicate this to the parties and to the superior, giving the reasons therefor and simultaneously setting a new time limit for that purpose, which may never exceed those indicated therein.

If there has been fault on the part of the public employee in the delay, disciplinary sanction shall be applicable against them and, if the fault is serious, civil liability before the administered party for both the employee and the Administration (Article 263).

13- It may not reduce or bring forward the terms intended for the parties or third parties, as this corresponds to the Executive Branch by virtue of reasons of urgency (Article 265.3) 14- The directing body must take into consideration that the rules established in Articles 239 to 247 regarding the communication of procedural acts must be observed. Noteworthy within the articles is numeral 245, which indicates that the notification must contain the full text of the act indicating the available remedies, the body that will resolve them, the one before which they must be filed, and the time limit for filing them.

15- Likewise, it must observe the rules established in Articles 248 to 254 regarding summonses.

The directing body must ensure that the summons includes the requirements stated in numeral 249. Regarding point c) of the article, it must be taken into account that when indicating the matter to which the summons refers, the directing body must limit itself to indicating the facts, refraining from qualifying them (Article 249).

16- It must adopt all pertinent or necessary evidentiary measures, even if they have not been proposed by the parties and even against their will. The foregoing is for the purpose of verifying, in the most faithful and complete manner, the facts that serve as the basis for the final act. (Article 221) 17- Hold the hearing at its venue, except for cases of ocular inspection, expert evidence, or reasons of cost savings or any other evident administrative advantages, provided this does not cause loss of time and/or serious harm to the parties (Articles 268 and 318).

18- In addition to directing it, it must set the time and date of the oral and private hearing and summon the parties fifteen days in advance. If the body is collegial, the hearing shall be directed by the President or by the member designated for that purpose (Articles 311 and 314).

19- In the taking of evidence, direct and control the questions formulated (Article 304.2). Likewise, the directing body must intervene on its own initiative, so that the subject matter of each question is exhausted as much as possible immediately after each response (Article 304.4).

...

20- Take the evidence offered by the party, even in their absence, enjoying for this purpose the same powers and duties as judicial authorities (Articles 300 and 315.2).

In the summary proceeding (procedimiento sumario), the directing body shall order and process the evidence in the manner it deems most opportune, determine the order, terms, and time limits of the acts to be carried out, as well as the nature thereof, subject only to the limitations indicated by the General Law of Public Administration (Article 323).

21- Impose a fine on the person summoned for confession when they do not appear without just cause (Article 301.4).

22- When the hearing has been recorded, the respective minutes may be drawn up later with only the signature of the directing official, before the final decision (Article 313).

23- Receive the ordinary remedies filed (Articles 342 and 349).

24- Resolve the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) within eight days following its filing, except for the hypothesis provided in numeral 352.1.

25- Summon the parties, in the case of an appeal, before the superior, forwarding the case file without admitting or rejecting the appeal and attaching a report on the grounds thereof (Article 349.2).

..." (Opinion No. 173-95, of August 7, 1995. The emphasis is ours) In this specific case, we can note, among other omissions, that:

a. By resolution issued at 10:20 a.m. on April 7, 2000, the Legal Advisory Section considered the administrative proceeding initiated and Mrs. XXX was warned to designate a place to hear notifications.

However, said resolution evidently does not meet the formal or material requirements of a summons, according to the demands of the Legal System, especially in accordance with Article 39 of the Political Constitution and Article 249 of the General Law of Public Administration. Fundamentally, we must observe that:

. The issuing body of the resolutions is not properly identified; according to the very wording, the resolution does not appear to be issued by the Directing Body of the Proceeding. This infringes upon the right to legality of the process, or the right to substantive due process, and violates the guarantee of the exercise of the right to a defense (Article 78 of the Organic Law of the Judicial Branch and 153 of the Code of Civil Procedure in relation to numbers 249 a) and 368 of the General Law of Public Administration, and 103 of the Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction).

. The summons is not made, and, correlatively, the requirement of indicating the capacity in which Mrs. XXX would supposedly be summoned is not met.

. Although the matter for which the procedure is initiated is indicated, there was no "clear and detailed" communication of the legality objections made against the act whose annulment is sought, nor of the consequences of the eventual declaration of the alleged absolute, evident, and manifest nullity.

Certainly, the employee XXX was not formally summoned (no se intimó) in observance of the constitutional jurisprudence on this requirement. (Among others, the rulings of the Constitutional Chamber may be consulted, numbers: 211-95, of January 11, 1995; 2526-95, of May 17, 1995; 4557, of August 16, 1995; 416-95, of January 20, 1995, and 2376-98, of April 1, 1998).

. The purpose of the proceeding was not clearly indicated. It was stated as such: "...determinar la nulidad absoluta del acto" (determine the absolute nullity of the act), a nullity different from the "absolute, evident, and manifest" one; an imprecision or error that could have led to confusion and consequent defenselessness for Mrs. XXX. This is even more so, taking into account that, according to the file, for the agreement to order the opening of the proceeding, the Council considered:

"....Consequently, since an ABSOLUTE NULLITY exists in said act, it must be declared LESIÓN (LESIVO), in order to ANNUL it..." . No date is set for the hearing.

. It is not indicated whether Mrs. XXX must appear personally or whether she may do so through an attorney-in-fact.

. The warnings are not given to Mrs. XXX in "...case of omission, with a clear indication of the nature and measure of the sanctions ..." Nor was Mrs. XXX informed of the place where the case file (expediente) that was made available to her was located.

Subsequently, by means of a decision issued by the Legal Advisory Office (Asesoría Legal) and signed by Lic. Carlos T. Mora as “Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento),” at 9:30 a.m. on June 30, 2000, the statute-of-limitations defense (excepción de prescripción) raised by Mrs. XXX was resolved and a date and time were set for the oral hearing. However, apart from the irregularity of attempting to supplement the first decision with this second one, the fact is that on this second occasion as well, not all the specific requirements established in Article 249 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) were fulfilled.

These omissions are substantive in nature, since it certainly cannot be stated that Mrs. XXX, when the first decision was notified to her (nor when the second one was), could have grasped the true significance of this procedure and, by the same token, the real object on which she had to exercise her defense, in accordance with constitutional guarantees.

b. Likewise, we observe that there is insufficient investigation (instrucción) to substantiate an examination of the nature of the alleged nullity. Notably absent, among other important elements, are those material supports that accredit Mrs. XXX’s public service relationship.

c. The public servant (servidora) XXX raised the defenses of “...lack of legal standing (falta de derecho), suit without legal basis (sine actione agit), and statute of limitations (prescripción)...” However, only the statute-of-limitations defense was processed and resolved for her, presumably by the Directing Body.

d. Finally, we can corroborate that the Directing Body resolved the statute-of-limitations defense, which, because it affects the merits, should have been resolved by the Deciding Body (Órgano Decisor).

Regarding the right to defense Given the manner in which the procedure was handled, which can be corroborated in the case file itself and according to the account we set forth at the beginning of this opinion, it cannot be stated that public servant XXX was in circumstances that would have allowed her to effectively exercise her right to defense.

3. Regarding the possibility of a potential expiration (caducidad) of the power to annul one’s own acts The act sought to be annulled is the agreement recorded in Article No. XXXVII of the minutes of session No. 36-99, held on May 11, 1999, by which:

“...

In view of the reports prepared by the PERSONNEL Department, which have the approval of Lic. Francisco Arroyo Meléndez, Head of that Department, and in accordance with the provisions of Article 231 of the Organic Law of the Judicial Branch (Ley orgánica del poder Judicial), as well as for purposes of seniority and retirement, it was agreed: To recognize for the following persons the time worked in other State institutions:

...

• e)XXX, Secretary 3 of the Social Work Department, 5 years and 1 day, worked for the Sugar Cane League (Liga de la Caña de Azúcar), amount to be reimbursed to the Retirement Fund of ₡15,406.61 (fifteen thousand four hundred six colones and sixty-one cents).

...” However, as recorded in the same case file, Licentiates Gustavo Castro Miranda, Ronald Calvo Coto, and Francisco Arroyo Meléndez, heads of the Salaries, Payroll, and Personnel Department sections, respectively, by official communication No. S-542-99 of November 22 of last year, reported, as relevant:

“...

In 1990, in study 596 and 634-AL-90 of the Legal Advisory Office of the Administrative Directorate, it was determined that recognizing the years worked by Mrs. XXX for purposes of seniority bonuses (anualidades) at the Agricultural Industrial Sugar Cane League was improper, as it is a non-state institution; despite this pronouncement, the right was not eliminated because the possibility of review by the Administration to declare its nullity had expired.

...” (Emphasis added) Due to deficiencies in the investigation (instrucción), it is not possible to determine which recognition or recognitions were those whose possibility of review was considered to have already expired (apparently at least ten years ago and, in relation to which, the act now sought to be annulled could be a reiterative act, at least of one of the recognitions). However, this statement cannot be ignored, taking into consideration the duty to observe legality and constitutionality, as prerequisites for the eventual declaration of an absolute, evident, and manifest nullity.

CONCLUSION

The breaches of due process do not allow for a proper examination of the situation regarding the possible existence of an absolute, evident, and manifest nullity, in relation to the act by which “...the Superior Council (Consejo Superior) recognized for public servant XXX, in session No. 36-99 of May 11, 1999, in its article XXXVII, the time she worked at the Agricultural Industrial Sugar Cane League, for retirement purposes...” We return the related administrative case file to your Office.

Sincerely,

Licda. María Gerarda Arias Méndez Licda. Clara Villegas Ramírez TREASURY ATTORNEY (PROCURADORA DE HACIENDA) ASSISTANT LAWYER

Dictamen : 233 del 27/08/2001 C-233-2001 27 de agosto del año 2001 Señor Presidente del Consejo Superior Corte Suprema de Justicia Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a la solicitud planteada mediante acuerdo del Consejo que consta en el Artículo Nº LIX del acta de la sesión Nº 6-01, celebrada el 18 de enero del año en curso y oficio Nº1796-01 de 1º de febrero del año 2001.

I. OBJETO DEL DICTAMEN

Según el acuerdo antes citado, en la especie:

"...De conformidad con el artículo 173 de la ley supracitada, procede solicitar el criterio de la Procuraduría General de la República de previo a dictar el acto final.

Visto el expediente y las actuaciones de la Dirección Ejecutiva, se acordó: Acoger la solicitud planteada y remitir las diligencias a la Procuraduría General de la República, con el fin de que emita el criterio correspondiente.

..." (El énfasis es nuestro)

II. ACTUACIONES Y RESOLUCIONES SEGÚN EL EXPEDIENTE REMITIDO

PRIMERO. Mediante acuerdo que consta en el Artículo Nº XXXVII del acta de la sesión Nº36-99, celebrada el 11 de mayo del año 1999, el Consejo Superior de la Corte Suprema de Justicia decidió, en lo que interesa para este pronunciamiento:

"...

Con vista de los informes elaborados por el Departamento de PERSONAL, los cuales cuentan con el aval del Lic. Francisco Arroyo Meléndez, Jefe de ese Departamento, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 231 del la Ley orgánica del poder Judicial, así como para los efectos de antigüedad y jubilación, e acordó: Reconocer a las siguientes personas el tiempo laborado en otras instituciones del Estado:

...

e)XXX, Secretaria 3 del Departamento de Trabajo Social, 5 años y 1 día, elaborados para la Liga de la Caña de Azúcar, monto de reintegrar al Fondo de Jubilaciones de ¢15.406.61 (quince mil cuatrocientos seis colones con sesenta y un céntimos).¢21 ..." (El énfasis es nuestro).

SEGUNDO. Mediante acuerdo que consta en el Artículo Nº LXXV del acta de la sesión Nº15-2000, celebrada el 22 de febrero del año 2000, el Consejo Superior de la Corte Suprema de Justicia consideró y decidió, en lo que interesa para este pronunciamiento:

"...

Los Licdos. Gustavo Castro Miranda, Ronald Calvo Coto y Francisco Arroyo Meléndez, por su orden, Jefes de las Secciones de Salarios, Planillas y del Departamento de Personal, en su oficio NºS-542-99 de 22 de noviembre del año pasado, informan lo siguiente:

"En relación al estudio Nº45-99 de reconocimiento de tiempo servido fuera del Poder Judicial para efectos de jubilación de la señora XXX, conocido por el Consejo Superior en la sesión Nº36-99, celebrada el 11 de mayo pasado, en donde se le reconoció un total de 5 años laborados en la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), nos permitimos solicitarle se deje sin efecto dicho reconocimiento, por los siguientes motivos:

En el año 1990 en el estudio 596 y 634-AL-90 de Asesoría Legal de la Dirección Administrativa, se dispuso que resultaba improcedente el reconocimiento de los años laborados pro la señora XXX para efectos de anualidades en la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, por tratarse de una institución no estatal, pese a este pronunciamiento no se le eliminó el derecho por haber caducado la posibilidad de revisión por parte de la Administración para declarar su nulidad. En el Informe Nº AL.DP 073-99 el Asesor Legal de este Departamento Lic. Gonzalo Arana Oronó, expresa que aunque en aquella oportunidad, por error se reconoció a la solicitante el tiempo para efectos de anuales (Sic.), hoy día no debió haberse incurrido en la misma equivocación y por tanto negar el reconocimiento de dicho tiempo.

Por lo expuesto anteriormente, salvo mejor criterio, solicitamos dejar sin efecto el reconocimiento del tiempo servido en LAICA para efectos de jubilación de la señora XXX".

...

"SOBRE EL FONDO: Si este Consejo Superior reconoció a la servidora XXX, en la sesión Nº36-99 del 11 de mayo de 1999, en su artículo XXXVII, el tiempo que laboró en la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, para efecto de su jubilación. TAL ACTO resulta ABSOLUTAMENTE NULO, dado que dicho ente no es ESTATAL, y al hacerlo, violentó el PRINCIPIO DE LEGALIDAD, dado que extendió los efectos del precepto, que limita la facultad, a Entes Estatales, únicamente, haciéndolo extensivo a entes no Estatales. Consecuentemente, al existirse una NULIDAD ABSOLUTA en dicho acto, debe declararse el mismo LESIVO, a efecto de ANULARLO. Nuestro régimen jurídico, permite hacerlo en VIA ADMINISTRATIVA por este mismo Consejo Superior, sin necesidad de recurrirse al Proceso de Lesividad. Pero para ello se requiere de PREVIO: 1) Requerir un INFORME FAVORABLE de la Procuraduría General de la República, y 2) Una vez adquirido el mismo, proceder a implementar el PROCEDIMIENTO ORDINARIO en contra de la señora XXX, para que después de darle audiencia, y demás, concluir con la viabilidad referida, y dictarse hasta entonces el Acto Lesivo requerido. En consecuencia, SE ACUERDA: Poner en conocimiento todos los antecedentes, a la Procuraduría General de la República, para efectos del artículo 173. 1 de la Ley General de la Administración Pública." (Folios 6, 7 y 8 fte. El énfasis con el subrayado es nuestro)).

TERCERO. El expediente fue remitido a la Procuraduría General de la República y fue devuelto por este Despacho, ya que no se había realizado el previo procedimiento administrativo.

CUARTO. Mediante acuerdo, según consta en el Artículo Nº LVI del acta de la sesión Nº21-00, celebrada el 14 de marzo del año 2000, el Consejo Superior de la Corte Suprema de Justicia, designó como Organo Director al Lic. Carlos Toscano Mora Rodríguez, Jefe de la Sección de la Asesoría Legal de la Dirección Ejecutiva." (Folio 1, fte. y vto.)

QUINTO. Mediante resolución dictada a las 10:20 horas del 7 de abril del año 2000, la Sección de Asesoría Legal de la Dirección Ejecutiva del Poder Judicial, resolvió:

"...

A fin de determinar la nulidad absoluta del acto por el cual el Consejo Superior en sesión Nº36-99 el 11 de mayo de 1999, artículo XXXVII, reconoció a la señora, XXX cédula XXX, para efecto de su jubilación, el tiempo que laboró en la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, se inicia procedimiento ordinario administrativo de acuerdo con lo establecido en el artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, con vista en el acuerdo tomado por el Consejo Superior en sesión número 21-00, celebrada el 14 de marzo en curso, ARTICULO LVI. Asimismo, se le previene a la señora XXX que debe señalar, en el término de tres días hábiles, lugar dentro del perímetro judicial de esta ciudad para atender notificaciones, con la advertencia de que si no lo hiciese, las resoluciones que se dicten posteriormente se le notificarán conforme dispone el artículo 243 inciso 1) de la Ley General de la administración Pública. Queda a disposición de la citada servidora el expediente número 03-2000. Esta resolución es recurrible con base en los artículos 345 de la citada Ley..." ( Folio 9 fte. El énfasis con el subrayado es nuestro).

SEXTO. Esta resolución fue firmada por el Lic. Carlos T. Mora, como Asesor Legal y notificada el 5 de mayo del año 2000.

SÉPTIMO. La señora XXX se apersonó mediante un escrito; opuso las excepciones de "falta de derecho, sine actione agit y prescripción..." y señaló lugar para oír notificaciones.

OCTAVO. Mediante resolución dictada a las 9:30 horas del 14 de junio del año 2000, la Sección de Asesoría Legal de la Dirección Ejecutiva del Poder Judicial, en la misma condición pero suscribiendo la resolución como Organo Director, declaró sin lugar la excepción de prescripción; ni en este momento ni en ninguna otra oportunidad se pronunció respecto a las otras. Además señaló fecha para la audiencia oral. En lo que interesa, consideró y dispuso:

"...

III.- Con base en lo expresado se rechaza la excepción de Prescripción interpuesta por la servidora XXX y para continuar con la tramitación del expediente 03-2000, de acuerdo a los artículos 308 ...se convoca a la señora XXX a comparecencia oral y privada para la cual se señalan las NUEVE HORAS DEL TREINTA Y UNO DE AGOSTO DEL DOS MIL, en la Dirección Ejecutiva, ubicada en el segundo puso del Edificio del Organismo de Investigación Judicial, sito calle 19, avenidas 6 y 8, en la cual deberá presentar los testigos y otros que estime necesarios; asimismo podrá aportar cualquier otras prueba y hacer los alegatos que tuviera en defensa de sus derechos, los cuales hará por escrito si los presenta antes de la comparecencia. Se hace saber a la señora XXX que puede hacerse acompañar de un abogado. Queda a disposición de la señora XXX el expediente Nº03-2000. La presente resolución referente a la fijación de la comparecencia es recurrible con base en los artículos 230 y siguientes de la citada ley.

POR TANTO:

...se rechaza la Excepción de Prescripción interpuesta por la señora XXX, y para continuar con la tramitación... se convoca a la señora XXX a comparecencia oral y privada para la cual se señalan las NUEVE HORAS DEL TREINTA Y UNO DE AGOSTO DEL DOS MIL, en la Dirección Ejecutiva, ubicada en el segundo puso del Edificio del Organismo de Investigación Judicial, sito calle 19, avenidas 6 y 8, en la cual deberá presentar los testigos y otros que estime necesarios; asimismo podrá aportar cualquier otras prueba y hacer los alegatos que tuviera en defensa de sus derechos, los cuales hará por escrito si los presenta antes de la comparecencia. Se hace saber a la señora XXX que puede hacerse acompañar de un abogado. Queda a disposición de la señora XXX el expediente Nº03-2000. La presente resolución referente a la fijación de la comparecencia es recurrible con base en los artículos 230 y siguientes de la citada ley..." (El énfasis con el subrayado es nuestro. Folios 16 fte. y vto.)

NOVENO. Esta resolución fue dejada en el lugar de trabajo de la servidora XXX con una tercera persona; lugar distinto al indicado por ella ante la misma Asesoría.

DÉCIMO. Mediante oficio Nº874-DE/AL-2000, el Lic. Carlos Toscano Mora Rodríguez, en su condición de Jefe de la Sección de la Asesoría Legal informa a la Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia sobre el inicio del procedimiento; el dictado de la resolución "Se contesta Escrito y se Fija la Comparecencia" y la convocatoria a la audiencia. (Folio 18 fte.).

DÉCIMO PRIMERO. Mediante resolución dictada a las 9:00 horas del 21 de agosto del año 2000, la Sección de Asesoría Legal de la Dirección Ejecutiva del Poder Judicial, en la misma condición pero suscribiendo la resolución como Organo Director, hace un nuevo señalamiento para la audiencia oral, "...en virtud de que la persona designada como Organo Director del Procedimiento no podrá asistir a la misma debido a que impartirá un curso en la fecha originalmente señalada..." (Folio 20 fte.).

DÉCIMO SEGUNDO. Esta resolución se notificó en el lugar originalmente señalado por la señora XXX en la prevención inicial hecha por la Asesoría. (Folio 20 fte.)

DÉCIMO TERCERO. Mediante resolución dictada a las 9:15 horas del 13 de septiembre del año 2000, la Sección de Asesoría Legal de la Dirección Ejecutiva del Poder Judicial, en la misma condición pero suscribiendo la resolución como Organo Director, dado que la señora XXX no se hizo presente en el momento señalado, hace un nuevo señalamiento para la audiencia oral. Se señalan las 9:00 horas del 1º de noviembre del año 2000. (Folio 21 fte.).

DÉCIMO CUARTO. Esta resolución no fue notificada.

DÉCIMO QUINTO. Mediante resolución dictada a las 11:00 horas del 13 septiembre del año 2000, la Sección de Asesoría Legal de la Dirección Ejecutiva del Poder Judicial, en la misma condición pero suscribiendo la resolución como Organo Director, resuelve nuevamente en relación con el señalamiento y se le hacen a la servidora XXX algunos apercibimientos sobre el derecho a ofrecer pruebas y a hacerse acompañar por un abogado. (Folio 22 fte.).

DÉCIMO SEXTO. Según "constancia" con firmas ilegibles, esta resolución fue notificada en forma personal a la señora XXX. (Folio22 fte.).

DÉCIMO SEPTIMO. La señora XXX nombró como su Representante al Lic. Edgardo Vargas Rodríguez, quien presentó un escrito en su defensa, fechado 12 de septiembre del año 2000. (Folios 24, 25, 26 y 27 fte.).

DÉCIMO OCTAVO. La señora XXX presentó un escrito en su defensa, fechado 26 de septiembre del año 2000, con autenticación hecha por el Lic. Miguel Angel Ortíz Hidalgo. (Folios 28, 29, 30, 31, 32 y 33 fte.).

DÉCIMO NOVENO. Mediante escrito fechado el 31 de octubre del año 2000, dirigido a la Sección Legal de la Dirección Ejecutiva del Poder Judicial, la servidora XXX manifiesta:

"...Cabe anotar para su consideración que en el oficio Nº1360-F-JP-00, de fecha 26 de septiembre del presente año, el Fondo de Jubilaciones y Pensiones me comunica el acuerdo tomado por el Consejo Superior en Sesión número 36-99, celebrada el 1 de mayo de 1999, artículo XXXVII, en el cual se acordó reconocerme para efectos de antigüedad y jubilación cinco años y un día laborados en la Liga Agrícola de la Caña de Azúcar..." VIGESIMO. Con resolución dictada a las 9:15 horas del 1º de noviembre del año 2000, la Sección de Asesoría Legal de la Dirección Ejecutiva del Poder Judicial, en la misma condición pero suscribiendo la resolución como Organo Director, deja constancia de que en esta fecha y hora (señalamiento para la audiencia oral), la señora XXX no se hizo presente. (Folio 35 fte.).

VIGESIMO PRIMERO. Con oficio Nº1744-DE/AL, el Lic. Carlos T, Mora Rodríguez, en su condición de Jefe de la Asesoría Legal de la Dirección Ejecutiva del Poder Judicial, informa a la Dirección Ejecutiva sobre el procedimiento administrativo realizado e indica que se incorporó la prueba documental aportada por la servidora XXX; sin embargo no se especifica cuál es esta prueba y no consta en los autos ninguna prueba documental. (Folio 36 fte.).

VIGESIMO SEGUNDO. Mediante acuerdo que consta en el Artículo Nº LIX del acta de la sesión Nº6-01, celebrada el 18 de enero 2001, el Consejo Superior de la Corte Suprema de Justicia acordó pedir el criterio de la Procuraduría General de la República.

III. INCUMPLIMIENTO DEL DEBIDO PROCESO

Derecho al debido proceso substantivo Se dispone en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública:

"...1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

....

3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.

4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.

6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.

Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.

..." Se desprende claramente de este artículo que, la observancia del debido proceso substantivo es de cumplimiento estricto, todo de conformidad con los mismos principios constitucionales, en cuya aplicación, además, la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración es de carácter muy excepcional.

Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:

"…

El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.

Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación..." (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 5 y 6).

Violaciones del Debido Proceso Según se ha establecido en forma reiterada, mediante la jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia de este órgano técnico - consultivo, no se puede declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta sin el cumplimiento previo de un procedimiento administrativo ordinario, de conformidad con los artículos 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.

En la especie notamos omisiones que son de carácter esencial y que impiden verter el pronunciamiento requerido en esta oportunidad. En lo fundamental, debemos precisar lo siguiente.

1. En relación con los deberes del Órgano Director del Procedimiento Tal y como se ha establecido por la Procuraduría General de la República, de conformidad con la Ley General de la Administración Pública y la jurisprudencia constitucional, el Órgano Director del Procedimiento es un órgano instructor y tiene como deberes:

"...

1- Abstenerse de conocer y tramitar un asunto, cuando se incurra en alguna causal prevista por la ley, siguiendo para ello con el trámite correspondiente (artículo 230 al 238)...

2- El órgano director debe impulsar de oficio el procedimiento (artículo 222).

3- Cuando deba interpretar las normas del Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, deberá hacerlo en forma favorable a la admisión y decisión final de las peticiones de los administrados (artículo 224).

4- El órgano debe conducir el procedimiento con la intención de lograr un máximo de celeridad y eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado (artículo 225.1). Este deber reviste especial importancia si tomamos en consideración que ese mismo artículo indica que serán responsables la Administración y el servidor por cualquier retardo grave e injustificado.

5- Debe adoptar las resoluciones con apego al ordenamiento, y en caso de actuaciones discrecionales, a los límites de racionalidad y razonabilidad implícitos en aquél (artículo 216).

6- El órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública. Así, por ejemplo, el numeral 247 del mismo cuerpo legal se refiere a la nulidad de la comunicación de actos del procedimiento, y el artículo 254 a la nulidad de la citación.

7- La actuación administrativa debe tener lugar en la sede normal del órgano y dentro de los límites territoriales de su competencia, so pena de nulidad absoluta del acto, salvo que éste por su naturaleza deba realizarse fuera.

El servidor podrá actuar excepcionalmente fuera de sede por razones de urgente necesidad (artículo 268).

8- El órgano director deberá resolver todas las cuestiones previas surgidas durante el curso del procedimiento, aunque entren en la competencia de otras autoridades administrativas; pero deberá consultarlas a éstas inmediatamente después de surgida la cuestión y el órgano consultado deberá dictaminar en el término de tres días (artículo 227.1).

9- Debe garantizar el derecho de defensa de las partes. Por ejemplo permitirles el acceso al Las partes, sus representantes y cualquier abogado, tendrán derecho en cualquier fase del procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente, así como a pedir su certificación, (el costo de las copias y certificaciones a cargo del petente) con las salvedades que indica el artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública (artículo 272).

No se otorgará acceso al expediente cuyo conocimiento pueda comprender secretos de Estado o información confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegio indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente (artículo 273).

Fuera de los casos citados, la Ley establece en el artículo 259.4 que se reputa fuerza mayor y por ende pueden suspenderse los plazos si la Administración ha negado u obstaculizado el examen del 10- Conservar en los supuestos de actos o actuaciones que deban consignarse en acta , aquellos objetos presentados que puedan desaparecer, dejando en la misma la constancia respectiva (artículo 270.6).

11- Al órgano director le es prohibido hacer nuevos señalamientos o prórrogas de oficio (artículo 258).

12- El órgano director del procedimiento deberá respetar los plazos establecidos en la Ley General de la Administración Pública.

En el caso de suspensión de plazo por fuerza mayor o si por cualquiera otra razón el órgano no ha podido realizar los actos o actuaciones que le corresponden, previstos dentro de los plazos señalados por los artículos 261 y 262, deberá comunicarlo a las partes y al superior dando las razones para ello y fijando simultáneamente un nuevo plazo al efecto, que nunca podrá exceder de los allí indicados.

Si ha mediado culpa del servidor en el retardo, cabrá sanción disciplinaria en su contra y, si la culpa es grave, responsabilidad civil ante el administrado tanto del servidor como de la Administración (artículo 263).

13- No puede reducir o anticipar los términos destinados a las partes o terceros, pues ello corresponde al Poder Ejecutivo en virtud de razones de urgencia (artículo 265.3) 14- El órgano director debe tomar en consideración que las reglas establecidas en los artículos 239 al 247 acerca de la comunicación de los actos del procedimiento deben ser observadas. Destaca dentro del articulado el numeral 245 que indica que la notificación debe contener el texto íntegro del acto con indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de aquél ante el cual deberán interponerse y del plazo para interponerlos.

15- Asimismo debe observar las reglas establecidas en los artículos 248 a 254 acerca de las citaciones.

El órgano director debe velar porque la citación incluya los requisitos enunciados en el numeral 249. Respecto al punto c) del artículo, debe tomarse en cuenta que al indicar el asunto a que se refiere la citación, el órgano director debe limitarse a indicar los hechos absteniéndose de calificarlos (artículo 249).

16- Debe adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún contra la voluntad de ellas. Lo anterior con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221) 17- Celebrar la comparecencia en su sede, salvo supuestos de inspección ocular, prueba pericial, o bien, razones de economía de gastos o cualesquiera otras ventajas administrativas evidentes, siempre que ello no cause pérdida de tiempo y/o perjuicio grave para las partes (artículos 268 y 318).

18- Además de dirigirla, debe señalar la hora y la fecha de la comparecencia oral y privada y citar a las partes con quince días de anticipación. Si el órgano es colegiado la comparecencia será dirigida por el Presidente o por el miembro designado al efecto (artículo 311 y 314).

19- En la evacuación de prueba, dirigir y controlar las preguntas que se formulen (artículo 304.2). Igualmente deberá intervenir el órgano director por iniciativa propia, con el fin de que la materia de cada pregunta quede agotada en lo posible inmediatamente después de cada respuesta (artículo 304.4).

...

20- Evacuar la prueba ofrecida por la parte, incluso en ausencia de esta, gozando para ello de las mismas facultades y deberes que las autoridades judiciales (artículos 300 y 315.2).

En el procedimiento sumario el órgano director ordenará y tramitará las pruebas en la forma que crea más oportuna, determinará el orden, términos y plazos de los actos a realizar, así como la naturaleza de éstos, sujeto únicamente a las limitaciones que señala la Ley General de la Administración Pública (artículo 323).

21- Imponer multa al citado a confesión cuando no comparezca sin justa causa (artículo 301.4).

22- Cuando la comparecencia ha sido grabada, el acta respectiva podrá ser levantada posteriormente con la sola firma del funcionario director, antes de la decisión final (artículo 313).

23- Recibir los recursos ordinarios que se formulen (artículos 342 y 349).

24- Resolver el recurso de revocatoria dentro de los ocho días posteriores a su presentación, salvo la hipótesis prevista en el numeral 352.1.

25- Emplazar a las partes, en caso de recurso de apelación, ante el superior, remitiendo el (artículo 349.2).

..." (Dictamen Nº173-95, de 7 de agosto de 1995. El énfasis es nuestro) En el caso concreto podemos notar, entre otras omisiones, que:

a. Mediante resolución dictada a las 10:20 horas del 7 de abril del 2000, la Asesoría Legal tuvo por iniciado el procedimiento administrativo y se previno a la señora XXX el señalamiento de lugar para oír notificaciones.

Sin embargo, dicha resolución evidentemente no cumple las exigencias formales ni materiales propias de la citación, según las exigencias del Ordenamiento Jurídico, especialmente de conformidad con los artículos 39 de la Constitución Política y 249 de la Ley General de la Administración Pública. En lo fundamental, podemos debemos observar que:

. No se identifica debidamente el órgano emisor de las resoluciones; según la misma literalidad, la resolución no aparece emitida por Organo Director del Procedimiento. Ello infringe el derecho a legalidad del proceso, o el derecho al debido proceso substantivo, y atenta contra la garantía del ejercicio del derecho a la defensa (artículos 78 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 153 del Código Procesal Civil en relación con los números 249 a) y 368 de la Ley General de la Administración Pública, y 103 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

. No se hace la citación y, correlativamente, no se cumple con el requisito de indicar la calidad en la que supuestamente se estaría citando a la señora XXX.

. Aunque se indica el asunto por el cual se inicia el procedimiento, no hubo una comunicación "clara y detallada" de los reproches de legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende, ni de las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Ciertamente, no se intimó a la servidora XXX con observancia de la jurisprudencia constitucional sobre este requerimiento. (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2376-98, de 1º de abril de 1998).

. No se indicó claramente el fin del procedimiento. Se consignó como tal: "...determinar la nulidad absoluta del acto", nulidad distinta de la "absoluta, evidente y manifiesta"; imprecisión o error que pudo haber llevado a la confusión y consecuente indefensión de la señora XXX. Ello con mayor razón, tomando en cuenta que, según consta en el expediente, para el acuerdo de ordenar la apertura del procedimiento, el Consejo consideró:

"....Consecuentemente, al existirse una NULIDAD ABSOLUTA en dicho acto, debe declararse el mismo LESIVO, a efecto de ANULARLO..." . No se señala ninguna fecha para la comparecencia.

. No se indica si la señora XXX debe comparecer personalmente o si lo puede hacer por medio de apoderado.

. No se hacen los apercibimientos a la señora XXX en "...caso de omisión, con indicación clara de la naturaleza y medida de las sanciones ..." .Tampoco se le indicó a la señora XXX el lugar en el que constaba el expediente que se puso a su disposición.

Posteriormente, mediante la resolución dictada por la Asesoría Legal y suscrita por el Lic. Carlos T. Mora como "Organo Director del Procedimiento, a las 9:30 horas del 30 de junio del 2000, se resolvió la excepción de prescripción opuesta por la señora XXX y se señaló fecha y hora para la comparecencia oral. Sin embargo, aparte del hecho de la irregularidad de pretender complementar la primera resolución con esta segunda, lo cierto es que tampoco en esta segunda oportunidad se cumplió con todas las exigencias específicas establecidas en el artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública.

Estas omisiones tienen carácter substancial, ya que ciertamente no se puede afirmar que la señora XXX, cuando la primera resolución le fue notificada (y tampoco cuando lo fue la segunda), pudiera asumir la verdadera trascendencia de este procedimiento y, por lo mismo, el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales.

b. Igualmente, observamos que no se da una instrucción suficiente para substanciar un examen sobre la naturaleza de la presunta nulidad. Se echan de menos, entre otros elementos importantes, aquellos soportes materiales que acreditan la relación de servicio público de la señora XXX.

c. La servidora XXX opuso las excepciones de "...falta de derecho, sine actione agit y prescripción...". Sin embargo sólo se le tramitó y se le resolvió, presuntamente por el Órgano Director, la excepción de prescripción.

d. Finalmente, podemos corroborar que el Órgano Director resolvió la excepción de prescripción, la cual, por incidir en el fondo debía ser resuelta por Órgano Decisor.

En relación con el derecho a la defensa Dada la forma en que se tramitó el procedimiento, que se puede corroborar en el mismo expediente y según la relación que hicimos al inicio de este dictamen, no puede afirmarse que la servidora la XXX haya estado en circunstancias que le hubieran permitido ejercer en forma efectiva su derecho a la defensa.

3. En relación con al posibilidad de una eventual caducidad de la potestad de anulación de los actos propios El acto que se pretende anular es el acuerdo que consta en el Artículo Nº XXXVII del acta de la sesión Nº36-99, celebrada el 11 de mayo del año 1999, mediante el cual:

"...

Con vista de los informes elaborados por el Departamento de PERSONAL, los cuales cuentan con el aval del Lic. Francisco Arroyo Meléndez, Jefe de ese Departamento, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 231 del la Ley orgánica del poder Judicial, así como para los efectos de antigüedad y jubilación, se acordó: Reconocer a las siguientes personas el tiempo laborado en otras instituciones del Estado:

...

e)XXX, Secretaria 3 del Departamento de Trabajo Social, 5 años y 1 día, elaborados para la Liga de la Caña de Azúcar, monto de reintegrar al Fondo de Jubilaciones de º15.406.61 (quince mil cuatrocientos seis colones con sesenta y un céntimos).

..." No obstante, según consta en el mismo expediente, los licenciados Gustavo Castro Miranda, Ronald Calvo Coto y Francisco Arroyo Meléndez, jefes de las secciones de Salarios, Planillas y del Departamento de Personal, respectivamente, mediante oficio NºS-542-99 de 22 de noviembre del año pasado informaron, en lo que interesa:

"...

En el año 1990 en el estudio 596 y 634-AL-90 de Asesoría Legal de la Dirección Administrativa, se dispuso que resultaba improcedente el reconocimiento de los años laborados por la señora XXX para efectos de anualidades en la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, por tratarse de una institución no estatal, pese a este pronunciamiento no se le eliminó el derecho por haber caducado la posibilidad de revisión por parte de la Administración para declarar su nulidad.

..." (El énfasis es nuestro) Por las deficiencias en la instrucción no es posible determinar cuál o cuáles reconocimientos fueron aquellos cuya posibilidad de revisión se consideró que ya había caducado (aparentemente hace al menos diez años y, en relación con lo cual, el acto que ahora se pretende anular podría ser un acto reiterativo, al menos de uno de los reconocimientos). Sin embargo, no se puede ignorar esta manifestación, teniendo en consideración el deber de observar la legalidad y constitucionalidad, como presupuestos para la eventual declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

CONCLUSIÓN

Los incumplimientos del debido proceso no permiten examinar debidamente la situación en relación con la posibilidad de la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en relación con el acto mediante el cual "...el Consejo Superior reconoció a la servidora XXX, en la sesión Nº36-99 del 11 de mayo de 1999, en su artículo XXXVII, el tiempo que laboró en la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, para efectos de la jubilación...".

Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado.

Atentamente,

Licda. María Gerarda Arias Méndez Licda. Clara Villegas Ramírez PROCURADORA DE HACIENDA ASISTENTE ABOGADA