Legal nature of public trusts and the Peñas Blancas TrustNaturaleza jurídica del fideicomiso público y el Fideicomiso Peñas Blancas

Legal Opinion: 072 - J of 06/14/2001 OJ-072-2001 San José, June 14, 2001 Licenciado Otto Guevara Guth Deputy Legislative Assembly S. D.

Dear Deputy:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication No. ML-A-44-GD-01 of May 2nd, in which you raise various questions regarding the figure of the trust (fideicomiso), particularly in relation to the contracts it may enter into and the possibility of administering public assets.

Given the content of the questions posed, the Attorney General's Office considers that the consultation should cover the following points:

Nature of the trust (fideicomiso) Public assets in trust (fideicomiso). Contracting by the trust (fideicomiso) Liability in the trust (fideicomiso) In that order, the analysis of the consulted points is entered into. However, prior to this analysis, it should be noted that this pronouncement lacks binding effects. Indeed, the consultation has not been formulated by an organ of the Public Administration, but by a Deputy. In that sense, it is issued as a way of collaborating with the high functions that the Constitution assigns to said official. Consequently, it must be understood as a merely consultative opinion.

A-. THE TRUST (FIDEICOMISO) DOES NOT CONSTITUTE AN ENTITY Under this heading, we are interested in referring to two aspects: the transmission of property simply leads to a separate patrimony, on one hand, and the possibility of public entities to constitute trusts (fideicomisos), on the other hand.

1-. The creation of a separate patrimony In the question numbered as a) the expression "private entity" is used to refer to the figure of the trust (fideicomiso). It would seem that it is intended to establish that the trust (fideicomiso) is a legal entity, on one hand, and that this entity is of a private nature, on the other hand. However, if the situation of the trust (fideicomiso) were posed in those terms, we would be incurring an error because the trust (fideicomiso) contract cannot, under any circumstance, constitute a mechanism for creating a legal entity. And since no such entity is created, determining whether it is a private or public entity becomes meaningless.

Indeed, the figure of the trust (fideicomiso) arises in commercial legislation as the possibility of transferring ownership of assets or rights for the fulfillment of certain purposes. In that order of ideas, Article 633 of the Commercial Code provides:

"By means of the trust (fideicomiso), the settlor (fideicomitente) transmits to the trustee (fiduciario) the ownership of assets or rights; the trustee (fiduciario) is obliged to employ them for the realization of lawful and predetermined purposes in the constitutive act." The characteristic feature of this contract is the transfer of ownership of the asset or right upon which the business falls under a fiduciary title. It is a business transferring ownership to dispose of assets within the limits and subject to the modalities provided for the fulfillment of the purposes. However, it is an imperfect or limited ownership. It cannot be ignored, to this effect, that the powers of the trustee (fiduciario) are restricted and, particularly, that he is prohibited from giving the transferred asset a destination different from that determined in the constitutive act. The trust (fideicomiso) is constituted for the execution of an assignment regarding an asset. In that sense, the trustee's (fiduciario) power of disposition is reduced.

Given that ownership is transmitted, one speaks of the existence of an autonomous patrimony from that from which the transferred asset was separated. This can give rise to the thought of the existence of an independent entity. However, legally what exists is a separate patrimony, and separate insofar as it will be administered differently and for the fulfillment of certain purposes. Therefore, Article 634 of the Commercial Code provides:

"All types of assets or rights that are legally within commerce may be the object of a trust (fideicomiso). The assets held in trust (bienes fideicometidos) shall constitute an autonomous patrimony set aside for the purposes of the trust (fideicomiso)." Not only is an independent entity not being created, but it could be said that the "separate patrimony" is of a transitory nature. It must end upon the occurrence of a future and uncertain event with resolutory effects, provided for in the constitutive act, or upon the fulfillment of a previously fixed term. Numeral 659 of the cited Code provides:

"The trust (fideicomiso) shall be extinguished:

• a)By the realization of the purpose for which it was constituted, or if this becomes impossible; b) By the fulfillment of the resolutory condition to which it is subject; c) By express agreement between the settlor (fideicomitente) and the beneficiary (fideicomisario). In this case, the trustee (fiduciario) may object when the rights of third parties born during the management of the trust (fideicomiso) are left without guarantee; d) By revocation ordered by the settlor (fideicomitente), when this right has been reserved. In this case, the rights of third parties acquired during the management of the trust (fideicomiso) must be guaranteed; and e) Due to lack of a trustee (fiduciario) when substitution is impossible." On the contrary, legal entities are created and cease to exist as provided by the law of their creation. Among the causes for extinction could not be those established in the numeral transcribed for the extinction of the trust (fideicomiso).

The transmission of ownership constitutes a guarantee that the assets will be given the destination for which the trust (fideicomiso) is constituted; having ownership of the asset, the trustee (fiduciario) can exercise the attributes of ownership necessary to duly fulfill the assignment received. Now then, it is a sui generis ownership in the sense that it is transmitted to the trustee (fiduciario) in a transitory manner for the fulfillment of a specific assignment and is maintained until the expiration of the term or condition to which it is subordinated. The transmission based on trust differs from the transmission that takes place through other types of contracts transferring ownership, e.g., a purchase-sale. From this it follows that upon the extinction of the trust (fideicomiso), the trustee (fiduciario) becomes obliged to transfer the asset in full ownership to whomever it corresponds, according to the stipulations in the constitutive act:

"The powers corresponding to the holder of the fiduciary ownership are necessarily restricted, since in principle they are limited to performing the acts necessary for the correct execution of the assignment received. Let us remember that the fiduciary owner receives the thing to give it a specific destination that must be stated in the constitutive act…." M. A. CARREGAL: El fideicomiso, Editorial Universidad, Buenos Aires, 1982, p. 69.

An aspect that takes on greater importance when dealing with trusts (fideicomisos) constituted by public entities.

2-. The constitution of trusts (fideicomisos) by public entities The activity of public entities is subject to the principle of legality. As is known, said principle implies that the Administration may only carry out acts that are expressly authorized by the legal system. According to which, it could be established that public entities may only constitute trusts (fideicomisos) if a legal norm expressly authorizes them.

However, that has not been the position that has prevailed in our legal system regarding the creation of trusts (fideicomisos). The Public Administration has tended to constitute them to administer specific resources and thus, not be subject to certain provisions governing the management and disposal of public funds. Even the Comptroller General of the Republic itself has considered it valid for the public entity to resort to the figure of the trust (fideicomiso) as a means for fulfilling the public purpose. Thus, the Control Organ has held that:

"In this manner, it is feasible to conclude that a public institution could well, in an absolutely exceptional manner, carry out a trust (fideicomiso) contract, as a lawful form of contracting permitted by the legal system – in this case, the Commercial Code – provided that this contracting is strictly compatible with its field of action and is presented as necessary or suitable for satisfying a specific public purpose." Official communication of the Comptroller General of the Republic, DAJ-970 of May 29, 1997.

"The analysis of the doctrine and important precedents that this Comptroller Organ has issued on the subject of trusts (fideicomisos) allowed for the clarification and standardization of a series of conclusions of special relevance:

The constitution of trusts (fideicomisos), in which the settlor (fideicomitente) is the Public Administration, requires express authorization by Law, although exceptionally, without authorization of such nature it is possible to materialize this type of contract, provided that the following circumstances are met:

That the interpretation of the norms, conforming to the rules of legal hermeneutics, can derive this power. Provided that it is strictly necessary for the fulfillment of the purposes assigned to the entity. The contract presents itself as a necessary or suitable tool to satisfy a public purpose. It is not used to delegate powers proper to the entity.

The principles, requirements, and ordinary procedures established in the legislation on administrative contracting are respected at the time of agreeing to the trust (fideicomiso), without prejudice, of course, to the exceptions that the system on the matter establishes." Annual Report 1998.

In opinion No. 188-97 of October 2, 1997, we referred to the need that, in the absence of an express authorizing norm, the constitution of trusts (fideicomisos) be derived, at least, from expressly attributed competence. Therefore, it is not sufficient to allege that the fulfillment of the purpose acts as an implicit attribution of competence. The decision-making power that the legislator has attributed to the entity must be exercised by the entity itself and not through the trust (fideicomiso). The creation of a trust (fideicomiso) cannot constitute a mechanism for delegating the entity's own powers or for indirectly providing the public services that they are responsible for managing. This implies that the purposes of the trust (fideicomiso), and the regulations to which the trustee (fiduciario) is subject, must be compared with the provisions of the entity's creation law and other provisions that are directly applicable to it.

According to what was set forth in the previous section, with the constitution of a trust (fideicomiso), the public entity is not participating in the creation of an independent legal entity, for which it requires express authorization from the legislator. But it is allowing a third party to participate in the administration of part of its patrimony. And to that extent, the assets transferred to the trust (fideicomiso) maintain their condition as public funds: simply, the public body maintains the ownership of those assets. Correlatively, the trustee (fiduciario) does not receive the ownership of the assets, but their administration and disposition for the fulfillment of the public purpose in question and which, as has been indicated, must necessarily fall within the purpose of the public entity acting as settlor (fideicomitente).

Given that the public entity does not transfer the ownership of the assets referred to the trust (fideicomiso), it follows as a logical consequence that this transfer does not require "legislative authorization." Indeed, in the trust (fideicomiso), one is not in the circumstance of Article 69 of the Law on Administrative Contracting (Ley de la Contratación Administrativa).

It should be noted, however, that in the event that the assets to be transferred constitute demanial assets and the constitution of the trust (fideicomiso) implies a change in the allocation (afectación) of the public purpose, the transfer of said assets will first require the de-allocation (desafectación) by the Legislative Assembly. This is a direct consequence of the nature of demanial assets and their predetermination for the fulfillment of a specific public purpose. Therefore, the allocation (afectación) and de-allocation (desafectación) can only be decreed by the Legislative Assembly.

From the foregoing, it follows that the Costa Rican Electricity Institute (ICE) can constitute a trust (fideicomiso) insofar as it is a mechanism for fulfilling the public purpose that falls to the Entity, so the object of the trust (fideicomiso) must fall within the sphere of attributions of ICE; it is required that the trust (fideicomiso) not constitute a mechanism for the delegation of public function or public service, but also, that the trust patrimony is not composed of demanial assets.

B-. THE GUARANTEE REGARDING PUBLIC ASSETS IN TRUST (FIDEICOMISO).

You wish to know about the possibility of giving public assets transferred to the trust (fideicomiso) as a guarantee, and correlatively, whether there is a possibility that creditors attach and execute the transferred public assets.

Given that the consultation speaks, on one hand, of "public assets" and on the other, of "public property," it is necessary to recall that assets owned by public entities may be subject to different regimes, depending on their nature. Article 261 of the Civil Code establishes:

"Things are public which, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those of which everyone may take advantage by being given over to public use.

All other things are private and the object of private property, even if they belong to the State or the Municipalities, who in such cases, as civil persons, do not differ from any other person." Thus, if the assets are not permanently destined for a public service or use, nor have they been allocated (afectos) by law to a public purpose, it can be considered that they constitute patrimonial assets of the Administration or the private domain of the Administration. Both demanial assets and patrimonial assets are public assets, because their ownership corresponds to a public entity. It is the subjective criterion of their ownership that determines the public character and the difference with respect to private assets. But, in addition, the legal regime of public assets is particular, so that it differs totally or partially from that applicable to assets owned by private subjects. This derives from the fact that public entities justify their existence in the satisfaction of the public interest, which implies that the assets they own must be used and disposed of for this satisfaction. There is always a link between the assets and the public purpose, greater in the case of demanial assets, lesser but always existent, in the case of patrimonial assets.

We speak of a greater degree of linkage to the public purpose in the case of demanial assets, because these are allocated (afectos) by law or by nature to the fulfillment of a specific public purpose. So their regime is essentially one of Public Law. Meanwhile, patrimonial assets are regulated by Private Law, without prejudice to the application of special provisions of a public nature, such as those established in the Law on Administrative Contracting (Ley de Contratación Administración).

The point is whether this difference in regulation also applies regarding the possibility of giving the assets as a guarantee, with the inherent risk in any guarantee: the possibility of being executed, and if those principles are valid regarding public assets transferred to a trust (fideicomiso).

1-. Guarantee and non-attachability depend on the regime to which the assets are subject The public domain (demanio público) entails the allocation (afectación) by law of certain publicly owned assets to a specific public purpose, with the application of a Public Law regime of protection and use:

"…Public domain (demanio público) is understood as the entirety of assets subject to a special legal regime, different from that governing private domain, which in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, are allocated (afectados) or destined for purposes of public utility, and which manifests itself in the direct or indirect use that any person may make of them." Constitutional Chamber (Sala Constitucional), No. 3145-96 of 9:27 hrs. on June 28, 1996.

Traditionally, it has been considered that, along with the legal allocation (afectación) to the public purpose and the form of exploitation of the asset, demanial assets are characterized by their inalienability, imprescriptibility, and non-attachability (inembargabilidad). These principles are the core of the exorbitant protective regime for demanial assets, the object of which is to defend the public ownership of the assets, predetermined for the fulfillment of the public purpose and, therefore, their affirmation against private individuals.

By virtue of inalienability and imprescriptibility, demanial assets are undisposable for the Administration itself, which implies that public ownership is not lost by decision of the administrative authority, nor by prolonged loss of possession or the exercise of the faculties inherent to ownership. For its part, the non-attachability (inembargabilidad) of the assets tends to protect the integrity of the public patrimony against the Administration's creditors. All of which reinforces that as long as the asset is allocated (afecto) by law to the fulfillment and satisfaction of the public purpose, public ownership must be maintained.

Demanial assets are non-attachable (inembargables) in principle, which does not exclude the constitution of administrative real rights in relation to them.

Now then, a guarantee implicitly carries the possibility of execution in the event of non-compliance with the obligations. From that perspective, it is understood why it has traditionally been considered that demanial assets cannot be given as a guarantee. It is necessary to recall, however, that regarding the concession of the maritime-terrestrial zone, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in resolution No. 5210-97 of 16:00 hrs. on September 2, 1997, stated:

"…It is true, as indicated by the Attorney General's Office, that the concession for the use of public assets, while governed by public law norms, does not vitiate the circumstance that, for all purposes, the concession – that is, that which is granted – is incorporated into the concessionaire's patrimony, since it grants him a right or advantage over the demanial asset, and in that sense, the legitimacy of what is provided in the law—that the concession may be given as a guarantee for a loan obtained by its holder—is unimpeachable. It is a matter, from that perspective, and as the doctrine that has been developing around this topic admits, of the legitimate exercise of the rights derived by the concessionaire from a true administrative real right that has been granted to him over the public domain asset. The same can be affirmed, with even greater reason, in relation to the guarantee over buildings, improvements, and installations that no one disputes can be incorporated by the concessionaire, provided that the urbanistic provisions – legal and regulatory – of the case are observed.

If we place ourselves in the context of the plaintiff's base argument, then we must ask, is the maritime-terrestrial zone de-allocated (desafecta) by the act of encumbering a concession of that nature? The answer must be negative, for if it is not de-allocated (desafectada) by the concession, neither would it be by that accessory aspect. There is no legal reason whatsoever to maintain that a mortgage lien on the concession, or the works built there, has the consequence of a de-allocation (desafectación). The State, in any case, will maintain a type of eminent domain, whatever the result of the lien…." It should be noted that currently, giving public assets as a guarantee is presented as a possible mechanism for financing public works. Therefore, the demaniality regime is no longer considered an absolute principle. In other legal systems, there is a trend towards admitting the constitution of real rights over demanial assets and relaxing the principle of non-attachability (inembargabilidad). In any case, as will be seen below, this aspect is not of interest in the case of the Peñas Blancas Trust (Fideicomiso).

The circumstance that non-attachability (inembargabilidad) is characteristic of demanial assets might lead one to suppose that patrimonial assets are attachable. However, regarding State assets, the principle is non-attachability (inembargabilidad). Law No. 70 of February 9, 1925, provides:

"Sole Article.- Save for the exceptions provided in contracts and agreements entered into or that may be entered into by the Government, the assets of the State are not subject to attachment." Note that the Law, which is in force and effective, makes no exception regarding demanial and patrimonial assets. What is important is public ownership, without requiring that the asset be destined for a purpose predetermined by the law of allocation (afectación). On this point, the Attorney General's Office indicated in Legal Opinion No. 100 of December 22, 1998:

"Non-attachability (Inembargabilidad) implies that the State's assets are protected against any judicial action aimed at undermining the State's ownership of such assets, and without a doubt, the very particular regulation of said Law, whose sole norm establishes the non-attachability (inembargabilidad) of the State's assets, represents one of the privileges that the State has in direct relation with all its properties and belongings. We must also note that this law, dating from long ago, is in force, and therefore effective, and it has not been the subject of any constitutional challenge on the part of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional).

(…)

The transcribed regulation presents clear aspects regarding the protection of state assets, thus being a special law on the matter…." Now then, said norm does not cover the assets of the institutional decentralized Administration, perhaps because at the time of its issuance there were few decentralized institutions and, in any case, it is from the 1949 Constitution onwards that the regime of institutional autonomies is developed. The norm refers exclusively to state assets. Consequently, a distinction must be made between the assets of the State and the assets of other public entities. Demanial assets that have been entrusted to decentralized entities are non-attachable (inembargables), since the general regime of demanial assets applies to them. On the contrary, patrimonial assets of decentralized entities are attachable, unless a law expressly declares their non-attachability (inembargabilidad).

Since the consultation is raised in relation to ICE, it is worth noting that the Law has authorized it to give its assets as a guarantee when it concerns securing the issuance of bearer bonds in national or foreign currency. The second paragraph of numeral 9 prescribes, in what concerns us here:

"The Institute may issue bearer bonds in national or foreign currency according to its financing needs for the development of its national electrification program, at the interest rates, amortization rates, and amount of the issuances determined by the Institution itself, prior to the request and knowledge of the opinion referred to in Article 122 of the Organic Law of the Central Bank. Said securities shall have the guarantee that the Institute designates for them in the issuance agreement, for which purpose it may encumber its assets and its income. They shall be exempt from all present and future taxes and shall be freely negotiable, and all autonomous institutions may acquire them as an investment." Emphasis is not in the original.

According to what has been previously indicated, that possibility of encumbering assets for purposes of bond issuance concerns patrimonial assets, but not demanial assets that ICE may come to possess, verbi gratia, the right to exploit "the hydraulic resources of the Nation that have been or are declared National Reserve" (Article 16) and the hydroelectric dams.

It is important to emphasize, on the other hand, that insofar as patrimonial assets are given as a guarantee, it goes without saying that, in the absence of a norm declaring the non-attachability (inembargabilidad) of those patrimonial assets, ICE's creditor could exercise the corresponding judicial actions to make that guarantee effective. Ergo, they could attach and execute them.

Since it has already been indicated that the trust (fideicomiso) should not include demanial assets, it could be conceived that the transferred assets (which are patrimonial) be given as a guarantee, unless otherwise provided. In the same manner, it would be admissible that, in the absence of a legal provision on the non-attachability (inembargabilidad) of those patrimonial assets, creditors may exercise such a right. Hence, it takes on particular importance to refer to the Peñas Blancas Project Trust (Fideicomiso) and the transferred assets.

2-. ICE transfers patrimonial assets The Electrical Infrastructure Trust (Fideicomiso de Infraestructura Eléctrica) is constituted with the "right of use of the lands" necessary for the Trust (Fideicomiso) to build the works comprising the Peñas Blancas Hydroelectric Project (Proyecto Hidroeléctrico Peñas Blancas), excluding the dam, the spillway, and the water intake structure, the construction of which ICE reserves for itself. Such trust property derives from the Agreement of the ICE Board of Directors, according to Article 8 of the Minutes of Session No. 5040 of January 26, 1999, and the Trust Contract (Contrato de fideicomiso). Clause 3.1, Conformation of the Trust Patrimony, of the Contract provides:

"The trust patrimony shall be constituted by:

The liquid resources collected by the Electrical Infrastructure Trust (Fideicomiso de Infraestructura Eléctrica) by way of the issuance, placement, and administration of the securities, as a result of the securitization process. The movable assets detailed in Annex Five, tangible and intangible assets of the Settlor (Fideicomitente), which being indispensable for the purposes of this contract, are transferred in fiduciary ownership to the Electrical Infrastructure Trust (Fideicomiso de Infraestructura Eléctrica); the civil works, equipment, installations, workshops, vehicles, inventory of equipment and materials, office and computer equipment including the Software, documents, licenses and any others, that have been acquired with resources from the Trust (Fideicomiso) for the development of the Project and for the Operation and Maintenance of the Plant, as well as the right of use of the lands owned by the Settlor (Fideicomitente) detailed in Annex Five and all the written intellectual information and studies produced, for and during the development of the Project works under the responsibility of the Trust (Fideicomiso). The income agreed upon by way of lease of the Peñas Blancas Hydroelectric Plant, which the Trustee (Fiduciario) commits to make to ICE, so that the latter may operate and commercially exploit it, as long as it is the property of the Trust (Fideicomiso). (…)".

The transfer of the right of use of the lands is reinforced by the provisions of Article IV, the object of which is precisely the assignment of use rights. We are in the presence of the constitution of a real right in favor of the trust (fideicomiso) (the right of use). From the enumeration made by Annex V (referring exclusively to real estate), it is evident that we are in the presence of the transfer of ICE's patrimonial assets to the trust (fideicomiso). In the absence of an express provision allocating (afecte) the referred assets to the fulfillment of a specific public purpose, one could only conclude that we are in the presence of patrimonial assets. And insofar as that is the nature of the assets in question, it could not be affirmed that there is a condition inherent to the assets that opposes the constitution of a guarantee and, where appropriate, to their attachability. Furthermore, it could be affirmed that in the absence of the relevant legal provision, the impossibility of giving them as a guarantee would have to derive from the constitutive contract of the Trust (Fideicomiso) itself.

In that order of ideas, it should be noted that from the information that the Attorney General's Office has reviewed, it is not possible to deduce that the trust (fideicomiso) has given the assets received from ICE as a guarantee. And this is because for such a guarantee to be granted, it is also required that the Trust (Fideicomiso) be able to assume obligations with the granting of a guarantee. Well then, from a reading of the constitutive contract, it is not evident that the trust patrimony is integrated with resources from loan contracts, and in reality, there is no clause in the contract authorizing such type of indebtedness. And if the Trust (Fideicomiso) is not authorized to incur debt through mechanisms other than the issuance of securities resulting from the securitization process, the possibility of granting guarantees is lesser.

C-. THE TRUST (FIDEICOMISO) IS NOT SUBJECT TO ADMINISTRATIVE CONTRACTING PROCEDURES You ask whether the trustee (fiduciario) can contract goods and services for the trust (fideicomiso) he manages with public assets without an administrative contracting procedure.

The question in question is referred to the trustee (fiduciario). This could be interpreted in the sense that since the trustee (fiduciario) of the Peñas Blancas Trust (Fideicomiso) is a public entity, the National Bank, it corresponds to him to apply the administrative contracting procedures. One would start there from the premise that the trustee's (fiduciario) funds are public funds. However, the trust patrimony is a separate patrimony from both the settlor (fideicomitente) and the trustee (fiduciario), as derived from Articles 633, 634, and 644 of the Commercial Code. Consequently, from the fact that the trustee (fiduciario) and the settlor (fideicomitente) are public entities, one cannot simply begin from the premise that the regulations that normally govern the actions of those entities must be applied.

This separate patrimony is essentially governed by the provisions of the Commercial Code and its constitutive act. It could be affirmed, then, that in principle, the various acts it performs are governed by Commercial Law.

Regarding the funds that will allow the payment of the contracts being generated by the securitization (titularización) process, we note that these are funds generated by private investment in the securities issued by the Trust. The immediate beneficiary (fideicomisario inmediato) of the Trust is not ICE but precisely the investors, legitimate holders of the securities issued and placed by the Trust. ICE is a mediate beneficiary (fideicomisario mediato), insofar as it will acquire ownership of the movable property (the money invested by third parties qualifies as such) and immovable property that may be in the Trust’s estate. Consequently, neither ICE nor the Trustee presents itself as the owner of the cited resources.

However, to the extent that the contractual activity takes place with respect to public property, the provisions of the second paragraph of Article 1 of the Administrative Contracting Law must be observed. Consequently, if public resources are present partially or totally, the contractual activity must be subject to the principles of said Contracting Law. A contrario sensu, even though “public resources” are present, the contracting does not necessarily have to be subject to the administrative contracting procedures.

Now then, the application of the principles is mandatory even when the trust only partially uses public funds, as the term is conceptualized by Article 9 of the Law of the Comptroller General of the Republic. The foregoing is important because of the origin of the trust estate that concerns us. Indeed, as noted above, the Trust has received from ICE the right of use (derecho de uso) of the lands; it may receive the movable property essential for the trust’s purpose and which must have been described in Annex V. These goods transferred in trust ownership are public, and for that fact alone, the provision in the paragraph of merit applies. Consequently, the principles, but not the procedures, of the Administrative Contracting Law are applicable to the contracts that the trustee must carry out.

D-. THE LIABILITY OF THE TRUST An inquiry is made regarding the liability of the Special Committee (Comité Especial) of the Trust. Specifically, it is desired to know whether the liability derived from the non-compliance of the Special Committee’s functions is shared by the Trust.

To resolve this question, the function performed by the Committee within a Trust must be considered.

1-. Constitution of the Special Committee The Commercial Code does not provide for the figure of the Special Committee. Consequently, only to the extent that the constitutive contract provides for it will it be necessary for it to be constituted as an organ of the Trust. Such an organ, on the contrary, is provided for in the Organic Law of the National Banking System. Article 116 of said Law, when authorizing commercial banks to constitute trusts, provides, in what is of interest here:

"The commercial banks may perform the following trust commissions:

(...).

• 7)Execute trust contracts, in accordance with the provisions of the Commercial Code and other applicable legal and regulatory norms.

(...).

In the respective contract, the establishment of controls regarding the management of the funds tied to the trust may be agreed upon. If 'Special Committees' are established for that purpose, the trustee, by adhering to their provisions, will discharge its liability with respect to the respective transaction.

(...)".

With this, the constitution of organs destined to control the operation of the trust is authorized, not imposed. In this sense, in the execution scheme (esquema de ejecución) of the Trust, point 1.4 contemplated the creation of a Committee "as a directive figure to control the management of the funds tied to the Trust." Additionally, in Annex 2 of that Execution Scheme, it was indicated that the Committee will be composed of officials designated by the settlor (fideicomitente) and by the Trustee and will be governed by internal regulations. For its part, Article VIII of the Trust Contract provides:

"8.1 Both the Settlor and the Trustee expressly agree to form a Special Committee of the Trust, whose responsibility shall be to ensure that the purposes of this contract are achieved. Likewise, it shall serve as a Special Advisor so that the Trust develops in strict adherence to the object of this contract. This Committee must commence its operations no later than one month after this contract has been signed.

(...)".

So that the comptroller function originally assigned to the Special Committee is joined, by provision of the contract, by an advisory function. A function that, by reason of what is provided by law, would have to be determined by the control function.

2-. Liability in the Trust An inquiry is made as to who would be liable: "the trustee or the Committee, in case the Special Committee incurs non-compliance?" In accordance with the provisions of the third paragraph of subsection 7 of Article 116 transcribed above, the Special Committee's purpose is to control the operation of the Trust. By that fact, the trustee that adheres to the Committee's provisions discharges its liability "with respect to the respective transaction." From which it follows that insofar as the Trustee follows what is recommended by the Committee, the latter is responsible for the performance of the trust.

However, one could not consider the trustee to be absolutely irresponsible for its acts. Observe that the Committee may recommend that certain aspects be corrected, but the decision-making power does not belong to it, but rather falls to the trustee. The Committee’s liability will be in vigilando, without the trustee being able to free itself from the own liability corresponding to it for its actions and, therefore, for the fulfillment of the purposes for which the trust was constituted. It cannot be considered that the objective of Article 116 cited above is to allow the trustee to absolutely discharge the liability incumbent upon it for the effective fulfillment of the purpose for which the trust was constituted:

"Finally, due to the structure of the trust, the responsibility for fulfilling the objective that the Public Administration had when creating it lies exclusively with the trustee and not with the former. Nevertheless, regarding this point, we consider that when the trustee manages and disposes of the trust assets according to the instructions that the Administration imparts to it, the liability will be shared to the extent of the attributions that the law or the administrative act creating the trust may have assigned to one or the other." Legal Opinion N. 051-2001 of May 7, 2001.

Especially since the Law of the National Banking System refers to "the respective transaction" and not to the total operation of the trust, to its functioning in general.

For its part, if the Committee breaches the functions that have been assigned to it according to Annex Six of the Trust Contract, it assumes the corresponding liability, as derived from Article 116, subsection 7 transcribed above and from the provisions of the referred Annex, point A6.2, sixth paragraph: "(the members) shall be responsible for their management before the law, shall be irremovable (inamovibles) during the entire term of the stage, except in the case that some legal liability is declared against them. A point that may give rise to discussion is the legal regime of that liability. Observe that only to the extent that the Committee's action can be considered an action of the Public Administration could the provisions of Articles 190 and following of the General Law of Public Administration be applicable. Therefore, in principle, that liability is governed by Common Law.

E-. THE USE OF THE BOT MECHANISM The last question refers to a topic different from the constitution of the Electrical Infrastructure Trust. It is the use of the figure called BOT (Build, Operate or Lease, and Transfer) as a mechanism for the development of hydroelectric projects.

The Office of the Attorney General of the Republic has already referred to the cited figure. In this regard, it has indicated that it constitutes a form of indirect management (gestión indirecta) of the public service regulated in the second chapter of Law N. 7200 of September 28, 1990, amended by Law N. 7508 of May 9, 1995. Said Law authorizes the participation of private parties in the generation of hydroelectric energy, authorizing ICE to purchase the energy generated from them. For this purpose, it establishes two different regimes, the second of which is characterized because the energy is produced in a plant owned by the private party that, at the end of the contract, must revert to ICE; which implies that the private generator cannot privately exploit it beyond said term, on one hand, and that the construction and exploitation costs of the plant by the private party are implicit in the electricity purchase tariff (opinion N. C-009-00 of January 26, 2000). It is estimated that the generator is a concessionaire of the public service even though it can only sell the service to ICE, and that the circumstance that the law requires the transfer of the electrical plant to ICE is a consequence of the fact that said asset is indispensable for the present and future operation of the service and, therefore, for its continuity and proper functioning.

Certainly, both the Peñas Blancas Trust and the BOT figure constitute mechanisms that allow private financing of hydroelectric works. Likewise, in both cases, it is foreseen that ICE will assume ownership of all the works that make up the hydroelectric project. But beyond that similarity, there are profound differences. In the first place, for BOTs, there is a legal regulation detailing the conditions and specifications under which electricity can be generated by a private generator. Then, the construction of all the integral works of the project is the responsibility of said entrepreneur. This implies that the entrepreneur must contribute both the necessary lands and the financing required for the construction of the works. As has been said, the generator exploits the service, generating the energy, to sell it to ICE. Hence, we affirm that this represents an indirect management of the public service. Unlike the above, in the scheme of the Trust that concerns us, the trust must generate the necessary resources for the Peñas Blancas Project, and with them, the infrastructure works necessary for electrical generation are developed. These works will take place on lands owned by ICE but do not encompass all of the works that make up the hydroelectric plant: certain works are the responsibility of the Institute. The trust only has the right of use over the lands and for the purpose of carrying out the constructions. Once the works are built, the operation does not correspond to the trustee but to ICE. In this way, the trust finances and builds works on ICE's lands, works that will be leased to ICE for its operation with a possibility of purchase. ICE appears, then, as the operator of the public service. The trust does not build to enjoy or exploit what was built but to lease it and later sell it. The figure resembles the French AOT (autorisation d'occupation temporaire du domaine public), especially since the trust is the holder of the right of use of the lands as well as the right of ownership over the constructed works (if that ownership did not exist, it could not lease to ICE, much less sell to it), but unlike the AOT, it does not comprise demanial but patrimonial assets, and the financing is done through fundraising in the securities market. In any case, in both figures, one is faced with a private financing mechanism for public works and not with private participation in the management of public services.

CONCLUSION:

For the foregoing reasons, it is the non-binding opinion (criterio no vinculante) of the Office of the Attorney General of the Republic that:

The trust constitutes a contract of a commercial nature, by which a "separate" estate is created, destined exclusively to the fulfillment of the trust's purposes. Consequently, it does not entail the creation of an independent legal entity. The constitution of a trust by a public entity must have as its object the fulfillment of the purposes that justify the creation of the entity and must derive from the competence that has been assigned to it. It cannot, then, constitute an instrument for the delegation of competence or of the management of the public service. To that extent, and insofar as it is not a disposal (enajenación) of assets to another person, it is understood that the transfer of assets does not require legislative authorization or authorization from the Comptroller General of the Republic. However, if it were intended to transfer the ownership of a demanial asset, that authorization would be indispensable, especially if this implies the declassification (desafectación) of the asset. For the purpose of determining whether a given entity can provide as a guarantee the assets of which it is the owner, a distinction must be made between demanial assets and patrimonial assets. For the former, and on the condition that the designation (afectación) derives from the law and not from the Constitution, the guarantee must be expressly authorized by law. The principle is non-seizability (inembargabilidad), so they could only be seized if a law so authorizes. Regarding patrimonial assets, the regime provided for in the law of the entity in question must be observed, which will determine whether said assets may be provided as a guarantee and whether or not they are seizable. When constituting the Peñas Blancas Project Trust, ICE has transferred movable assets and the right of use of certain lands. To the extent that said assets are not demanial, but rather patrimonial, they may be provided as a guarantee. Given that the trust has assets that can be framed within the concept of public funds, it is obligated to respect the principles, but not the procedures, established in the Administrative Contracting Law. This is so even when the liquid resources with which it will pay the costs of the contracts are the product of fundraising in the securities market. Notwithstanding the provisions of Article 116, subsection 7 of the Organic Law of the National Banking System, the Office of the Attorney General estimates that the trustee maintains its liability for the fulfillment of the trust's purposes, particularly insofar as it has not followed the measures suggested by the Special Committee. The use by the Costa Rican Institute of Electricity of the mechanism called BOT (Build, Operate, and Transfer) derives from the provisions of Law N. 7200 of September 28, 1990, amended by Law N. 7508 of May 9, 1995. Like the BOT, the constitution of the Electrical Infrastructure Trust is a mechanism that allows and favors the private financing of public works. However, with the trust, one is not in the presence of an indirect management of the public service, and the private financing does not encompass all of the works of the Hydroelectric Project. In this sense, ICE reserves the construction of the dam and other indispensable works, whose ownership belongs to it exclusively, and directly assumes the management of the service through the lease of the works constructed by the Trust.

Of the Honorable Deputy, very respectfully:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY GENERAL (PROCURADORA ASESORA)

Opinión Jurídica : 072 - J del 14/06/2001 OJ-072-2001 San José, 14 de junio de 2001 Licenciado Otto Guevara Guth Diputado Asamblea Legislativa S. D.

Estimado señor Diputado:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N: ML-A-44-GD-01 de 2 de mayo anterior, por medio del cual plantea diversas interrogantes en relación con la figura del fideicomiso, particularmente en relación con los contratos que éste puede realizar y la posibilidad de administrar bienes públicos.

Dado el contenido de las preguntas que se formulan, estima la Procuraduría que la consulta debe abarcar los siguientes puntos:

Naturaleza del fideicomiso Bienes públicos en fideicomiso. Contratación por parte del fideicomiso Responsabilidad en el fideicomiso En dicho orden se entra al análisis de los puntos consultados. No obstante, de previo a dicho análisis corresponde señalar que el presente pronunciamiento carece de efectos vinculantes. En efecto, la consulta no ha sido formulada por un órgano de la Administración Pública, sino por un señor Diputado. En ese sentido, se emite como una forma de colaborar con las altas funciones que la Constitución asigna a dicho funcionario. Por consiguiente, debe entenderse como una opinión meramente consultiva.

A-. EL FIDEICOMISO NO CONSTITUYE UN ENTE Bajo este acápite nos interesa referirnos a dos aspectos: la transmisión de la propiedad conduce simplemente a un patrimonio separado, por una parte, la posibilidad de los entes públicos de constituir fideicomisos, por otra parte.

1-. La creación de un patrimonio separado En la pregunta numerada como a) se utiliza la expresión "ente privado" para referirse a la figura del fideicomiso. Pareciera que se pretende establecer que el fideicomiso es persona jurídica, por una parte, y que esa persona es de naturaleza privada, por otra parte. Empero, si se planteara la situación del fideicomiso en esos términos, estaríamos incurriendo en un error porque el contrato de fideicomiso no puede, bajo ninguna circunstancia, constituirse en un mecanismo para crear una persona jurídica. Y al no crearse esa persona, el determinar si es un ente privado o público pierde sentido.

En efecto, la figura del fideicomiso surge en la legislación del comercio, como la posibilidad de que se transfiera la propiedad de bienes o derechos para el cumplimiento de determinados fines. En ese orden de ideas dispone el artículo 633 del Código de Comercio:

"Por medio del fideicomiso el fideicomitente transmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos; el fiduciario queda obligado a emplearlos para la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo".

La nota característica de este contrato es la transferencia de la propiedad del bien o derecho sobre el que recae el negocio a título fiduciario. Es un negocio traslativo de la propiedad para disponer de bienes dentro de los límites y con sujeción a las modalidades previstas para el cumplimiento de los fines. Empero, se trata de una propiedad imperfecta o limitada. No puede desconocerse, al efecto, que las facultades del fiduciario son restringidas y, particularmente, que le está prohibido dar al bien traspasado un destino diferente del determinado en el acto constitutivo. El fideicomiso se constituye para la ejecución de un encargo respecto de un bien. En ese sentido, la facultad de disposición del fiduciario es reducida.

Dado que se transmite la propiedad, se habla de la existencia de un patrimonio autónomo de aquél del cual se separó el bien transferido. Ello puede dar margen para pensar en la existencia de un ente independiente. Empero, jurídicamente lo que existe es un patrimonio separado y separado en cuanto se administrará en forma diferente y para el cumplimiento de ciertos fines. Por ello el artículo 634 del Código de Comercio dispone:

"Pueden ser objeto de fideicomiso toda clase de bienes o derechos que legalmente estén dentro del comercio. Los bienes fideicometidos constituirán un patrimonio autónomo apartado para los propósitos del fideicomiso".

No sólo no se está creando un ente independiente sino que podría decirse que el "patrimonio separado" es de carácter transitorio. Ha de terminar por el acaecimiento de un hecho futuro e incierto con efectos resolutivos, previsto en el acto constitutivo o bien, por el cumplimiento de un plazo previamente fijado. Dispone el numeral 659 del Código citado:

"El fideicomiso se extinguirá:

• a)Por la realización del fin para el que éste fue constituido, o por hacerse éste imposible; b) Por el cumplimiento de la condición resolutoria a que está sujeto; c) Por convenio expreso entre fideicomitente y fideicomisario. En este caso el fiduciario podrá oponerse cuando queden sin garantía derechos de terceras personas nacidos durante la gestión del fideicomiso; d) Por revocación que haga el fideicomitente, cuando se haya reservado ese derecho. En este caso deberán quedar garantizados los derechos de terceros adquiridos durante la gestión del fideicomiso; y e) Por falta de fiduciario cuando existe imposibilidad de sustitución".

Por el contrario, las personas jurídicas son creadas y dejan de existir conforme lo disponga la ley de creación. Entre las causales de extinción no podrían estar las establecidas en el numeral transcrito para la extinción el fideicomiso.

La transmisión de la propiedad constituye una garantía de que a los bienes se les dará el destino para el cual se constituye el fideicomiso; teniendo la propiedad del bien, el fiduciario puede ejercer los atributos del dominio necesarios para dar debido cumplimiento al encargo recibido. Ahora bien, se trata de una propiedad sui generis en el sentido de que se transmite al fiduciario en forma transitoria para que se cumpla un determinado encargo y se mantiene hasta tanto se cumpla el plazo o condición a que está subordinado. La transmisión a título de confianza se diferencia de la transmisión que tiene lugar por otro tipo de contratos traslativos de dominio, vb. gr. la compraventa. De ello se sigue que al extinguirse el fideicomiso, el fiduciario deviene obligado a transferir el bien en propiedad plena a quien corresponda, según lo estipulado en el acto constitutivo:

"Las facultades que corresponden al titular del dominio fiduciario son necesariamente restringidas, ya que en principio se limitan a la realización de los actos necesarios para la correcta ejecución del encargo recibido. Recordemos que el propietario fiduciario recibe la cosa para darle un destino determinado que debe constar en el acto constitutivo….". M. A. CARREGAL: El fideicomiso, Editorial Universidad, Buenos Aires, 1982, p. 69.

Aspecto que cobra mayor importancia cuando se trata de fideicomisos constituidos por entes públicos.

2-. La constitución de fideicomisos por los entes públicos La actividad de los entes públicos está sujeta al principio de legalidad. Como es sabido, dicho principio implica que la Administración sólo puede realizar los actos que están expresamente autorizados por el ordenamiento jurídico. Conforme lo cual podría establecerse que los entes públicos sólo pueden constituir fideicomisos si una norma legal expresamente lo autoriza.

No obstante, esa no ha sido la posición que ha dominado en nuestro ordenamiento en orden a la creación de los fideicomisos. La Administración Pública ha tendido a constituirlos para administrar determinados recursos y de esa forma, no sujetarse a determinadas disposiciones que rigen el manejo y disposición de los fondos públicos. Incluso la propia Contraloría General de la República ha considerado válido que el ente público recurra a la figura del fideicomiso como medio para el cumplimiento del fin público. Así, el Organo de Control ha sostenido que:

"De esta manera, resulta factible concluir que bien podría una institución pública, en forma absolutamente excepcional, llevar a cabo un contrato de fideicomiso, como una contratación lícita permitida por el ordenamiento jurídico –en este caso, el Código de Comercio- siempre y cuando esa contratación resulte estrictamente compatible con su campo de acción y se presente como necesaria o idónea para satisfacer un determinado fin público". Oficio de la Contraloría General de la República, DAJ-970 de 29 de mayo de 1997.

"El análisis de la doctrina y de antecedentes de importancia que este Organo Contralor ha emitido en punto al tema de los fideicomisos, permitió puntualizar y uniformar una serie de conclusiones de especial relevancia:

La constitución de fideicomisos, en los cuales el fideicomitente lo sea la Administración Pública, requiere autorización expresa de la Ley, aunque excepcionalmente, sin autorización de tal naturaleza es posible materializar este tipo de contratos, siempre que se atiendan las siguientes circunstancias:

Que la interpretación de las normas, ajustándose a las reglas de la hermenéutica jurídica, pueda derivarse esa facultad Siempre que sea estrictamente necesario para el cumplimiento de los fines asignados a la entidad. Se presente el contrato como herramienta necesaria o idónea para satisfacer un fin público. No se utilice para delegar competencias propias de la entidad Se respeten los principios, los requisitos y los procedimientos ordinarios establecidos en la legislación sobre contratación administrativa al momento de pactar el fideicomiso, sin perjuicio claro está, de las excepciones que el ordenamiento sobre la materia establece". Memoria Anual 1998.

En el dictamen N. 188-97 de 2 de octubre de 1997 hicimos referencia a la necesidad de que, en ausencia de norma expresa autorizativa, la constitución de los fideicomisos se derive, al menos, de la competencia expresamente atribuida. Por lo que no basta alegar que el cumplimiento del fin actúa como una atribución implícita de competencia. El poder de decisión que el legislador ha atribuido al ente debe ser ejercido por éste y no por medio del fideicomiso. La creación de un fideicomiso no puede constituirse en un mecanismo para delegar competencias propias del ente ni para prestar indirectamente los servicios públicos que les corresponde gestionar. Lo que implica que deben confrontarse los fines del fideicomiso, y las regulaciones a que queda sujeto el fiduciario con lo dispuesto en la ley de creación del ente y demás disposiciones que le resulten directamente aplicables.

Conforme lo expuesto en el acápite anterior, con la constitución de un fideicomiso el ente público no está participando en la creación de una persona jurídica independiente, para lo cual requiere autorización expresa del legislador. Pero sí está permitiendo que un tercero participe en la administración de parte de su patrimonio. Y en esa medida los bienes que se transfieren al fideicomiso mantienen su condición de fondos públicos: simplemente el organismo público mantiene la titularidad sobre esos bienes. Correlativamente, el fiduciario no recepta la propiedad de los bienes, sino su administración y disposición para el cumplimiento del fin público de que se trate y que, como se ha indicado, debe necesariamente enmarcarse dentro del fin del ente público fideicomitente.

Dado que el ente público no transfiere la propiedad de los bienes referidos al fideicomiso, se sigue como lógica consecuencia que ese traspaso no requiere "autorización legislativa". En efecto, en el fideicomiso no se está en el supuesto del artículo 69 de la Ley de la Contratación Administrativa.

Es de advertir, sin embargo, que en caso de que los bienes por trasladar constituyan bienes demaniales y la constitución del fideicomiso implique un cambio de la afectación del fin público, el traspaso de dichos bienes requerirá previamente la desafectación por parte de la Asamblea Legislativa. Lo cual es consecuencia misma de la naturaleza de bien demanial y su predeterminación al cumplimiento de un determinado fin público. Por ende, la afectación y desafectación sólo pueden ser decretadas por la Asamblea Legislativa.

De lo anterior se sigue que el Instituto Costarricense de Electricidad puede constituir un fideicomiso en el tanto en que se trate de un mecanismo para cumplir el fin público que compete a la Entidad, por lo que el objeto del fideicomiso debe enmarcarse dentro de la esfera de atribuciones del ICE; se requiere que el fideicomiso no constituya un mecanismo de delegación de la función pública ni del servicio público, pero además, que el patrimonio fideicometido no esté integrado por bienes demaniales.

B-. LA GARANTIA RESPECTO DE LOS BIENES PÚBLICOS EN FIDEICOMISO.

Se desea conocer sobre la posibilidad de dar en garantía los bienes públicos transferidos al fideicomiso y correlativamente si existe posibilidad de que los acreedores embarguen y ejecuten los bienes públicos trasladados.

Dado que en la consulta se habla, por un lado, de "bienes públicos" y por otro, de "propiedad pública", es preciso recordar que los bienes propiedad de los entes públicos pueden estar sometidos a regímenes diferentes, según sea su naturaleza. El artículo 261 del Código Civil establece:

"Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

De modo que si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración o dominio privado de la Administración. Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público, lo que implica que los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre existente, en el caso de los patrimoniales.

Hablamos de un grado de vinculación mayor al fin público en el caso de los bienes demaniales, porque éstos están afectos por ley o por naturaleza al cumplimiento de un determinado fin público. De modo que su régimen es esencialmente de Derecho Público. En tanto que los bienes patrimoniales se regulan por el Derecho Privado, sin perjuicio de la aplicación de disposiciones especiales de naturaleza publicista, como son las establecidas en la Ley de Contratación Administración.

El punto es si esa diferencia de regulación se aplica también respecto de la posibilidad de dar en garantía los bienes, con el riesgo propio en toda garantía: la posibilidad de ser ejecutada y si dichos principios son válidos en tratándose de bienes públicos trasladados a un fideicomiso.

1-. Garantía e inembargabilidad dependen del régimen a que están sujetos los bienes El demanio público entraña la afectación por ley de ciertos bienes de titularidad pública a una finalidad pública determinada, con aplicación de un régimen de protección y utilización de Derecho Público:

"…Por demanio público se entiende el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos". Sala Constitucional, N. 3145-96 de 9:27 hrs. del 28 de junio de 1996.

Tradicionalmente se ha considerado que, junto a la afectación legal al fin público, la forma de imprescriptibilidad e inembargabilidad. Estos principios son el núcleo del régimen exorbitante de protección de los bienes demaniales, cuyo objeto es defender la titularidad pública de los bienes, predispuesta para el cumplimiento del fin público y, por ende, su afirmación frente a los particulares.

En virtud de la inalienabilidad e imprescriptibilidad, los bienes demaniales son indisponibles para la propia Administración, lo que implica que la titularidad pública no se pierde por decisión de la autoridad administrativa ni por la pérdida prolongada de la posesión o el ejercicio de las facultades propias del dominio. Por su parte, la inembargabilidad de los bienes tiende a proteger la integridad del patrimonio público frente a los acreedores de la Administración. Todo lo cual viene a reforzar que mientras el bien esté afecto por ley al cumplimiento y satisfacción del fin público, se debe mantener la titularidad pública.

Los bienes demaniales son inembargables por principio, lo que no excluye que en relación con ellos se constituyan derechos reales administrativos.

Ahora bien, la garantía lleva implícita la posibilidad de una ejecución en caso de incumplimiento de las obligaciones. Desde esa perspectiva se comprende que tradicionalmente se haya considerado que los bienes demaniales no pueden ser dados en garantía. Es necesario recordar, sin embargo, que respecto de la concesión de zona marítimo terrestre la Sala Constitucional, en resolución N. 5210-97 de 16:00 hrs. del 2 de setiembre de 1997, manifestó:

"…Es cierto, como lo indica la Procuraduría General de la República, que la concesión de uso de bienes públicos, si bien regida por normas de derecho público, no enerva la circunstancia de que, para todo efecto, la concesión –esto es, lo concedido- se incorpore al patrimonio del concesionario, desde que le concede un derecho o ventaja sobre el bien demanial y en tal sentido resulta irreprochable la legitimidad de lo dispuesto en la ley en cuanto a que la concesión puede ser dada en garantía de un préstamo obtenido por su titular. Se trata, desde esa perspectiva y, como lo admite la doctrina que se ha venido desarrollando, alrededor de este tema, del ejercicio legítimo de los derechos que deriva el concesionario de un verdadero derecho real administrativo que se le ha concedido sobre el bien de dominio público. Lo propio puede afirmarse, con mayor razón, en relación con la garantía sobre edificaciones, mejoras e instalaciones que nadie discute, pueden ser incorporadas por parte del concesionario, siempre que se observen las disposiciones urbanísticas –legales y reglamentarias- del caso.

Si nos ubicamos en el contexto de la argumentación base del accionante, cabe preguntarse entonces, ¿se desafecta la zona marítimo terrestre con el hecho de gravar una concesión de esa naturaleza? La respuesta debe ser negativa, pues si no está desafectada con la concesión, tampoco lo sería por ese aspecto accesorio. No hay motivo jurídico alguno para sostener que un gravamen hipotecario sobre la concesión, o las obras allí construidas, tenga como consecuencia una desafectación. El Estado, en todo caso, mantendrá una especie de dominio eminente, sea cual sea el resultado del gravamen…".

Es de señalar que en los momentos actuales el dar en garantía los bienes públicos se presenta como un posible mecanismo de financiamiento de las obras públicas. Por lo que el régimen de demanialidad ha dejado de considerarse un principio absoluto. En otros ordenamientos se presenta una tendencia a admitir la constitución de derechos reales sobre los bienes demaniales y a flexibilizar el principio de inembargabilidad. En todo caso, como se verá de seguido, este aspecto no presenta interés en tratándose del Fideicomiso de Peñas Blancas.

La circunstancia de que sea característico de los bienes demaniales la inembargabilidad, permitiría suponer que los bienes patrimoniales sí son embargables. No obstante, en tratándose de los bienes del Estado el principio es la inembargabilidad. Dispone la Ley N: 70 de 9 de febrero de 1925:

"Artículo único.- Salvo las excepciones previstas en los contratos y convenios celebrados o que celebre el Gobierno, los bienes del Estado no son susceptibles de embargo".

Nótese que la Ley, que está vigente y es eficaz, no hace excepción respecto de los bienes demaniales y patrimoniales. Lo importante es la titularidad pública, sin que se requiera que el bien esté destinado a un fin predispuesto por la ley de afectación. Sobre ese punto, la Procuraduría ha indicado en la Opinión Jurídica N. 100 de 22 de diciembre de 1998:

"La inembargabilidad implica que los bienes del Estado están cubiertos contra cualquier acción judicial tendiente a minar la propiedad del Estado de tales bienes, y sin duda alguna, la normativa tan particular de dicha Ley, cuya única norma plantea la inembargabilidad de los bienes del Estado representa uno de los privilegios que tiene el Estado en relación directa con todas sus propiedades y pertenencias. Debemos reseñar además que dicha ley de larga data, se encuentra vigente, y por lo tanto eficaz, y la misma no ha sido motivo de ningún cuestionamiento de constitucionalidad por parte de la Sala Constitucional.

(…)

La normativa transcrita presenta aspectos claros en torno a la protección de los bienes estatales, siendo por lo tanto ley especial en la materia…." Ahora bien, dicha norma no cubre los bienes de la Administración descentralizada institucional, quizás porque en el momento de su emisión existían pocas instituciones descentralizadas y, en todo caso, es a partir de la Constitución de 1949 que se desarrolla el régimen de las autonomías institucionales. La norma se refiere exclusivamente a los bienes estatales. Por consiguiente, debe hacerse la distinción entre los bienes del Estado y los bienes de otros entes públicos. Los bienes demaniales que hayan sido confiados a los entes descentralizados son inembargables, ya que se les aplica el régimen general de los bienes demaniales. Por el contrario, los bienes patrimoniales de los entes descentralizados son embargables, salvo que una ley expresamente declare su inembargabilidad.

Puesto que la consulta se plantea en relación con el ICE, cabe señalar que la Ley lo ha autorizado a dar en garantía sus bienes cuando se trata de amparar la emisión de bonos al portador en moneda nacional o extranjera. Preceptúa en lo que aquí interesa el segundo párrafo del numeral 9:

"Podrá el Instituto emitir bonos al portador en moneda nacional o extranjera conforme a sus necesidades de financiación para el desarrollo de su programa de electrificación nacional, a los tipos de interés, tasas de amortización y monto de las emisiones que determine la misma Institución, previa solicitud y conocimiento del dictamen a que se refiere el artículo 122 de la Ley Orgánica del Banco Central. Dichos títulos tendrán la garantía que el Instituto les señale en el acuerdo de emisión, para lo cual podrá gravar sus bienes y sus ingresos. Estarán exentos de todo impuesto presente y futuro y serán negociables libremente, pudiendo adquirirlos todas las instituciones autónomas como inversión". La cursiva no es del original.

Conforme lo que se ha indicado anteriormente, esa posibilidad de gravar bienes para efectos de la emisión de bonos concierne a los bienes patrimoniales, pero no a los demaniales que el ICE pueda llegar a poseer, verbi gratia, el derecho de explotación de "los recursos hidráulicos de la Nación que hayan sido o que sean declarados Reserva Nacional" (artículo 16) y las represas hidroeléctricas.

Interesa recalcar, por otra parte, que en el tanto en que los bienes patrimoniales sean dados en garantía, va de suyo que, en ausencia de una norma que declare la inembargabilidad de esos bienes patrimoniales, el acreedor del ICE podría ejercer las acciones judiciales correspondientes para hacer efectiva esa garantía. Ergo, podría embargarlos y ejecutarlos.

Puesto que ya se indicó que el fideicomiso no debe comprender bienes demaniales, podría concebirse que los bienes (que son patrimoniales) transferidos sean dados en garantía, salvo disposición en contrario. En la misma forma, cabría admitir que en ausencia de una disposición legal sobre la inembargabilidad de esos bienes patrimoniales, los acreedores puedan ejercer tal derecho. De allí que cobre particular importancia el referirse al Fideicomiso del Proyecto Peñas Blancas y a los bienes transferidos.

2-. El ICE transfiere bienes patrimoniales El Fideicomiso de Infraestructura Eléctrica se constituye con el "derecho de uso de los terrenos" necesarios para que el Fideicomiso construya las obras en que consiste el Proyecto Hidroeléctrico Peñas Blancas, con exclusión de la presa, el vertedor y la obra de toma de aguas, cuya construcción se reserva el ICE. Tal propiedad fideicometida deriva del Acuerdo de la Junte Directiva del ICE, según artículo 8 del Acta de la Sesión N. 5040 de 26 de enero de 1999 y del Contrato de fideicomiso. Dispone la cláusula 3.1 Conformación del Patrimonio Fideicometido del Contrato:

"El patrimonio fideicometido estará constituido por:

Los recursos líquidos que recaude el Fideicomiso de Infraestructura Eléctrica por concepto de la emisión, colocación y administración de los títulos, como resultado del proceso de titularización. Los bienes muebles que se detallan mediante el Anexo Quinto, bienes materiales e inmateriales del Fideicomitente, que por ser imprescindibles para los fines de este contrato, son trasladados en propiedad fiduciaria al Fideicomiso de Infraestructura Eléctrica; las obras civiles, los equipos, instalaciones, talleres, vehículos, inventario de equipos y materiales, equipo de oficina y de cómputo incluyendo el Software, documentos, licencias y cualesquiera otros, que hayan sido adquiridos con recursos del Fideicomiso para el desarrollo del Proyecto y para la Operación y Mantenimiento de la Planta, así como también el derecho de uso de los terrenos propiedad del Fideicomitente que se detallan mediante el Anexo quinto y toda la información intelectual escrita y estudios producidos, para y durante el desarrollo de las obras del Proyecto a cargo del Fideicomiso. Los ingresos pactados por concepto de arrendamiento de la Planta Hidroeléctrica Peñas Blancas, que se compromete a hacer el Fiduciario al ICE, para que este último la opere y explote comercialmente, en tanto sea propiedad del Fideicomiso. (…)".

El traspaso del derecho de uso de los terrenos es reforzado por lo dispuesto en el artículo IV, cuyo objeto es precisamente la cesión de derechos de uso. Se está en presencia de la constitución de un derecho real a favor del fideicomiso (el derecho de uso). De la enumeración que hace el Anexo V (referido exclusivamente a los bienes inmuebles), se desprende que estamos en presencia del traspaso de bienes patrimoniales del ICE al fideicomiso. En ausencia de una disposición expresa que afecte los referidos bienes al cumplimiento de un determinado fin público, no podría sino concluirse que se está en presencia de bienes patrimoniales. Y en tanto esa sea la naturaleza de los bienes en cuestión, no podría afirmarse que existe una condición propia de los bienes que se oponga a la constitución de una garantía y, en su caso, a la embargabilidad. Es más cabría afirmar que en ausencia de la disposición legal de mérito, la imposibilidad de darlos en garantía tendría que derivar del propio contrato constitutivo del Fideicomiso.

En ese orden de ideas, cabe señalar que de la información que la Procuraduría ha tenido a la vista, no es posible deducir que el fideicomiso haya dado en garantía los bienes recibidos del ICE. Y es que para que dicha garantía pueda ser otorgada se requiere también que el Fideicomiso pueda asumir obligaciones con otorgamiento de garantía. Pues bien, de la lectura del contrato constitutivo no se evidencia que el patrimonio fiduciario se integre con recursos provenientes de contratos de préstamo y en realidad no existe en el contrato una cláusula autorizativa de dicho tipo de endeudamiento. Y si el Fideicomiso no está autorizado para endeudarse por mecanismos diferentes de la emisión títulos resultado del proceso de titularización, la posibilidad del otorgamiento de garantías es menor.

C-. EL FIDEICOMISO NO ESTA SUJETO A PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA Consulta Ud. si el fiduciario puede contratar bienes y servicios para el fideicomiso que maneja con bienes públicos sin un procedimiento de contratación administrativa.

La pregunta en cuestión está referida al fiduciario. Lo cual podría ser interpretado en el sentido de que al ser el fiduciario del Fideicomiso Peñas Blancas un ente público, Banco Nacional, le corresponde aplicar los procedimientos de contratación administrativa. Se partiría allí de que los fondos del fiduciario son fondos públicos. Empero, el patrimonio fideicometido es un patrimonio separado tanto respecto del fideicomitente como del fiduciario, según se deriva de los artículos 633, 634 y 644 del Código de Comercio. Por consiguiente, del hecho de que el fiduciario y el fideicomitente sean entes públicos no puede partirse, sin más, de que se deba aplicar la normativa que rige normalmente la actuación de esos entes.

Ese patrimonio separado se rige esencialmente por lo dispuesto en el Código de Comercio y en su acto constitutivo. Podría afirmarse, entonces, que en principio los diversos actos que realice se rigen por el Derecho Comercial.

En cuanto los fondos que permitirán el pago de las contrataciones sean generados por el proceso de titularización, tenemos que se trata de fondos generados por la inversión privada en los títulos emitidos por el Fideicomiso. El fideicomisario inmediato del Fideicomiso no es el ICE sino precisamente los inversionistas, tenedores legítimos de los títulos emitidos y colocados por el Fideicomiso. El ICE es fideicomisario mediato, por cuanto adquirirá la propiedad de los bienes muebles (el dinero invertido por terceros lo es) e inmuebles que estuvieren en el patrimonio del Fideicomiso. Por consiguiente, ni el ICE ni el Fiduciario se presentan como propietarios de los citados recursos.

Empero, en el tanto en cuanto la actividad contractual se desarrolle respecto de bienes públicos, debe estarse a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 1 de la Ley de la Contratación Administrativa. Por consiguiente, si se está en presencia parcial o totalmente de recursos públicos, la actividad contractual se debe someter a los principios de dicha Ley de Contratación. A contrario sensu, aún cuando están en presencia "recursos públicos" la contratación no tiene necesariamente que someterse a los procedimientos de contratación administrativa.

Ahora bien, la aplicación de los principios se impone aún cuando el fideicomiso sólo parcialmente utilice fondos públicos, tal como resulta conceptualizado el término por el artículo 9 de la Ley de la Contraloría General de la República. Lo anterior es importante en razón del origen del patrimonio fideicometido que nos ocupa. En efecto, conforme lo antes señalado, el Fideicomiso ha recibido del ICE el derecho de uso de los terrenos, puede recibir los bienes muebles imprescindibles para el fin del fideicomiso y que debieron de haber sido descritos en el Anexo V. Estos bienes que se traspasan en propiedad fiduciaria son públicos y por ese solo hecho resulta aplicable lo dispuesto en el párrafo de mérito. En consecuencia, los principios, pero no los procedimientos, de la Ley de Contratación Administrativa son aplicables a las contrataciones que el fiduciario deba realizar.

.D-. LA RESPONSABILIDAD DEL FIDEICOMISO Se consulta respecto de la responsabilidad del Comité Especial del Fideicomiso. Particularmente se desea saber si la responsabilidad derivada del incumplimiento de funciones del Comité Especial es compartida por el Fideicomiso.

Para evacuar dicha pregunta debe considerarse la función que desempeña el Comité dentro de un Fideicomiso.

1-. Constitución del Comité Especial El Código de Comercio no prevé la figura del Comité Especial. Por consiguiente, sólo en el tanto en que el contrato constitutivo lo prevea será necesario que este se constituya como un órgano del Fideicomiso. Dicho órgano sí está previsto, por el contrario, en la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. El artículo 116 de dicha Ley al autorizar a los bancos comerciales a constituir fideicomisos dispone en lo que aquí interesa:

"Los bancos comerciales podrán efectuar las siguientes comisiones de confianza:

(…).

• 7)Realizar contratos de fideicomiso, conforme a lo dispuesto en el Código de Comercio y las demás normas legales y reglamentarias aplicables.

(…).

En el contrato respectivo puede convenirse en el establecimiento de controles en cuanto al manejo de los fondos afectos al fideicomiso. Si se establecieran "Comités Especiales" con ese propósito el fiduciario al sujetarse a sus disposiciones, descargará su responsabilidad en cuanto a la respectiva transacción.

(…)".

Con lo cual se autoriza, no se impone, la constitución de órganos destinados a controlar el funcionamiento del fideicomiso. En ese sentido en el esquema de ejecución del Fideicomiso se contempló en el punto 1.4 la creación de un Comité "como una figura directiva para controlar el manejo de los fondos afectos al Fideicomiso". Además, en el Anexo 2 de ese Esquema de Ejecución, se indicó que el Comité estará conformado por funcionarios designados por el fideicomitente y por el Fiduciario y se regirá por el reglamento interno. Por su parte, el artículo VIII del Contrato de Fideicomiso dispone:

"8.1 Tanto el Fideicomitente como el Fiduciario expresamente aceptan conformar un Comité Especial del Fideicomiso, cuya responsabilidad será velar porque las finalidades de este contrato sean alcanzadas. Asimismo, fungirá como Asesor Especial para que el Fideicomiso se desarrolle con estricto apego al objeto de este contrato. Este Comité deberá de iniciar sus operaciones a más tardar un mes después de haber sido suscrito este contrato.

(…)".

De modo que a la función de contralor que se le asignó originalmente al Comité Especial se une, por disposición del contrato, una función asesora. Función que, en razón de lo dispuesto por la ley, tendría que estar determinada por la función de control.

2-. La responsabilidad en el Fideicomiso Se consulta quién sería el responsable: "el fiduciario o el Comité, en caso de que el Comité Especial incurra en incumplimiento?

De conformidad con lo dispuesto en el tercer párrafo del inciso 7 del artículo 116 antes transcrito, el Comité Especial tiene como objeto controlar el funcionamiento del Fideicomiso. Por ese hecho, el fiduciario que se sujeta a las disposiciones del Comité, descarga su responsabilidad "en cuanto a la respectiva transacción". De lo que se sigue que en tanto el Fiduciario siga lo recomendado por el Comité, éste es el responsable del desempeño del fideicomiso.

Empero, no podría considerarse que el fiduciario es absolutamente irresponsable de sus actos. Obsérvese que el Comité puede recomendar que se corrijan determinados aspectos, pero el poder de decisión no le corresponde, sino que compete al fiduciario. La responsabilidad del Comité será in vigilando, sin que el fiduciario pueda liberarse de la responsabilidad propia que le corresponde por sus actuaciones y por ende, por el cumplimiento de los fines para los cuales se constituyó el fideicomiso. No puede considerarse que el objetivo del artículo 116 antes citado sea el de permitir al fiduciario descargar en forma absoluta la responsabilidad que le incumbe por el efectivo cumplimiento del fin para el cual se constituyó el fideicomiso:

"Finalmente, por la estructura del fideicomiso, la responsabilidad del cumplimiento del objetivo que tuvo la Administración Pública al crearlo es exclusivamente de la fiduciaria y no de aquélla. No obstante, respecto a este punto consideramos que cuando el fiduciario administre y disponga de los bienes fideicomitidos según las instrucciones que la Administración le imparta, la responsabilidad será compartida en la medida de las atribuciones que la ley o el acto administrativo de creación del fideicomiso hubiesen asignado a uno u otro". Opinión Jurídica N. 051-2001 de 7 de mayo de 2001.

Máxime que la Ley del Sistema Bancario Nacional se refiere a "la respectiva transacción" y no a la operación total del fideicomiso, a su funcionamiento en general.

Por su parte, si el Comité incumple las funciones que le han sido asignadas según el Anexo Sexto del Contrato de Fideicomiso, asume la responsabilidad correspondiente, según se deriva del artículo 116, inciso 7 antes transcrito y de lo dispuesto en el referido Anexo, punto A6.2, sexto párrafo: "(los miembros) serán responsables de su gestión ante la ley, serán inamovibles durante todo el plazo de la etapa, salvo el caso de declararse contra ellos alguna responsabilidad legal. Un punto que puede dar margen a discusión es el del régimen jurídico de esa responsabilidad. Obsérvese que sólo en el tanto en que pueda considerarse que la actuación del Comité constituye una actuación de la Administración Pública, podrían resultar aplicables lo dispuesto en los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Por lo que en principio esa responsabilidad se rige por el Derecho Común.

E-. LA UTILIZACIÓN DEL MECANISMO BOT La última pregunta se refiere a un tema diferente al de la constitución del Fideicomiso de Infraestructura Eléctrica. Es el empleo de la figura denominada BOT (Construya, Opere o alquile y Transfiera) como mecanismo de desarrollo de los proyectos hidroeléctricos.

La Procuraduría General de la República se ha referido ya a la citada figura. Al respecto, ha señalado que constituye una forma de gestión indirecta del servicio público regulada en el segundo capítulo de la Ley N. 7200 de 28 de setiembre de 1990, reformada por la N. 7508 de 9 de mayo de 1995. Dicha Ley autoriza la participación de los particulares en la generación de energía hidroeléctrica, autorizando que el ICE les compre la energía generada. Para tal fin establece dos regímenes diferentes, el segundo de los cuales se caracteriza porque la energía es producida en una central propiedad del particular que al término del contrato debe revertir al ICE; lo que implica que el generador privado no puede explotarla privadamente más allá de dicho plazo, por una parte, y que en la tarifa de compra de electricidad están implícitos los costos de construcción y explotación de la central por el particular (dictamen N. C-009-00 de 26 de enero de 2000). Se estima que el generador es un concesionario del servicio público aún cuando sólo pueda vender el servicio al ICE y que la circunstancia de que la ley exija la transferencia de la central eléctrica a favor del ICE, es consecuencia de que dicho bien es indispensable para la operación presente y futura del servicio y, por ende, para su continuidad y buen funcionamiento.

Ciertamente, tanto el Fideicomiso de Peñas Blancas como la figura de los BOT constituyen mecanismos que permiten el financiamiento privado de obras hidroeléctricas. Asimismo, en ambos casos está previsto que el ICE asuma la titularidad de todas las obras que conforman el proyecto hidroeléctrico. Pero más allá de esa similitud, existen profundas diferencias. En primer término, para los BOT existe una regulación legal que detalla las condiciones y especificaciones bajo las cuales se puede generar la electricidad por parte de un generador privado. Luego, la construcción de todas las obras integrantes del proyecto corre a cargo de dicho empresario. Lo que implica que éste debe aportar tanto los terrenos necesarios como el financiamiento que requiera la construcción de las obras. Como se ha dicho, el generador explota el servicio, generando la energía, para venderla al ICE. De allí que afirmemos que se esté ante una gestión indirecta del servicio público. A diferencia de lo anterior, en el esquema del Fideicomiso que nos ocupa, el fideicomiso debe generar los recursos necesarios para el Proyecto Peñas Blancas y con ellos se desarrollan las obras de infraestructura necesarias para la generación eléctrica. Obras que tendrán lugar en terrenos propiedad del ICE pero que no abarcan la totalidad de las obras que conforman la central hidroeléctrica: determinadas obras corren por cuenta del Instituto. El fideicomiso solo tiene el derecho de uso sobre los terrenos y a fin de realizar las construcciones. Construida las obras, la construye obras en terrenos del ICE, obras que le serán arrendadas a éste para su explotación con posibilidad de compra. El ICE aparece, entonces, como el explotante del servicio público. El fideicomiso no construye para disfrutar o explotar lo construido sino para arrendarlo y posteriormente venderlo. La figura se asemeja a la AOT francesa (autorización de ocupación temporal del dominio público), máxime que el fideicomiso es titular del derecho de uso de los terrenos así como del derecho de propiedad sobre las obras construidas (si esa propiedad no existiera no podría arrendar al ICE y mucho menos venderle) pero a diferencia de la AOT no comprende bienes demaniales sino patrimoniales y el financiamiento se hace a través de la captación en el mercado de valores. En todo caso, en ambas figuras se está ante un mecanismo de financiamiento privado de las obras públicas y no ante una participación del privado en la gestión de los servicios públicos.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

El fideicomiso constituye un contrato de índole comercial, por el cual se crea un patrimonio "separado" destinado exclusivamente al cumplimiento de los fines del fideicomiso. Por consiguiente, no comporta la creación de una persona jurídica independiente. La constitución de un fideicomiso por parte de un ente público debe tener como objeto cumplir con los fines que justifican la creación del ente y debe derivarse de la competencia que a éste le ha sido asignada. No puede, entonces, constituir un instrumento de delegación de la competencia o de la gestión del servicio público. En esa medida y en el tanto que no se trate de una enajenación de los bienes a otra persona, se comprende que el traspaso de los bienes no requiera autorización legislativa o de la Contraloría General de la República. Empero, si se pretendiese transferir la titularidad de un bien demanial, esa autorización sería indispensable máxime si ello implica la desafectación del bien. Para efectos de determinar si un determinado ente puede dar en garantía los bienes de los cuales es titular, debe diferenciarse entre los bienes demaniales y los patrimoniales. Para los primeros y a condición de que la afectación derive de la ley y no de la Constitución, la garantía debe ser expresamente autorizada por la ley. El principio es la inembargabilidad, por lo que sólo podrían ser embargados si una ley así lo autoriza. En tratándose de los bienes patrimoniales debe estarse al régimen previsto en la ley del ente de que se trata, la que determinará si dichos bienes pueden ser dados en garantía y si son o no embargables. Al constituir el Fideicomiso del Proyecto de Peñas Blancas, el ICE ha transferido bienes muebles y el derecho de uso de determinados terrenos. En la medida en que dichos bienes no sean demaniales, sino patrimoniales, pueden ser dados en garantía. Dado que el fideicomiso cuenta con bienes que pueden enmarcarse en el concepto de fondos públicos, está obligado a respetar los principios, pero no los procedimientos, establecidos en la Ley de la Contratación Administrativa. Ello aún cuando los recursos líquidos con que pagará los gastos de los contratos sean producto de la captación en el mercado de valores. No obstante lo dispuesto en el artículo 116, inciso 7 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, estima la Procuraduría que el fiduciario mantiene su responsabilidad por el cumplimiento de los fines del fideicomiso, particularmente en cuanto no haya seguido las medidas sugeridas por el Comité Especial. La utilización por el Instituto Costarricense de Electricidad del mecanismo denominado BOT (Construya, Opere y Transfiera) deriva de lo dispuesto en la Ley N. 7200 de 28 de setiembre de 1990, reformada por la N. 7508 de 9 de mayo de 1995. Al igual que el BOT, la constitución del Fideicomiso de Infraestructura Eléctrica es un mecanismo que permite y favorece el financiamiento privado de obras públicas. Empero, con el fideicomiso no se está en presencia de una gestión indirecta del servicio público y el financiamiento privado no abarca la totalidad de las obras del Proyecto hidroeléctrico. En ese sentido, el ICE se reserva la construcción de la presa y otras obras indispensables, cuya propiedad le pertenece en forma exclusiva y asume directamente la gestión del servicio a través del arriendo de las obras construidas por el Fideicomiso.

Del señor Diputado, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA