Workers' Assembly of Banco Popular is not equivalent to a shareholders' meetingAsamblea de Trabajadores no equivale a asamblea de accionistas del Banco Popular

Opinion: 139 of 05/21/2001 C-139-2001 May 21, 2001 Licenciado William Villalobos Umaña Secretary of the National Board of Directors Workers' Assembly Banco Popular y de Desarrollo Comunal S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication DAT-245-2001 of April 24 last, through which you consult "whether it is legally viable to consider each mandatory saving worker, and therefore co-owner of this bank, as one of its shareholders and consequently the Workers' Assembly as the Shareholders' Assembly of the entity, this by analogy with a commercial company, in which its owners are the shareholder partners, who have contributed the necessary capital for its creation and operation and whose assembly precisely forms the Shareholders' Assembly as its Supreme Body." The official communication CJ-547-01 from the Legal Consultancy of the Banco Popular is attached. In said communication, the Consultancy refers to the classification of legal persons, to then focus on legal persons of Public Law. Regarding the Banco Popular, it is noted that it resembles "a public-law corporation (empresa pública sociedad anónima)," due to the fact that both were created by the Public Power. However, it points out that the Bank is created by an act of law and the corporations by decision of the Bank's Board of Directors. As for control, the Bank and the public-law corporation are subject to the Comptroller's Office and other special oversight bodies, while the ordinary corporation is not, save for special cases. The purpose of the Bank and public-law corporations is the public purpose, but the ordinary corporation is legally for-profit. Regarding the source of resources, the Bank is financed through taxes and public-law corporations with contributions from the Bank, while ordinary corporations have private resources as their source of financing. It adds that "The Bank is a public entity, specifically autonomous. a 'non-state public entity (ente público no estatal)'," qualifying partially as a "public-law corporation (empresa pública)" in terms of its activity; the corporations are also autonomous public entities "public-law corporations (empresas públicas sociedades anónimas)"; whereas ordinary corporations are "private entities," summarily "corporations (sociedades anónimas)." Therefore, it considers that no analogy can be drawn between the Banco Popular and an ordinary corporation. Subsequently, the "Workers' Assembly" is compared to the "shareholders' assembly" of a public-law corporation owned by the Bank. It considers both differ in origin and "nature," noting that the corporations are not essential for achieving the public purpose. In the absence of specific regulation on the organization of the aforementioned corporations in the law, the legislator may develop the organization of these corporations within the legal framework. It notes that the corporations owned by the Bank do not have a shareholders' assembly insofar as the Bank is the sole shareholder. In accordance with Article 4 of Decreto N. 27503-H, the Bank's Board of Directors acts because it is the body that forms the will of the sole shareholder of the corporations provided for in Article 55 of the Ley Reguladora del Mercado de Valores. In its decisions, the Ley General de la Administración Pública applies and not the provisions of the Código de Comercio regarding shareholders' assemblies. It adds that if the corporation were to have another partner, it would not be possible for the Workers' Assembly to act as a shareholders' assembly. In its view, the Workers' Assembly is an assembly of "co-owners," and thus there is no similarity with an assembly of corporations, apart from the fact that co-owners are represented according to their number, regardless of the contribution made, as is the case in the shareholders' assembly. It is further noted that the Workers' Assembly lacks the powers that the shareholders' assembly of an ordinary corporation possesses. It therefore concludes that there are no relevant similarities between the Workers' Assembly and the shareholders' assembly of a corporation. Consequently, the Bank's co-owners cannot be assimilated to shareholders, since the position of these co-owners is more akin to that of a partner in a partnership than to that of a capital company and even more closely resembles the figure of cooperative associations and solidarity associations, and even the figure of associates of sectoral public bodies like professional associations.

On the 17th of the current month, official communication No. DAT-290-2001 was received from the President of the National Board of Directors of the Workers' Assembly. Said communication indicates that the opinion issued by the Attorney General's Office is "of transcendental importance for resolving the issue regarding the integration of the Boards of Directors of the Operadora de Pensiones, the Puesto de Bolsa, and the Fondo de Inversión, which have been constituted as corporations owned by the Bank." This aspect was to be discussed at the assembly to be held on May 26 next.

As requested, it must first be established whether a relationship of similarity exists between the Workers' Assembly and the assembly of a corporation, and then we will refer to the situation arising with the corporations that the Bank has constituted in accordance with the law. Nevertheless, it is necessary to point out from the outset that the attempt to establish a similarity between the Workers' Assembly of the Bank and the assembly of a corporation is absolutely erroneous, insofar as it leads to distorting the nature of the Bank and the purposes it was intended to satisfy.

A-. THE WORKERS' ASSEMBLY: REPRESENTATION OF THE WORKERS IN A PUBLIC ENTITY The attempt is to assimilate the situation of the Workers' Assembly of the Banco Popular with the shareholders' assembly of a corporation. The substantial difference between each type of assembly derives from the nature of the Entity and the purpose that each type of organization is called to fulfill.

The Banco Popular: a "non-state" public entity In Administrative Law, various criteria are used to determine whether a given person is of Public Law or Private Law. These include, among others: the creation, purposes, patrimony of the person, the holding or not of public prerogatives, the forms of control to which it is subject, the ownership of its share capital, and the form of organization. However, regarding the organization, it appears as a constant that it is not essential. This is because the public person can organize itself in different forms and even resort to organizational forms of Private Law, as is the case with the corporation. Marienhoff told us in 1965:

"The 'form' of the entity—corporation, foundation, etc.—has no influence on this matter. There can be a public legal person under any 'form,' provided the other data or elements required for this concur. To assume 'public character,' the entity may not only offer the form of a 'corporation' or 'foundation,' but also that of a 'partnership'..." M. MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pp. 350.

Indeed, none of the indicated criteria can be considered exclusive by itself for determining such public or private nature, even though state creation and the ownership of share capital take on particular relevance. For example, it will be difficult to find a private entity created by the State: the State regulates the conditions for its constitution or operation but does not directly create private persons, as normally occurs with public persons. The allocation of resources via the budget or taxes with a specific destination is normal when dealing with minor public entities, but it must not be forgotten that private entities may also benefit from subsidies or other forms of resource transfer from the public sector to finance their activities. Private nature does not exclude public control over certain activities. It is the activity being developed that determines the extent of that control more than the public or private nature of the entity. It would even be worth recalling that certain legal systems contain regulations allowing certain Public Law powers to be exercised directly by private entities, to which it can be added that the private entity may be the direct beneficiary of the exercise of certain assets. This is the case with expropriation in such systems.

Furthermore, as we have indicated in other opinions, there is no necessary correlation between legal personality and the regime of activity. Public personality does not dictate that the entity be subject to a Public Law regime in its activity; if the activity is entrepreneurial, the public entity will be governed by Private Law, just as it is not unusual for a private legal person to find that its activity is regulated by Public Law provisions, as is the case with banking entities and, in general, those engaged in financial activity.

We said that the existence of a state act creating the new legal person is important. The content of that act makes it possible to establish whether what was created is a public or private entity. This possibility exists even when a rule for this purpose is not expressly established, but it is more conclusive when the act itself qualifies the entity.

The foregoing is essential because the Law creating the Banco Popular defines it as a public entity: its personality is, therefore, public. But, in addition, the legislator specifies that this public entity is non-state:

"ARTICLE 2.- The Banco Popular y de Desarrollo Comunal is a non-state Public Law institution, having its own legal personality and patrimony, with full administrative and functional autonomy. Its operation shall be governed by the rules of Public Law.

(...)." A public entity created to provide economic protection to workers, contributing through the financial assistance it is called upon to provide to their socio-economic well-being.

The Attorney General's Office has referred to this nature in previous opinions (thus, for example, C-253-87 of December 17, 1987, C-040-94 of March 14, 1994, C-107-99 of May 28, 1999, and OJ-113-99 of September 29, 1999). A creation by law, specific purposes of evident public interest, a patrimony qualified as public and primarily the product of contributions of a tax nature, subject to budget controls by the Comptroller's Office, leave no doubt regarding the public nature of the entity.

On the contrary, as deduced from the attached legal opinion, it is debatable and questionable that the legislator qualified the entity as "non-state." This qualification should be understood as aimed at preventing certain provisions applicable to the State and, therefore, to decentralized entities, from being applied to the Bank. Such was the case with the Ley de la Administración Financiera, subsequently the Ley del Equilibrio Financiero, the Ley de la Autoridad Presupuestaria, and other provisions aimed at regulating the use of public funds. The non-application of those laws motivates a legal qualification that does not necessarily conform to the doctrinal concept of a non-state entity. In effect, the Bank's purposes are those of the State, so it assumes before the State and the community the obligation to fulfill them; the Bank's employees are public servants; the Bank's financing derives fundamentally from the establishment of parafiscal contributions assigned to the fulfillment of public purposes; the funds are public and are therefore subject to the control of the Contraloría General de la República.

The "non-state" public entity is normally organized as a corporation. This is frequent in the case of entities representing specific interests, such as agricultural corporations, or entities representing liberal professions, such as professional associations. In the case of the Banco Popular, which, in principle, should have been organized as an institutional entity (since this is appropriate for state entities), the legislator considered it convenient to adopt elements characteristic of a corporation, with the purpose of giving workers participation in the direction of the entity. In this way, Article 14 provided:

"The general policy orientation of the Bank shall correspond to the Workers' Assembly, its definition to the National Board of Directors, and the Administration to the General Management.

The members of the Assembly shall serve in their positions for four years. They may be reelected for another term." (As amended by Article 1 of Ley Nº 7031 of April 14, 1986, and modified by Resolution of the Sala Constitucional Nº 1267-96, of 12:06 hours on March 15, 1996).

This organization led the Sala Constitucional, in vote Nº. 1267-96, of 12:06 hours on March 15, 1996, to state:

"...In other words, it created a corporate entity with an associative base governed by public law, as has been stated, all characteristics that require strict observance of the democratic principle when it comes to integrating the higher organs of the corporation. Furthermore, the legislator wished to reinforce this function and objective of the Bank, precisely when, through an amendment, it introduced the current Article 14 to the Bank's Organic Law, creating the Workers' Assembly...".

The Workers' Assembly guides the Bank's policy, which must be defined by the National Board of Directors and executed by the Administration. The Assembly represents the workers, who, for this purpose, are considered the co-owners of the Bank.

• b)The partners in the corporation The circumstance that Article 1 of the Law states that the Bank is the co-ownership of the workers and the existence of a Workers' Assembly could have generated doubts about the similarity with the shareholders' assembly of a corporation. However, as will be examined below, such assimilation is not legally possible.

Article 1 of the Law provides:

"The Banco Popular y de Desarrollo Comunal is created, which shall be governed by this law and its regulations. The Bank is the property of the workers in equal parts and the right to co-ownership shall be subject to their having had a mandatory savings account for one continuous year or in alternate periods. The mandatory savers shall participate in the profits and, through their social organizations, in the designation of its directors.

The rights established in the preceding paragraph shall be exercised exclusively in the manner provided by this law and its Regulations." The legal qualification of workers as co-owners implies the holding of certain rights: the right to receive profits (a right that only materializes if the Board of Directors agrees to its payment); a right to participate, through the organization they belong to, in the designation of the directors.

We could say that these are the similarities between the "co-owners" of the Bank and the partners of a corporation. But beyond this similarity, the differences between the "co-owners" of the Bank and the partners are significant. In the first place, the status of co-owner does not derive from a capital contribution but from the condition of being a mandatory taxpayer. The generating event of the contribution called "mandatory savings" is the status of worker (In the indicated vote, the Sala points out: "...although it is the condition of 'saver' that determines co-ownership, the truth is that this saving is compulsory, and therefore does not depend on a decision to contribute a specific sum of money to form the Bank's share capital, which is what happens in the case of ordinary corporations..."). On the contrary, the status of partner derives from participation in the share capital: each partner must subscribe to at least one share of the corporation (Article 104 of the Código de Comercio). The partners undertake to pay the contributions (Article 102 of the same Code). Article 120 of the Código de Comercio is clear insofar as the share is the instrument that accredits and transmits the status of partner.

The Código de Comercio establishes that common or ordinary shares grant identical rights and represent equal parts of the share capital, which implies that there may be special shares regarding which the enjoyment of rights may differ. In contrast, as the Sala noted in the cited judgment, all workers are placed in an "ideal" situation of identical equality. Except for extraordinary contributions, participation in the share capital of the corporation occurs at the time of payment for the shares acquired; in contrast, the worker's contribution, the so-called "mandatory savings," is permanent. Contribution occurs only insofar as a salary is received.

Subsequently, the right of participation in the corporation derives from the contribution to the share capital. In contrast, the workers' participation does not derive from the amount of the contribution, such that it is not a function of any patrimonial criterion. The representation of the workers stems from membership in a social organization and the number of members it has. Moreover, as has been indicated, the partner receives the dividends generated by the corporation, while the worker receives a percentage of the contribution paid.

Ergo, the status of co-owner worker is not assimilated to that of a shareholder in a corporation. And since this similarity does not exist, it cannot be the basis for a similarity between the Workers' Assembly and the shareholders' assembly, especially if the functions that both must fulfill are taken into account.

Certainly, the shareholders' assembly is the "supreme organ of the corporation," just as—according to the law—the Workers' Assembly is for the Banco Popular. But although the latter can express the collective will of the workers in matters within its competence, its scope of action is more limited than that of a shareholders' assembly. Being a public organ, the competencies are legally defined (especially if they involve public powers), so the Assembly must respect the distribution of competencies present in the law, whose modification lies beyond its power. Fundamental is the fact that the Assembly's competence is exceptional: it can only exercise those expressly conferred by law, whereas if a specific competence has not been attributed by law or corporate deed to a corporate organ, it may well be exercised by the shareholders' assembly (Article 152 of the Código de Comercio). It is Article 14 bis of the Ley del Banco Popular that establishes the competencies of the Workers' Assembly:

"The functions of the Workers' Assembly are:

• a)To indicate the general guidelines that orient the Bank's activities.
• b)To designate four directors to the Board of Directors, in accordance with Article 15 of this law.
• c)To accredit the admission of new representatives to the Assembly, in accordance with the criteria and requirements established in this law and its regulations.
• d)To hear the report on the activities and results of the annual period that the National Board of Directors will present to it at ordinary assemblies.
• e)To hear the general report of the Auditoría General de Bancos, whose recommendations shall be binding.

The Workers' Assembly shall meet ordinarily each year and extraordinarily when requested by the president or twenty-five percent of its members. In all cases, the call shall be public and made fifteen days in advance.

The quorum for sessions at first call shall be formed by half plus one of the delegates. If no quorum exists at the indicated time, the session shall be held one hour later with the delegates present.

For its operation, the Workers' Assembly shall appoint from its midst a president, a secretary, and two members, who shall serve in their positions for one year. All positions shall be ad honorem.

The Bank shall provide administrative and logistical support for the holding of the Assembly's sessions. (Thus added by Article 1 of Ley Nº 7031 of April 14, 1986)." The ordinary assembly of the corporation also hears the report on the results of the annual period presented by the administrators. But in addition to that function, it may agree to distribute profits, appoint or revoke administrators and the officials in charge of oversight functions, and any other function indicated in the public deed. Furthermore, an extraordinary assembly could be convened to modify the corporate charter, authorize shares and classes of securities not provided for in the corporate deed, as well as other matters (Articles 155 and 156 of the Código de Comercio).

In view of the foregoing, we find that the decision to distribute profits at the Banco Popular lies outside the purview of the Workers' Assembly, being expressly attributed to the National Board of Directors. The appointment and revocation of the members of that Board of Directors is a regulated, and therefore non-discretionary, power. This is not only because the law establishes eligibility conditions, meaning that not just any person may be designated, but also because its power is referenced to a specific number of directors. In any case, the appointment of the officials exercising oversight lies outside its sphere of competence. The Bank's Law provides that:

"ARTICLE 15.- The National Board of Directors shall be composed of:

• a)Three directors appointed by the Executive Power.
• b)Four directors designated by the Workers' Assembly and ratified by the Executive Power. (Thus amended by Article 1 of Ley Nº 7031 of April 14, 1986)." We observe that the Assembly not only does not appoint all members of the National Board of Directors, but that the appointments it makes are subject to the control of the Executive Power. Just as it is excluded from appointing any other type of official apart from the directors.

On the other hand, since the Bank is a public entity whose legal regime is determined by the State, it necessarily follows that the operating bases of the Bank and the Assembly cannot be modified by the Workers' Assembly, which, indeed, has not even been attributed the exercise of the Bank's regulatory power.

B-. THE WORKERS' ASSEMBLY IS NOT THE SHAREHOLDERS' ASSEMBLY OF THE BANK'S COMPANIES From the report of the Legal Consultancy and the aforementioned official communication DAT-290-2001, the necessity arises to refer to the condition of the Workers' Assembly as the "shareholders' assembly" of the corporations that the Bank has constituted. It is appropriate to determine whether, in the case of a public-law corporation organized under corporate form, those similarities between assemblies can be established. However, before entering into these comparisons, it is appropriate to briefly refer to the concept of a public-law corporation.

The public-law corporation refers to the concept of economic management The term public-law corporation refers to an entity aimed at participating in the processes of production, distribution, and commercialization of goods and services: "an industrial and commercial body, endowed with legal personality and belonging to the public sector" (André de Laubadere, Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 671). The public power assumes the management of an activity susceptible to economic exploitation, assuming the risks inherent in that operation. The corporation, therefore, is a mechanism of economic intervention in which the share capital is majority-owned publicly, or the economic entity is subject to the control of the public entity, such that the latter can determine the business decisions. In Opinion No. 63-96 of May 3, 1996, this Attorney General's Office analyzed the criteria under which a corporation can be determined to be public or private. It retained as fundamental elements the ownership of the share capital and the control over the corporation's decisions. It was indicated, then, regarding BICSA BAHAMAS:

"We thus have a legal person whose share capital is dominated not only in its majority but in its entirety by public entities; from which follows a dominance on the Board of Directors that endows the public partners with a preponderant, or rather absolute, power of decision or management over the entity. It is these elements (cfr. M. DURUPTY: Les entreprises publiques, I, PUF, 1986, pp. 210-211; D. LINOTTE-A. MESTRE: Services publics et Droit Public Economique, I, Litec, Paris, 1982, p. 230) that doctrinally determine that a corporation may be qualified as public, even when in the presence of a person of Private Law. Simply put, there is no necessary identity between the legal nature, public or private, of an entity and its legal personality. This may be of Public Law or Private Law, depending on the organization and regime given to the corporation. What matters is the fact that even when dealing with a person of Private Law, for example, a corporation, the corporation may be public if the defining elements mentioned above are present (Cfr. A. de LAUBADERE: Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 668; E. GARCIA DE ENTERRIA-T. FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, Madrid, 1989, p. 415; and E. GARCIA DE ENTERRIA-M. SANCHEZ MORON: "Régimen jurídico de la Empresa Pública en España", La empresa pública y su Régimen, Universidad Nacional Autónoma, Méjico, 1981, pp. 228-229). Allow us, on these aspects, the following transcriptions:" (...).

In accordance with the criteria mentioned above, a public-law corporation will exist even if the share capital is not entirely dominated by the public entity, provided that it dominates the majority of that capital. BICSA is a corporation wholly owned by public entities. Consequently, it can be affirmed that BICSA is a public-law corporation, because we are before a legal person managing an activity of a financial nature and whose share capital is exclusively in the hands of public entities, which therefore dominate the total votes on the Board of Directors and other organs of the company. The point is whether that share capital can be shared with private individuals. That is, whether it can be in the hands of both public entities and private persons." Within the public-law corporation, we can differentiate between the public-law corporation organized under Public Law forms and the public-law corporation organized under Private Law forms, specifically commercial companies. As there is no single, imperative mandate for the legislator to organize Public Law public-law corporations under a specific organization, we find that there is legislative discretion on this point. However, the category of institutional entity appears to be the most appropriate form of organization for the public public-law corporation-person. Nevertheless, as a consequence of the process that has come to be called the "flight from Administrative Law," the Administration's practice of resorting to private organizational forms is notorious. In effect, the Administration instrumentally resorts to organizational forms characteristic of Private Law, so it is not surprising that various corporations are organized as a corporation. It is an instrumental technique for public entities, which does not make the "public core" disappear, at least with regard to the act of deciding to create them under that form and the rules governing the management and control of the corresponding funds.

Organization in private form requires legal authorization. But this is not a simple authorizing rule but a rule that sets the conditions under which public participation must occur. Consequently, such participation will be governed not by Common Law but by the law authorizing participation or the rules that develop it. This is the case of corporations whose creation is authorized by Article 55 of the Ley del Mercado de Valores.

• b)The sole-shareholder corporation lacks a shareholders' assembly Article 55 of Ley 7732 of December 17, 1997, establishes:

"Constitution of companies The Instituto Nacional de Seguros and each of the public banks are authorized to constitute respective corporations, in the terms indicated in the preceding article, with the sole purpose of operating their own brokerage house and exclusively carrying out the activities indicated in Article 56. Likewise, they are authorized so that each may constitute a mutual fund management company (sociedad administradora de fondos de inversión) and a pension operator (operadora de pensiones), under the terms established in this law and in Law No. 7523 of July 7, 1995, as applicable.

In such cases, the brokerage houses, the mutual fund management companies, and the pension operators must keep their operations and their accounting completely independent of the institution they belong to. This provision shall equally apply to private brokerage houses, in relation to their partners and other companies belonging to the same economic interest group." The State and public institutions and companies may acquire securities, make their investments, or place their issuances through any brokerage house (puesto de bolsa), without prejudice to the applicable provisions on administrative contracting." In Legal Opinion N. 183-99 of September 16, 1999, the Office of the Attorney General (Procuraduría) addressed the legality of the formation of these companies, emphasizing that the new company's share capital is substantially comprised of public funds, the management of which is regulated by Public Law provisions. The creation of an independent "legal entity" (persona jurídica) separate from the entity that owns the company allows for the "separation of the company's assets and accounting from those of its owner" in order to maintain transparent management of resources, a transparency that is essential in a market open to competition. This is the legislator's objective in authorizing the aforementioned creation.

According to the information provided to us, the Bank has relied on the legal authorization to form a Pension Operator (Operadora de Pensiones), a Brokerage House (Puesto de Bolsa), and an Investment Fund (Fondo de Inversión), under corporate form. Entities which, based on what was stated in the preceding section, must be considered as public companies under corporate form (cfr. Legal Opinion N. 70-2001 of March 13 of this year).

Now then, by proposing that the Workers' Assembly (Asamblea de Trabajadores) can be considered the shareholders' meeting of the aforementioned companies, it is starting from the premise that such a meeting exists in them. But for such a meeting to exist, there must be at least two partners (article 104 of the Commercial Code); consequently, if, based on the law, the Bank has appeared as the sole partner, there cannot be a shareholders' meeting, because it is a situation involving a single shareholder. It should also be noted, moreover, that if there were two partners, participation in the partners' meeting would derive from the contribution to the share capital; therefore, the other partner would necessarily participate in forming the meeting. Ergo, the Workers' Assembly could not be the shareholders' meeting.

It must be remembered that when the public entity forms a company with a single partner, it exceeds the typical functionalism of the corporation (sociedad anónima), insofar as it, as a company, responds to the associative principle. This is abandoned to give preeminence to the institutional principle of personification. This further demonstrates that in these cases, the creation of companies is entirely instrumental in nature. For all these reasons, when legal norms establish that a specific body shall act as the shareholders' meeting of a company-entity, it is starting from a fiction, which is attributing to said bodies the character of an entity composed of several partners, when in fact it is a single body. Such is the case that arises, for example, when the Law considers the Government Council to be the partners' meeting of RECOPE. A fiction with that meaning is not found in Article 55 of the Securities Market Law. That is to say, there is no rule of legal rank that attributes to Body X the function of acting as if it were a shareholders' meeting. Given this and because it was necessary to develop matters related to the organization of the corporations of Article 55, the point was regulated by the Executive Branch. In that sense, the Boards of Directors (Juntas Directivas) of the different entities were assigned the powers typical of the shareholders' meeting. The Regulation for the Formation of Brokerage Houses, Fund Management Companies, and Complementary Pension Operators of Public Banks and the National Insurance Institute (Reglamento para la Constitución de Puestos de Bolsa, Sociedades Administradoras de Fondos y Operadoras de Pensiones Complementarias de los Bancos Públicos y del Instituto Nacional de Seguros), Executive Decree No. 27503-H of December 2, 1998, amended by Executive Decree No. 28485-H of February 21, 2000, stipulates in its article 4:

"Shareholders' Meeting. The Board of Directors of the bank or public entity shall be the supreme body of the company and as such shall have the powers that the Commercial Code provides for the shareholders' meeting.

If the company is composed of several authorized public entities, the meeting of the Boards of Directors of each institution shall constitute the supreme body of the company." When examining this norm, it is appropriate to recall that most of the powers that the Commercial Code attributes to the shareholders' meeting fall outside the competence of the Workers' Assembly of Banco Popular. In this line of thought, it is appropriate to remember that this body "guides" the Bank's policy but does not determine it nor participate in the adoption of the most important aspects of the Bank's actions, such as the exercise of regulatory authority or the approval of the entity's budget. The Law of Banco Popular establishes:

"ARTICLE 24.- The powers of the National Board of Directors (Junta Directiva Nacional) are:

• a)To formulate the Bank's policy in accordance with the law and its regulations; b) To approve the Bank's organization and operating regulations; c) To form the Special Study Committees it deems convenient; d) To review and approve the institution's annual budget and submit it to the approval of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República); e) To qualify the applications submitted and grant credits to the individuals or legal entities determined by law; f) To accept judicial and extrajudicial settlements; g) To set standards for the local Credit Boards (Juntas de Crédito) in technical matters; h) To grant the General Manager and the Deputy Managers the necessary powers to fulfill their functions; and All others that correspond to it by nature or that are assigned to it by law or Regulation." "ARTICLE 25.- The National Board of Directors has full authority to regulate everything concerning its organization, operation, investment policy, and other details necessary for fulfilling the purposes assigned to it by this law." ARTICLE 35.- The National Board of Directors shall establish, in a specific regulation, the rules, conditions, and guarantees for granting loans, giving due importance, among others, to the following factors: account age, the applicant's savings account balances, and the social purpose of the loan.

Only a person who has a savings account in their name at the Bank may be eligible for personal loans." Furthermore, it is the Board that appoints and removes the General Manager and Deputy Managers (articles 27 and 27 bis of the Law) and creates branches (article 29); All these functions attributed by the Law to the National Board of Directors are similar to those held by the boards of directors of the other banks authorized to form companies, with the exception that Banco Popular's policy is guided by "general guidelines" issued by the Workers' Assembly. This similarity of powers among the Boards of Directors explains and justifies what was ordered by the Executive Branch in Article 4 of the Regulation transcribed above. Therefore, the norm did not differentiate between Banco Popular and the other public entities for purposes of establishing which body acts as the shareholders' meeting of the Bank's companies.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:

The status of "co-owners" (copropietarios) of Banco Popular and of Communal Development with which the law qualifies the workers does not allow them to be assimilated to the shareholders of a corporation. It should be remembered that this status derives from a legal classification and that it is therefore a very particular "co-ownership" (copropiedad), especially since it does not entail a right of disposal over the Bank or over the status itself.

The lack of similarity between the "co-owner" worker of the Bank and the shareholder of a corporation, together with the composition, the form of worker participation, and the functions vested in the Workers' Assembly, prevent it from being assimilated to a shareholders' meeting of a standard corporation. The Workers' Assembly has its competence clearly established in the Law, which has not authorized it to expand its scope of competence. Its competence is exhaustive and not residual.

According to the law, it is not the responsibility of the Workers' Assembly to exercise the majority of the powers that correspond to the shareholders' meeting in a corporation (except for the review of reports) because these have been attributed to the National Board of Directors.

From Article 4 of Executive Decree No. 27503-H of 1998, it follows that in the corporations formed by Banco Popular, in furtherance of Article 55 of the Securities Market Law (Ley del Mercado de Valores), the powers corresponding to the shareholders' meeting of a corporation must be exercised by the National Board of Directors.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY GENERAL (PROCURADORA ASESORA)

Dictamen : 139 del 21/05/2001 C-139-2001 21 de mayo de 2001 Licenciado William Villalobos Umaña Secretario Directorio Nacional Asamblea de los Trabajadores Banco Popular y de Desarrollo Comunal S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio DAT-245-2001 de 24 de abril último, por medio del cual consulta "si es viable jurídicamente considerar a cada trabajador ahorrante obligatorio, y por ende copropietario de este banco, como uno de sus accionistas y en consecuencia a la Asamblea de Trabajadores como la Asamblea de Accionistas de la entidad, esto por analogía con una sociedad mercantil, en la cual sus propietarios son los socios accionistas, quienes han aportado el capital necesario para su creación y funcionamiento y cuyo conjunto forma precisamente la Asamblea de Accionistas como su Organo Supremo".

Adjunta el oficio CJ-547-01 de la Consultoría Jurídica del Banco Popular. En dicho oficio, la Consultoría se refiere a la clasificación de las personas jurídicas, para concretizar luego en las personas jurídicas de Derecho Público. Respecto del Banco Popular se señala que se parece "a la empresa pública sociedad anónima", por el hecho de que ambos fueron creados por el Poder Público. No obstante, señala que el Banco nace por creación de ley y las sociedades por decisión de la Junta Directiva del Banco. En cuanto al control, el Banco y la empresa pública están sometidos a la Contraloría y a otros fiscalizadores especiales, mientras la sociedad común no lo está, salvo casos especiales. El fin del Banco y las empresas públicas es el fin público, pero la sociedad anónima común es jurídicamente el lucro. En cuanto a la fuente de recursos, el Banco se financia con tributos y las empresas públicas con el aporte del Banco y las sociedades anónimas comunes tienen como fuente de financiamiento recursos privados. Agrega que "El Banco es entidad pública, concretamente autónoma. "ente público no estatal", siendo que en punto a su actividad, califica parcialmente como "empresa pública", las empresas son también entidades públicas autónomas "empresas públicas sociedades anónimas", mientras que las sociedades corrientes son "entidades privadas", resumidamente "sociedades anónimas". Por lo que estima no puede hacerse una analogía entre el Banco Popular y una sociedad anónima corriente. Luego, se compara la "Asamblea de los Trabajadores" y la "asamblea de accionistas" de una empresa pública propiedad del Banco. Considera que uno y otra se diferencian por el origen y "naturaleza", señalando que las empresas no son esenciales para la consecución del fin público. Al no existir una regulación puntual sobre la organización de las citadas empresas en la ley, el legislador puede desarrollar la organización de estas sociedades, dentro del marco de la ley. Señala que las sociedades anónimas propiedad del Banco no tienen asamblea de accionistas en el tanto el único socio es el Banco. De conformidad con el artículo 4 del Decreto N. 27503-H, la Junta Directiva del Banco comparece porque es la que conforma la voluntad del único socio de las sociedades previstas en el artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores. En sus decisiones se aplica la Ley General de la Administración Pública y no las disposiciones del Código de Comercio en materia de asambleas de accionistas. Agrega que si la sociedad llegare a tener otro socio, no sería posible que la Asamblea de los Trabajadores hiciera las veces de una asamblea de accionistas. En su criterio, la Asamblea de Trabajadores es una asamblea de "copropietarios" por lo que no hay semejanza con una asamblea de sociedades anónimas. Aparte de que los copropietarios están representados en función de su número, independientemente del aporte realizado, como sí es el caso en la asamblea de accionistas. Se señala, además, que la Asamblea de Trabajadores carece de facultades de que sí dispone la asamblea de accionistas de una sociedad anónima común. Por lo que concluye que no existen similitudes relevantes entre la Asamblea de los Trabajadores y la asamblea de accionistas de una sociedad anónima. Por lo que los copropietarios del Banco no pueden ser asimilados a los accionistas, ya que la posición de esos copropietarios es más propia de un socio de una sociedad de personas que a la de una sociedad de capitales e incluso, se asemeja más a la figura de las asociaciones cooperativas y asociaciones solidaristas e incluso a las figuras de los asociados de figuras públicas sectoriales como colegios profesionales.

El día 17 del mes en curso se recibió el oficio N. DAT-290-2001 del Presidente del Directorio Nacional de la Asamblea de los Trabajadores. En dicho oficio se indica que el criterio que la Procuraduría emita es "de trascendental importancia para resolver el tema referido a la integración de las Juntas Directivas de la Operadora de Pensiones, el Puesto de Bolsa y el Fondo de Inversión, los cuales se han constituido como sociedades anónimas propiedad del Banco". Aspecto que sería de discusión en la asamblea que se realizará el 26 de mayo próximo.

Conforme lo solicitado, debe establecerse, en primer término, si existe relación de similitud entre la Asamblea de Trabajadores y la asamblea de una sociedad anónima, para luego referirnos a la situación que se plantea con las sociedades anónimas que el Banco ha constituido conforme a la ley. No obstante, desde ya, es preciso señalar que la pretensión de establecer una semejanza entre la Asamblea de Trabajadores del Banco y la asamblea de una sociedad anónima es absolutamente errada, en cuanto conduce a desvirtuar la naturaleza del Banco y los fines que con él se pretendió satisfacer.

A-. LA ASAMBLEA DE TRABAJADORES: REPRESENTACIÓN DE LOS TRABAJADORES EN UN ENTE PÚBLICO Se pretende asimilar la situación de la Asamblea de Trabajadores del Banco Popular con la asamblea de accionistas de una sociedad anónima. La diferencia substancial de una y otra asamblea deriva de la naturaleza del Ente y de la finalidad que uno y otro tipo de organización están llamadas a cumplir.

El Banco Popular: un ente público "no estatal" En Derecho Administrativo se parte de diversos criterios a fin de determinar si una determinada persona es de Derecho Público o de Derecho Privado. Entre ellos, la creación, los fines, el patrimonio de la persona, la titularidad o no de prerrogativas públicas, las formas de control a que esté sujete, la titularidad de su capital social, la forma de organización, entre otros. No obstante, respecto de la organización aparece como una constante que está no es esencial. Ello en el tanto en que la persona pública puede organizarse de distintas formas e incluso recurrir a formas organizativas de Derecho Privado, como es el caso de la sociedad anónima. Ya Marienhoff nos decía en 1965 "La "forma" del ente -corporación, fundación, etcétera- carece de influencia en esta materia. Puede haber persona jurídica pública bajo cualquier "forma", siempre que concurran los demás datos o elementos requeridos para ello. Para revestir carácter público", la entidad no sólo puede ofrecer la forma de "corporación" o de "fundación", sino también la de "sociedad"..."M, MARIENHOFF: Tratado de Derecho Administrativo, I, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pp. 350.

Y es que ninguno de los criterios señalados puede considerarse exclusivo por sí mismo para determinar dicha naturaleza pública o privada, aún cuando sí cobra particular relevancia la creación estatal, la titularidad del capital social. Difícilmente podrá encontrarse, por ejemplo, una entidad privada creada por el Estado: éste regula las condiciones de su constitución o funcionamiento pero no crea directamente las personas privadas, como sucede normalmente con las personas públicas. La asignación de recursos vía presupuesto o de tributos con destino específico es normal tratándose de entes públicos menores, pero no puede olvidarse que los entes privados también pueden disfrutar de subvenciones u otras formas de transferencia de recursos del sector público para financiar sus actividades. La naturaleza privada no excluye el control público sobre determinadas actividades. Es la actividad que se desarrolla la que determina la extensión de ese control más que la naturaleza pública o privada de la entidad. Incluso, cabría recordar que determinados ordenamientos contienen regulaciones que permiten que determinadas potestades de Derecho Público sean ejercidas directamente por entidades privadas, a lo cual se suma que la entidad privada puede ser el beneficiario directo del ejercicio de determinados bienes. Es el caso de la expropiación en dichos ordenamientos.

Además, como hemos indicado en otros dictámenes, no existe una necesaria correlación entre personalidad jurídica y régimen de actividad. La personalidad pública no determina que el ente esté sujeto a un régimen de Derecho Público en su actividad; si la actividad es empresarial la entidad pública se regirá por el Derecho Privado, de la misma forma que no es inusual que una persona jurídica privada encuentre que su actividad esté regulada por disposiciones de Derecho Público, como es el caso de las entidades bancarias y en general, las dedicadas a actividad financiera.

Decíamos que es importante la existencia de un acto estatal creador de la nueva persona jurídica. El contenido de ese acto permite establecer si lo creado es un ente público o privado. Esta posibilidad existe aún cuando no se establezca expresamente una norma con ese objeto, pero es más terminante cuando el propio acto califica al ente.

Lo anterior es esencial porque la Ley de creación del Banco Popular lo define como un ente público: su personalidad es, entonces, pública. Pero, además, el legislador precisa que ese ente público es no estatal:

"ARTICULO 2º.- El Banco Popular y de Desarrollo Comunal es una institución de Derecho Público no estatal, con personería jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía administrativa y funcional. Su funcionamiento se regirá por las normas del Derecho Público.

(...)".

Una entidad pública creada para dar protección económica a los trabajadores, contribuyendo con la asistencia financiera que está llamado a prestar a su bienestar socioeconómico.

A esta naturaleza se ha referido la Procuraduría en anteriores dictámenes (así, por ejemplo, C-253-87 de 17 de diciembre de 1987, C-040-94 de 14 de marzo de 1994, C-107-99 de 28 de mayo de 1999 y la OJ-113-99 de 29 de setiembre de 1999). Una creación por ley, fines específicos de evidente interés público, un patrimonio calificado de público y producto fundamentalmente de contribuciones de naturaleza tributaria, sometido a controles presupuestarios por parte de la Contraloría, no dejan margen de dudas respecto de la naturaleza pública del ente.

Por el contrario, tal como se deduce de la opinión legal adjunta, es discutible y cuestionable que el legislador haya calificado al ente como de "no estatal". Calificación que debía entenderse como dirigida a evitar que al Banco le resultaran aplicables determinadas disposiciones aplicables al Estado y, por ende, a los entes descentralizados. Tal era el caso de la Ley de la Administración Financiera, posteriormente la Ley del Equilibrio Financiero, Ley de la Autoridad Presupuestaria y otras disposiciones tendientes a regular el uso de los fondos públicos. La no aplicación de esas leyes motiva una calificación legal que no necesariamente se ajusta al concepto doctrinal de ente no estatal. En efecto, los fines del Banco son propios del Estado, por lo que asume frente a él y a la colectividad la obligación de cumplirlos; los empleados del Banco son servidores públicos, el financiamiento del Banco deriva fundamentalmente del establecimiento de contribuciones parafiscales afectas al cumplimiento de los fines públicos, los fondos son públicos y por ello están sujetos al control de la Contraloría General de la República.

El ente público "no estatal" está organizado normalmente como corporación. Ello es frecuente cuando se trata de entes representativos de determinados intereses, como las corporaciones agrícolas, o bien entes representativos de profesiones liberales como son los colegios profesionales. En el caso del Banco Popular que, en principio, debió ser organizado como un ente institucional (puesto que esto es lo adecuado tratándose de los entes estatales), el legislador consideró conveniente adoptar elementos propios de una corporación, ello con el objeto de dar participación a los trabajadores en la conducción del ente. De esa forma, el artículo 14 dispuso:

"La orientación de la política general del Banco corresponderá a la Asamblea de los Trabajadores, su definición a la Junta Directiva Nacional y la Administración a la Gerencia General.

Los miembros de la Asamblea durarán en sus cargos cuatro años. Podrán ser reelegidos por otro período". (Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 7031 de 14 de abril de 1986 y modificado por Resolución de la Sala Constitucional Nº 1267-96, de las 12:06 horas del 15 de marzo de 1996 ).

Esa organización determinó que la Sala Constitucional en el voto Nº. 1267-96, de las 12:06 horas del 15 de marzo de 1996 señalara:

"...En otras palabras, creó una entidad corporativa con base asociativa regida por el derecho público, como ha quedado dicho, características todas que obligan a la estricta observancia del principio democrático, cuando se trata de integrar los órganos superiores de la corporación. Por otra parte, el legislador quiso reforzar esta función y objetivo del Banco, precisamente cuando, mediante reforma, introdujo el actual artículo 14 a la Ley Orgánica del Banco, creando la Asamblea de Trabajadores...".

La Asamblea de Trabajadores orienta la política del Banco, que debe ser definida por la Junta Directiva Nacional y ejecutada por la Administración. En la Asamblea están representados los trabajadores que, para el efecto se consideran como los copropietarios del Banco.

• b)Los socios en la sociedad anónima La circunstancia de que el artículo 1° de la Ley afirme que el Banco es copropiedad de los trabajadores y la existencia de una Asamblea de Trabajadores podrían haber generado dudas sobre la similitud con la asamblea de socios de una sociedad anónima. Empero, como se examinará de seguido, jurídicamente no es posible hacer tal asimilación.

Dispone el artículo 1° de la Ley:

"Créase el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, el que se regirá por la presente ley y su reglamento. El Banco es propiedad de los trabajadores por partes iguales y el derecho a la co- propiedad estará sujeto a que hayan tenido una cuenta de ahorro obligatorio durante un año continuo o en períodos alternos. Los ahorrantes obligatorios participarán de las utilidades y por medio de sus organizaciones sociales en la designación de sus directores.

Los derechos que establece el párrafo anterior se ejercerán exclusivamente en la forma que dispone esta ley y su Reglamento".

La calificación legal de los trabajadores como copropietarios implica la titularidad de determinados derechos: el derecho a percibir utilidades (un derecho que solo se concreta si la Junta Directiva acuerda su pago. Un derecho a participar, por medio de la organización a que pertenecen, en la designación de los directores.

Podríamos decir que esas son las semejanzas entre los "copropietarios" del Banco y los socios de una sociedad anónima. Pero más allá de esa similitud, las diferencias entre los "copropietarios" del Banco y los socios son grandes. En primer término, la calidad de copropietario no deriva de un aporte en capital sino de la condición de contribuyente obligatorio. El hecho generador de la contribución llamado "ahorro obligatorio" es la condición de trabajador ( En el voto indicado, la Sala señala: "...si bien es la condición de "ahorrante" la que determina la copropiedad, es lo cierto que ese ahorro es compulsivo, por lo que no depende de una decisión de aportar una suma determinada de dinero para formar el capital social del Banco, lo que sí sucede en el caso de las sociedades anónimas comunes..."). Por el contrario, la calidad de socio deriva de la participación en el capital social: cada socio debe suscribir por lo menos una acción de la sociedad (artículo 104 del Código de Comercio). Los socios se obligan al pago de las aportaciones (artículo 102 del mismo Código). El artículo 120 del Código de Comercio es claro en cuanto que la acción es el título que acredita y transmite la calidad de socio.

Establece el Código de Comercio que las acciones comunes u ordinarias otorgan idénticos derechos y representan partes iguales del capital social, lo que implica que puede haber acciones especiales, respecto de las cuales se puede diferenciar en el disfrute de los derechos. En cambio, como señaló la Sala en la sentencia de cita, todos los trabajadores están colocados en una situación "ideal" de idéntica igualdad. Salvo aportes extraordinarios, la participación al capital social de la sociedad se da en el momento del pago de las acciones que se adquieren, en cambio la contribución del trabajador, el llamado "ahorro obligatorio" es permanente. Se contribuye en el tanto en que se percibe salario.

Luego, el derecho de participación en la sociedad deriva del aporte al capital social. En cambio, la participación de los trabajadores no deriva del importe de la contribución, de modo que no está en función de ningún criterio patrimonial. La representación de los trabajadores procede de la pertenencia a una organización social y a la cantidad de afiliados que ésta tenga. Por demás, como ha sido indicado, el socio recibe los dividendos que genera la sociedad, en tanto que el trabajador recibe un porcentaje de la contribución que ha pagado.

Ergo, la condición de trabajador copropietario no se asimila a la de socio de una sociedad anónima. Y puesto que esa similitud no existe, no puede ser el fundamento de una semejanza entre la Asamblea de Trabajadores y la asamblea de accionistas, máxime si se toma en cuenta las funciones que ambas deben cumplir.

Ciertamente, la asamblea de accionistas es el "órgano supremo de la sociedad", así como –según la ley- la Asamblea de Trabajadores lo es del Banco Popular. Pero si bien ésta puede expresar la voluntad colectiva de los trabajadores en las materias de su competencia, su ámbito de acción es más limitado que una asamblea de accionistas. Tratándose de un órgano público, las competencias son definidas legalmente (máxime si implican potestades de imperio), por lo que la Asamblea debe respetar la distribución de competencias presente en la ley, cuya modificación le escapa. Es fundamental el hecho de que la competencia de la Asamblea es de excepción: sólo puede ejercer aquéllas expresamente conferidas por la ley, en tanto que si una determinada competencia no ha sido atribuida por ley o escritura social a un órgano societario, bien pueden ser ejercidas por la asamblea de socios (numeral 152 del Código de Comercio). Es el artículo 14 bis de la Ley del Banco Popular el que establece las competencias de la Asamblea de Trabajadores:

" Son funciones de la Asamblea de los Trabajadores:

• a)Señalar las pautas generales que orienten las actividades del Banco.
• b)Designar a cuatro directores ante la Junta Directiva, conforme con el artículo 15 de esta ley.
• c)Acreditar el ingreso de nuevos representantes a la Asamblea, de acuerdo con los criterios y requisitos establecidos en esta ley y su reglamento.

ch) Conocer el informe de labores y de resultados del ejercicio anual que le presentará a la Junta Directiva Nacional en las asambleas ordinarias.

• d)Conocer el informe general de la Auditoría General de Bancos, cuyas recomendaciones le serán vinculantes.

La Asamblea de los Trabajadores se reunirá ordinariamente cada año y extraordinariamente cuando lo solicite el presidente o el veinticinco por ciento de sus miembros. En todos los casos la convocatoria será pública y se hará con quince días de anticipación.

El quórum para las sesiones de primera convocatoria lo formará la mitad más uno de los delegados. De no haber quórum a la hora indicada la sesión se celebrará una hora después con los delegados presentes.

Para su funcionamiento, la Asamblea de los Trabajadores nombrará de su seno, un presidente, un secretario y dos vocales, que durarán en sus cargos un año. Todos los cargos serán ad honorem.

El Banco dará el apoyo administrativo y logístico para la realización de las sesiones de la Asamblea. (Así adicionado por el artículo 1º de la Ley Nº 7031 de 14 de abril de 1986).

La asamblea ordinaria de la sociedad anónima conoce también del informe sobre los resultados del ejercicio anual que presenten los administradores. Pero además de esa función, puede acordar distribuir utilidades, nombrar o revocar administradores y los funcionarios encargados de las funciones de vigilancia, y cualquier otra que le señale la escritura pública. Por demás, una asamblea extraordinaria podría ser convocada para modificar el pacto social, autorizar acciones y títulos de clases no previstos en la escritura social, así como otros asuntos (artículos 155 y 156 del Código de Comercio).

Frente a lo anterior, tenemos que la decisión de distribuir utilidades en el Banco Popular escapa a la Asamblea de Trabajadores, por ser expresamente atribuida a la Junta Directiva Nacional. El nombramiento y revocación de los miembros de esa Junta Directiva es una facultad reglada, por ende no discrecional. Ello no sólo porque la ley fija las condiciones de elegibilidad, por lo que no puede ser cualquier persona la que resulte designada, sino porque su facultad está referida a un número determinado de directores. En todo caso, escapa de su esfera competencial el nombrar a los funcionarios que ejerzan vigilancia. Dispone la Ley del Banco que:

"ARTICULO 15.- La Junta Directiva Nacional estará integrada por:

• a)Tres directores de nombramiento del Poder Ejecutivo.
• b)Cuatro directores designados por la Asamblea de los Trabajadores y ratificados por el Poder Ejecutivo.(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 7031 de 14 de abril de 1986)".

Observamos que la Asamblea no sólo no nombra a la totalidad de los miembros de la Junta Directiva Nacional, sino que los nombramientos que hace están sujetos al control del Poder Ejecutivo. Así como que le está excluido nombrar cualquier otro tipo de funcionario distinto de los directores.

Por otra parte, puesto que el Banco es un ente público cuyo régimen jurídico está determinado por el Estado, se sigue necesariamente que las bases de funcionamiento del Banco y de la Asamblea no pueden ser modificadas por la Asamblea de Trabajadores, a quien, incluso, no le ha sido atribuido el ejercicio del poder normativo del Banco.

B-. LA ASAMBLEA DE TRABAJADORES NO ES LA ASAMBLEA DE ACCIONISTAS DE LAS EMPRESAS DEL BANCO Del informe de la Consultoría Jurídica y del oficio DAT-290-2001 antes indicado se deriva la necesidad de referirse a la condición de la Asamblea de Trabajadores como "asamblea de accionistas" de las sociedades anónimas que el Banco ha constituido. Corresponde determinar si tratándose de una empresa pública organizada bajo forma societaria, esas similitudes entre asambleas pueden ser establecidas. No obstante, antes de entrar a hacer esas comparaciones, corresponde referirse brevemente al concepto de empresa pública.

La empresa pública remite al concepto de gestión económica El término de empresa pública hace referencia a un ente dirigido a participar en los procesos de producción, distribución y comercialización de bienes y servicios: "un organismo industrial y comercial, dotado de personalidad jurídica y perteneciente al sector público" (André de Laubadere, Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 671). El poder público asume la gestión de una actividad susceptible de explotación económica, asumiendo los riesgos inherentes a esa explotación. Por lo que la empresa es un mecanismo, entonces, de intervención económica y en el cual el capital social es mayoritariamente de titularidad pública, o bien, el ente económico está sometido a control del ente público, de forma tal que éste puede determinar las decisiones empresariales. En el dictamen N. 63-96 de 3 de mayo de 1996, esta Procuraduría entró a analizar los criterios bajo los cuales se puede determinar que una empresa es pública o privada. Retuvo como elementos fundamentales la titularidad del capital social y el control sobre las decisiones de la empresa. Se indicó, entonces, respecto de BICSA BAHAMAS:

"Tenemos, así, una persona jurídica cuyo capital social no solo en su mayoría sino en su integridad es dominado por entes públicos; de lo que se sigue un dominio en la Junta Directiva que dota a los socios públicos de un poder preponderante, mejor dicho absoluto, de decisión o de gestión sobre la entidad. Son estos elementos (cfr. M, DURUPTY: Les entreprises publiques, I, PUF, 1986, pp. 210-211, D, LINOTTE-A, MESTRE: Services publics et Droit Public Economique, I, Litec, Paris, 1982, p. 230) los que doctrinariamente determinan que una empresa pueda ser calificada de pública, aún cuando se esté en presencia de una persona de Derecho Privado. Sencillamente, no existe una identidad necesaria entre la naturaleza jurídica, pública o privada, de un ente y su personalidad jurídica. Esta puede ser de Derecho Público o de Derecho Privado, según la organización y régimen que se le dé a la empresa. Lo importante es el hecho de que aún cuando se trate de una persona de Derecho Privado, por ejemplo, una sociedad anónima, la empresa puede ser pública si se dan los elementos definidores antes señalados (Cfr. A. de LAUBADERE: Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 668; E, GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, Madrid, 1989, p. 415 y E, GARCIA DE ENTERRIA- M, SANCHEZ MORON: "Régimen jurídico de la Empresa Pública en España", La empresa pública y su Régimen, Universidad Nacional Autónoma, Méjico, 1981, pp. 228-229). Permitásenos, sobre estos aspectos, las siguientes transcripciones":

(…).

Conforme los criterios antes señalados, existirá una empresa pública aún cuando el capital social no esté en su totalidad dominado por el ente público, a condición de que éste domine la mayoría de ese capital. BICSA es una empresa propiedad absoluta de los entes públicos. Consecuentemente, puede afirmarse que BICSA es una empresa pública, por cuanto se está ante una persona jurídica gestionando una actividad de índole financiera y cuyo capital social está exclusivamente en manos de entes públicos, que dominan, por ende, el total de los votos en la Junta Directiva y demás órganos de la sociedad. El punto es si ese capital social puede ser compartido con particulares. Es decir, si puede estar en manos tanto de entes públicos como de personas privadas".

Dentro de la empresa pública podemos diferenciar entre la empresa pública organizada bajo formas de Derecho Público y la empresa pública organizada bajo formas de Derecho Privado, concretamente las sociedades mercantiles. Como no existe un mandato unívoco e imperativo de que el legislador organice las empresas públicas de Derecho Público bajo una organización determinada, tenemos que existe una discrecionalidad legislativa en el punto. Empero, pareciera que la categoría de ente institucional es la que se presenta como la forma de organización más adecuada para la empresa pública-persona pública. Sin embargo, como consecuencia del proceso que se ha dado en llamar "huida del Derecho Administrativo", es notaria la práctica de la Administración de recurrir a formas de organización privada. En efecto, la Administración recurre instrumentalmente a formas organizativas propias del Derecho Privado, por lo que no es de extrañar que diversas empresas sean organizadas como sociedad anónima. Se trata de una técnica instrumental para los entes públicos, que no hace desaparecer el "núcleo público", al menos en lo que se refiere al acto de decisión de crearlas bajo esa forma y las normas en orden a la gestión y control de los fondos que les corresponde.

La organización en forma privada requiere autorización legal. Pero no se trata de una simple norma autorizativa, sino de una norma que fija las condiciones bajo las que debe producirse la participación pública. De modo que esa participación se regirá no por el Derecho Común sino por la ley que autoriza la participación o las normas que la desarrollan. Este es el caso de las sociedades anónimas cuya creación es autorizada por el artículo 55 de la Ley del Mercado de Valores.

• b)La sociedad de socio único carece de asamblea de socios Establece el artículo 55 de la Ley 7732 de 17 de diciembre de 1997:

"Constitución de sociedades El Instituto Nacional de Seguros y cada uno de los bancos públicos quedarán autorizados para constituir sendas sociedades, en los términos indicados en el artículo anterior, con el fin único de operar su propio puesto de bolsa y realizar, exclusivamente, las actividades indicadas en el artículo 56. Asimismo, se autorizan para que cada uno constituya una sociedad administradora de fondos de inversión y una operadora de pensiones, en los términos establecidos en esta ley y en la Ley No. 7523 de 7 julio de 1995, según corresponda.

En tales casos, los puestos, las sociedades administradoras de fondos de inversión y las operadoras de pensiones, deberán mantener sus operaciones y su contabilidad totalmente independientes de la institución a la que pertenezcan. Esta disposición se aplicará igualmente a los puestos de bolsa privados, en relación con sus socios y con otras sociedades pertenecientes al mismo grupo de interés económico.

El Estado y las instituciones y empresas públicas podrán adquirir títulos, efectuar sus inversiones o colocar sus emisiones, por medio de cualquier puesto de bolsa, sin perjuicio de las disposiciones aplicables en materia de contratación administrativa".

En el dictamen N. 183-99 de 16 de septiembre de 1999, la Procuraduría se refirió a la legalidad de la constitución de estas sociedades, haciendo remarcar que el capital social de la nueva sociedad está conformado sustancialmente por fondos públicos, cuya gestión está regulada por disposiciones de Derecho Público. La creación de una "persona jurídica" independiente del ente propietario de la empresa permite "separar el patrimonio y contabilidad de la sociedad y la de su propietario" a fin de mantener una gestión transparente de los recursos, transparencia indispensable en un mercado abierto a la concurrencia. Es este el objetivo del legislador al autorizar la citada creación.

De acuerdo con lo que se nos informa, el Banco se ha fundado en la autorización legal para constituir una Operadora de Pensiones, un Puesto de Bolsa y un Fondo de Inversión, bajo forma societaria. Entidades que, por lo dicho en el acápite anterior, deben ser consideradas como empresas públicas bajo forma societaria cfr. Dictamen N. 70-2001 de 13 de marzo del presente año).

Ahora bien, al plantear la Asamblea de Trabajadores si ella puede ser considerada la asamblea de socios de las citadas sociedades, está partiendo de que en ellas existe tal asamblea. Pero, para que tal asamblea exista se requiere que haya al menos dos socios (artículo 104 del Código de Comercio); por consiguiente, si fundado en la ley, el Banco ha comparecido como el único socio, no puede existir una asamblea de accionistas, porque se está ante un único accionista. Pero obsérvese, además, que en caso de que existieran dos socios, la participación en la asamblea de socios derivaría de la aportación en el capital social, por lo que el otro socio concurriría necesariamente a la formación de la asamblea. Ergo, la Asamblea de Trabajadores no podría ser la asamblea de accionistas.

Es de recordar que cuando el ente público constituye una sociedad con un único socio, se excede el funcionalismo propio de la sociedad anónima, en cuanto ésta como sociedad responde al principio asociativo. Este es abandonado para dar preeminencia al principio institucional de personificación. Lo que viene a demostrar una vez más que en esos casos la creación de sociedades es totalmente de orden instrumental. Por todo ello, cuando las normas legales establecen que determinado órgano actuará como asamblea de accionistas de una empresa-sociedad, está partiendo de una ficción, cual es el atribuir a dichos órganos el carácter de una entidad compuesta por varios socios, siendo que se trata de un único órgano. Tal es el caso que se presenta, por ejemplo, cuando la Ley considera que el Consejo de Gobierno es la asamblea de socios de RECOPE. Una ficción con ese sentido no se encuentra en el artículo 55 de la Ley del Mercado de Valores. Es decir, no hay norma de rango legal que atribuya a X órgano el actuar como si se tratara de una asamblea de accionistas. Ante ello y debido a que era necesario desarrollar lo relativo a la organización de las sociedades anónimas del artículo 55, el punto fue reglado por el Poder Ejecutivo. En ese sentido, se atribuyó a las Juntas Directivas de los distintos entes las facultades propias de la asamblea de accionistas. El Reglamento para la Constitución de Puestos de Bolsa, Sociedades Administradoras de Fondos y Operadoras de Pensiones Complementarias de los Bancos Públicos y del Instituto Nacional de Seguros, Decreto N. 27503-H de 2 de diciembre de 1998, reformado por el Decreto N. 28485-H de 21 de febrero de 2000, preceptúa en su artículo 4:

"Asamblea de Accionistas. La Junta directiva del banco o ente público será el órgano supremo de la sociedad y como tal tendrá las atribuciones que el Código de Comercio dispone para la asamblea de accionistas.

Si la sociedad se encontrase compuesta por varias entidades públicas autorizadas, la reunión de las juntas directivas de cada institución, conformará el órgano supremo de la sociedad".

Al examinar esta norma, procede recordar que la mayor parte de las competencias que el Código de Comercio atribuye a la asamblea de accionistas, escapan a la competencia de la Asamblea de Trabajadores del Banco Popular. En este orden de ideas, procede recordar que este órgano "orienta" la política del Banco pero no la determina ni participa en la adopción de los más importantes aspectos del accionar del Banco, como son el ejercicio de la potestad reglamentaria, la aprobación del presupuesto de la entidad. Establece la Ley del Banco Popular:

"ARTICULO 24.- Son atribuciones de la Junta Directiva Nacional:

• a)Formular la política del Banco de acuerdo con la ley y su reglamento; b) Aprobar los reglamentos de organización y funcionamiento del Banco; c) Integrar las Comisiones Especiales de estudio que considere convenientes; d) Conocer y aprobar el presupuesto anual de la institución y someterlo a la aprobación de la Contraloría General de la República; e) Calificar las solicitudes presentadas y conceder créditos a las personas físicas o jurídicas que determina la ley; f) Aceptar transacciones judiciales y extrajudiciales; g) Fijar las normas a las Juntas de Crédito locales en materia técnica; h) Otorgar al Gerente General y a los Subgerentes los poderes necesarios para el cumplimiento de sus funciones; e Todas las demás que le correspondan por naturaleza o que le sean asignadas por la ley o por Reglamento".

"ARTICULO 25.- La Junta Directiva Nacional tiene plena facultad para reglamentar todo lo concerniente a su organización, funcionamiento, política de inversiones y demás extremos necesarios para el cumplimiento de los fines que le señala esta ley".

ARTICULO 35.- La Junta Directiva Nacional establecerá en un reglamento específico las normas, condiciones y garantías para la concesión de préstamos, dando debida importancia entre otros, a los siguientes factores: antigüedad de la cuenta, saldo de las cuentas de ahorro del solicitante y finalidad social del préstamo.

Solo podrá ser objeto de préstamos personales quien tenga cuenta de ahorro a su nombre en el Banco".

Además, es la Junta la que nombra y remueve al Gerente, Subgerentes (artículos 27 y 27 bis de la Ley) y crea sucursales (artículo 29); Todas estas funciones atribuidas por la Ley a la Junta Directiva Nacional resultan similares a las que ostentan las juntas directivas del resto de bancos autorizados para constituir sociedades, con la salvedad de que la política del Banco Popular es orientada por "pautas generales" emitidas por la Asamblea de Trabajadores. Esta semejanza de competencias de las Junta Directivas explica y justifica lo dispuesto por el Ejecutivo en el artículo 4 del Reglamento antes transcrito. Por ende, que la norma no haya diferenciado entre el Banco Popular y los otros entes públicos para efectos de establecer qué órgano actúa como asamblea de accionistas de las empresas del Banco.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

La condición de "copropietarios" del Banco Popular y de Desarrollo Comunal con que la ley califica a los trabajadores, no permite asimilarlos a los socios de una sociedad anónima. Recuérdese que esa condición deriva de una calificación legal y que por ello se trata de una "copropiedad" muy particular, máxime que no conlleva un derecho de disposición sobre el Banco ni sobre la propia condición.

La inexistencia de similitud entre el trabajador "copropietario" del Banco y el socio de una sociedad anónima, unido a la composición, la forma de participación de los trabajadores y las funciones que competen a la Asamblea de Trabajadores, impiden asimilarla con una asamblea de accionistas de una sociedad anónima común. La Asamblea de Trabajadores tiene su competencia claramente establecida en la Ley, la que no la ha facultado para ampliar su ámbito de competencia. Su competencia es taxativa y no residual.

Conforme la ley, no corresponde a la Asamblea de Trabajadores ejercer la mayoría de las facultades que en la sociedad anónima corresponden a la asamblea de accionistas (salvo el conocimiento de informes) porque éstas han sido atribuidas a la Junta Directiva Nacional.

Del artículo 4° del Decreto Ejecutivo N. 27503-H del de 1998 se deriva que en las sociedades anónimas constituidas por el Banco Popular, en desarrollo del artículo 55 de la Ley del Mercado de Valores, las atribuciones que corresponden a la asamblea de accionistas de una sociedad anónima deben ser ejercidas por la Junta Directiva Nacional.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA