Municipal Council authority to declare absolute nullityCompetencia del Concejo Municipal para declarar nulidad absoluta

Opinion: 093 of 28/03/2001 C-093-2001 28 March 2001 Licenciado Marcelo Prieto Jiménez Mayor (Alcalde Municipal) Municipality of Alajuela Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your communication 515-C-2000 of 4 December of last year, received on the 12th of that same month and year.

In your missive, you request that the opinion referred to in Article 173 of the General Law of Public Administration be rendered within the file processed to determine the absolute, evident, and manifest nullity of construction permit No. 4164-DI-99 granted to Mrs. XXX.

Unfortunately, at this moment, a favorable opinion cannot be issued because there is a defect in the competence of the body that decided to initiate the proceeding, as will be analyzed below.

Article 173 of the General Law of Public Administration was amended by Law 7871 of 21 April 1999, providing the following regarding competence:

"(…) 2.– When dealing with the State administration, the superior constitutional body that issued the respective act shall declare the nullity. For acts of the Executive Branch, the Minister of the relevant branch shall designate the body directing the administrative proceeding. If dealing with other public entities or Branches of the State, each administrative head (jerarca administrativo) shall declare the nullity. Against what is resolved by them, only a motion for reconsideration or a motion to set aside (reposición) will be admissible. The administrative channel will be considered exhausted with the resolution of these motions." As a result of that modification, this Advisory Body considered it necessary to issue circular PGR-1207-2000 of 16 August 2000 to define some of the scopes of the cited numeral. It stated therein, as relevant, the following:

"Finally, in relation to the administrative head (jerarca administrativo) of other public entities or Branches of the State, the advisory body interprets that the competent body to declare the nullity, in principle, is the highest head (máximo jerarca) of the institution. Nothing else can be interpreted from the phrase 'against what is resolved by them, only a motion for reconsideration or a motion to set aside will be admissible.' Notwithstanding the foregoing, given the quantity and diversity of special norms that exist in our legal system, it is necessary to investigate each special law in order to specify, in each case, to whom the legislator has assigned the position of administrative head. The foregoing, because if a special law denies the possibility of appeal against the acts of an administrative head, which obviously is not the highest head of the entity, in that case the declaration would correspond to that body and not to the superior." Therefore, interpretation is required in each case regarding which body is the administrative head (jerarca administrativo) in a Municipality.

Firstly, one must resort to the content of Article 169 of our Magna Carta. It provides the following:

"The administration of the local interests and services of each canton shall be in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of municipal councilors (regidores municipales) elected by popular vote, and an executive official designated by law." In the previous Municipal Code, that official was called the Municipal Executive (Ejecutivo Municipal) and in the current Code, they are called Mayor (Alcalde) (Article 14 of the Municipal Code), also modifying some of their powers.

It is evident, from comparing both normative texts, that the new regulation substantially modifies the manner of election of the Mayor and, above all, as relevant, grants them functions of greater importance than those previously held.

These changes could raise doubt as to who is the administrative head (jerarca administrativo) of the municipalities.

In our judgment, and despite the greater relevance of the functions granted to the Mayor, the Municipal Council (Concejo Municipal) continues to be the administrative body of highest hierarchy within the municipal structure, since, even though the former is assigned greater political and, to some extent, administrative competences, the Constitution itself establishes them as an executive official, linking their actions directly to the functions of the Municipal Council.

Reviewing Article 17 of the Municipal Code, we find the powers and duties of the Mayor. We are interested in highlighting the following: exercising the functions inherent to the condition of general administrator and head of municipal departments, monitoring the organization, functioning, coordination, and faithful compliance with municipal agreements, laws, and regulations in general (subsection a); sanctioning and promulgating the resolutions and agreements approved by the Municipal Council and exercising the veto, in accordance with this code (subsection d); presenting to the Municipal Council, before taking office, a government program based on a diagnosis of the canton's reality (subsection e); rendering to the Municipal Council, semi-annually, an expense report (subsection f); presenting the ordinary and extraordinary budget projects of the municipality before the Municipal Council for discussion and approval (subsection i).

As can be observed, several of their functions (both political and administrative) remain directly linked hierarchically to the Municipal Council, which prevents considering them, for all purposes, as the maximum administrative head (jerarca máximo administrativo) of the municipality.

Commenting on the remedies available against the administrative acts of officials who depend directly on the Council, Dr. Ernesto Jinesta comments as follows:

"The following depend directly on the Council, insofar as they are appointed by that collegial or deliberative body: the Municipal Secretary (Article 53 of the Municipal Code) and the Auditor or Accountant (Article 52, paragraph 2, ejusdem).

Doubts may exist regarding the Municipal Mayor, since, in accordance with Article 14 ejusdem, they are an official popularly elected in general elections. Logically, this question is valid for Mayors designated starting in the year 2002, since Transitory Provision II of the Municipal Code stipulated that the municipal executive appointed by the Council for the 1998-2001 period automatically becomes the municipal mayor, meaning the officials in that position for the referred period continue to hold a position of trust and are freely removable by the Council.

In any case, even regarding mayors designated starting in the year 2002, it must be understood that in eminently administrative matters –and not political ones– those officials will continue to depend on the Municipal Council, since, in addition to developing their government program, they must execute the decisions adopted by that collegial body and serve as general administrators. It must be remembered that Article 169 of the Political Constitution indicates that the municipal government is composed of the Council and 'an executive official designated by law.' On the other hand, if one carefully considers the Mayor's powers, there is not the slightest doubt about their administrative subordination –and not political– to the Council and the deployment of important, eminently administrative functions that must be overseen by a superior body. Thus, Article 17 of the Municipal Code indicates that the Mayor is responsible for 'a) Exercising the functions inherent to the condition of general administrator and head of municipal departments, monitoring the organization, functioning, coordination, and faithful compliance with municipal agreements, laws, and regulations in general', 'Delegating the functions entrusted by this law...', 'd) Sanctioning and promulgating the resolutions and agreements approved by the Municipal Council...', 'h) Authorizing the expenditures of the municipality...' and 'k) Appointing, promoting, removing municipal personnel...' and 'k) Appointing, promoting, removing municipal personnel, as well as granting them leaves and imposing sanctions on them...' (Jinesta Lobo, Ernesto, Los recursos administrativos en materia municipal y la función de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Revista Ivstitia, No. 162-163, year 14, p. 17) From the preceding quote, it is important to note the author's affirmation regarding the administrative subordination that exists in the municipal organization of the Mayor in relation to the Municipal Council, reaffirming the thesis that the superior administrative hierarchical body of the Municipality is the Council.

Another criterion guiding this line of thought is the interpretation made by the Third Section of the Superior Contentious-Administrative Tribunal, regarding municipal appeals, in the sense that resolutions issued by the Mayor are subject to appeal before the Council. In this regard, it has stated:

"However, given the state of the proceedings, the body responsible for hearing, by reason of grade, the appeal against what the Mayor resolves is the Municipal Council. On this matter, Article 161 of the Municipal Code, in force and applicable to the factual situation at hand, stipulates the following: 'Against the decisions of officials who depend directly on the Council, motions to vacate (revocatoria) and appeal (apelación) before it shall be admissible, which must be filed within five days...'. This Tribunal has interpreted that the Municipal Mayor, on a purely administrative level, is a body subordinate to the Council, a circumstance inferred from the consideration of the former's own powers, such as holding the condition of general administrator and head of municipal departments or sanctioning and promulgating the resolutions and agreements approved by the Municipal Council (Article 17, subsections a and d, of the Municipal Code). Under this understanding and pursuant to Article 161 of the Municipal Code, against what is resolved by the Mayor, motions to vacate and appeal are admissible, the latter before the deliberative body of the respective territorial corporation, that is, the Council. Thus, to exhaust the administrative channel in this staggered structure of means of challenge, after the Council resolves, motions to vacate and appeal before this Tribunal are admissible. In the case under examination, evidently, the chain of remedies prescribed by the legal text has not been fulfilled, since, having filed an appeal against what the Mayor resolved at 11:00 a.m. on 16 November 1998, that same official admitted the appeal directly before this collegial body, when they should have, according to a correct interpretation of the law, admitted it before the Council. In light of the above, it is necessary to remit these proceedings to the municipality of Poás so that the designated body may rule on the matter, and if any interested party disagrees with what is resolved by the Council, they may appeal to this body, for the purpose of reviewing the legality of what was decided." (Superior Contentious-Administrative Tribunal, Third Section, resolution 9632-99 of 8:10 a.m. on 21 May 1999) "On this matter, it is necessary to indicate that pursuant to Article 161 of the Municipal Code, against the decisions of officials who depend directly on the Council, motions to vacate and appeal before it are admissible. It must be taken into consideration that the Mayor, on the administrative level, is subordinate to the Council, since, in accordance with the provisions of Article 17, subsections a) and d), of the Municipal Code, that official is responsible for exercising the functions inherent to the condition of general administrator and head of municipal departments and executing the agreements adopted by the deliberative body. Under this understanding, Article 161 of the Municipal Code must be interpreted consistently with Article 153 of the same normative body, which states that against what is resolved by the Council, interested parties may file motions to vacate and appeal. In other words, when the Mayor resolves, the administered party has four instances, namely: motions to vacate and appeal before the Mayor, and against what is resolved by the Council –upon hearing the appeal filed against the Mayor's decision– motions to vacate and appeal. In this case, the appealing company only filed an appeal against what the Mayor resolved and omitted to file the relevant remedies against what the Council decided. Despite the foregoing, the collegial body, when resolving the appeal filed against what the Mayor resolved, admitted an appeal before this Section that was never filed. It must be taken into consideration that, in accordance with the provisions of Article 181 of the General Law of Public Administration, the non-hierarchical administrative comptroller (contralor administrativo no jerárquico) –which is the function this Section of the Tribunal performs regarding territorial entities– may only review the legality of an agreement 'by virtue of an administrative remedy'." (Superior Contentious-Administrative Tribunal, Third Section, resolution No. 480-2000 of 9:15 a.m. on 28 April 2000) Based on everything set forth above, it must be concluded that the competent body to declare the absolute, evident, and manifest nullity of a municipal administrative act that is declaratory of rights, in application of the provisions of Article 173 of the General Law of Public Administration, is the Municipal Council.

Finally, a clarification must be made. The cited Article 173 indicates that against what is resolved by the administrative head (jerarca administrativo), only a motion to set aside (reposición) or reconsideration (reconsideración) will be admissible, and that, with the resolution of those remedies, the administrative channel will be exhausted. The situation that arises in the case of municipalities is the following:

Article 173 of the Political Constitution states:

"Municipal agreements may be:

Objected to by the official designated by law, in the form of a reasoned veto. Appealed by any interested party.

In both cases, if the Municipality does not revoke or reform the objected or appealed agreement, the records will be sent to the Tribunal dependent on the Judicial Branch indicated by law for a final resolution." Currently, the Tribunal referred to in the Constitution is the Third Section of the Superior Contentious-Administrative Tribunal (Law No. 7274 of 10 December 1991). In accordance with Article 6 of the cited Law, "The Third Section of the Tribunal shall act in these cases as an improper superior (superior jerárquico impropio) of the body that issued the challenged resolution, and its final resolution only exhausts the administrative channel, leaving the corresponding jurisdictional route open." The Tribunal itself establishes its competence in this matter in the following terms:

"However, this Section of the Tribunal considers it necessary to make some considerations regarding the request filed. The Third Section of the Superior Contentious-Administrative Tribunal predominantly fulfills a materially administrative function, since it acts as a non-hierarchical administrative comptroller (jerarquía administrativa impropia) of the bodies of the central or decentralized Public Administration in cases where the law provides for an administrative appeal before this Section (Article 1, subsection b, of Law No. 7274). That is, the Third Section of the Tribunal is an administrative body that is attached to the structure of the Judicial Branch, a situation that may lead to misunderstandings regarding the value and significance of its resolutions, which are, with the exception that will be noted below, eminently administrative. Under this approach, the Third Section of the Superior Contentious-Administrative Tribunal intervenes as a non-hierarchical administrative comptroller regarding Municipal Councils. Thus, Article 173 of the Political Constitution provides that municipal agreements may be appealed by any interested party, so that if the Municipal Council does not revoke or reform the agreement, the administrative appeal is elevated to the Third Section of the Tribunal. The same is established by Article 85 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction when stating that '...once the Governor's veto or the motion to vacate filed by the private party is denied, the Municipality shall elevate the records to the Tribunal, following prior summons...'. Consequently, the Third Section of the Tribunal, when acting as a non-hierarchical administrative comptroller, when hearing and resolving an administrative appeal filed against a resolution of a Municipal Council, simply limits itself to issuing an administrative resolution whose effect is to consider the prior administrative channel exhausted so that the contending parties may resort to the ordinary jurisdictional route, that is, before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court (Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), it being understood that the resolution issued by this latter body is of a jurisdictional nature and is subject to challenge by appeal or cassation before, respectively, the Superior Contentious-Administrative Tribunal - only the first or second sections - and the First Chamber of the Supreme Court of Justice. On this matter, Article 6 of Law No. 7274 establishes with meridian clarity that 'The Third Section of the Tribunal shall act in these cases as an improper superior of the body that issued the challenged resolution, and its final resolution only exhausts the administrative channel, leaving the corresponding jurisdictional route open.' (bold is not from the original). It follows from the above that the resolutions issued by the Third Section of the Superior Contentious-Administrative Tribunal do not produce the effects of material or formal res judicata (cosa juzgada) (force of legal truth), since only judgments issued by jurisdictional bodies in the exercise of a materially jurisdictional and not administrative function have the virtue of generating that efficacy. It can perfectly well happen that in the jurisdictional route, the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court annuls, confirms, or modifies the administrative resolution issued by the Third Section of the Tribunal. It is necessary to observe that the Third Section of the Tribunal does not act as the jurisdictional superior of the first instance Court, since the former limits itself, as has been repeated ad nauseam, to exercising a materially administrative function. There is only one scenario in which the Third Section of the Tribunal exercises a materially jurisdictional function –which, of course, is not relevant to the present matter but is noted for illustrative purposes– and that is when, under the cover of Article 83 bis, subsection h), of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction, it hears as jurisdictional superior of the Second Section in the 'abbreviated' proceeding challenging resolutions issued by the Commissions for Promoting Competition and the National Consumer Commission.

As a corollary of the above, the resolutions issued by the Third Section, in its role as a mere non-hierarchical administrative control body, do not definitively close any discussion, since the contending parties always retain the open possibility of resorting to the jurisdictional route to fully debate any matter and, consequently, what this Section resolves, in its capacity as an administrative body, does not affect what is resolved by the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court in the exercise of a materially jurisdictional function, and even less does it override what this latter jurisdictional body decides provisionally or definitively." (Superior Contentious-Administrative Tribunal, Third Section, resolution 9894-99 of 11:30 a.m. on 23 July 1999) Thus, it is necessary to interpret the text of Article 173 of the General Law of Public Administration, in relation to Article 173 of the Political Constitution, legally developed by Law No. 7274 that creates the Third Section of the Superior Contentious-Administrative Tribunal, to thus conclude that the absolute, evident, and manifest nullity of an act issued by a municipality that is declaratory of rights must be declared by the Municipal Council, but that, against what is resolved by it, a remedy would be admissible, in the terms and manner indicated by the Municipal Code, before the referred Third Section, which would be the one that exhausts the administrative channel.

Sincerely,

Ana Lorena Brenes Esquivel Administrative Attorney (Procuradora Administrativa)

Annex: Administrative file

Dictamen : 093 del 28/03/2001 C-093-2001 28 de marzo del 2001 Licenciado Marcelo Prieto Jiménez Alcalde Municipal Municipalidad de Alajuela Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio 515-C-2000 de 4 de diciembre del año próximo pasado, recibido el 12 de ese mismo mes y año.

En su misiva, usted solicita se rinda el dictamen a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública dentro del expediente tramitado para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del permiso de construcción Nº 4164-DI-99 otorgado a la señora XXX.

Lamentablemente, en este momento, no se puede emitir dictamen favorable por existir un vicio en la competencia del órgano que decidió el inicio del procedimiento, según se analizará a continuación.

El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública fue reformado por Ley 7871 de 21 de abril de 1999, disponiéndose en cuanto a la competencia lo siguiente:

"(…) 2.– Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o de reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa." A raíz de esa modificación, este Órgano Asesor consideró necesario emitir la circular PGR-1207-2000 de 16 de agosto del 2000 para definir algunos de los alcances del citado numeral. En ella se señaló, en lo que interesa, lo siguiente:

"Por último, en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio, es el máximo jerarca de la institución. No otra cosa puede interpretarse de la frase "contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición." No obstante lo anterior, es necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quien el legislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo. Lo anterior, por cuanto si en una ley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo, que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en ese supuesto la declaratoria le correspondería a ese órgano y no al superior." Por lo tanto, se requiere en cada caso, de interpretación en el sentido de cuál órgano es el jerarca administrativo en una Municipalidad.

En primer lugar, hay que recurrir al contenido del artículo 169 de nuestra Carta Magna. En ella se dispone lo siguiente:

"La administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley." En el anterior Código Municipal a ese funcionario se le llamó Ejecutivo Municipal y en el Código vigente se le denomina Alcalde (artículo 14 del Código Municipal), modificándose también algunas de sus atribuciones.

Resulta evidente, de la comparación de ambos textos normativos, que la nueva regulación modifica sustancialmente la forma de elección del Alcalde y, sobretodo, en lo que interesa, le atribuye funciones de mayor importancia que las que tenía anteriormente.

Esos cambios podrían plantear la duda sobre cuál es el jerarca administrativo de las municipalidades.

En nuestro criterio, y a pesar de la mayor relevancia de las funciones que se le otorgan al Alcalde, sigue siendo el Concejo Municipal el órgano administrativo de mayor jerarquía dentro de la estructura municipal, puesto que, a pesar de que se le asignan al primero mayores competencias políticas, y en alguna medida, administrativas, es lo cierto que la propia Constitución lo establece como un funcionario ejecutivo, vinculando su actuación, directamente, a las funciones del Concejo Municipal.

Revisando el artículo 17 del Código Municipal encontramos las atribuciones y obligaciones del Alcalde. Nos interesa resaltar las siguientes: ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general (inciso a); sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código (inciso d); presentar, al Concejo Municipal, antes de entrar en posesión de su cargo, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón (inciso e); rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de egresos (inciso f); presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación (inciso i).

Como puede observarse, varias de sus funciones (tanto políticas como administrativas) siguen directamente vinculadas jerárquicamente al Concejo Municipal, lo que impide considerarlo, para todos los efectos, como el jerarca máximo administrativo de la municipalidad.

Comentando sobre los recursos que proceden contra los actos administrativos de los funcionarios que dependen directamente del Concejo, el Dr. Ernesto Jinesta comenta lo siguiente:

"Dependen directamente del Concejo, en cuanto son nombrados por ese órgano colegiado o deliberante, el Secretario Municipal (artículo 53 del Código Municipal) y el Auditor o Contador (artículo 52, párrafo 2, ejusdem).

Pueden existir dudas con relación al Alcalde Municipal, puesto que, de conformidad con el artículo 14 ejusdem, es un funcionario electo popularmente en elecciones generales. Lógicamente, este cuestionamiento resulta válido para los Alcaldes que sean designados a partir del año 2002, puesto que, el Transitorio II del Código Municipal dispuso que el ejecutivo municipal nombrado por el Concejo para el período 1998-2001, se convierte, automáticamente, en alcalde municipal, por lo que los funcionarios en ese cargo para el período referido siguen siendo de confianza y de libre remoción por el Concejo.

En todo caso, aun tratándose de los alcaldes designados a partir del año 2002 debe entenderse que en lo eminentemente administrativo –y no en lo político– esos funcionarios seguirán dependiendo del Concejo Municipal, puesto que, además de desarrollar su programa de gobierno debe ejecutar las decisiones adoptadas por ese órgano colegiado y fungen como administradores generales. Debe recordarse, que el 169 de la Constitución Política indica que el gobierno municipal está conformado por el Concejo y "un funcionario ejecutivo que designará la ley".

De otra parte, si se repara con atención en las competencias del alcalde, no cabe la menor duda de su subordinación administrativa –y no política– al Concejo y del despliegue de importantes funciones eminentemente administrativas que deben ser fiscalizadas por un órgano superior. Así, el artículo 17 del Código Municipal indica que le corresponde al alcalde "a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general", "Delegar las funciones encomendadas por esta ley…", "d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal…", "h) Autorizar los egresos de la municipalidad…" y "k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad…" y k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones…" (Jinesta Lobo, Ernesto, Los recursos administrativos en materia municipal y la función de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Revista Ivstitia, Nº 162-163, año 14, pág. 17) De la anterior cita, interesa rescatar la afirmación que realiza el autor en el sentido de la subordinación administrativa que existe en la organización municipal del Alcalde en relación con el Concejo Municipal, reafirmándose la tesis de que el órgano superior jerárquico administrativo de la Municipalidad es el Concejo.

Un criterio más que orienta esa línea de pensamiento es la interpretación que ha hecho la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, en materia recursiva municipal, en el sentido de que las resoluciones dictadas por el Alcalde tienen recurso de apelación ante el Concejo. Al respecto ha señalado:

"Empero, dado el estado de los procedimientos, a quién le corresponde conocer, por razón del grado, del recurso de apelación contra lo que resuelve el Alcalde es al Concejo Municipal. Sobre el particular, el ordinal 161 del Código Municipal vigente y aplicable a la especie fáctica de marras estipula lo siguiente: "Contra las decisiones de los funcionarios que dependen directamente del Concejo cabrán los recursos de revocatoria y apelación para ante él, los cuales deberán interponerse dentro del quinto día...". Este Tribunal ha interpretado que el Alcalde Municipal, en el plano meramente administrativo, es un órgano subordinado al Concejo, circunstancia que se infiere a partir de la consideración de las atribuciones propias del primero, tales como la de ostentar la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales o la de sancionar y promulgar las resoluciones y acuerdos aprobados por el Concejo Municipal (artículo 17, incisos, a y d, del Código Municipal). Bajo esta inteligencia y a tenor del numeral 161 del Código Municipal, contra lo resuelto por el Alcalde caben los recursos de revocatoria y de apelación, este último, para ante el órgano deliberante de la corporación territorial respectiva, esto es, el Concejo. De modo que para agotar la vía administrativa en esta estructura escalonada de medios de impugnación, después de resolver el Concejo, caben los recursos de revocatoria y de apelación para ante este Tribunal. En el sub-exámine, evidentemente, no se ha cumplido con la cadena de recursos que prescribe el texto legal, puesto que, interpuesta la apelación contra lo que resolvió el Alcalde a las 11 hrs. del 16 de noviembre de 1998, ese mismo funcionario admitió la apelación, directamente, ante este órgano colegiado, cuando debió, según una recta interpretación de la ley, admitirlo para ante el Concejo. En mérito de lo expuesto, se impone remitir las presentes actuaciones a la municipalidad de Poás para que sea el órgano indicado el que se pronuncie sobre el particular y de resultar disconforme alguno de los interesados con lo resuelto por el Concejo podrán recurrir en alzada ante este órgano, a efecto de fiscalizar la legalidad de lo dispuesto." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución 9632-99 de 8:10 horas del 21 de mayo de 1999) "Sobre el particular, es preciso indicar que a tenor del artículo 161 del Código Municipal contra las decisiones de los funcionarios que dependen directamente del Concejo caben los recursos de revocatoria y de apelación ante el mismo. Debe tomarse en consideración que el alcalde, en el plano administrativo, se encuentra subordinado al Concejo, puesto que, con arreglo a lo dispuesto en el ordinal 17, incisos a) y d), del Código Municipal le corresponde a ese funcionario ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales y ejecutar los acuerdos adoptados por el órgano deliberante. Bajo esa inteligencia, el numeral 161 del Código Municipal debe ser interpretado de manera concordante con el 153 del mismo cuerpo normativo, al disponer que contra lo resuelto por el Concejo los interesados podrán interponer los recursos de revocatoria y apelación. En otras palabras, cuando resuelve el alcalde el administrado tiene cuatro instancias a saber: los recursos de revocatoria y de apelación ante el alcalde y contra lo resuelto por el Concejo –al conocer de la apelación planteada contra la decisión del alcalde– los recursos de revocatoria y de apelación. En la especie, la empresa recurrente interpuso, únicamente, un recurso de apelación contra lo resuelto por el alcalde y omitió presentar los recursos pertinentes contra lo dispuesto por el Concejo. Pese a lo anterior, el órgano colegiado, al resolver la apelación interpuesta contra lo resuelto por el alcalde, admitió ante esta Sección una apelación que nunca fue planteada. Debe tomarse en consideración que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, el contralor administrativo no jerárquico –que es la función que cumple esta Sección del Tribunal respecto de las entidades territoriales– solo podrá revisar la legalidad de un acuerdo "en virtud de recurso administrativo"." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución Nº 480-2000 de las 9:15 horas del 28 de abril del 2000) A partir de todo lo expuesto anteriormente, debe concluirse que el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo municipal declaratorio de derechos, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es el Concejo Municipal.

Precisa hacer, finalmente, una aclaración. El numeral 173 de cita indica que contra la resuelto por el jerarca administrativo, sólo cabrá recurso de reposición o reconsideración, y que, con la resolución de esos recursos se dará por agotada la vía. La situación que se plantea en el caso de las municipalidades es el siguiente:

El artículo 173 de la Constitución Política señala:

"Los acuerdos municipales podrán ser:

Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado. Recurridos por cualquier interesado.

En ambos casos, si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado, o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva en definitiva." Actualmente, ese Tribunal a que hace referencia la Constitución, es la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo (Ley Nº 7274 de 10 de diciembre de 1991). De conformidad con el artículo 6º de la citada Ley, "La Sección Tercera del Tribunal actuará en estos casos como superior jerárquico impropio del órgano que dictó la resolución impugnada y su resolución final sólo agota la vía administrativa, quedando abierta la vía jurisdiccional que corresponda." El propio Tribunal establece su competencia en esta materia en los siguientes términos:

"Empero, esta Sección del Tribunal estima que es menester efectuar algunas consideraciones atinentes a la solicitud interpuesta. La Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo cumple, preponderantemente, una función materialmente administrativa, puesto que, se desempeña como contralor administrativo no jerárquico (jerarquía administrativa impropia) de los órganos de la Administración Pública central o descentralizada en los casos en que la ley prevé un recurso administrativo de alzada ante esta Sección (artículo 1º, inciso b, de la Ley No. 7274). Esto es, la Sección Tercera del Tribunal es un órgano administrativo que se encuentra adscrito a la estructura del Poder Judicial, situación que puede llamar a equívocos sobre el valor y trascendencia de sus resoluciones que son, con la salvedad que será señalada infra, eminentemente administrativas. Bajo esta tesitura, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo interviene como contralor administrativo no jerárquico respecto de los Concejos Municipales, es así como el artículo 173 de la Constitución Política dispone que los acuerdos municipales pueden ser recurridos por cualquier interesado por lo que si el Concejo Municipal no revoca o reforma el acuerdo, la apelación administrativa se eleva ante la Sección Tercera del Tribunal. Lo mismo establece el numeral 85 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al señalar que "...denegado el veto del Gobernador o la revocatoria interpuesta por el particular, la Municipalidad elevará los autos al Tribunal, previo emplazamiento...". Por consiguiente, la Sección Tercera del Tribunal, al actuar como contralor administrativo no jerárquico, cuando conoce y resuelve una apelación administrativa interpuesta contra una resolución de un Concejo Municipal simplemente se limita a dictar una resolución administrativa cuyo efecto es tener por agotada la vía administrativa previa para que las partes contendientes puedan acudir a la vía jurisdiccional ordinaria, esto es, ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, siendo que la resolución que dicta este último órgano sí es de carácter jurisdiccional y es susceptible de ser impugnada mediante apelación o casación ante, respectivamente, el Tribunal Superior Contencioso Administrativo -solamente secciones primera o segunda- y la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Sobre el particular, el artículo 6º de la Ley No. 7274 establece, con meridiana claridad, que " La Sección Tercera del Tribunal actuará en estos casos como superior jerárquico impropio del órgano que dictó la resolución impugnada y su resolución final sólo agota la vía administrativa, quedando abierta la vía jurisdiccional que corresponda." (la negrita no es del original). Síguese de lo expuesto que las resoluciones dictadas por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo no producen efectos de cosa juzgada material o formal (fuerza de verdad legal), toda vez, que sólo tienen la virtud de generar esa eficacia las sentencias dictadas por los órganos jurisdiccionales en el ejercicio de una función materialmente jurisdiccional y no administrativa. Perfectamente puede suceder que en vía jurisdiccional el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda anule, confirme o modifique la resolución administrativa dictada por la Sección Tercera del Tribunal. Es menester observar que la sección Tercera del Tribunal no actúa como superior jurisdiccional del Juzgado de primera instancia, puesto que, la primera se limita, como se ha repetido hasta la saciedad, a ejercer una función materialmente administrativa. Únicamente existe un supuesto en que la Sección Tercera del Tribunal ejerce una función materialmente jurisdiccional –el que, desde luego, no tiene interés para el presente asunto pero se puntualiza para fines ilustrativos–, y es cuando a socaire del artículo 83 bis, inciso h), de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce como superior jurisdiccional de la Sección Segunda en el proceso "abreviado" de impugnación de las resoluciones emanadas de las Comisiones para promover la Competencia y Nacional del Consumidor.

Como corolario de lo expuesto, las resoluciones que dicte la Sección Tercera, en su rol de mero órgano administrativo de control no jerárquico, no cierran definitivamente ninguna discusión, puesto que, siempre le queda a las partes contendientes abierta la posibilidad de acudir a la vía jurisdiccional para debatir plenariamente cualquier asunto y, consecuentemente, lo que resuelva esta Sección, en calidad de órgano administrativo, no incide sobre lo resuelto por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en el ejercicio de una función materialmente jurisdiccional y menos, aún, enerva lo que este último órgano jurisdiccional disponga de forma provisional o definitiva." (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución 9894-99 de 11:30 horas del 23 de julio de 1999) De esta forma, es necesario interpretar el texto del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en relación con el artículo 173 de la Constitución Política, desarrollado legalmente por la Ley Nº 7274 que crea la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, para de esta forma concluir que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto dictado por una municipalidad declaratorio de derechos debe declararla el Concejo Municipal, pero que, contra lo resuelto por éste, cabría recurso, en los términos y modo que señala el Código Municipal, ante la referida Sección Tercera, que sería la que agotaría la vía administrativa.

Atentamente,

Ana Lorena Brenes Esquivel Procuradora Administrativa

Anexo: Expediente administrativo