Arbitration and Settlement Inappropriateness for Concession Fees in Maritime-Terrestrial ZoneImprocedencia del arbitraje y transacción sobre canon de concesión en zona marítimo terrestre

Opinion : 111 of 04/16/2001 ( PARTIALLY RECONSIDERED ) C-111-2001 April 16, 2001 Licenciado Julio Cesar Leiva Muñoz Mayor Municipalidad de Liberia S.O.

Dear Sir:

With the approval of the Señor Procurador General de la República, we are responding to your official communication D.E.e 37-00 dated July 18 of last year, through which you brought to our attention agreement No. 4 adopted by the Concejo Municipal in Ordinary Session No. 20-2000, held on May 15, 2000, by which this Procuraduría General is consulted on various aspects related to the legal feasibility of a potential arbitration or conciliation agreement between that municipal corporation and the company Ecodesarrollo Papagayo S.A., regarding the determination of the amount and collection of a concession fee (canon por concesión) granted in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Bahía Culebra; a matter that has generated the filing of two special tax lawsuits, pending resolution in that venue to date.

After briefly recounting the relevant events that have occurred regarding the dispute raised, and making manifest the pressing need for economic resources afflicting that municipal corporation, the following questions are posed to us:

"a-) Is it legally feasible for the Municipalidad to use or apply the Law on Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace (Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, Ley Nº 7727 of December 9, 1997), to seek a possible out-of-court settlement or arbitration with the referenced company regarding the debt for the payment of the concession fee (canon) owed to this Municipalidad?

b-) Can the Regulation to the Papagayo Law –Decreto Ejecutivo Nº 25.439-MP-TUR of August 27, 1996– be legally applied to determine the unit value per square meter of the area effectively granted as a concession?

c-) Can the payment of taxes generated by the concession fee (canon de concesión) be negotiated out of court by the Municipalidad; in this regard, can it negotiate the NON-payment of fines or interest on that tax debt?

d-) Is the proposal made by the representatives of the company ECODESARROLLO PAPAGAYO S.A., to reach a settlement with the Municipalidad, viable? In this regard, can the Municipalidad legally sign this out-of-court settlement contract provided they agree to the terms proposed by that company?

e-) If that option were viable, can the other concession-holding companies in that sector reach the same out-of-court agreement under these terms?" On this matter, we allow ourselves to make the following considerations:

I.- Preliminary considerations.

On previous occasions, we have already indicated that according to the reiterated administrative jurisprudence of this Advisory Body of the Public Administration, in accordance with Article 2, in relation to subsection 3, clause b) and 4 of our Organic Law (Ley Orgánica, Ley Nº 6815 of September 27, 1982, and its reforms), our opinions are issued solely on generic situations, in which the existence of a particular subject to whom the consequences derived from our criterion would be applied is not perceived.

And in accordance with the content of the transcribed agreement, as well as the documentation attached to your missive, it is clear that the questions regarding which our criterion is requested are confined to particular and individualized situations; that is, they refer to a specific case, which makes it impossible to resolve the merits of the problem, under the terms of the consultative activity, and therefore, the binding nature of this Office. This is because, to agree to pronounce on specific cases such as the present one, would imply abandoning our nature as a consultative body, and this, rather than leading us to indirectly substitute the active Administration, in the specific case, would imply a flagrant violation of "municipal autonomy," constitutionally recognized.

However, we deem it advisable to set forth some general legal considerations on the questions mentioned, with the intention of collaborating in the resolution of the points under discussion; abstracting from the specific case in doing so.

And in this regard, as you are undoubtedly aware, the matter in question has already been addressed on several occasions by this Procuraduría General (Opinions C-187-96 of November 11, 1996, and C-094-2000 of May 11, 2000). However, concerning the specific questions raised in this new consultation, we deem it appropriate to revisit the criteria previously expressed and to definitively define our position in this regard.

II.- The institution of Arbitration and its regulation in our legal system.

On several occasions, this Procuraduría General has already had the opportunity to refer to arbitration as one of the alternative means of resolving conflicts arising between private parties. (Among others, I refer to Opinions C-187-96 of November 11, 1996, C-089-99 of May 10, 1999, C-094-2000 of May 11, 2000, as well as Legal Opinions OJ-048-99 of April 29, 1999, and OJ-077-2000 of July 20, 2000).

This alternative dispute resolution process was recognized by our legal system through the "Law on Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace" –Ley Nº 7727 of December 9, 1997–, as part of the development of the constitutional norm of Article 43, according to which "Every person has the right to settle their patrimonial differences through arbitrators, even when there is pending litigation." The cited law proposes some fundamental institutions as alternative means to judicial ones for the resolution of patrimonial conflicts arising between private parties, such as: arbitration, mediation, conciliation, and other similar techniques (Art. 2 of Ley Nº 7727).

We could define arbitration as "a process of a jurisdictional nature, through which the parties –or a judge in the absence of agreement– privately choose the subjects who will act as arbitrators, for the solution of a controversy and whose decision, the law imposes as binding and confers upon it the effects of res judicata (cosa juzgada)" (Artavia Barrantes, S. "El Proceso Arbitral en Costa Rica". Volume I. Editorial Jurídica DUPAS, 1996, p. 45. Cited in Opinion C-089-99, op. cit.).

The most important characteristics of this legal institution (arbitration) are the following: it is optional in nature and stands as an alternative and non-exclusive means to the jurisdictional resolution of conflicts (See in this regard, Opinion C-089-99, op. cit., and resolution No. 2307-95 of May 9, 1995, of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Furthermore, it can be de jure (de Derecho) or ex aequo et bono (de Equidad). In the former, the arbitrators decide the dispute based on the legal regulations applicable to the specific case, that is, subject to the legal system, while in the latter, the ruling is issued applying the principles of equity, honesty, prudence, and common sense.

However, in the case of arbitration processes in which the Public Administration participates as a party, the arbitration that must be used is de jure (de derecho), due to the principle of legality to which the Administration is constitutionally and legally bound (OJ-048-99 op.cit). This interpretation is made in light of Articles 18 and 19 of the Law on Alternative Dispute Resolution. The foregoing, to guarantee the obligation of the arbitrators to resolve in accordance with our legal system.

The resolution issued by the arbitrator is called an arbitration award (laudo arbitral), and once issued, it enjoys the effects proper to substantive res judicata (cosa juzgada material), as it is definitive and binding on the parties, and is unappealable except for the review remedy, as provided for in our system –Ley Nº 7727–.

III.- The Administration as a party to the arbitration process.

As this Procuraduría General has previously determined, our current legal system establishes a generic authorization for the Administration to submit its controversies of a disposable patrimonial nature to alternative dispute resolution processes, in accordance with the provisions of the final paragraph of numeral 18 of the cited Ley Nº 7727, which expressly establishes that "Any subject of public law, including the State, may submit its controversies to arbitration, in accordance with the rules of this law and subsection 3) of Article 27 of the Ley General de la Administración Pública," which indicates as an attribution of the Ministers jointly with the President of the Republic "to transact and commit to arbitrators the matters of the branch." (See in this regard, among others, Opinions C-089-99 op. cit., OJ-077-2000 of July 20, 2000).

And it should be noted that, through interpretation, both by this Procuraduría and by the Contraloría General, it has been considered that both the centralized and the decentralized Administration, including municipal territorial corporations, are authorized to resort to both arbitration and transaction (In this regard, see Opinions C-225-88 of November 11, 1988, of the Procuraduría General, and 2239 of February 23, 1996, of the Contraloría General).

However, given the insufficiency and imprecision with which the legislator addressed the regulation of these institutions in the public sector, in order to resolve their patrimonial differences of a disposable nature, this advisory body deemed it necessary to specify some considerations for the purpose of guiding the Administration in the decision of whether a specific matter should be submitted to arbitration.

Regarding the matter of interest, it was specified:

The Law on Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace is structured to regulate situations between private parties, with mention of the State and its institutions made in a single article. It is, therefore, legislation intended to regulate situations between private parties, which are covered by the principle of autonomy. On the contrary, the Administration is subject to the principle of legality. Consequently, as long as there is no special regulation on this matter for the Administration, it must adapt them to the nature of the Administration. Thus, prior to the Administration's decision to resort to arbitration, it must assess the possible existence of a right, or at least reasonable doubt or the appearance of a good right on the part of the private party. There are matters, which involve the exercise of public powers (potestades de imperio), that cannot be submitted to arbitration. The Administration's decision to resort to this alternative means of conflict resolution must be duly reasoned, as with any administrative act. The discretionary elements of said act are subject to the provisions of Articles 15 to 17 of the Ley General de la Administración Pública. (C-089-99 of May 10, 1999, C-094-2000 of May 11, 2000, and OJ-077-2000 of July 20, 2000).

IV.- Matters that can be submitted to arbitration, in the case of the Public Administration.

The matter, however, goes beyond the alluded legal provisions, because while subjects of Private Law are enabled to dispose of their assets, in exercise of their autonomy of will (Article 28 of the Constitución Política) in the manner that best suits them, and are thus enabled to resolve their controversies using alternative dispute resolution means, the Public Administration must adhere to the principle of legality enshrined in both the Constitución Política and the Ley General de la Administración Pública (numeral 11 in both). From this it follows that the Public Administration (a concept that encompasses the Municipalidades) may submit its controversies to these alternative means only insofar as the legal system and the nature of the case permit it. As a consequence, there are matters that, due to their special nature, cannot be the subject of an arbitration process.

In this regard, the Procuraduría General has been clear and concise in warning that there are certain matters in which the application of arbitration processes is definitively not appropriate, such as: taxes (tributos), public domain (dominio público), security, public order, and health, to cite a few examples.

"Therefore, it is appropriate to recall what this advisory body had pronounced on the matter, when, through a study conducted by Procuradores Dra. Magda Inés Rojas Chaves and Lic. Francisco Villalobos González, dated March 18, 1994, it was indicated:

"The general principle regarding arbitration is that one may resort to it to settle patrimonial controversies. A principle that derives from Article 43 of the Constitución Política...

Any proposition of arbitration that directly or indirectly encompasses matters of public law exceeds said principle. A circumstance that is, in and of itself, exceptional, to the extent that arbitration concerns, in principle, claims of a patrimonial nature. The concept of "matters of public law" encompasses all regulation involving the specific institutions regulated by public law in and of themselves considered, be they public powers (potestades), public services, or public domain (dominio público), etc., and the execution of the corresponding regulations to the extent that it exceeds the purely patrimonial aspect. Regulations that are of legal rank due to the nature of the matter and that even concern institutional public order, as is the case with public powers (potestades públicas) and their exercise or public domain (dominio público)." In the same sense, we must record what was expressed by Professor Ortiz Ortiz, when referring to arbitration as a means of conflict resolution applicable to the Public Administration:

"The rule is that in administrative law and public law in general, arbitration on the business of the Administration is prohibited, unless otherwise provided, which would be exceptional and of restrictive application." Further on, citing the author Guicciardi, he indicates:

"Arbitration must be excluded from the field of administrative controversies; because if it is conceivable that the Administration may accept a settlement of its public law controversies other than judicial when the settlement depends upon its will, it does not seem that it can substitute the decision of a third party for that of the judge, obligating itself to respect it, as is essential in the case of arbitration. This is all the more so if the resolution of the litigation implies, even if in a preliminary manner, a control over the legality of an administrative act, which cannot be carried out except by the Administration itself or by the judge..." "What has been said in the text in the last two citations is confirmed when one considers that the compromise or arbitration must fall, if it does not concern the conduct of the Administration regulated by private law, upon that regulated by public law, given that these two are the only segments of the Administration's activity. It is important to understand this well, because in the field of administrative law the Administration is the holder of non-waivable public competencies, of origin and content fixed by law or regulation. It is obvious that the Administration cannot waive or compromise the exercise of its public functions by virtue of an agreement that obligates it to abandon in the hands of a third party (the arbitrator) the criterion on the legality and the appropriateness of its exercise.

It is possible, then, to draw a very clear distinction between the field of the Administration's activity that can be the object of a compromise and that which cannot: the distinction coincides with that which exists between public and private law, and no longer solely between patrimonial and non-patrimonial matters. There can be multiple differences of a patrimonial nature or with repercussions of the same type that, nevertheless, cannot be the object of compromise or arbitration, for example: everything concerning the payment of the price of a public work, or the collection and the amount of the tariffs of a concession. Only that which is simultaneously of a patrimonial nature and object of regulation by common civil, commercial, or labor law can be the object of a compromise or arbitration. Outside of this matter, no other can be.

Accordingly, neither private matters of the Administration of a non-patrimonial type, nor matters of public law, whether patrimonial or not, can be the object of a compromise, especially when they concern the exercise or the extent of a competence of the Administration. (Aspectos Legales de Concesiones Ferrocarrileras. 1966. Revista de Ciencias Jurídicas, No. 27, pp. 221-223, cited in Opinion C-187-96 of November 11, 1996).

Finally, the author Sergio Artavia Barrantes also concurs in pointing out that "...the State and its Institutions cannot submit to arbitration the administrative and regulated functions or public powers (potestades), proper to each institution, such as social organization, political organization, public powers (potestades de imperio)." (Op. cit., p. 107, cited in Opinion C-089-99, op. cit.).

In itself, the application of alternative means of conflict resolution is not permitted in matters that imply the exercise of a public power (potestad de imperio), as these are non-waivable powers (potestades irrenunciables) of the Administration, as indicated in Article 66 of the Ley General de la Administración Pública, which states:

"1. The powers of imperium (potestades de imperio) and their exercise, and public duties and their fulfillment shall be non-waivable, non-transferable, and imprescriptible.

2. Only by law may commitments not to exercise a power of imperium (potestad de imperio) be established. Such commitment may only be given within a bilateral and onerous act or contract.

3. The exercise of powers in specific cases may be expressly subject to expiration (caducidad), by virtue of other laws." (The underlining is ours).

Thus, the Administration cannot waive or compromise the exercise of its public powers (potestades públicas) by virtue of a pact that obligates it to abandon in the hands of a third party, be it an arbitrator or the administered party itself, the criterion on the legality and the appropriateness of its exercise. Subsection 2 of numeral 66 of the Ley General de la Administración Pública clearly provides the legal limits within which the exercise of those public functions could eventually be declined. In the pertinent part, said numeral establishes that "Only by law may commitments not to exercise a power of imperium (potestad de imperio) be established. Such commitment may only be given within a bilateral and onerous act or contract." V.- Considerations made by this Advisory Body regarding the possibility of submitting the dispute arising between Ecodesarrollo Papagayo S.A. and that Municipalidad to arbitration.

Since the month of April 1996, that municipal corporation has submitted for our consideration the possibility of submitting to an arbitration process the dispute arising with the company Ecodesarrollo Papagayo S.A., over the collection of a concession fee (canon por concesión) granted in the Zona Marítimo Terrestre.

In due course, through Opinion C-187-96 of November 11, 1996, this Procuraduría General specified, in this regard, the following legal considerations:

"In this sense, it is clear that both the law that generically regulates the Zona Marítimo Terrestre, and that of specific application to the Proyecto Turístico Papagayo, contemplate the existence of an obligation to pay a certain pecuniary amount called a fee (canon). That amount is not subject to the will of the parties; rather, the public law regulations applicable to the matter establish the necessary onerousness of the concessions, in addition to prescribing the beneficiary subject thereof. From this perspective, the criterion outlined by the Sala Constitucional is applicable in that the entire relationship linking the concessionaire and the Administration is framed within the sphere of public law.

On the other hand, it is observed that in the determination of the amount that the concessionaires must pay, the necessary participation of a body of the Central Administration (Dirección General de la Tributación Directa) is established. The determination made by that office can be disputed -see Article 51 of Decreto Ejecutivo Nº 7841-, although once final, an obligation arises regarding its payment in favor of the respective Municipalidad. In addition to the foregoing, payment in and of itself is not optional for the concessionaire, just as there is no provision empowering the Municipalidad to suspend or transact its collection. Only a expiration period (plazo de caducidad) is established for the exercise of the collection action -see Article 51 ibidem-.

The foregoing characteristics of the institution under consideration allow us to conclude that both the performance of the appraisal (avalúo) of the physical area comprising the concession, and the setting of the specific amount of the fee (canon) to which the concessionaire is obligated, are imposed by regulations of a public nature, being typical examples of competencies specifically attributed to public entities and bodies. Furthermore, it is a normal consequence of the regulation that must be given to public domain (dominio público) assets, as highlighted by the cited doctrine and jurisprudence. The result of the appraisal (avalúo) and the determination of the fee (canon) materialize in a sum of money; however, it would be questionable whether that determination fits the characteristic of being a "strictly patrimonial" matter that fits within the prescription of Article 508 of the Código Procesal Civil.

In our judgment, the claim that would seek to discuss in an arbitration venue the correctness of the appraisal (avalúo) performed on a concession over the Zona Marítimo Terrestre, becomes a waiver of a competence of public order. It is not the parties who establish the opportunity for concessions to be onerous, nor is the interested Municipalidad empowered to propose a system different from that prescribed by the body of law to arrive at establishing the value of the physical area of the concession. Rather, in view of its nature as public domain (dominio público), detailed regulations are issued regarding the subject responsible for performing the appraisal (avalúo), the deadlines within which it must be performed, and the applicable percentages according to the use given to the asset subject to the concession. While it is true that what the Municipalidad charges is the product of applying the table in Article 49 of the Reglamento a la Zona Marítimo Terrestre to the appraisal (avalúo) performed by the Dirección General de la Tributación Directa, that amount of money is not a claim of an exclusively patrimonial nature by the Local Government against a private party; rather, it is the result of the exercise of competencies that derive from the legislation applicable to the Zona Marítimo Terrestre, which materializes in a sum of money.

Thus, in view of the precisions noted at the beginning of this study, we are in the presence of public competencies derived from the specific legal nature of the asset in question (public domain - dominio público), which could not be submitted to the decision of arbitrators because it is not a matter of a strictly patrimonial nature." (The highlighting is ours).

What has been indicated regarding the point consulted is quite clear, so it is not necessary to make any other comment in this regard.

Despite the foregoing, on December 4, 1999, the Ministra de Justicia y Gracia submitted for our consideration a draft arbitration agreement (pacto compromisorio), by the Municipalidad de Liberia and the company Ecodesarrollo Papagayo S.A.

Once again the consultation concerned that specific matter, still pending resolution in the jurisdictional venue; however, for the sake of collaborating in the resolution of the points under discussion, it was deemed advisable to set forth some considerations on the situations mentioned, abstracting from the specific case.

After stating a series of aspects of interest, relating to the application of arbitration in the public sector, through Opinion C-094-2000 of May 11, 2000, it was expressly indicated:

"(...) although it is true that an arbitration award cannot be made on the enforceability or not of the fee (canon), because it was imposed explicitly in the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre and the special legislation on the consulted topic, it cannot be deduced from this that the possibility of conducting an arbitration process regarding the amount thereof is also precluded, because that aspect can indeed be considered to be of a patrimonial nature, provided that the application of the current legal system is not excepted.

Of course, the Administration must be very clear that this is a power (potestad) conferred upon it; under no circumstances can it be interpreted as an obligation. If the corresponding Public Administration has no doubt whatsoever regarding the formula it used in determining said amount, it does not seem necessary to submit the controversy to said alternative channel. In that case, it is better that the matters be aired in the judicial venue, so that the concessionaire's claims may be resolved there, or to continue their processing there, given the case that they have already been brought before courts of justice.

The decision to resort to arbitration only seems necessary in the event the Administration has doubt, sufficiently reasoned, to consider the formula for calculating the amount of the fee (canon) due from the concessionaires of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to be erroneous, at no time the enforceability of the same.

If so, an act duly reasoned and grounded in the terms of Articles 15 to 17 of the Ley General de la Administración Pública must be issued by the Administration –in these cases the corresponding Municipalidad–, where the reasons why it is considered that there are doubts warranting resorting to an arbitration process on the calculation of the quantum of the fee (canon) are clear and explicit." (The highlighting is ours).

From the foregoing it easily follows that it is legally feasible for that municipalidad to use or apply the "Law on Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace" –Ley Nº 7727 of December 9, 1997–, in order to seek a possible arbitration settlement, provided there is doubt, sufficiently reasoned, to consider the formula for calculating the amount of the fee (canon) due from the concessionaires of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to be erroneous, but under no circumstances could the enforceability itself of said fee (canon) be discussed.

In any case, in accordance with numeral 13, subsection e) of the Código Municipal, the Concejo Municipal must agree, under its entire responsibility, in a reasoned and grounded manner, on the decision to submit the alluded dispute to an arbitration process, as it must assess and recognize the existence of a right, or at least, of a legitimate interest, in favor of the administered party, that grounds their pecuniary claim.

In this way, we partially respond to the first question posed in your consultation. It remains for now to refer to the possibility of an out-of-court settlement, be it a transaction (transacción) and/or judicial conciliation (conciliación judicial), on the discussed point.

VI.- The institution of transaction (transacción) and/or judicial conciliation (conciliación judicial), and its regulation in our legal system.

Unlike arbitration, transaction (transacción) is a means of self-composition, as it is the same parties, without the participation of any third party, who resolve the controversy. They do not use an external agent to settle the conflict; they themselves do so, through agreement. (In this regard, see OJ-048-99, op. cit.).

Therefore, transaction (transacción) is understood "as the agreement made by the parties making reciprocal concessions for the purpose of putting an end to their disputes of a litigious nature; it is one of the simplest forms that the law permits to settle controversies" (Opinion C-074-89).

Regarding the reciprocal concessions alluded to, it is necessary to clarify that: "... jurisprudence affirms this reciprocity as necessary, but in no way requires that the sacrifices be of equal value. Thus, the simple desire to avoid a long and costly lawsuit can legitimize, as a transaction (transacción), the abandonment of relatively important rights..." (Planiol, Marcel and Ripert, Jorge. "Tratado Práctico de Derecho Civil Francés", Volume XI. Los Contratos Civiles, Segunda Parte, Cultural S.A., La Habana, 1946, No. 1533, p. 921, Cited in Opinion C-014-92 of January 22, 1992).

In the interest of the consultation made, we must indicate that Article 27.3 of the Ley General de la Administración Pública provides that it will correspond jointly to the President and the respective Minister "to transact and commit to arbitrators the matters of the branch." Article 219 of the Código Procesal Civil establishes transaction (transacción) as a form of abnormal termination of the judicial process.

For its part, Article 2 of the Law on Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace –Number 7727– establishes that negotiation, mediation, conciliation, and other similar mechanisms are applied "to resolve their patrimonial differences." And Article 18 Ibidem provides that "Any subject of public law, including the State, may submit its controversies to arbitration in accordance with the rules of this law and subsection 3), of Article 27 of the Ley General de la Administración Pública." While it is true that this latter rule does not expressly mention conciliation and/or settlement (transacción), in light of these provisions, it can be affirmed that there exists a general authorization for the Administration to submit its differences to settlement (transacción), the foregoing by express mention of Article 27 alluded to above, and conciliation by broad interpretation of cited numeral 18.

And it must be noted, as we have already done, that through interpretation, both by this Attorney General's Office (Procuraduría) and the Office of the Comptroller General (Contraloría General), it has been considered that both the centralized and decentralized Administration, including municipal territorial corporations, are authorized to resort to both arbitration and settlement (transacción) (In this regard, see legal opinions C-225-88 of November 11, 1988, of the Attorney General's Office, and 2239 of February 23, 1996, of the Office of the Comptroller General).

In general, the decision to settle (transar) or conciliate, as well as to resort to arbitration, must be taken by the respective head of the entity (jerarca), although the implementation of the agreement can be carried out in practice by an official other than the head, as a delegation of functions or by using the figure of institutional representation. But in any case, the decision to settle (transar) must be duly justified (motivada).

Regarding matters subject to settlement (materias transigibles), there is no provision that expressly regulates them; therefore, as a general thesis, one could think of a greater breadth than exists in the case of arbitration, since unlike the latter, in conciliation and/or settlement (transacción), it is the Administration itself that is negotiating and resolving, and not a third party.

In any case, we must note that the limitation will be defined by the impossibility of negotiating against the provisions of the legal system. In this way, it is not possible to conciliate aspects on which there is an express rule to the contrary, including regulatory ones, by the principle of the singular non-derogability of regulations (inderogabilidad singular de los reglamentos). From which arises the impossibility of settling (transar) or conciliating on the enforceability (exigibilidad) itself of the canon in question.

Within this general frame of reference, it is possible to conclude that it would be legally admissible to use or apply, by the municipalities, the mechanism of conciliation and/or settlement (transacción) within a judicial process underway, having no greater limit than the principle of legality itself to which the Public Administration is inexorably subjected, and of course, the act by which the higher hierarchical body agrees to opt for such mechanisms must be duly justified (motivado).

We thus conclude the answer to the first question formulated in your consultation.

VII.- Legal impossibility of applying Decree No. 25.439 of August 27, 1996 –Published in La Gaceta No. 173 of September 11, 1996–, for the determination of the unit value per square meter of the concession area.

Regarding the possibility of applying Executive Decree No. 25.439 of August 26, 1996, called "Reglamento a la Ley de Desarrollo Ejecución Proyecto Turístico Golfo Papagayo", to determine the unit value per square meter of the concession area, and based on that to determine the amount of the canon to be paid, we must make the following clarifications:

The executive decree that, by specialty, expressly regulates the matter, is Executive Decree No. 7841 of December 16, 1977, Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, specifically its article 49 (which has its basis in Article 48 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), which clearly provides:

"Article 49.- The annual canons corresponding to the concessions shall be regulated according to the following table, applied to the appraisals (avalúos) determined by the Dirección General de Tributación Directa.

Uso agropecuario: 2% Uso habitacional: 3% Uso hotelero, turístico o recreativo 4% Uso comercial, industrial, minero o extractivo: 5% The foregoing, without prejudice to the fees that must be paid by natural or legal persons who mechanically exploit accumulations of stone, sand, gravel, and similar materials in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), in accordance with Article 70 of the Ley de Aguas and with Law No. 5046 of August 16, 1972." Likewise, article 50 of the same regulatory norm establishes:

"Article 50.- For the purposes of the preceding article, the Dirección General de Tributación Directa shall conduct the appraisal (avalúo) of the lands subject to concessions, which must be reviewed at least every five years. The current canons must be adjusted in accordance with the new appraisal, for which the concession contracts must contain an express stipulation in this regard." It is important to note that the very Executive Decree No. 25439 that is sought to be applied, in its Article 14 in fine, expressly indicates that "Every concessionaire (concesionario) must pay the canon provided for in Article 48 of the Ley de Zona Marítimo Terrestre and 49 of the Reglamento to this Law. This canon shall be fixed according to the appraisal (avalúo) of the Dirección General de la Tributación Directa taking as a basis the concession value of the land located in the restricted zone of the Zona Marítimo Terrestre", so that, even applying said Executive Decree, it refers us to the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and the Reglamento of that Law.

Based on the foregoing, and knowing that the Public Administration is inexorably subjected to the block of legality, of which the general principles of law form a part (Constitutional Article 11, Articles 11 and 13 of the Ley General de la Administración Pública), that municipal corporation cannot singularly disapply (desaplicar) or derogate the current regulations, as is the case with Articles 49 and 50 of Decree No. 7841 transcribed above. Precisely, against its disapplication stands the principle of the singular non-derogability of regulations (inderogabilidad singular de los reglamentos), according to which, although the Administration can derogate or reform a regulation, it cannot make exceptions for one or several cases to the application of these while it is in force. A principle that has constitutional rank according to jurisprudence of the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia (Votos No. 2009-95 of 10:30 a.m. of April 21, 1995, 464 of January 21, 1994, 1709-94 of April 8, 1994, 74-89 of November 8, 1989, among others), on whose observance this Attorney General's Office has already repeatedly pronounced itself (C-045-94 of March 16, 1994, C-104-96 of June 2, 1996, C-018-94 of January 27, 1994, C-175-98 of August 20, 1998, and C-057-99 of March 19, 1999).

Consequently, we must conclude that it is not possible to apply Executive Decree No. 25.439 of August 26, 1996, to determine the unit value per square meter of the concession area, while Decree No. 7841 of December 16, 1977, remains in force, which by specialty is the one governing the matter. In any case, as we indicated, that decree makes express reference to Article 49 of the Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, regarding the determination of the canon based on the appraisal (avalúo) of the Dirección General de la Tributación Directa.

VIII.- On the possibility of extrajudicially negotiating the payment of the canon, and the forgiveness of fines and interest.

By inexorable application of the principle of juridicity (juridicidad) of the Administration, to which municipalities are also subject, it is entirely inadmissible to submit the enforceability (exigibilidad) itself of said canon to extrajudicial negotiations, as we previously noted. Especially when Article 51 of Executive Decree No. 7841 of December 16, 1977, Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, establishes the obligation, on the part of the concessionaires (concesionarios), to make payment for this concept, with the correlative right in favor of the municipal corporations to enforce said sums in case of default (mora). In what is relevant, said norm establishes:

"Article 51.- The canon must be paid in advance annual installments and shall be effective from the date on which the resolution approving the application becomes final. In case of default (mora), the municipality's right to enforce the sums owed to it shall prescribe within a period of five years, as established in Article 86 of the Código Municipal." It is important to indicate that the reference made by the norm transcribed above to article 86 of the previous Código Municipal -Law No. 4574 of May 4, 1970-, now repealed, must be understood as made to numeral 73 of Law 7794 of April 30, 1998, the new Código Municipal, which provides that "Municipal taxes (Tributos Municipales) shall prescribe in five years and the officials who allow them to prescribe shall be personally liable for their payment." Regarding the possibility of negotiating the non-payment of fines and interest on sums not paid for the concept of said canon, we must make the following clarifications:

As determined by this Attorney General's Office, the fine is one of the forms in which the punitive power of the State manifests itself, and its basic purpose—more than compensating for the damage caused—is to discourage conduct that is considered inconvenient (Dictamen C-125-2000 of June 1, 2000).

Interest, on the other hand, has rather a compensatory nature (naturaleza indemnizatoria), because its objective is to restore to the creditor subject of the tax (tributo) the sums that the money would presumably have generated for them if it had been paid on time. (Dictamen C-125-2000, op cit.)

It should be noted that, due to this diverse legal nature of such legal institutions, the Sala Constitucional itself has dismissed the possibility that the collection of fines, jointly with that of interest, entailed a double penalty for the same conduct. (Resoluciones No. 936-94 of 3:21 p.m. on February 16, 1994, and 1486-98 of 5:39 p.m. on March 4, 1998).

Having made the preceding clarifications, we must indicate that in the case of municipalities, Articles 4.e and 69 of the Código Municipal provide:

"Article 4.- (…) Within their functions are included:

• e)To collect and administer, in their capacity as tax administration (administración tributaria), the taxes (tributos) and other municipal revenues." "Article 69.- Except as indicated in the following paragraph, municipal taxes (tributos municipales) shall be paid for past periods, and may be billed in a single receipt.

Municipal patent fees (patentes municipales) shall be paid in advance. At the discretion of the Council (Consejo), said collection may be divided into installments.

The municipality may grant incentives to taxpayers who, in the first quarter, pay the taxes (tributos) for the entire year in advance.

Delay in the payment of taxes (tributos) shall generate fines and late-payment interest (intereses moratorios), which shall be calculated according to the Código de Normas y Procedimientos Tributarios." (Emphasis is ours).

While it is true that the canon established in favor of the municipalities in the Ley de Zona Marítimo Terrestre and its Decree cannot be conceptualized as a tax (tributo) (In this regard, see legal opinion C-094-2000, op. cit), based on the provisions of numeral 9 of the Ley General de la Administración Pública, that is, by integration of the administrative system, we can affirm that based on the provisions of Articles 4 and 69 of the Código Municipal cited above, said canon, understood as a municipal revenue, upon delay in its payment, likewise generates fines and interest in the terms of numeral 57 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Now then, as modern constructions of the principle of legality point to the so-called "positive linkage" (vinculación positiva), according to which "no legal power is admitted in favor of the Public Administration that is not developed from a preceding normative attribution" (DROMI, Roberto. El procedimiento administrativo. First reprint: Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p.214.), that is, the Administration can only do what is expressly permitted. Therefore, a norm that expressly empowers the Municipality to negotiate the collection of interest and fines generated by the delay in the payment of the referenced canon is required; otherwise, it may not extrajudicially dispose of the collection of such items.

IX.- On the viability of the proposal formulated by the company Ecodesarrollo Papagayo S.A., in order to resolve the dispute that has arisen.

As for the point that seeks our assessment of the viability of the proposal formulated by the company Ecodesarrollo Papagayo S.A., we must insist once again, as we did in very clear terms through legal opinion C-094-2000, that there is no rule establishing the procedural participation of the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República) in arbitration proceedings, and much less in settlement (transacción) and/or judicial conciliation. Therefore, by virtue of the principle of legality that governs our actions, it is entirely inadmissible to request from us, even indirectly, the approval of an arbitration agreement (pacto compromisorio) or arbitration submission (acuerdo arbitral).

Proceeding in the opposite manner, that is, if we were to provide our opinion on the viability of the agreement, would lead us to exceed the limits expressly established in our Organic Law –No. 6815 of September 27, 1982, and its reforms–, insofar as we are a superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and we are not part of the active Administration, on which rests the obligation and responsibility to assess the viability, as well as the timeliness and convenience, of the actions adopted in the specific spheres of their competences.

Remember that municipal corporations enjoy autonomy (Constitutional Art. 170), understood as "the capacity that municipalities have to freely decide and under their own responsibility everything related to the organization" of their territorial jurisdiction (canton), and which translates into the capacity to set their action policies –plans and programs– and investment independently –determination of their budget–, specifically from the Executive Branch; autonomy that derives from the electoral and representative character of their government (Council and Mayor). (Resolución No. 2001-00620 of three twenty-one in the afternoon of January twenty-fourth, two thousand one, Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia).

It will then correspond to that Municipality, to assess with strict adherence to the current legal system, as well as to the general guidelines set forth in this legal opinion, both the viability and the legal admissibility of the proposal formulated by the representatives of Ecodesarrollo Papagayo. All this as a reliable manifestation of the administrative autonomy constitutionally granted to those territorial corporations, which ensures their freedom vis-à-vis the State to adopt the fundamental decisions of the entity.

By virtue of the preceding response, it is unnecessary to answer the last concrete question submitted to our knowledge by the Municipality of Liberia.

CONCLUSIONS:

By virtue of all the considerations made, we can conclude the following:

1.- It will be possible for that municipality to agree to a possible arbitration arrangement, provided there exists sufficiently justified doubt to consider the formula for calculating the amount of the canon payable by the concessionaires of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as erroneous, but at no time could the enforceability (exigibilidad) itself of said canon be discussed.

2.- The Municipal Council (Concejo Municipal) must decide, under its full responsibility, in a reasoned and substantiated manner, the decision to submit the alluded dispute to an arbitration process, as it must assess and recognize the existence of a right, or at least a legitimate interest, in favor of the administered party (administrado), that substantiates their pecuniary claim.

3.- It would be legally admissible to use or apply, by the municipalities, the mechanism of conciliation and/or settlement (transacción) within a judicial process underway, having no greater limit than the principle of legality itself to which the Public Administration is inexorably subjected, and of course, the act by which the higher hierarchical body agrees to opt for such mechanisms must be duly justified (motivado).

4.- It is not possible to apply Executive Decree No. 25.439 of August 26, 1996, to determine the unit value per square meter of the concession area, while Decree No. 7841 of December 16, 1977, remains in force, which by specialty is the one governing the matter.

5.- In the absence of an express rule that empowers it to dispose of the collection of fines and interest generated by the delay in the payment of the referenced canon, that municipality may not extrajudicially negotiate such items.

6.- It will correspond to that Municipality, to assess with strict adherence to the current legal system, as well as to the general guidelines set forth in this legal opinion, both the viability and the legal admissibility of the proposal formulated by the representatives of Ecodesarrollo Papagayo.

Without further communication, Ana Lorena Brenes Esquivel Luis Guillermo Bonilla Herrera Administrative Attorney (Procuradora Administrativa) Assistant Attorney (Abogado Asistente) ALBE/LGBH/pg.

ARBITRATION The Mayor (Alcalde) of the Municipality of Liberia, by means of his official communication D.E.e 37-00 dated July 18 of the year just past, brings to our knowledge Agreement No. 4 adopted by the Municipal Council (Concejo Municipal) in Ordinary Session No. 20-2000, held on May 15, 2000, by which this Attorney General's Office is consulted on various aspects related to the legal admissibility of a possible arbitration or conciliatory commitment (compromiso arbitral o conciliatorio) of that municipal corporation with the company Ecodesarrollo Papagayo S.A., regarding the determination of the amount and collection of a canon for a concession granted in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Bahía Culebra; a matter that has generated the filing of two special tax lawsuits, until now pending resolution in that venue.

Specifically, the following questions are formulated:

"a-) Is it legally admissible to use or apply, by the Municipality, the Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y promoción de la Paz Social (Law No. 7727 of December 9, 1997), to seek a possible extrajudicial arrangement or arbitration with the referred company regarding the debt for the payment of the canon that they owe to this Municipality?

b-) Can the Reglamento a la Ley de Papagayo –Executive Decree No. 25.439-MP-TUR dated August 27, 1996– be legally applied to determine the unit value per square meter of the effectively conceded area.

c-) Can the payment of the taxes (tributos) generated by the concession canon be negotiated extrajudicially by the Municipality; in this sense, can it negotiate the NON-payment of fines or interest on that tax debt?

d-) Is the proposal formulated by the representatives of the company ECODESARROLLO PAPAGAYO S.A. viable to reach an arrangement with the Municipality? In this sense, can the Municipality legally sign this extrajudicial arrangement contract insofar as they were in agreement with the terms proposed by that company?

e-) If that option were viable, can the other concessionaire companies of that sector reach the same extrajudicial agreement under these terms?" By means of legal opinion C-111-2001 of April 4, 2001, the Administrative Attorney (Procuradora Administrativa), Ana Lorena Brenes Esquivel, and the Assistant Attorney (Abogado Asistente), Guillermo Bonilla Herrera, clarifying beforehand the impossibility of referring to concrete cases, issue the following conclusions:

1.- It will be possible for that municipality to agree to a possible arbitration arrangement, provided there exists sufficiently justified doubt to consider the formula for calculating the amount of the canon payable by the concessionaires of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as erroneous, but at no time could the enforceability (exigibilidad) itself of said canon be discussed.

2.- The Municipal Council (Concejo Municipal) must decide, under its full responsibility, in a reasoned and substantiated manner, the decision to submit the alluded dispute to an arbitration process, as it must assess and recognize the existence of a right, or at least a legitimate interest, in favor of the administered party (administrado), that substantiates their pecuniary claim.

3.- It would be legally admissible to use or apply, by the municipalities, the mechanism of conciliation and/or settlement (transacción) within a judicial process underway, having no greater limit than the principle of legality itself to which the Public Administration is inexorably subjected, and of course, the act by which the higher hierarchical body agrees to opt for such mechanisms must be duly justified (motivado).

4.- It is not possible to apply Executive Decree No. 25.439 of August 26, 1996, to determine the unit value per square meter of the concession area, while Decree No. 7841 of December 16, 1977, remains in force, which by specialty is the one governing the matter.

5.- In the absence of an express rule that empowers it to dispose of the collection of fines and interest generated by the delay in the payment of the referenced canon, that municipality may not extrajudicially negotiate such items.

6.- It will correspond to that Municipality, to assess with strict adherence to the current legal system, as well as to the general guidelines set forth in this legal opinion, both the viability and the legal admissibility of the proposal formulated by the representatives of Ecodesarrollo Papagayo.

Without further communication, Ana Lorena Brenes Esquivel Luis Guillermo Bonilla Herrera Administrative Attorney (Procuradora Administrativa) Assistant Attorney (Abogado Asistente) ALBE/LGBH/pg.

Dictamen : 111 del 16/04/2001 ( RECONSIDERADO PARCIALMENTE ) C-111-2001 16 de abril del 2001 Licenciado Julio Cesar Leiva Muñoz Alcalde Municipalidad de Liberia S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio D.E.e 37-00 de fecha 18 de julio del año recién pasado, mediante el cual hace de nuestro conocimiento el acuerdo Nº 4 adoptado por el Concejo Municipal en Sesión Ordinaria Nº 20-2000, celebrada el día 15 de mayo del 2000, por el que se consulta a esta Procuraduría General sobre varios aspectos relacionados con la procedencia legal de un posible compromiso arbitral o conciliatorio de esa corporación municipal con la sociedad Ecodesarrollo Papagayo S.A., respecto de la determinación del monto y cobro de un canon por concesión otorgada en la zona marítimo terrestre de Bahía Culebra; asunto que ha generado la interposición de dos juicios especiales tributarios, hasta ahora pendientes de resolución en esa vía.

Luego de hacer un breve recuento de los hechos relevantes que han sucedido en torno al diferendo planteado, y de hacer manifiesta la imperante necesidad de recursos económicos que aflige a esa corporación municipal, se nos formulan las siguientes interrogantes:

"a-) Es procedente legalmente, utilizar o aplicar por parte de la Municipalidad, la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y promoción de la Paz Social (Ley Nº 7727 de 09 de Diciembre de 1997), para buscar un posible arreglo extrajudicial o arbitraje con la sociedad referida en cuanto a la deuda sobre el pago del canon que tienen con esta Municipalidad?

b-) Se puede legalmente aplicar el Reglamento a la Ley de Papagayo –Decreto Ejecutivo Nº 25.439-MP- TUR de fecha 27 de agosto de 1996- para determinar el valor unitario por metro cuadrado del área efectivamente concesionada.

c-) Se puede negociar extrajudicialmente el pago de los tributos generados por el canon de concesión por parte de la Municipalidad, en este sentido, puede negociar el NO pago de las multas o intereses de esa deuda tributaria?

d-) Es viable la propuesta que formulan los personeros de la sociedad ECODESARROLLO PAPAGAYO S.A., para llegar a un arreglo con la Municipalidad? En este sentido puede legalmente la Municipalidad firmar este contrato de arreglo extrajudicial en el tanto de que estuvieran de acuerdo en los términos propuestos por esa sociedad?

e-) Si fuera viable esa opción, pueden las demás empresas concesionarias de ese sector llegar a un mismo acuerdo extrajudicial en estos términos?".

Sobre el particular, nos permitimos hacer las siguientes consideraciones:

I.- Consideraciones previas.

Ya en otras oportunidades les hemos indicado que según jurisprudencia administrativa reiterada de este órgano Asesor de la Administración Pública, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de un sujeto particular a quien se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio.

Y de conformidad con el contenido del acuerdo transcrito, así como de la documentación que se adjunta a su misiva, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a situaciones particulares e individualizadas, es decir, se refieren a un caso concreto, lo cual imposibilita resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Esto por cuanto, de acceder a pronunciarnos sobre casos concretos como el presente, implicaría abandonar nuestra naturaleza de órgano consultivo, y esto, más que llevarnos a sustituir indirectamente a la Administración activa, en el caso concreto, implicaría una flagrante violación de la "autonomía municipal", constitucionalmente reconocida.

Sin embargo, estimamos conveniente exponer algunas consideraciones jurídicas generales sobre las cuestiones que se mencionan, con la intención de colaborar en la solución de los puntos que se discuten; haciendo para ello abstracción del caso concreto.

Y en tal sentido, como será de su estimable conocimiento, el asunto en cuestión ya ha sido abordado, en varias oportunidades, por esta Procuraduría General (Dictámenes C-187-96 de 11 de noviembre de 1996 y C-094-2000 de 11 de mayo del 2000). Sin embargo, respecto de las puntuales interrogantes que se plantean con esta nueva consulta, estimamos procedente retomar los criterios anteriormente externados y definir de una vez por todas nuestra posición al respecto.

II.- El instituto del Arbitraje y su regulación en nuestro ordenamiento jurídico.

Ya en varias ocasiones esta Procuraduría General ha tenido la oportunidad de referirse sobre el arbitraje como uno de los medios alternativos de resolución de conflictos surgidos entre los particulares. (Entre otros, remito a los dictámenes C-187-96 de 11 de noviembre de 1996, C-089-99 de 10 de mayo de 1999, C-094-2000 de 11 de mayo del 2000, así como a las Opiniones Jurídicas OJ-048-99 de 29 de abril de 1999 y OJ-077-2000 de 20 de julio del 2000).

Este proceso alternativo de resolución de conflictos fue reconocido por nuestro ordenamiento jurídico por medio de la "Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social" –Ley Nº 7727 del 9 de diciembre de 1997-, como parte del desarrollo de la norma constitucional del artículo 43, según el cual "Toda persona tiene derecho a terminar sus diferencias patrimoniales por medio de árbitros, aun habiendo litigio pendiente".

En la citada ley se proponen algunos institutos fundamentales como medios alternativos a los judiciales para la resolución de los conflictos patrimoniales que surjan entre particulares, como lo son: el arbitraje, la mediación, la conciliación y otras técnicas similares (Art. 2º de la Ley Nº 7727).

Podríamos definir el arbitraje como "un proceso de carácter jurisdiccional, mediante el cual las partes –o un juez en ausencia de acuerdo- eligen, en forma privada, los sujetos que fungirán como árbitros, para la solución de una controversia y cuya decisión, la ley impone como obligatoria y le confiere los efectos de la cosa juzgada" (Artavia Barrantes, S. "El Proceso Arbitral en Costa Rica". Tomo I. Editorial Jurídica DUPAS, 1996, p. 45. Citado en el dictamen C-089-99, op. cit.).

Las características más importantes de este instituto jurídico (el arbitraje) son las siguientes: es de carácter facultativo y se erige como un medio alterno y no excluyente de la resolución jurisdiccional de los conflictos (Véase al respecto, el dictamen C-089-99, op. cit. y resolución Nº 2307-95 de 9 de mayo de 1995 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Además, puede ser de Derecho o de Equidad. En el primero, los árbitros deciden el diferendo con base en la normativa jurídica aplicable al caso concreto, es decir, sujetos al ordenamiento jurídico, mientras que en el segundo, el fallo se dicta aplicando los principios de equidad, honradez, prudencia y sentido común.

Sin embargo, entratándose de procesos arbitrales en los que participe como parte la Administración Pública, el arbitraje que deberá de utilizarse es el de derecho, en razón del principio de legalidad al que está sometida, constitucional y legalmente, la Administración (OJ-048-99 op.cit). Esta interpretación se realiza a la luz de los artículos 18 y 19 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos. Lo anterior, para garantizarse la obligación de los árbitros de resolver conforme con nuestro ordenamiento jurídico.

La resolución emitida por el árbitro se denomina laudo arbitral, y una vez dictado, goza de los efectos propios de la cosa juzgada material, pues tiene carácter definitivo y vinculante para las partes, y es inapelable salvo el recurso de revisión, según lo prevé nuestro ordenamiento –Ley Nº 7727–.

III.- La Administración como parte del proceso arbitral.

Según lo ha determinado anteriormente esta Procuraduría General, nuestro ordenamiento jurídico vigente establece una autorización genérica para que la Administración someta sus controversias de naturaleza patrimonial disponible a los procesos alternos de resolución de conflictos, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo in fine del numeral 18 de la citada Ley Nº 7727, que controversias a arbitraje, de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3) del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública", el cual indica como atribución del los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República "transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo". (Véanse al respecto , entre otros, los dictámenes C-089-99 op. cit., OJ-077-2000 de 20 de julio del 2000 Y cabe advertir que, mediante interpretación, tanto de esta Procuraduría como de la Contraloría General, se ha considerado que tanto la Administración centralizada como la descentralizada, incluidas las corporaciones territoriales municipales, están autorizadas a acudir tanto al arbitraje como a la transacción (Al respecto, véanse los dictámenes C-225-88 de 11 de noviembre de 1988 de la Procuraduría General, y 2239 de 23 de febrero de 1996 de la Contraloría General).

Sin embargo, ante la insuficiencia e imprecisión con que el legislador trató la regulación de estos institutos en el sector público, a efecto resolver sus diferencias patrimoniales de naturaleza disponible, este órgano asesor estimó necesario precisar algunas consideraciones con el objeto de orientar a la Administración en la decisión de si debe someterse un determinado asunto a arbitraje.

En lo que interesa, se precisó:

La Ley Sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social está estructurada para regular situaciones entre particulares, haciéndose en un único artículo mención al Estado y sus instituciones. Es, por lo tanto, una legislación prevista para regular situaciones entre particulares, que se encuentran cubiertas por el principio de autonomía. Por el contrario, la Administración se encuentra sujeta al principio de legalidad. Consecuentemente, mientras no exista una regulación especial en esta materia para la Administración, ésta debe adaptarlas a la naturaleza de la Administración. Así, de previo a la toma de la decisión de la Administración de acudir a un arbitraje, debe valorar la posible existencia de un derecho, o al menos la duda razonable o la apariencia de un buen derecho del particular. Existen materias, que implican el ejercicio de potestades de imperio, que no pueden ser sometidas a arbitraje. La decisión de la Administración de acudir a este medio alternativo de solución de conflictos debe estar debidamente motivada, como todo acto administrativo. Los elementos discrecionales de dicho acto quedan sujetos a lo dispuesto en los artículos 15 a 17 de la Ley General de la Administración Pública. ( C-089-99 de 10 de mayo de 1999, C-094-2000 de 11 de mayo del 2000 y OJ-077-2000 de 20 de julio del 2000).

IV.- Materias que pueden ser sometidas a arbitraje, en tratándose de la Administración Pública.

El asunto, sin embargo, va más allá de las disposiciones legales aludidas, pues mientras los sujetos de Derecho Privado están habilitados para disponer de su patrimonio, en ejercicio de su autonomía de voluntad (artículo 28 de la Constitución Política) en la forma que mejor les convenga, y de esta forma están posibilitados para resolver sus controversias utilizando los medios alternos de resolución de conflictos, la Administración Pública debe sujetarse al principio de legalidad consagrado tanto en la Constitución Política como en la Ley General de la Administración Pública (numeral 11 en ambas). De ello se desprende que la Administración Pública (concepto que abarca a las Municipalidades) podrá someter sus controversias a estos medios alternativos únicamente en tanto el ordenamiento y la naturaleza del caso se lo permitan. Consecuencia de ello, existen materias que por su especial naturaleza no pueden ser objeto de un proceso arbitral.

Al respecto, la Procuraduría General ha sido clara y concisa en advertir que existen ciertos asuntos en los que definitivamente no cabe la aplicación de los procesos de arbitraje, como lo serían: tributos, dominio público, seguridad, orden público y salud, por citar algunos ejemplos.

"Por ello, es conveniente recordar lo que este órgano asesor había pronunciado al respecto, cuando mediante estudio realizado por los Procuradores Dra. Magda Inés Rojas Chaves y Lic. Francisco Villalobos González, de fecha 18 de marzo de 1994, se indicó:

"El principio general en orden al arbitraje es que puede acudirse a él para dirimir las controversias patrimoniales. Principio que se desprende del artículo 43 de la Constitución Política...

Excede dicho principio toda proposición de arbitraje que comprenda directa o indirectamente asuntos de derecho público. Circunstancia que es, por sí sola, excepcional, en la medida en que el arbitraje concierne, por principio, pretensiones de índole patrimonial. El concepto de "asuntos de derecho público" abarca toda regulación que involucre los institutos específicos regulados por el derecho público en sí mismo considerados, sean potestades, servicios públicos, o bien el dominio público, etc. y la ejecución de las regulaciones correspondientes en la medida en que exceda el aspecto puramente patrimonial. Regulaciones que son de rango legal por la índole de la materia y que incluso conciernen el orden público institucional, como es el caso de las potestades públicas y su ejercicio o el dominio público.." En igual sentido debemos consignar lo expresado por el profesor Ortiz Ortiz, al referirse al arbitraje como medio de solución de conflictos aplicable a la Administración Pública:

"La regla es que en derecho administrativo y público en general el arbitraje sobre los negocios de la Administración está prohibido, salvo disposición en contrario, que sería excepcional y de aplicación restrictiva." Más adelante, citando al autor Guicciardi, indica:

"El arbitraje debe excluirse del campo de las controversias administrativas; porque si puede concebirse que la Administración acepte una composición de sus controversias de derecho público distinta de la judicial cuando la composición dependa de su voluntad, no parece que pueda sustituir la decisión de un tercero a la del juez, obligándose a respetarla, como es esencial en el caso del arbitraje. Ello tanto más si la solución del litigio implica, aunque sea en forma prejudicial, un control sobre la legalidad de un acto administrativo, que no puede ser desarrollado sino por la misma Administración o por el juez..." "Lo dicho en el texto en las dos últimas citas queda confirmado cuando se piensa que el compromiso o el arbitraje tienen que recaer, si no versan sobre la conducta de la Administración regulada por el derecho privado, sobre la regulada por el derecho público, dado que estos dos son los únicos segmentos de la actividad de la Administración. Esto es importante entenderlo bien, porque en el campo del derecho administrativo la Administración es titular de competencias públicas irrenunciables, de origen y contenido fijado por ley o por reglamento. Es obvio que la Administración no puede renunciar ni comprometer el ejercicio de sus funciones públicas por virtud de un pacto que lo obligue a abandonar en manos de un tercero (el árbitro) el criterio sobre la legalidad y la conveniencia de su ejercicio.

Es posible, entonces, trazar una distinción muy clara entre el campo de la actividad de la Administración que puede ser objeto de compromiso y el que no puede serlo: la distinción coincide con la que se da entre el derecho público y el privado, y ya no únicamente entre materia patrimonial y materia no patrimonial. Puede haber múltiples diferencias de tipo patrimonial o con repercusiones de igual índole que, sin embargo, no pueden ser objeto de compromiso ni de arbitraje, por ejemplo: todo lo concerniente al pago del precio de una obra pública, o al cobro y al monto de las tarifas de una concesión. Sólo aquello que es simultáneamente de índole patrimonial y objeto de regulación por el derecho civil, mercantil o laboral comunes, puede ser objeto de un compromiso o arbitraje. Fuera de esta materia ninguna otra puede serlo.

De conformidad, no pueden ser objeto de compromiso ni asuntos privados de la Administración de tipo no patrimonial, ni asuntos de derecho público, sean o no patrimoniales, sobre todo cuando conciernen el ejercicio o a la extensión de una competencia de la Administración. (Aspectos Legales de Concesiones Ferrocarrileras. 1966. Revista de Ciencias Jurídicas, Nº 27, pp. 221-223, citado en el dictamen C-187-96 de 11 de noviembre de 1996).

Finalmente, el autor Sergio Artavia Barrantes, también es conteste al señalar que "...el Estado y sus Instituciones no pueden someter a arbitraje las funciones o potestades administrativas y regladas, propias de cada institución, como son la organización social, la organización política, las potestades de imperio." (Op. cit., pág 107, citado en el dictamen C-089-99, op. cit.).

En sí, la aplicación de medios alternativos de resolución de conflictos no es permitida en materias que impliquen el ejercicio de una potestad de imperio, al tratarse de potestades irrenunciables de la Administración, tal y como lo señala el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública, al decir:

"1. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles.

2. Solo por ley podrán establecerse compromisos de no ejercer una potestad de imperio. Dicho compromiso sólo podrá darse dentro de un acto o contrato bilateral y oneroso.

3. El ejercicio de las potestades en casos concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes." ( El subrayado es nuestro).

Entonces, la Administración no puede renunciar ni comprometer el ejercicio de sus potestades públicas por virtud de un pacto que lo obligue a abandonar en manos de un tercero, sea de un árbitro o del propio administrado, el criterio sobre la legalidad y la conveniencia de su ejercicio. El inciso 2 del numeral 66 de la Ley General de la Adminstración Pública, claramente dispone los límites jurídicos dentro de los cuales podría eventualmente declinarse el ejercicio de esas funciones públicas. En lo que interesa, dicho numeral establece que "Sólo por ley podrán establecerse compromisos de no ejercer una potestad de imperio. Dicho compromiso sólo podrá darse dentro de un acto o contrato bilateral oneros".

V.- Consideraciones hechas por este Órgano Asesor con respecto a la posibilidad de someter a un arbitraje el diferendo suscitado entre Ecodesarrollo Papagayo S.A. y esa Municipalidad.

Desde el mes de abril del año 1996, esa corporación municipal ha sometido a nuestra consideración la posibilidad de someter a un proceso arbitral el diferendo suscitado con la empresa Ecodesarrollo Papagayo S.A., por el cobro de un canon por concesión otorgada en la Zona Marítimo Terrestre.

En su oportunidad, mediante dictamen C-187-96 de 11 de noviembre de 1996, esta Procuraduría General precisó, al respecto, las siguientes consideraciones jurídicas:

"En este sentido, es claro que tanto la ley que regula genéricamente a la Zona Marítimo Terrestre, como aquella de aplicación específica al Proyecto Turístico Papagayo, contemplan la existencia de una obligación de abonar un determinado importe pecuniario denominado canon. Ese importe no está sujeto a la voluntad de las partes; antes bien, la normativa de derecho público aplicable a la especie establece la necesaria onerosidad de las concesiones, amén de prescribir el sujeto beneficiario de las mismas. Desde esta óptica, resulta aplicable el criterio reseñado de la Sala Constitucional en cuanto a que toda la relación que liga al concesionario y a la Administración se enmarca dentro de la órbita del derecho público.

Por otra parte, se observa que en la determinación del monto que corresponde abonar a los concesionarios, se establece la necesaria participación de un órgano de la Administración Central (Dirección General de la Tributación Directa). La fijación que realiza esa dependencia puede ser discutida -vid. artículo 51 del Decreto Ejecutivo Nº 7841-, aunque una vez firme surge una obligación en cuanto a su pago en favor de la Municipalidad respectiva. Amén de lo anterior, el pago en sí mismo considerado no deviene en facultativo para el concesionario, como tampoco existe disposición que faculte a la Municipalidad para suspender o transar el cobro del mismo. Unicamente, se establece un plazo de caducidad para el ejercicio de la acción cobratoria -vid. artículo 51 ibidem-.

Las anteriores características del instituto que nos ocupa permiten concluir que tanto la realización del avalúo del área física que comprende la concesión, como la fijación del monto concreto del canon a que se obliga el concesionario, vienen impuestas por una normativa de naturaleza pública, siendo ejemplos típicos de competencias específicamente atribuidas a entes y órganos públicos. Amén de lo anterior, es una consecuencia normal de la regulación que cabe dar a los bienes de dominio público, tal y como lo destaca la doctrina y la jurisprudencia citada. El resultado del avalúo y la determinación del canon se materializan en una suma de dinero; sin embargo, cabría cuestionar si esa determinación encuadra en la característica de ser un asunto "estrictamente patrimonial" que encuadre dentro de la prescripción del artículo 508 del Código Procesal Civil.

En nuestro criterio, la pretensión que tendiera a discutir en sede arbitral la corrección del avalúo practicado en una concesión sobre la Zona Marítimo Terrestre, deviene en la renuncia a una competencia de orden público. No son las partes las que establecen la oportunidad de que las concesiones sean onerosas, ni está facultada la Municipalidad interesada en proponer un sistema diferente del prescrito por el bloque de legalidad para llegar a establecer el valor del área física de la concesión. Antes bien, en atención a su naturaleza de dominio público, se emite una normativa detallada en cuanto al sujeto encargado de realizar el avalúo, los plazos en que debe realizarse y los porcentajes aplicables según el destino que se de al bien objeto de la concesión. Si bien es cierto que lo que cobra la Municipalidad, es el producto de aplicar la tabla del artículo 49 del Reglamento a la Zona Marítimo Terrestre al avalúo practicado por la Dirección General de la Tributación Directa; ese monto de dinero no es una pretensión de índole exclusivamente patrimonial del Gobierno Local contra un particular; antes bien, es el resultado del ejercicio de las competencias que derivan de la legislación aplicable a la Zona Marítimo Terrestre, que se concretiza en una suma de dinero.

De tal suerte que, con vista en las precisiones apuntadas al principio del presente estudio, estamos en presencia de competencias públicas derivadas de la naturaleza jurídica específica del bien que interesa (dominio público), las cuales no podrían ser sometidas a la decisión de árbitros por no tratarse de un asunto de naturaleza estrictamente patrimonial". (Lo destacado es nuestro).

Lo señalado con relación al punto consultado es bastante claro, por lo que no es preciso realizar ningún otro comentario al respecto.

Pese a lo anterior, el 4 de diciembre de 1999, la Ministra de Justicia y Gracia somete a nuestro conocimiento un proyecto de pacto compromisorio, por parte de la Municipalidad de Liberia y la empresa Ecodesarrollo Papagayo S.A.

Una vez más la consulta versaba sobre aquel asunto concreto y pendiente aún de resolución en sede jurisdiccional, sin embargo, en aras de colaborar en la solución de los puntos que se discuten, se estimó conveniente exponer algunas consideraciones sobre las situaciones que se mencionan, haciendo abstracción del caso concreto.

Luego de enunciar una serie de aspectos de interés, relativos a la aplicación del arbitraje en el sector público, mediante el dictamen C-094-2000 de 11 de mayo del 2000, expresamente se indicó:

"(...) si bien es cierto que no se puede realizar un laudo arbitral sobre la exibilidad o no del canon, por haberse impuesto éste de manera explícita en la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre y la legislación especial del tema consultado, no puede deducirse de ello que también se encuentra vedada la posibilidad de realizar un proceso arbitral respecto del monto de éste porque ese aspecto si puede considerarse que es de orden patrimonial, siempre y cuando no se exceptúe la aplicación del ordenamiento vigente.

Claro está, la Administración debe tener muy en claro que es una potestad conferida a ella; en ningún momento puede interpretarse como una obligación. Si la Administración Pública correspondiente no tiene duda alguna en cuanto a la fórmula que utilizó en la determinación de dicho monto, no pareciera necesario someter la controversia a dicha vía alterna. En ese caso, es mejor que los asuntos se ventilen en vía judicial, a efectos de que se resuelva en ella acerca de los reclamos del concesionario, o continuar su trámite ahí, dado el caso que ya se hubiesen elevado a tribunales de justicia.

Únicamente pareciera necesaria la decisión de acudir al arbitraje, en caso de que la Administración tenga duda, suficientemente motivada, para considerar como errónea la fórmula de cálculo del monto del canon exigible a las concesionarias de la zona marítimo terrestre, en ningún momento la exigibilidad del mismo.

De ser así, debe emitirse por parte de la Administración, en estos casos la Municipalidad correspondiente, un acto debidamente motivado y fundamentado en los términos de los artículos 15 a 17 de la Ley General de la Administración Pública, donde sean claras y explícitas las razones por la cuales se considera que existen dudas que ameritan acudir a un proceso arbitral sobre el cálculo del quantum del canon." (Lo destacado es nuestro).

De lo anterior fácilmente se desprende, que es legalmente procedente utilizar o aplicar, por parte de esa municipalidad, la "Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social" –Ley Nº 7727 del 9 de diciembre de 1997-, a fin de buscar un posible arreglo arbitral, siempre y cuando exista duda, suficientemente motivada, para considerar como errónea la fórmula de cálculo del monto del canon exigible a las concesionarias de la zona marítimo terrestre, pero en ningún momento podría dicutirse la exigibilidad misma de dicho canon.

En todo caso, de conformidad con el numeral 13, inciso e) del Código Municipal, el Concejo Municipal deberá acordar bajo su entera responsabilidad, de manera razonada y fundamentada, la decisión de someter el diferendo aludido a un proceso arbitral, pues debe valorar y reconocer la existencia de un derecho o al menos, de un interés legítimo, a favor del administrado, que fundamente su reclamo pecuniario.

De esta manera, damos parcial respuesta a la primera pregunta formulada en su consulta. Resta por ahora referirnos a la posibilidad de realizar un arreglo extrajudicial, sea transacción y/o conciliación judicial, sobre el punto discutido.

VI.- El instituto de la transacción y/o conciliación judicial, y su regulación en nuestro ordenamiento jurídico.

A diferencia del arbitraje, la transacción es un medio de auto-composición, pues son las mismas partes, sin participación de ningún tercero, que resuelven la controversia. No se valen de un agente externo que dirima el conflicto, ellas mismas, mediante acuerdo, lo hacen. (Al respecto, véase la OJ-048-99, op. cit.).

Por ello, la transacción se entiende "como el convenio que efectúan las partes haciéndose recíprocas concesiones con el fin de poner corto a sus diferencias de carácter litigioso, es una de las formas más sencillas que la ley permite para dirimir las controversias" (Dictamen C-074-89).

En cuanto a las concesiones recíprocas a las que se alude, es preciso aclarar que: "... la jurisprudencia afirma como necesaria esta reciprocidad, no exige en modo alguno que los sacrificios sean de igual valor. Así, el simple deseo de evitar un pleito largo y costoso puede legitimar, a título de transacción el abandono de derechos relativamente importante..." (Planiol, Marcel y Ripert, Jorge."Tratado Práctico de Derecho Civil Francés", Tomo XI. Los Contratos Civiles, Segunda Parte, Cultural S.A., La Habana, 1946, Nº 1533, p. 921, Citado en el dictamen C-014-92 de 22 de enero de 1992).

En lo que interesa a la consulta formulada, debemos indicar que el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública dispone que corresponderá conjuntamente al Presidente y al Ministro respectivo "transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo".

El artículo 219 del Código Procesal Civil establece la transacción como una forma de terminación anormal del proceso judicial.

Por su parte, el artículo 2º de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social –Número 7727– establece que tanto la negociación, la mediación, la conciliación y otros mecanismos similares se aplican "para solucionar sus diferencias patrimoniales". Y el artículo 18 Ibídem dispone que "Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública" Si bien es cierto, esta última norma no hace mención expresa de la conciliación y/o transacción, a la luz de estas disposiciones, se puede afirmar que existe una autorización general para que la Administración pueda someter sus diferencias a transacción, lo anterior por mención expresa del artículo 27 antes aludido y la conciliación por interpretación ampliativa del citado numeral 18.

Y cabe advertir, como ya lo hicimos, que mediante interpretación, tanto de esta Procuraduría como de la Contraloría General, se ha considerado que tanto la Administración centralizada como la descentralizada, incluidas las corporaciones territoriales municipales, están autorizadas a acudir tanto al arbitraje como a la transacción (Al respecto, véanse los dictámenes C-225-88 de 11 de noviembre de 1988 de la Procuraduría General, y 2239 de 23 de febrero de 1996 de la Contraloría General).

De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo, aunque la implementación del acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca, como una delegación de funciones o bien utilizando la figura de la representación institucional. Pero en todo caso, la decisión de transar debe estar debidamente motivada.

En cuanto a las materias transigibles, no existe disposición alguna que expresamente las regule, por lo cual, en tesis de principio, podría pensarse en una amplitud mayor que la existente entratándose del arbitraje, pues a diferencia de ésta, en la conciliación y/o transacción, es la propia Administración la que se encuentra negociando y resolviendo, y no un tercero.

En todo caso, debemos advertir que la limitación va a estar definida por la imposibilidad de negociar en contra de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. De esta forma, no es posible que se concilie aspectos sobre los que hay norma expresa en contrario, incluidas las reglamentarias, por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. De lo cual deviene la imposibilidad de transar o conciliar sobre la exigibilidad misma del canon en cuestión.

Dentro de este marco de referencia general, es posible concluir que sería legalmente procedente utilizar o aplicar, por parte de las municipalidades, el mecanismo de la conciliación y/o transacción dentro de un proceso judicial en trámite, no teniendo más límite que propio principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública, y por supuesto, el acto por el cual el órgano superior jerárquico acuerde optar por dichos mecanismos, deberá estar debidamente motivado.

Concluímos así, la respuesta a la primer pregunta formulada en su consulta.

VII.- Imposibilidad jurídica de aplicar el Decreto Nº 25.439 de 27 de agosto de 1996 –Publicado en La Gaceta Nº 173 del 11 de setiembre de 1996–, para la determinación del valor unitario por metro cuadrado del área concesionada.

Con respecto a la posibilidad de aplicar el Decreto Ejecutivo Nº 25.439 de 26 de agosto de 1996, denominado "Reglamento a la Ley de Desarrollo Ejecución Proyecto Turístico Golfo Papagayo", para determinar el valor unitario por metro cuadrado del área concesionada, y con base en ello determinar el monto del canon a pagar, debemos hacer las siguientes precisiones:

El decreto ejecutivo que, por especialidad, regula expresamente la materia, es el Decreto Ejecutivo Nº 7841 de 16 de diciembre de 1977, Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, concretamente su ordinal 49 (que tiene su fundamento en el artículo 48 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), el cual claramente dispone:

"Artículo 49.- Los cánones anuales correspondientes a las concesiones, se regularán de acuerdo con la siguiente tabla, aplicada a los avalúos que determine la Dirección General de Tributación Directa.

Uso agropecuario: 2% Uso habitacional: 3% Uso hotelero, turístico o recreativo 4% Uso comercial, industrial, minero o extractivo: 5% Lo anterior, sin perjuicio de las tasas que deberán pagar las personas físicas o jurídicas que marítimo-terrestre, de acuerdo con el artículo 70 de la Ley de Aguas y con la Ley Nº 5046 de 16 de agosto de 1972." Asimismo, el ordinal 50 de la misma normativa reglamentaria, establece:

"Artículo 50.- Para los efectos del artículo anterior, la Dirección General de Tributación Directa practicará el avalúo de los terrenos objeto de concesiones, el cual deberá ser revisado como mínimo cada cinco años. Los cánones vigentes deberán ajustarse de conformidad con el nuevo avalúo, para lo cual los contratos de concesión deberán contener estipulación expresa en este sentido." Es importante advertir, que el propio Decreto Ejecutivo Nº 25439 que se pretende aplicar, en su artículo 14 in fine, hace expresa indicación de que "Todo concesionario deberá pagar el canon previsto en el artículo 48 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre y 49 del Reglamento a esta Ley. Este canon será fijado de acuerdo al avalúo de la Dirección General de la Tributación Directa tomando como base el valor de concesión del terreno ubicado en la zona restringida de la Zona Marítimo Terrestre", por lo que, aún aplicando dicho Decreto Ejecutivo, éste nos remite a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y al Reglamento de esa Ley.

Partiendo de lo anterior, y a sabiendas de que la Administración Pública está inexorablemente sometida al bloque de legalidad, del cual forman parte los principios generales de derecho (Artículos 11 constitucional, 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública), no puede esa corporación municipal desaplicar o derogar singularmente los reglamentos vigentes como es el caso de los artículos 49 y 50 del Decreto Nº 7841 trascrito. Precisamente, contra su desaplicación se alza el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, conforme al cual aunque la Administración puede derogar o reformar un reglamento, no puede excepcionar para uno o varios casos la aplicación de estos mientras se encuentre vigente. Principio que tiene rango constitucional según jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Votos Nºs 2009-95 de 10,30 hrs. Del 21 de abril de 1995, 464 del 21 de enero de 1994, 1709-94 de 8 de abril de 1994, 74-89 de 8 de noviembre de 1989 entre otros), sobre cuyo acatamiento ya esta Procuraduría General se ha pronunciado reiteradamente (C-045-94 del 16 de marzo de 1994, C-104-96 del 2 de junio de 1996, C-018-94 del 27 de enero de 1994, C-175-98 de 20 de agosto de 1998 y C-057-99 de 19 de Marzo de 1999).

En consecuencia, debemos concluir que no es posible aplicar el Decreto Ejecutivo Nº 25.439 de 26 de agosto de 1996, para determinar el valor unitario por metro cuadrado del área concesionada, mientras se encuentre vigente el Decreto Nº 7841 de 16 de diciembre de 1977, que por especialidad es el que rige la materia. En todo caso, como indicamos, aquél decreto hace expresa remisión al artículo 49 del Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, en cuanto a la determinación del canon con base en el avalúo de la Dirección General de la Tributación Directa.

VIII.- Sobre la posibilidad de negociar extrajudicialmente el pago del canon, y la condonación de multas e intereses.

Por aplicación inexorable del principio de juridicidad de la Administración, al que están sujetas también las municipalidades, resulta del todo improcedente someter a negociaciones extrajudiciales la exigibilidad misma de dicho canon, según advertimos anteriormente. Máxime cuando el artículo 51 del Decreto Ejecutivo Nº 7841 de 16 de diciembre de 1977, Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, establece la obligación, por parte de los concesionarios, de efectuar el pago por ese concepto, con el correlativo derecho a favor de las corporaciones municipales de hacer efectivas dichas sumas en caso de mora. En lo que interesa, dicha norma establece:

"Artículo 51.- El canon debe ser cancelado por anualidades adelantadas y regirá a partir de la fecha en que quede firme la resolución que apruebe la solicitud. En caso de mora, el derecho de la municipalidad para hacer efectivas las sumas que se le adeudan prescribirá en el plazo de cinco años, conforme lo establece el artículo 86 del Código Municipal." Es importante indicar, que la remisión que hace la norma anteriormente transcrita al ordinal 86 del anterior Código Municipal -Ley Nº 4574 de 4 de mayo de 1970-, hoy derogado, debe entenderse hecha al numeral 73 de la 7794 de 30 de abril de 1998, nuevo Código Municipal, el cual dispone que "Los Tributos Municiples prescribirán en cinco años y los funcionarios que los dejen prescribir respoderán por su pago personalmente.

Con respecto a la posibilidad de negociar el no pago de las multas e intereses sobre sumas no canceladas por concepto de dicho canon, debemos hacer las siguientes precisiones:

Según lo ha determinado esta Procuraduría General, la multa es una de las formas en que se manifiesta la potestad punitiva del Estado, y su finalidad básica -más que resarcir el daño causado- consiste en desincentivar una conducta que se considera inconveniente (Dictamen C-125-2000 de 1° de junio del 2000).

Los intereses, por otra parte, tienen más bien naturaleza indemnizatoria, debido a que su objetivo es restituir al sujeto acreedor del tributo, las sumas que presuntamente le habría generado el dinero si hubiese sido cancelado a tiempo. (Dictamen C-125-2000, op cit.)

Cabe advertir, que por esa diversa naturaleza jurídica de tales institutos jurídicos, la propia Sala Constitucional ha descartado la posibilidad de que el cobro de multas, conjuntamente con el de intereses, llevara consigo una doble sanción por una misma conducta. (Resoluciones Nºs 936-94 de las 15:21 horas del 16 de febrero de 1994 y 1486-98 de las 17:39 horas del 4 de marzo de 1998).

Hechas las anteriores precisiones, debemos indicar que entratándose de las municipalidades, los artículos 4º.e y 69 del Código Municipal disponen:

"Artículo 4.- (…) Dentro de sus funciones se incluyen:

• e)Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales." "Artículo 69.- Excepto lo señalado en el párrafo siguiente, los tributos municipales serán pagados por períodos vencidos, podrán ser puestos al cobro en un solo recibo.

Las patentes municipales se cancelarán por adelantado. A juicio del Consejo, dicho cobro podrá ser fraccionado.

La municipalidad podrá otorgar incentivos a los contribuyentes que, en el primer trimestre, cancelen por adelantado los tributos de todo el año.

El atraso en los pagos del tributos generará multas e intereses moratorios, que se calcularán según el Código de Normas y Procedimientos Tributarios." (Lo destacado es nuestro).

Si bien es cierto que el canon establecido a favor de las municipalidades en la Ley de Zona Marítimo Terrestre y su Decreto, no puede conceptuarse como un tributo (Al respecto, véase el dictamen C-094-2000, op. cit), con base en lo dispuesto en el numeral 9º de la Ley General de la Administración Pública, es decir, por integración del ordenamiento administrativo, podemos afirmar que con base en lo dispuesto en los artículos 4 y 69 del Código Municipal antes citados, dicho canon, entendido como un ingreso municipal, ante el atraso en su pago, genera igualmente multas e intereses en los términos del numeral 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Ahora bien, como las construcciones modernas del principio de legalidad apuntan a la llamada "vinculación positiva", según la cual "no se admite ningún poder jurídico a favor de la Administración Pública, que no sea desarrollado de una atribución normativa precedente" (DROMI, Roberto. El procedimiento administrativo. Primera reimpresión: Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p.214.), es decir, aquella sólo puede hacer lo que está permitido expresamente. Por lo tanto se requiere de una norma que expresamente faculte a la Municipalidad para negociar el cobro de los intereses y multas generados por el atraso en el pago del referido canon, ésta no podrá disponer extrajudicialmente el cobro de tales rubros.

IX.- Sobre la viabilidad de la propuesta que formula la empresa Ecodesarrollo Papagayo S.A., a fin de solucionar el diferendo suscitado.

En cuanto al punto que pretende que valoremos la viabilidad de la propuesta formulada por la empresa Ecodesarrollo Papagayo S.A., debemos insistir una vez más, como lo hicimos en términos muy claros a través del dictamen C-094-2000, en que no existe ninguna norma que establezca la participación procesal de la Procuraduría General de la República en los procedimientos de arbitraje, y mucho menos en trasacción y/o conciliación judicial. Por lo tanto, en virtud del principio de legalidad que rige nuestras actuaciones, deviene del todo improcedente solicitarnos aún indirectamente la aprobación de un pacto compromisorio o acuerdo arbitral.

Proceder en forma contraria, es decir, si procediéramos a verter nuestro criterio sobre la viabilidad del acuerdo, nos llevaría a rebasar los límites expresamente establecidos en nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, en cuanto somos un órgano superior consultivo, técnico jurídico de la Administración Pública, y no somos parte de la Administración activa, en la cual descansa la obligación y la responsabilidad de valorar la viabilidad, así como la oportunidad y conveniencia, de las actuaciones adoptadas en los ámbitos específicos de sus competencias.

Recuérdese que las corporaciones municipales gozan de autonomía (Art. 170 constitucional), entendida como "la capacidad que tienen las municipalidades para decidir libremente y bajo su propia responsabilidad todo lo referente a la organización" de su jurisdicción territorial (cantón), y que se traduce en la capacidad de fijar sus políticas de acción -planes y programas- y de inversión en forma independiente -determinación de su presupuesto-, específicamente del Poder Ejecutivo; autonomía que deriva del carácter electoral y representativo de su gobierno (Concejo y Alcalde). (Resolución Nº 2001-00620 de las quince horas con veintiún minutos del veinticuatro de enero del dos mil uno, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Corresponderá entonces, a esa Municipalidad, valorar con estricto apego al ordenamiento jurídico vigente, así como a los lineamientos generales expuestos en este dictamen, tanto la viabilidad, como la procedencia legal, de la propuesta formulada por los personeros de Ecodesarrollo Papagayo. Todo ello como manifestación fehaciente de la autonomía administrativa constitucionalmente otorgada a esas corporaciones territoriales, que les asegura la libertad frente al Estado, para adoptar las decisiones fundamentales del ente.

En virtud de la respuesta precedente, resulta innecesario evacuar la última interrogante concreta que se somete a nuestro conocimiento la Municipalidad de Liberia.

CONCLUSIONES:

En virtud de todas las consideraciones hechas, podemos concluir lo siguiente:

1.- Será posible que esa municipalidad acuerde un posible arreglo arbitral, siempre y cuando exista duda, suficientemente motivada, para considerar como errónea la fórmula de cálculo del monto del canon exigible a las concesionarias de la zona marítimo terrestre, pero en ningún momento podría dicutirse la exigibilidad misma de dicho canon.

2.- El Concejo Municipal deberá acordar bajo su entera responsabilidad, de manera razonada y fundamentada, la decisión de someter el diferendo aludido a un proceso arbitral, pues debe valorar y reconocer la existencia de un derecho o al menos, de un interés legítimo, a favor del administrado, que fundamente su reclamo pecuniario.

3.- Sería legalmente procedente utilizar o aplicar, por parte de las municipalidades, el mecanismo de la conciliación y/o transacción dentro de un proceso judicial en trámite, no teniendo más límite que propio principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública, y por supuesto, el acto por el cual el órgano superior jerárquico acuerde optar por dichos mecanismos, deberá estar debidamente motivado.

4.- No es posible aplicar el Decreto Ejecutivo Nº 25.439 de 26 de agosto de 1996, para determinar el valor unitario por metro cuadrado del área concesionada, mientras se encuentre vigente el Decreto Nº 7841 de 16 de diciembre de 1977, que por especialidad es el que rige la materia.

5.- A falta de norma expresa que le faculte disponer del cobro de multas e intereses generadas por el atraso en el pago del canon referido, no podrá negociar extrajudicialmente esa municipalidad tales rubros.

6.- Corresponderá a esa Municipalidad, valorar con estricto apego al ordenamiento jurídico vigente, así como a los lineamientos generales expuestos en este dictamen, tanto la viabilidad, como la procedencia legal, de la propuesta formulada por los personeros de Ecodesarrollo Papagayo.

Sin otro particular, Ana Lorena Brenes Esquivel Luis Guillermo Bonilla Herrera Procuradora Administrativa Abogado Asistente ALBE/LGBH/pg.

ARBITRAJE El Alcalde de la Municipalidad de Liberia, mediante oficio su oficio D.E.e 37-00 de fecha 18 de julio del año recién pasado hace de nuestro conocimiento el acuerdo Nº 4 adoptado por el Concejo Municipal en Sesión Ordinaria Nº 20-2000, celebrada el día 15 de mayo del 2000, por el que se consulta a esta Procuraduría General sobre varios aspectos relacionados con la procedencia legal de un posible compromiso arbitral o conciliatorio de esa corporación municipal con la sociedad Ecodesarrollo Papagayo S.A., respecto de la determinación del monto y cobro de un canon por concesión otorgada en la zona marítimo terrestre de Bahía Culebra; asunto que ha generado la interposición de dos juicios especiales tributarios, hasta ahora pendientes de resolución en esa vía.

En concreto se formulan las siguientes interrogantes:

"a-) Es procedente legalmente, utilizar o aplicar por parte de la Municipalidad, la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y promoción de la Paz Social (Ley Nº 7727 de 09 de Diciembre de 1997), para buscar un posible arreglo extrajudicial o arbitraje con la sociedad referida en cuanto a la deuda sobre el pago del canon que tienen con esta Municipalidad?

b-) Se puede legalmente aplicar el Reglamento a la Ley de Papagayo –Decreto Ejecutivo Nº 25.439-MP- TUR de fecha 27 de agosto de 1996- para determinar el valor unitario por metro cuadrado del área efectivamente concesionada.

c-) Se puede negociar extrajudicialmente el pago de los tributos generados por el canon de concesión por parte de la Municipalidad, en este sentido, puede negociar el NO pago de las multas o intereses de esa deuda tributaria?

d-) Es viable la propuesta que formulan los personeros de la sociedad ECODESARROLLO PAPAGAYO S.A., para llegar a un arreglo con la Municipalidad? En este sentido puede legalmente la Municipalidad firmar este contrato de arreglo extrajudicial en el tanto de que estuvieran de acuerdo en los términos propuestos por esa sociedad?

e-) Si fuera viable esa opción, pueden las demás empresas concesionarias de ese sector llegar a un mismo acuerdo extrajudicial en estos términos?".

Mediante dictamen C-111-2001 de 4 de abril del 2001, la Procuradora Administrativa, Ana Lorena Brenes Esquivel y el Abogado Asistente, Guillermo Bonilla Herrera, aclarando previamente la imposibilidad de referirnos a casos concretos, emiten las siguientes conclusiones:

1.- Será posible que esa municipalidad acuerde un posible arreglo arbitral, siempre y cuando exista duda, suficientemente motivada, para considerar como errónea la fórmula de cálculo del monto del canon exigible a las concesionarias de la zona marítimo terrestre, pero en ningún momento podría dicutirse la exigibilidad misma de dicho canon.

2.- El Concejo Municipal deberá acordar bajo su entera responsabilidad, de manera razonada y fundamentada, la decisión de someter el diferendo aludido a un proceso arbitral, pues debe valorar y reconocer la existencia de un derecho o al menos, de un interés legítimo, a favor del administrado, que fundamente su reclamo pecuniario.

3.- Sería legalmente procedente utilizar o aplicar, por parte de las municipalidades, el mecanismo de la conciliación y/o transacción dentro de un proceso judicial en trámite, no teniendo más límite que propio principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública, y por supuesto, el acto por el cual el órgano superior jerárquico acuerde optar por dichos mecanismos, deberá estar debidamente motivado.

4.- No es posible aplicar el Decreto Ejecutivo Nº 25.439 de 26 de agosto de 1996, para determinar el valor unitario por metro cuadrado del área concesionada, mientras se encuentre vigente el Decreto Nº 7841 de 16 de diciembre de 1977, que por especialidad es el que rige la materia.

5.- A falta de norma expresa que le faculte disponer del cobro de multas e intereses generadas por el atraso en el pago del canon referido, no podrá negociar extrajudicialmente esa municipalidad tales rubros.

6.- Corresponderá a esa Municipalidad, valorar con estricto apego al ordenamiento jurídico vigente, así como a los lineamientos generales expuestos en este dictamen, tanto la viabilidad, como la procedencia legal, de la propuesta formulada por los personeros de Ecodesarrollo Papagayo.

Sin otro particular, Ana Lorena Brenes Esquivel Luis Guillermo Bonilla Herrera Procuradora Administrativa Abogado Asistente ALBE/LGBH/pg.