ICE Board's disciplinary power over sub-managersPotestad disciplinaria del Consejo Directivo del ICE sobre subgerentes

Legal Opinion Text 026 Legal Opinion: 026-J of 03/22/2001 OJ-026-2001 March 22, 2001 Deputy Alicia Fournier Vargase Legislative Assembly S.D.

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we are pleased to refer to your official communication AFV-193-00 dated May 29, 2000, responding in the following terms:

I.- Matter Presented:

In said official communication, you request our technical-legal opinion regarding whether it is legal for the Board of Directors—specifically the Directing Council—of the Costa Rican Electricity Institute (ICE) to impose administrative sanctions against members of the Superior Administration of that entity, specifically: the Subgerentes of the Telecommunications and Electricity areas, respectively.

Prior to responding to your inquiry, it is necessary to indicate that this opinion constitutes a non-binding Legal Opinion for any administrative body. Indeed, the inquiry has not been formulated by the Public Administration in the exercise of its competence, an organism authorized to consult by the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic. On the contrary, it has been formulated by a deputy, individually considered.

However, it is the reiterated practice of this Attorney General's Office to collaborate with the Deputies, evacuating their inquiries, by reason of the important functions constitutionally assigned to them.

On the other hand, apologies are due for the delay in issuing the requested opinion, justified by the workload typical of this Superior Consultative Body.

II.- Applicable Regulations:

For didactic reasons, in order to provide a clearer exposition of the matter raised, it is convenient to proceed with the transcription of the norms related to your inquiry.

In the first place, there is, naturally, the law creating the ICE, No. 449 of April 8, 1949, and its amendments, which in its numerals 10, 13, and 14 provide, in what is relevant, respectively:

"Article 10.- The Superior Administration of the Institute shall correspond to a Directing Council composed of seven proprietary members appointed by the Executive Branch, four of whom shall form the necessary quorum for the sessions…" (The highlighting is not from the original).

"Article 13.- The Directing Council shall designate, with the favorable vote of at least five members, a Gerente General, a Subgerente, a Treasurer, and an Auditor, who shall serve for a period of four years and may be re-elected for equal periods. These officials must be persons of recognized technical capacity and fulfill the same requirements as the directors in terms of honorability, democratic conviction, and faith in the ideals of the Institute.

They shall be lifetime tenure (inamovibles) in the performance of their duties, unless they do not fulfill their mission or some legal responsibility is declared against them. In the first case, the Directing Council must have the vote of five members to proceed with the removal; in the second, it may do so by simple majority.

The Directing Council may also appoint more than one Subgerente, as well as one or more Subauditors and Subtreasurers when it deems it necessary for the better fulfillment of the purposes and objectives that the laws have indicated for it." (The highlighting is not from the original).

"Article 14.- The functions of the Gerente General shall be those of general administrator in accordance with the purposes of this law and with the instructions issued by the Directing Council. He shall formulate the internal and functional organization plan of the Institute, as well as the work programs, to present them for the consideration of the Council, and direct the execution thereof. He shall agree to the creation of new positions and shall designate the personnel and remove them, who shall be governed by a career ladder (escalafón) that must be approved by the Council. In the case of the appointment or removal of the heads of the general departments of the Institute, according to the organization approved, the Gerente shall submit his actions for the consideration of the Council. He shall formulate the annual budgets for salaries and operating expenses, which shall require the approval of the Council and of the National Budget Office. The investment budgets for the purposes of this law shall require only the approval of the Council. The Gerente General shall have the legal and extrajudicial representation of the Institute." (The highlighting is not from the original).

Also applicable, where relevant, are articles 4 and 6 of Law No. 4646 of October 20, 1970, and 6 of Law No. 5507 of April 19, 1974, as they reform all matters related to the designation and conformation of superior hierarchies in autonomous institutions—including the ICE—which, in the indicated order, read:

"Article 4.- The Juntas Directivas of the… Costa Rican Electricity Institute… shall be composed in the following manner:

• 1)Presidente Ejecutivo…
• 2)Six persons of broad knowledge or recognized experience in the field of activities of the corresponding institution, or with a professional title recognized by the State, appointed by the Government Council.

In the Juntas Directivas of institutions whose organic law does not establish the representation of the Executive Branch, the seven members of the Junta shall be appointed by the Government Council, with the same requirements indicated in the previous subsection." "Article 6.- The Gerentes and Subgerentes of the institutions cited in article 4 of this law shall be appointed for periods of six years and may be re-elected. Their appointments, as well as their re-election, shall require no less than four favorable votes from the directors of the respective Junta." (The highlighting is not from the original).

"Article 6.- The Gerentes of the institution shall continue being the principal administrative officials.

In the indicated institutions, the temporary absences of the Presidente Ejecutivo shall be covered by a Vicepresidente, who shall have the same powers; designated by the Junta Directiva of the respective institution." Likewise, numerals 83, 102, 104, and 105 subsection 1, of the General Law on Public Administration must be considered, which state, as they concern us:

"Article 83.- 1. Every organ other than the hierarch (jerarca) shall be fully subordinated to the latter and to the immediate hierarchical superior, except for deconcentration (desconcentración) carried out by law or regulation." (The highlighting is not from the original).

"Article 102.- The hierarchical superior shall have the following powers:

• a)Give particular orders, instructions, or circulars on the manner of exercising functions by the inferior, both in aspects of opportunity and convenience as well as legality, without other restrictions than those expressly established; b) Monitor the action of the inferior to verify its legality and convenience, and use all necessary or useful means for that purpose that are not legally prohibited; c) Exercise the disciplinary power; d) Adopt the necessary measures to adjust the conduct of the inferior to the law and to good administration, revoking it, annulling it, or reforming it ex officio, or by virtue of an administrative remedy; e) Delegate its functions and avocate those of the immediate inferior, as well as substitute him in cases of culpable inertia, or subrogate itself to him temporarily occupying his post while he does not return or until a new holder is appointed, all within the limits and conditions indicated by this law; and f) Resolve conflicts of competence or of any other nature that arise between inferior organs." (The highlighting is not from the original).

"Article 104.- 1. In the silence of the law, the hierarch may appoint, discipline, and remove all the servants of the entity, in accordance with articles 191, 192 of the Political Constitution.

2. When there is an articulation between a collegiate hierarch and a unipersonal one of an executive type, the former shall be responsible for appointing the latter, his substitutes, and the other high officials of the entity indicated by the regulation, and the executive hierarch shall be responsible for the appointment of the rest of the personnel." (The highlighting is not from the original).

"Article 105.- 1. The power to order and direct the conduct of the inferior by means of orders, instructions, or circulars shall be necessary and sufficient for the existence of the hierarchical relationship, except for express limitations of the legal system." (The highlighting is not from the original).

Furthermore, it is necessary to transcribe the sixth provision of the Regulation to the Law of Presidentes Ejecutivos of the Juntas Directivas of the Central Bank of Costa Rica and other Non-Banking Autonomous and Semi-autonomous Institutions, Decreto Ejecutivo No. 11846 of September 9, 1980:

"Article 6.- Powers and Duties: The Presidente Ejecutivo, for purposes of governance, is the official of highest hierarchy of the respective institution. He is the hierarchical superior of the Gerente, in the terms established by the General Law on Public Administration in its articles 101 and 102, on behalf of the Junta Directiva.

The Presidente Ejecutivo has the following duties:

• a)Inform the Junta Directiva about the actions of the Gerencia regarding the fulfillment of its functions, so that the Junta can decide whether it acts collegiately in the exercise of the powers alluded to in articles 101 and 102 of the General Law on Public Administration…" (The highlighting is not from the original).

Finally, there is article 7 of the Autonomous Organization Regulation of the ICE—published in Supplement No. 1 to Gazette No. 6 of January 9, 1998—which provides:

"Article 7.- Pursuant to the provisions of laws No. 449 of April 8, 1949, 4646 of October 20, 1970, and the provisions of the General Law on Public Administration, the following competences of the Superior Administration organs are established:

Directing Council:

Collegiate Organ of maximum authority of the Costa Rican Electricity Institute, which shall guide the Enterprise and establish the general policies that the remaining organs of the Administration shall adopt.

(…)

• d)Appoint the Gerente General, Subgerentes…

Gerencia General: It is the organ of highest administrative hierarchy of the Enterprise…" (The highlighting is not from the original).

III.- Substance of the Matter:

Now, in your opinion, the Directing Council of the ICE is legally prevented from exercising disciplinary power against the two Subgerentes of that Institution, as this responsibility corresponds to the Gerencia General. You base your statement on the following two premises: 1) That the ICE's work organizational chart—a copy of which was provided to us—places the Subgerencias of ICELEC and ICETEL below the Gerente General. 2) That the legislator qualified the latter in the above-transcribed article 14 of Law No. 449 as "Administrador General," and therefore he is responsible for hearing all matters related to labor issues. Additionally, you argue that the Directing Council would violate the constitutional guarantee of due process in the event it made use of that sanctioning power.

However, even though your reasons are very respectable, this Attorney General's Office disagrees with your opinion, in consideration of the norms transcribed in the previous section and the principles of Law that inform the administrative legal system.

Certainly, the cited article 14 of Law No. 449 confers upon the Gerente General the powers of general administrator of the institution, and even article 6 of Law No. 5507, in relation to article 7 of the Autonomous Organization Regulation of the ICE, considers said organ as the administrative hierarch, in charge of the appointment and removal of personnel. However, that same norm of Law No. 449 makes the caveat that, in the case of the removal from office of the heads of the General departments of the ICE, the Gerente must submit his action for the consideration of the Directing Council.

That is, the legal system limits the hierarchical powers of the Gerencia General concerning the removal of the General Heads of the institute, as its decision is contingent upon the pronouncement made to that effect by the Junta Directiva. The foregoing suggests that, if this conclusion is valid for the Department Heads, with greater reason it must be so for the Subgerencias, which are at a higher level within the ICE's career ladder (escalafón).

Therefore, numeral 14 of Law No. 449 in question is not sufficient grounds to deem it proven that the Gerente General can fully exercise disciplinary power against the Subgerentes, and, in turn, to consider that the Directing Council has no interference whatsoever in this regard. It is worth clarifying that the power of removal is understood as included within the disciplinary power, as it practically constitutes the maximum sanction to which an official can be subject (in this respect, Cabanellas defines removal as: "deprivation of office or employment." CABANELLAS, Guillermo, Diccionario de Derecho Usual, Vol. III, Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 8th ed., 1974, p.534).

Thus, the response to your inquiry must be sought, rather, in the above-transcribed article 13 of Law No. 449. Said provision indicates that it is the Directing Council that appoints the Subgerente, and it may even designate more than one, for reasons of opportunity and convenience. But what is most important to extract from that norm for the purposes of this inquiry is that this same superior collegiate organ is responsible for depriving the Subgerentes of their position when they do not fulfill their mission or some legal responsibility is declared against them.

In this understanding, it is clear that the very legislation governing the ICE submits the Gerente and the Subgerencias of that entity, disciplinarily, to the Directing Council of that entity. Such that, there are two important substantive considerations to support this statement, in the event any doubt still remained in this regard.

The first reason refers to the content of the hierarchical relationship, of which the disciplinary power is a part. That is:

"Finally, the disciplinary power of the Administration integrates the institute of hierarchy. As a relationship between organs, hierarchy, it is doubtful that said power can be included within this, being as it is—a power of the Administration against the person—of the official, and not against the organ he represents." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo II, Editorial Stradtmann, San José, 2000, p.47).

From an examination of numerals 10, 13, and 14 itself of Law No. 449, 4 and 6 of Law No. 4646, 6 of Decreto Ejecutivo No. 11846, and 7 of the Autonomous Organization Regulation—whose texts appear in the preceding section—in addition to the ICE's organizational chart, it follows that the Directing Council is the superior hierarch of both the Gerencia and the Subgerencias. This is consistent with the organizational pyramid that basically governs the entire Costa Rican state institutional system.

In this regard, the Attorney General's Office, in Legal Opinion 116-99 of October 5, 1999, stated:

"As a general rule, the Directing Councils or Juntas Directivas, as they are normally called, are the organs of highest hierarchy within the decentralized entities. Not only due to the fact that the majority of laws give them that condition expressly or implicitly, but also because of the powers assigned to them by the legal system. In view of this situation, the other organs that make up the organization of the entity by service, including the Gerencias Generales, are subject to the powers derived from the hierarchical relationship, among them: the power of command, appointment, monitoring, disciplinary, review, and resolving conflicts of competence." (In the same sense, see the Opinion of this Attorney General's Office C-056-2001 of March 2, 2001). The highlighting is not from the original.

The fact that the figure of the Gerente General mediates between the Directing Council and the Subgerencias within the ICE's career ladder (escalafón) does not constitute any obstacle to the constitution of the hierarchical relationship and, implicitly, the exercise of disciplinary power. For, in the words of the illustrious jurist Eduardo Ortiz Ortíz, the crux is the subordination of the latter to the Council through the power of command and that its radius of action encompasses that of the inferior, even when their competences are not equal:

"For hierarchy to exist, there must be a common field of action between the unequal organs, in terms that the superiority of one can be expressed by its prevalence over another regarding common matters.

It is worth recalling in this aspect the fundamental distinction made between (fully) concurrent or fungible competences and (relatively) concurrent competences. In the first hypothesis (which occurs when a competence is attributed to a complex organ without indicating the partial organ to which it is attributed), all external organs can do the same, and the superior can substitute itself for the inferior, whether before the latter acts (avocación) or after (substitution of act). In the second hypothesis (which occurs when a competence is attributed to a specific organ), avocación is not possible, and it is debated whether substitute control is possible. In any case, hierarchy (full or relative) presupposes a coincidence of competences, not in the sense of equality between the two, but in the sense that that of the superior must encompass that of the inferior, even if it is broader.

Within this common field of action, the determining element of hierarchy is the intrinsic inequality (by operation of law) between organs, which means a greater capacity of the superior to decide. It is an intrinsic inequality because it does not depend on a verification but on a legal subordination. It is sufficient for the law to establish this subordination for hierarchy to exist, even if the diverse powers of the superior are not expressly defined. The typical powers of hierarchy are a consequence and not the cause of said inequality and are frequently atypical. It is possible, in other words, for said powers to exist without hierarchy, with the fundamental exception of the power of command. This is connatural with hierarchy and exists whenever hierarchy exists, as its presence implies the inequality that is the cause and essence of the same." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, op.cit., pp.42-43). The highlighting is not from the original.

In accordance with the above, from the moment the Subgerencia cannot abstract itself in the content of its acts from the orders and instructions of the Directing Council—as seems to be inferred from the above-transcribed norms, particularly article 14 of Law No. 449—we are facing a hierarchical relationship, in accordance with numeral 105, subsection 1, of the General Law on Public Administration. Furthermore, article 83 of the same normative body establishes that every organ other than the hierarch shall be fully subordinated to the latter and to the immediate hierarchical superior.

Ergo, the Directing Council, as the superior hierarch it is, may exercise disciplinary power against the Subgerencias, pursuant to numeral 102, subsection c) of the General Law. Especially since article 104 of the same law is more emphatic in providing that the hierarch may discipline all the servants of the entity, unless the law provides otherwise in this regard (for a more detailed study of the implications of the hierarchical relationship, see the Attorney General's Office's pronouncements numbers C-098-94 of June 14, 1994, and C-259-98 of December 2, 1998).

On the other hand, the second substantive consideration we mentioned above alludes to the principle of the parallelism of competence. Said precept has been the object of study in several pronouncements of the Attorney General's Office, such as Opinion C-241-99 of December 14, 1999:

"In accordance with said principle, the authority that appoints is the competent one to remove, unless there is a legal provision to the contrary:

"It is frequent that texts designate (in a more or less precise manner) the competent authority to adopt a decision but are silent on the one to whom its modification or abrogation corresponds.

This authority is then determined by the rule of the parallelism of competences: the author of the decision has competence to modify or abrogate it. (…).

The rule, whose justification is evident, applies when it is exactly a matter of redoing or undoing (in whole or in part) what has been done: pronouncement of the cessation of functions of the person who had been appointed, modification or abrogation of a regulation. The decision taken appears as the negation of the initial decision: it is exactly the contrary act, or the inverse act.

This rule would be, or could be, inapplicable, on the contrary, when the decision to be adopted has a certain autonomy with respect to the one whose effects it modifies…" R, CHAPUS: Droit Administratif, I, Editions Montchrestien, 1985 pp. 708-709." Much commentary has already been made to the effect that article 13 of Law No. 449 provides that the organ responsible for designating the Subgerentes is the Directing Council, which is ratified, in turn, by article 6 of Law No. 4646, and the latter also adds the power to re-elect them. One might ask: What incidence does this principle have on the disciplinary powers that the Directing Council could exercise over the Subgerencia?

The answer can be found, again, in the precedents that this Attorney General's Office has issued in this regard:

"If the Law grants competence to an organ for the appointment of officials, obviously, and unless there is an express provision to the contrary, that same organ shall be the competent one to sanction or remove them." (Opinion C-252-99 of December 22, 1999). The highlighting is not from the original.

Meanwhile, Opinion C-226-95 of October 27, 1995, turns out to be more forceful in indicating:

"Notwithstanding the foregoing, with regard specifically to the disciplinary power, there is a substantial reason that prevents understanding it also transferred to the hierarch of the Ministry of Public Works and Transport and which has a direct relationship with the appointment of that group of servants. Thus, if the corresponding designations were made by that Council:

"…disciplinary sanctions—among which dismissal figures—could not be imposed by a person different from the public agent who agreed to the appointment. As is well known, in Public Service Law there is a principle according to which "he who appoints, removes." Therefore, any sanctioning procedure that may eventually affect the employment link itself can only be conducted by the public authority responsible for said appointment. The same occurs with the application of any disciplinary measure legally corresponding, due to the commission of the service fault that may be proven…" (Opinion of this Office No.C-057-95 of March 29, 1995)…" Considering the cited administrative jurisprudence, the power of the ICE's Directing Council to appoint the Subgerentes implicitly entails the power to sanction them disciplinarily, especially since Law No. 449 itself empowers that superior collegiate organ to remove them.

Finally, that power conferred upon the Directing Council does not constitute any violation of due process, as it is a competence that the legal system itself has attributed to it. With the understanding that the exercise of that power must proceed within the channel traced by that constitutional guarantee, in particular, safeguarding the right of defense of the public servant.

IV.- Conclusion:

In sum, even though, in our opinion, article 13 of Law No. 449 is sufficient grounds per se to hold that the ICE's Directing Council can validly exercise disciplinary power over the Subgerencias, the hierarchical relationship existing between both organs and the legal principle of the parallelism of competences, which is fully applicable to this case, suffice to reaffirm it.

Sincerely,

Ana Lorena Brenes Esquivel Alonso Arnesto Moya Administrative Attorney Attorney of the Attorney General's Office c.i: Ing. Pablo Cob, Presidente Ejecutivo, ICE

Texto Opinión Jurídica 026 Opinión Jurídica : 026 - J del 22/03/2001 OJ-026-2001 22 de marzo del 2001 Diputada Alicia Fournier Vargase Asamblea Legislativa S.D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a su oficio AFV-193-00 con fecha 29 de mayo del 2000, dando respuesta en los siguientes términos:

I.- Asunto Planteado:

En dicho oficio solicita nuestro criterio técnico-jurídico respecto a si es legal que la Junta Directiva - propiamente el Consejo Directivo - del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) imponga sanciones administrativas contra los miembros de la Administración Superior de ese ente, en concreto: los Subgerentes de las áreas de Telecomunicaciones y de Electricidad, respectivamente.

De previo a dar respuesta a su consulta, es menester indicar que el presente criterio constituye una Opinión Jurídica no vinculante para ninguna instancia administrativa. En efecto, la consulta no ha sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de su competencia, organismo a quien la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República faculta para consultar. Por el contrario, ha sido formulada por una diputada individualmente considerada.

No obstante, es práctica reiterada de esta Procuraduría el colaborar con los señores Diputados, evacuando sus consultas, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente les han sido asignadas.

Por otra parte, las disculpas del caso por la dilación en la emisión del criterio solicitado, justificado por el volumen de trabajo propio de este Organo Superior Consultivo.

II.- Normativa Aplicable:

Por razones didácticas, a fin de dar una exposición más diáfana del tema planteado, es conveniente proceder a la transcripción de las normas relacionadas con su consulta.

En primer término, se tiene naturalmente, la Ley de creación del ICE, Nº 449 del 8 de abril de 1949 y sus reformas, que en sus numerales 10, 13 y 14 disponen en lo que interesa, respectivamente:

"Artículo 10.- La Administración superior del Instituto corresponderá a un Consejo Directivo integrado por siete miembros propietarios de nombramiento del Poder Ejecutivo, cuatro de los cuales formarán el quórum necesario para las sesiones…" (El destacado no es del original).

"Artículo 13.- El Consejo Directivo designará, con el voto favorable de cinco miembros por lo menos, un Gerente General, un Subgerente, un Tesorero y un Auditor, que fungirán por un período de cuatro años y podrán ser reelectos por períodos iguales. Estos funcionarios deberán ser personas de reconocida capacidad técnica y llenar los mismos requisitos que los directores en cuanto a honorabilidad, convicción democrática y fe en los ideales del Instituto.

Serán inamovibles en el desempeño de sus funciones, a menos que no cumplan su cometido o que se declare en su contra alguna responsabilidad legal. En el primer caso, el Consejo Directivo deberá contar con el voto de cinco miembros para proceder a la remoción; en el segundo, lo podrá hacer por simple mayoría.

Podrá asimismo el Consejo Directivo nombrar más de un Subgerente, así como uno o más Subauditores y Subtesoreros cuando lo juzgue necesario para el mejor cumplimiento de las finalidades y objetivos que las leyes le hayan señalado." (El destacado no es del original).

"Artículo 14.- Las funciones del Gerente General serán las de administrador general de acuerdo con los propósitos de esta ley y con las instrucciones que le imparta el Consejo Directivo. Deberá formular el plan de organización interna y funcional del Instituto, lo mismo que los programas de trabajo, para presentarlos a la consideración del Consejo,y dirigir la ejecución de los mismos. Acordará la creación de nuevas plazas y designará el personal y lo removerá, el cual se regirá por un escalafón que deberá ser aprobado por el Consejo. Tratándose del nombramiento o remoción de los jefes de los departamentos generales del Instituto, según la organización que se apruebe, el Gerente someterá sus actuaciones a la consideración del Consejo. Formulará los presupuestos anuales de sueldos y gastos de funcionamiento, los cuales necesitarán la aprobación del Consejo y de la Oficina Nacional de Presupuesto. Los presupuestos de inversiones para los fines de esta ley, necesitarán tan sólo la aprobación del Consejo. El Gerente General tendrá la representación legal y extrajudicial del Instituto." (El destacado no es del original).

También, resulta aplicable en lo conducente los artículos 4 y 6 de la Ley Nº 4646 del 20 de octubre de 1970, y 6 de la Ley Nº 5507 del 19 de abril de 1974, por reformar toda la materia relacionada con la designación y conformación de las jerarquías superiores en las instituciones autónomas - entre ellas el ICE - que en el orden indicado rezan:

"Artículo 4º.- Las Juntas Directivas del… Instituto Costarricense de Electricidad… estarán integradas de la siguiente manera:

• 1)Presidente Ejecutivo…
• 2)Seis personas de amplios conocimientos o de reconocida experiencia en el campo de actividades de la correspondiente institución, o con título profesional reconocido por el Estado, de nombramiento del Consejo de Gobierno.

En las Juntas Directivas de instituciones cuya ley orgánica no establece la representación del Poder Ejecutivo, los siete miembros de la Junta serán nombrados por el Consejo de Gobierno, con iguales requisitos a los señalados en el inciso anterior." "Artículo 6º.- Los gerentes y subgerentes de las instituciones citadas en el artículo 4º de esta ley serán nombrados para períodos de seis años y podrán ser reelectos. Sus nombramientos, así como su reelección, requerirán no menos de cuatro votos favorables de los directores de la Junta respectiva." (El destacado no es del original).

"Artículo 6º.- Los Gerentes de la institución continuarán siendo los principales funcionarios administrativos.

En las instituciones indicadas, las ausencias temporales del Presidente Ejecutivo, serán suplidas por un Vicepresidente, que tendrá las mismas facultades; de designación de la Junta Directiva de la respectiva institución." Asimismo, hay que tomar en cuenta los numerales 83, 102, 104 y 105 inciso 1, de la Ley General de la Administración Pública, los cuales señalan en lo que nos concierne:

"Artículo 83.- 1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento." (El destacado no es del original).

"Artículo 102.- El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades:

Dar órdenes particulares, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones por parte del inferior, tanto en aspectos de oportunidad y conveniencia como de legalidad, sin otras restricciones que las que se establezcan expresamente; b) Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos; c) Ejercer la potestad disciplinaria; d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo; e) Delegar sus funciones y avocar las del inmediato inferior, así como sustituirlo en casos de inercia culpable, o subrogarse a él ocupando temporalmente su plaza mientras no regrese o no sea nombrado un nuevo titular, todo dentro de los límites y condiciones señalados por esta ley; y f) Resolver los conflictos de competencia o de cualquier otra índole que se produzcan entre órganos inferiores." (El destacado no es del original).

"Artículo 104.- 1. En silencio de la ley, el jerarca podrá nombrar, disciplinar y remover a todos los servidores del ente, de conformidad con los artículos 191, 192 y de la Constitución Política.

2. Cuando exista una articulación entre un jerarca colegiado y otro unipersonal de tipo ejecutivo, corresponderá al primero nombrar a este último, a sus suplentes y a los demás altos funcionarios del ente que indique el reglamento, y corresponderá al jerarca ejecutivo el nombramiento del resto del personal." (El destacado no es del original).

"Artículo 105.- 1. La potestad de ordenar y dirigir la conducta del inferior mediante órdenes, instrucciones o circulares será necesaria y suficiente para la existencia de la relación jerárquica, salvo limitaciones expresas del ordenamiento." (El destacado no es del original).

Además, es preciso transcribir la disposición sexta del Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de las Juntas Directivas del Banco Central de Costa Rica y demás Instituciones Autónomas y Semiautónomas no Bancarias, Decreto Nº 11846 del 9 de setiembre de 1980:

"Artículo 6º.-Atribuciones y Cometidos: El Presidente Ejecutivo, para efectos de gobierno, es el funcionario de mayor jerarquía, de la respectiva institución. Es el superior jerárquico del Gerente, en los términos en que la Ley General de la Administración Pública, lo establece en sus artículos 101 y 102, en nombre de la Junta Directiva.

El Presidente Ejecutivo tiene a su cargo los siguientes cometidos:

• a)Informar a la Junta Directiva sobre las actuaciones de la Gerencia en cuanto al cumplimiento de sus funciones, de suerte que la Junta pueda decidir si actúa colegiadamente en el ejercicio de las potestades aludidas en los artículos 101 y 102 de la Ley General de la Administración Pública…" (El destacado no es del original).

Finalmente, se encuentra el artículo 7 del Reglamento Autónomo de Organización del ICE - publicado en el Alcance Nº 1 a la Gaceta Nº 6 del 9 de enero de 1998, que dispone:

"Artículo 7º- De conformidad con lo establecido en las leyes Nº 449 del 8 de abril de 1949, 4646 del 20 de octubre de 1970 y lo establecido en la ley General de la Administración Pública, se establecen las siguientes competencias de los órganos de la Administración Superior:

Consejo Directivo:

Organo Colegiado de máxima autoridad del Instituto Costarricense de Electricidad que deberá guiar a la Empresa y establecer las políticas generales que adoptarán los restantes órganos de la Administración.

(…)

• d)Nombrar al Gerente General, Subgerentes…

Gerencial General: Es el órgano de mayor jerarquía administrativa de la Empresa…" (El destacado no es del original).

III.- Fondo del Asunto:

Ahora bien, en su criterio el Consejo Directivo del ICE se encuentra imposibilitado jurídicamente para ejercer la potestad disciplinaria contra los dos subgerentes de esa Institución, pues, ello le corresponde a la Gerencia General. Basa su afirmación en las dos premisas siguientes: 1) Que el organigrama laboral del ICE - del cual, se nos suministró una copia - ubica a las Subgerencias de ICELEC e ICETEL por debajo del Gerente General. 2) Que a este último el legislador lo calificó en el supratranscrito artículo 14 de la Ley Nº 449, como "Administrador General", por lo que le compete conocer todo lo relacionado a la materia laboral. Además, Usted aduce que el Consejo Directivo violentaría la garantía constitucional del debido proceso en la eventualidad de que éste hiciera uso de ese poder sancionatorio.

Empero, aún cuando sus razones son muy respetables, esta Procuraduría disiente de su opinión, en atención a las normas transcritas en el epígrafe anterior y a los principios de Derecho que informan el ordenamiento jurídico-administrativo.

Ciertamente, el citado artículo 14 de la Ley Nº 449 le confiere al Gerente General las facultades de administrador general de la institución e incluso, el artículo 6 de la Ley Nº 5507, en relación con el 7 del Reglamento Autónomo de Organización del ICE, consideran a dicho órgano como el jerarca administrativo, encargado del nombramiento y remoción del personal. No obstante, esa misma norma de la Ley Nº 449 hace la salvedad de que tratándose de la separación del cargo de los jefes de los Departamentos generales del ICE, el Gerente debe someter su actuación a la consideración del Consejo Directivo.

Es decir, el ordenamiento limita las potestades jerárquicas de la Gerencia General en lo referente a la remoción de las Jefaturas Generales del instituto, pues, su decisión se supedita al pronunciamiento que al efecto haga la Junta Directiva. Lo anterior, hace pensar, que si esa conclusión es válida para los Jefes de Departamento, con mayor razón para las Subgerencias que se encuentran en un grado superior dentro del escalafón del ICE.

Entonces, el numeral 14 de la Ley Nº 449 en cuestión, no es suficiente fundamento para tener por acreditado que el Gerente General puede ejercer plenamente el poder disciplinario contra los Subgerentes, y a su vez, para considerar que el Consejo Directivo no tiene injerencia alguna a ese respecto. Valga aclarar que la facultad de remoción la entendemos incluida dentro de la potestad disciplinaria, pues, prácticamente constituye la máxima sanción a que se puede hacer acreedor un funcionario (a ese respecto, Cabanellas define remoción como: "privación de cargo o empleo." CABANELLAS, Guillermo, Diccionario de Derecho Usual, T.III, Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 8ª ed., 1974, p.534).

Siendo que, la respuesta a su consulta se debe buscar más bien, en el supratranscrito artículo 13 de la Ley Nº 449. En dicha disposición se indica que es el Consejo Directivo quien nombra al Subgerente, incluso, puede designar a más de uno, por razones de oportunidad y conveniencia. Pero, lo que más importa rescatar de esa norma para efectos de esta consulta, es que a ese mismo órgano colegiado superior le atañe privar de su cargo a los Subgerentes cuando no cumplan con su cometido o se declare en contra de ellos alguna responsabilidad legal.

En ese entendido, es claro que la propia legislación que rige el ICE somete disciplinariamente al Gerente y a las Subgerencias de esa entidad, al Consejo Directivo de ese ente. De tal suerte, que existen dos importantes consideraciones de fondo para sustentar esa afirmación en la eventualidad de que todavía existiera alguna duda al respecto.

La primera razón se refiere al contenido de la relación jerárquica, del cual la potestad disciplinaria es parte. Esto es:

"Integra el instituto de la jerarquía, finalmente la potestad disciplinaria de la Administración. Relación entre órganos como es la jerarquía, dudosamente puede incluirse dentro de esta dicha potestad siendo la misma como es - una potestad de la Administración frente a la persona - del funcionario, y no frente al órgano que representa." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo II, Editorial Stradtmann, San José, 2000, p.47).

De un examen de los numerales 10, 13 y el propio 14 de la Ley Nº 449, 4 y 6 de la Ley Nº 4646, 6 del Decreto Nº 11846, y 7 del Reglamento Autónomo de Organización - cuyos textos aparecen en el aparte anterior - además, del organigrama del ICE se colige que el Consejo Directivo es el superior jerarca tanto de la Gerencia, como de las Subgerencias. Lo cual, es acorde con la pirámide organizativa que rige básicamente a todo el sistema institucional estatal costarricense.

A ese respecto, la Procuraduría en la Opinión Jurídica 116-99 del 5 de octubre de 1999, manifestó:

"Por regla general, los Consejos Directivos o Juntas Directivas como normalmente se les llama, son los órganos de mayor jerarquía dentro de los entes descentralizados. No sólo por el hecho de que la mayoría de las leyes les dan esa condición expresa o implícitamente, sino por las atribuciones que les asigna el ordenamiento jurídico. En vista de esta situación, los demás órganos que conforman la organización del ente por servicio, entre ellos las Gerencias Generales, se encuentran sometidos a las potestades que se derivan de la relación jerárquica, entre ellas: la potestad de mando, de nombramiento, de vigilancia, disciplinaria, de revisión y de dirimir conflictos de competencias." (En igual sentido, ver el Dictamen de esta Procuraduría C-056-2001 del 2 de marzo del 2001). El destacado no es del original.

No constituye óbice alguno para que se constituya la relación jerárquica e implícitamente el ejercicio de la potestad disciplinaria, el que dentro del escalafón del ICE medie la figura del Gerente General entre el Consejo Directivo y las Subgerencias. Pues, en palabras del ilustre jurista Eduardo Ortiz Ortíz, el quid es la subordinación del último respecto al Consejo a través de la potestad de mando y que su radio de acción abarque al del inferior, aún cuando sus competencias no sean iguales:

"Para que haya jerarquía tiene que darse un campo común de acción entre los órganos desiguales, en términos que la superioridad de uno puede expresarse por su prevalencia sobre otro en punto a asuntos comunes.

Cabe recordar en este aspecto la distinción fundamental que se hizo entre competencias (plenamente) concurrentes o fungibles y competencias (relativamente) concurrentes. En la primer hipótesis (que se da cuando se atribuye una competencia a un órgano complejo sin indicar el órgano parcial al que se atribuye) todos los órganos externos pueden hacer lo mismo y el superior puede sustituirse al inferior, sea antes de que éste actúe (avocación) sea después (sustitución de acto). En la segunda hipótesis (que se da cuando se hace atribución de competencia a un órgano determinado) la avocación no es posible y se discute si es posible el contralor sustitutivo. En todo caso, la jerarquía (plena o relativa) supone una coincidencia de competencias, no en el sentido de igualdad entre ambas, sino en el de que la del superior debe comprender la del inferior, aunque sea más amplia.

Dentro de este campo común de acción, el elemento determinante de la jerarquía es la desigualdad intrínseca (por obra de ley) entre órganos, que significa una mayor capacidad del superior para decidir. Se trata de una desigualdad intrínseca porque no depende de una comprobación sino de una subordinación legal. Basta con que la ley establezca esta subordinación para que haya jerarquía, aunque no se definan expresamente los diversos poderes del superior. Las potestades típicas de la jerarquía son consecuencia y no causa de dicha desigualdad y frecuentemente atípicas. Es posible, en otras palabras, que dichas potestades se den sin que se de la jerarquía, con la fundamental salvedad de la potestad de mando. Esta es connatural con la jerarquía y siempre que se dé la jerarquía existe, pues su presencia implica la desigualdad que es causa y esencia de la misma." (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, op.cit., pp.42-43). El destacado no es del original.

Conforme a la anterior, desde el momento en que la Subgerencia no se pueda abstraer en el contenido de sus actos de las órdenes e instrucciones del Consejo Directivo – tal como, parece desprenderse de las normas supratranscritas, en particular el artículo 14 de la Ley Nº 449 – nos encontramos ante una relación jerárquica, de conformidad con el numeral 105 inciso 1, de la Ley General de la Administración Pública. Aún más, el artículo 83 del mismo cuerpo normativo establece que todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato.

Ergo, el Consejo Directivo como superior jerarca que es, puede ejercer la potestad disciplinaria contra las Subgerencias, al tenor del numeral 102 inciso c) de la Ley General. Máxime, que el artículo 104 ibídem es más enfático al disponer que el jerarca podrá disciplinar a todos los servidores del ente, a menos que la ley disponga otra cosa al respecto (para un estudio más detallado de las implicaciones de la relación jerárquica, ver de la Procuraduría los pronunciamientos números C-098-94 del 14 de junio de 1994 y C-259-98 del 2 de diciembre de 1998).

Por otra parte, la segunda consideración de fondo que enunciamos ut supra hace alusión al principio del paralelismo de la competencia. Dicho precepto ha sido objeto de estudio en varios pronunciamientos de la Procuraduría, tal como, el Dictamen C-241-99 del 14 de diciembre de 1999:

"De acuerdo con dicho principio, la autoridad que nombra es la competente para remover, salvo disposición legal en contrario:

"Es frecuente que los textos designen (de manera más o menos precisa) la autoridad competente para adoptar una decisión pero sean silenciosos sobre aquélla a quien corresponde su modificación o su abrogación.

Esta autoridad es entonces determinada por la regla del paralelismo de las competencias: el autor de la decisión tiene competencia para modificarla o abrogarla. (…).

La regla, cuya justificación es evidente, se aplica cuando se trata exactamente de rehacer o deshacer (en todo o en parte) lo que ha sido hecho: pronunciamiento de la cesación de funciones de aquél que había sido nombrado, modificación o abrogación de un reglamento. La decisión tomada aparece como la negación de la decisión inicial: ella es exactamente el acto contrario, o el acto inverso.

Esta regla sería, por el contrario, o podría serlo, no aplicable cuando la decisión a adoptar tiene una cierta autonomía respecto de aquella respecto de la cual modifica sus efectos…" R, CHAPUS: Droit Administratif, I, Editions Montchrestien, 1985 pp. 708-709." Harto comentario se ha hecho ya, en el sentido de que el artículo 13 de la Ley Nº 449 dispone que el órgano encargo de designar a los Subgerentes es el Consejo Directivo, lo cual es ratificado a su vez, por el 6 de la Ley Nº 4646, y agrega además este último, la facultad para reelegirlos. Cabe preguntarse: ¿Qué incidencia tiene este principio en las potestades disciplinarias que pudiera ejercer el Consejo Directivo sobre la Subgerencia?

La respuesta se puede encontrar, nuevamente, en los antecedentes que al respecto ha emitido esta Procuraduría:

"Si la Ley otorga competencia a un órgano para el nombramiento de funcionarios, obviamente, y salvo disposición expresa en contrario, ese mismo órgano será el competente para sancionarlos o removerlos." (Dictamen C-252-99 del 22 de diciembre de 1999). El destacado no es del original.

En tanto que, el Dictamen C-226-95 del 27 de octubre de 1995, resulta ser más contundente al indicar:

"No obstante lo anterior, en lo que toca específicamente a la potestad disciplinaria, existe una razón de peso que impide entenderla también transferida al jerarca del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y que tiene relación directa con el nombramiento de ese grupo de servidores. Así, si las correspondientes designaciones fueron hechas por ese Consejo:

"…las sanciones disciplinarias -entre las que figura el despido- no podrían ser impuestas por persona distinta del agente público que acordó el nombramiento. Como bien es sabido, en el Derecho de la función pública existe un principio según el cual "quien nombra, remueve". Por ende, cualquier procedimiento sancionatorio que eventualmente llegue a afectar el vínculo funcionarial mismo, sólo puede ser conducido por la autoridad pública responsable de dicho nombramiento. Lo mismo ocurre con la aplicación de toda medida disciplinaria que en Derecho corresponda, con motivo de la comisión de la falta de servicio que llegare a demostrarse…" (Dictamen de este Despacho No.C-057-95 del 29 de marzo de 1995)…" Atendiendo a la jurisprudencia administrativa citada, la facultad que tiene el Consejo Directivo del ICE para nombrar a los Subgerentes conlleva implícitamente la potestad para sancionarlos disciplinariamente, sobretodo, que la misma Ley Nº 449 posibilita a ese órgano colegiado superior su remoción.

Finalmente, esa facultad conferida al Consejo Directivo no constituye violación alguna al debido proceso, pues, se trata de una competencia que el propio ordenamiento jurídico le ha atribuido. En el entendido, de que el ejercicio de esa potestad debe discurrir dentro del cauce trazado por esa garantía constitucional, en particular, salvaguardando el derecho de defensa del servidor público.

IV.- Conclusión:

En suma, empece a que a nuestro criterio el artículo 13 de la Ley Nº 449 es suficiente fundamento per se para sostener que el Consejo Directivo del ICE puede ejercer válidamente la potestad disciplinaria sobre las Subgerencias, basta para reafirmarlo, la relación jerárquica que media entre ambos órganos y el principio jurídico del paralelismo de las competencias que resulta de plena aplicación a este caso.

Atentamente,

Ana Lorena Brenes Esquivel Alonso Arnesto Moya Procuradora Administrativa Abogado de Procuraduría c.i: Ing. Pablo Cob, Presidente Ejecutivo, ICE