ICT Ownership of Moín Lands and Port Authority RestrictionsPropiedad del ICT sobre terrenos en Moín y limitaciones a la actividad portuaria

Opinion : 303 of 11/12/2000 C-303-2000 San José, December 11, 2000 Engineer Mario Fernández O. Minister of Public Works and Transport S. D.

Dear Mr. Minister:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to the attentive official letter No. 6050-2000 of October 4 of the previous year, received on the 12th of the same month and sent by the then Minister of Public Works and Transport, Eng. Rodolfo Méndez Mata, through which he consults on aspects related to the "reserved port zones (zonas portuarias reservadas) of Moín and Limón." The MOPT points out in its consultation that the legal report of September 18, 2000, from the Legal Advisory Office of the MOPT's Ports Division has reiterated that the reserved port zones and the ports are under the ownership (titularidad) of the MOPT, in accordance with its Law of Creation, which grants non-delegable, non-waivable, and inalienable public competencies in matters of ports.

You attach the report from the Legal Advisory Office of the Ports Division of September 18 of this year, in which it is stated that since 1963, with Law No. 3091, the Board of Port Administration and Economic Development of the Atlantic Slope (Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, JAPDEVA) is responsible for "the ownership of the strip of three kilometers wide parallel to both sides of the rivers and canals located in an area of ten kilometers from the sea inland parallel to the coast, with the exclusion of those lands that on the date of entry into force of Law No. 3091 were reduced to private domain." It adds that Article 75 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) modifies the prevailing regime for the area adjacent to the so-called "canales del Tortuguero." It is its criterion that the maritime terrestrial zone should be understood as two hundred meters wide on both sides of the canals and that the division between public zone (zona pública) and restricted zone (zona restringida) applies therein. It considers that, according to Law No. 6043, the administration of the lands now corresponds to the municipalities (municipalidades) with jurisdiction over each cantonal territory that the canals cross, so they no longer belong to JAPDEVA but to the State, under the administration of the municipalities. However, the lands adjacent to the rest of the canals referred to in Article 41, subsection b) of Law No. 5337 remain under the administration of JAPDEVA, the same as the strip of two thousand eight hundred meters adjacent to the "maritime terrestrial zone." The report also refers to the fact that the operation of ports encompasses a set of activities that require the exercise of state controls and to the public domain (demanial) character of ports. Without making express mention of it, it transcribes pronouncements from this Attorney General's Office in which we have referred to ports and docks (53-99 of March 16, 1999 and 61-90 of May 2, 1990). Referring to the problem of the validity of Law No. 2906, it is pointed out that against Laws Nos. 5337 and 6043, No. 2906 "could not subsist, as it is not included among the preceding ones, of equal content, that survive its promulgation." It opines that the loss of validity derives from the fact that Law No. 2906 allowed, through an administrative mechanism, the private property of real estate in the maritime terrestrial zone in the delimited areas, while Law No. 6043 absolutely assigns to the State's domain all lands adjacent to the coastlines not reduced to private domain. Regarding acquired rights, it estimates that the only property rights based on Law No. 2906 are those incorporated into the "patrimony of the settlers. By such, the expression 'those (properties) whose legitimacy is recognized by the laws' used in Art. 6 must be understood here." Regarding regulatory power (potestad reglamentaria), it states that the Executive Branch issued a series of decrees to define the Areas of Moín and Limón, which are declared "reserved port zones for purposes of utility and public interest." It mentions Decrees Nos. 13.382, 14.938, 16.952, 22503, 25.945 that include said lands in the port zone. It concludes that the ownership and administration of the 3-kilometer-wide strip, parallel to both sides of the rivers and canals located in an area of 10 kilometers from the sea inland, corresponds to JAPDEVA, with the exclusion of a 200-meter strip also on both sides of the main canals that connect the ports of Moín and Barra del Colorado and the lands that may have been the subject of a declaration of protected area or some other official form of forest classification (calificación forestal) by MINAE. The administration of the maritime terrestrial zone on both sides of the canal system that connects the ports of Moín and Barra del Colorado corresponds to the municipalities, except for lands classified as forest lands by MINAE, MAG or MIRENEM. It is incumbent upon the MOPT to exercise ownership of the reserved port zone and, in general, of the port, regarding the port zone in the Moín and Limón Sectors. It estimates that memorandum No. DL-864-99 of October 27, 1999, from the ICT's Legal Directorate is not in accordance with the principle of legality, because one is in the presence of a tacit or implicit derogation of Law No. 2906, a general law in relation to Laws Nos. 3091, 5537 and 6043.

Because it directly concerns its interests, by official letter of the following October 30, this Attorney General's Office granted a hearing to the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT), on the points subject to discussion.

By official letter No. G-2535-2000 of the following November 8, the General Management of the ICT forwards the opinion of the Legal Advisory Office, No. DL-1019-00 of the previous November 7, and a copy of official letter DL-864-99. The Legal Advisory Office reports that Law No. 2906 maintains its validity, since the lands assigned by it to the ICT are registered before the Public Registry (Registro Público), Party (Partido) of Limón, at Volume (Tomo) 1761, page (folio) 595, entry (asiento) 1, property (finca) 8.283. Law No. 3901 of February 15, 1963, excepts from the transfer of State lands located in the zone the areas awarded by previous laws to the ICT, which includes the lands included in Law No. 2906. Law No. 5337 of August 27, 1973, does not expressly indicate the exclusion of lands belonging to the ICT. But constitutional jurisprudence is clear that the Law attributes to JAPDEVA the domain of the state lands that Article 41 describes, which means it excludes lands located in the zone that on the date of promulgation of the norm were reduced to private domain. The Tourism Institute has its own "legal personality (personería jurídica)" and patrimony, so it is a person distinct from the State, understood as the central political power. The properties transferred by Law and registered in the name of the ICT would be excepted from the transfer of lands made in favor of JAPDEVA by Law No. 5337. For the purposes of Article 6 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, the ICT must be understood as a private individual, which possesses full power over its assets.

Report DL 864 of October 27, 1999 departs from Law No. 2906 and informs that the transferred property is registered in the Party of Limón, at Volume 1716, page 595, entry 1, property No. 8.283. It is added that by Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 8, published in La Gaceta No. 198 of September 4, 1962, the Regulation for the Granting of Lease of Parcels in the Milla Marítima, Portete-12 Miles or Swamp Moth Section (Reglamento para la concesión de arrendamiento de parcelas en la Sección de Milla marítima, Portete-12 millas o Swamp Moth) was published, which empowers the ICT to lease the section of the Milla Marítima comprised between Portete and 12 miles or Swamp Moth in Limón. The Zoning Regulation of Moín Beach (Reglamento de Zonificación de la Playa de Moín), issued by the Board of Directors of the ICT in session of March 24, 1980, divided the area into nine zones, defining the permitted, conditional, and conflicting uses, the location of each zone, the general and special requirements in each case. Decree No. 13382 defines the areas of Limón and Moín as reserved port zones for purposes of utility and public interest, for future expansions both in port and on land. Decree repealed by No. 14938, repealed in turn by No. 16952, modified in its Article 2 by Decree No. 22503, which defines the Port Zone of Moín (Zona Portuaria de Moín), including a part of the ICT's property. Decree No. 25945-MOPT-TUR empowers the ICT to grant use permits to private individuals who request them on the lands belonging to it located in the Port Zone of Moín for the development of activities compatible with port activity. Therefore, it concludes that neither Law No. 2906, nor the cadastral map (plano catastrado) of the Party of Limón No. L-434 of November 2, 1963, nor deed (escritura) No. 63 of 10 a.m. on August 10, 1964, determine common boundaries that allow the exact location of the lands to be established. This necessitates a delimitation for which the location of the land must be specified and a demarcation (amojonamiento) of the entire sector must be carried out. The sector located between the mouth of the Moín River and the site known as 12 miles or Swamp Moth, as well as the strip adjacent to the canals, has the respective planning according to the Zoning Regulation of Moín Beach. The remaining sector does not have planning. It considers that the declaration of a port zone by the MOPT over part of the lands owned by the ICT has no legal basis. However, if the MOPT requires lands for the expansion of the dock (muelle), it is its opinion that these must be transferred by law. The Regulation for the Granting of Leases of Parcels in the Milla Marítima Portete-12 Miles Section contradicts Law 2906, which does not permit leasing. Nevertheless, it is its opinion that in said zone, sale should not be permitted but rather leasing. Article 1 of Law No. 2906 includes within the lands transferred to ICT the zone comprised within 100 meters of both sides of the Moín River in the section parallel to the beach. A strip that must be excluded from the lands owned by JAPDEVA.

It is incumbent upon the Attorney General's Office to determine if, in accordance with Law No. 2906 of November 21, 1961, the lands of the Moín and Limón area comprised therein are the property of the Costa Rican Tourism Institute and, consequently, if said Law is in force (vigente) and effective (eficaz). In the event that it is, if the MOPT can exercise, with respect to that area, the powers that correspond to it as the national Port Authority.

A-. THE VALIDITY OF THE LAW DETERMINES THE OWNERSHIP OF THE ICT In opinion No. C-060-99, this Attorney General's Office indicated, in relation to the validity (vigencia) and effectiveness (eficacia) of legal norms:

"Validity is an attribute predicated of laws. Following L. Diez-Picazo (La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 168-169), it can be affirmed that a law is in force:

'...when it actively belongs to the legal system and, consequently, potentially regulates all the situations contemplated by it. This means that there are laws that belong to the legal system, but no longer possess an indefinite regulatory suitability.' On the contrary, the effectiveness of a norm consists in its possibility of producing legal effects, of being applied in specific cases. It is:

'the regulatory suitability of the law.' IBID. p. 168.

Normally, the validity and effectiveness of the law coincide temporally. Thus, for a law to be effective, it must be in force or have been in force. And a law in force has a vocation of effectiveness. But, as the aforementioned author indicates, there are provisions in force that are not effective. This is because they do not have the legal force to regulate the factual situations to which they refer. Likewise, repealed laws -and as such not in force- maintain an exceptional effectiveness with respect to pending situations. So the temporal scope of validity and that of effectiveness do not always coincide." These two aspects (validity and effectiveness) are discussed in relation to Law No. 2906. Given the arguments made by the MOPT and the ICT, the analysis must lead to establishing if it is in force and effective, or if it is effective despite a "tacit" derogation, or ultimately if it is not only not in force but also not effective.

Now, since validity is the belonging to the legal system, it must be established if that belonging has been affected by another legal norm that has repealed it expressly or tacitly. Well, according to the information supplied by the National System of Legislation in Force (Sistema Nacional de Legislación Vigente, SINALEVI), Law No. 2906 has not been expressly repealed by any other law. A repeal that would come from an express provision of the legislator aimed at eliminating from the legal system the provisions related to the assets in question. So, as there is no other law that has affected the text of Law 2906, it is considered by SINALEVI as in force.

But the loss of validity could come from a tacit derogation. The problem of tacit derogation, called by some a problem of interpretation of legal norms, occurs when a normative antinomy arises. A situation that originates when the normative contents of two provisions are incompatible, in such a way that the conclusions derived from one and the other contradict each other, forcing the interpreter to seek a solution that makes one or another of those effects prevail. For an antinomy to exist, it is necessary that both norms have the same temporal, spatial, personal, and material scope of validity. An antinomy that in the present case is predicated of Law 2906 with respect to the Law of creation of JAPDEVA and the Law on the Maritime Terrestrial Zone.

Since what is discussed is the ownership (titularidad) of the strip that would normally correspond to the maritime terrestrial zone, the cited contradiction would have to be established with respect to Article 1 of the Law. Said article provides:

"Article 1.- The two-hundred-meter-wide strip, from the ordinary high tide, comprised within the Milla Marítima between the northern limit of the urban zone of the city of Limón, that is, Portete, and the site known as '12 Millas' or 'Swamp Moth', north of the city of Limón, is declared a recreation and tourism zone (zona de recreo y turismo), as well as the zone comprised within 100 meters of both sides of the Moín River in the section parallel to the beach. From the referred zone, twenty meters are reserved for a panoramic road in the sites where it currently does not exist. The rest will be transferred to the Costa Rican Tourism Institute, as part of its capital, which will dispose of it in accordance with the rules established by this law.

The Attorney General's Office of the Republic is empowered to establish the necessary proceedings for the demarcation (deslinde) and delineation of the strip of the Milla Marítima referred to in this article and to subsequently manage its formal registration in the Public Registry in the name of the State, so that the corresponding transfer can be made to the Costa Rican Tourism Institute, exempt from all fees and duties." The effect desired by the law is that a two-hundred-meter-wide strip, located within the so-called Milla Marítima between Portete and the "12 Millas" zone, and the zone comprised within 100 meters of both sides of the Moín River in the section parallel to the beach, be dedicated to recreation and tourism and become the property of the Costa Rican Tourism Institute. So that from the Law onwards, 80% of the zone referred to in the article forms part of the patrimony of the Institute. Regarding this effect, the incompatibility may arise from the fact that the location of the transferred property is modified, either by a change of destination of the land or by the definition of the ownership of the asset. An incompatibility that the MOPT affirms has been produced by the approval of the Law of creation of JAPDEVA and the Law on the Maritime Terrestrial Zone.

In order to Law No. 6043 of March 2, 1977, Law on the Maritime Terrestrial Zone, we have that there is a change of definition regarding the ownership of the maritime terrestrial zone and the function that corresponds to the ICT. Said Law establishes:

"Article 1.- The maritime terrestrial zone constitutes part of the national patrimony, belongs to the State and is inalienable and imprescriptible. Its protection, as well as that of its natural resources, is the obligation of the State, its institutions, and all the country's inhabitants. Its use and exploitation are subject to the provisions of this Law.

Article 2.- The overall and general supervision of everything referring to the maritime terrestrial zone corresponds to the Costa Rican Tourism Institute, in the name of the State." The maritime terrestrial zone is part of the national patrimony and belongs to the State, but the supervision of the zone corresponds to the Costa Rican Tourism Institute. Since the provision is general, it could be considered that, in principle, all land that is legally maritime terrestrial zone is a public domain asset (bien demanial) of state property. Ergo, the lands referred to in Law 2906 would have reverted to the State. Cases expressly indicated by the same law are excepted. This is the case of lands owned by JAPDEVA:

"Article 75.- The Board of Port Administration and Economic Development of the Atlantic Slope will continue with the domain over the lands that were transferred to it by virtue of Article 41, subsection b) of law No. 5337 of August 27, 1973, except in the maritime terrestrial zone corresponding to both sides of the main canal system that connects the ports of Moín and Barra del Colorado. In that zone, the stipulations of this law will rule with full force." Article 41 of the Law of creation of JAPDEVA provided in its subsection b:

"b) All State lands located in the area enabled by navigable canals, comprised in an area of ten kilometers from the sea inland, parallel to the coast and a strip of three kilometers wide, parallel to both sides of the rivers and canals that the Board administers." The scope of this provision will be taken up again later. It is important here to point out that if the legal operator adheres exclusively to this norm, they would conclude the existence of a normative antinomy. However, this would be a partial analysis of the maritime terrestrial zone, since Article 6 of Law No. 6043 establishes the principle of protection of legitimately acquired property:

"The provisions of this law shall not apply to the areas of the cities situated on the coastlines, nor to properties registered, subject to the law, in the name of private individuals, nor to those whose legitimacy is recognized by the laws." In a previous opinion, the Attorney General's Office has stated that said article protects people who have an acquired right derived from the fact that the lands, which by legal provision currently form part of the maritime terrestrial zone, had been legally registered in their name:

"Also regulation 6043 excepts from its application properties duly registered in the name of private individuals and those whose legitimacy is recognized by the laws (article six).

This does nothing other than reaffirm the constitutional mandate of respect for acquired rights under the protection of prior laws; that is, those that upon the issuance of Law 6043 had become part of the private domain; not simple expectations, subject to vicissitudes due to changes in legislation. Thus, the only property rights, based on Laws 35 and 166, that Law 6043 could not ignore are those incorporated, at its validity –perhaps since long ago- into the patrimony of the settlers. By such, the expression 'those (properties), whose legitimacy is recognized by the laws', used in article six, must be understood here. C-062-99 of March 27, 1989. (The underline is from the original.)

More recently the Attorney General's Office has pointed out:

"The declaration of general affectation to public use of that coastal strip (maritime terrestrial zone) cannot have retroactive effects to the detriment of property rights that legitimately entered the patrimony of their holders. The modification of that domain state would require the expropriation process, compensating its economic value, to make those territorial spaces enter the public domain. The effectiveness of the repealed legislation does not disappear to protect the rights that were born under its shelter. As the former Court of Cassation (Sala de Casación) stated, following the jurisprudence of the Court –when it acted as constitutional controller– 'the rights consummated under the shelter of the created Law project their validity in the de jure regime'; 'the repeal of a law does not have the effect of annulling or eliminating consolidated legal situations or acquired rights during its validity.' As we expressed on another occasion, the only private properties that can be recognized within the maritime terrestrial zone are those that were duly registered upon the entry into force of Law 6043 of March 2, 1977, that is, in strict adherence to the regulation that authorized it, or in the process of titling, if they met the rigorous requirements, culminated with an approving judgment, and completed the registration process (Articles 6 and Transitory V ibidem)." (Opinion No. C-128-99 of June 24, 1999).

So, while the Law on the Maritime Terrestrial Zone tends to affirm the character of public domain asset (bien demanial) of said lands and the impossibility of private individuals acquiring a property right over them, as well as providing for the competence of the municipalities and the Costa Rican Tourism Institute, it is also evident that said legal effects do not claim absolute application. In effect, a general application of the effects of Law 6043 would have to lead to the public ownership of each and every one of the lands legally comprised in the maritime terrestrial zone according to Articles 9 and 10 of the law. But from Article 6 transcribed above, a contrary effect of special scope emerges: it is the legal protection of lands whose legitimate ownership is recognized by the laws and that have been duly registered in the Public Registry. Consequently, if a prior law recognized the legitimacy of a property right, that effect is respected by Law No. 6043, in the same way that it respects the duly registered property right. The fact that it regulates in the indicated manner means that the effects of Law No. 6043 are not incompatible with those of Law No. 2906, and as such incompatibility does not exist, it could not be affirmed, as the MOPT does, that a tacit derogation of Law No. 2906 has been produced by Law No. 6043. Indeed, there would be no incompatibility of the effects derived from one and another law in relation to the lands in question. Therefore, the essential element that allows the interpreter to point out the existence of tacit derogation is missing.

But the derogatory effect has also been alleged in relation to the JAPDEVA Law which, as indicated, recognizes the ownership of the autonomous Entity over lands adjacent to navigable canals, comprised in an area of ten kilometers from the sea inland, parallel to the coast and a strip of three kilometers wide, parallel to both sides of the rivers and canals that the Board administers. Since Law No. 2906 transfers the ownership of a two-hundred-meter-wide strip, from the ordinary high tide, comprised within the Milla Marítima between the northern limit of the urban zone of the city of Limón, that is, Portete, and the site known as '12 Millas' or 'Swamp Moth', north of the city of Limón, as well as the zone comprised within 100 meters of both sides of the Moín River in the section parallel to the beach, it could be argued that the effects of both norms contradict each other.

An argument in this sense must have as a necessary antecedent the state ownership of the lands transferred to JAPDEVA. That is, there will be incompatibility between Law No. 3091 and Law 2906 insofar as both laws refer to lands owned by the State. The JAPDEVA Law is clear that the lands owned by the State are transferred to said Entity. Ergo, if at the time of issuance of Law 3091 certain lands within the strip referred to in Article 41, subsection b) were not owned by the State, the transfer in favor of JAPDEVA could not operate. Of course, the State cannot decree the transfer of a property it does not own; to do so, it must expropriate beforehand. Hence, the fundamental point is whether the lands in question belonged to the State when Law No. 3091 entered into force. A categorical affirmative answer cannot be given. According to Law No. 2906, certain lands belonged to the ICT by legal provision and were even already registered in the Public Registry in its name. These lands, not being state-owned, could not have been transferred to JAPDEVA.

In the MOPT's legal report, it is affirmed that Law No. 3091 maintains the ownership of the lands that on the date of its entry into force "were reduced to private domain." This affirmation aims to rule out the possibility that the law respected the ICT's property, because it is a public entity. However, it must be affirmed that the lands referred to in Law No. 2906 are within the private domain. The Costa Rican Tourism Institute is, certainly, a public entity; as an entity, it enjoys its own legal personality (and also has "personería propia", but this does not affect what matters here). As a consequence of that personality and because the law recognizes it as such, it is the holder of a patrimony that consists of the assets that the law determines and those it has acquired in the exercise of its administrative autonomy. Unless the Law has allocated any of those assets to the satisfaction of a public need or public interest, these are private domain assets. In that sense, they are patrimonial assets subject to the regulations of common Law. Said assets are, then, the Institute's private property, subject to a Private Law regime (except for disposition purposes) and as such, they must be understood to be included within the exception assumptions of Article 6 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone and within the exception referred to in judgment No. 1272-95 of March 7, 1995. It is worth remembering that Law No. 2906 allows the ICT to subdivide (parcelar) the area and transfer it to private individuals. A transfer of property rights that would be inconceivable if said area constituted a public domain asset. Ergo, a distinction must be made between the Administration's private property and public domain asset (bien demanial), which depends on the legal classification and the corresponding legal regime.

It should be noted that the Attorney General's Office had already pronounced on the protection that the law grants to ICT's property. When actions for the recovery of property (reivindicación) were requested concerning lands included in the maritime terrestrial zone, this Body had to consider the situation generated by Law No. 2906, for which it was indicated: "The aforementioned strip of land, reservations made and divided into two portions of more than 199 and 39 hectares (detailed in cadastral map L 434-63), was definitively transferred to the Costa Rican Tourism Institute on October 14, 1964, in the Party of Limón, volume 1716, page 595, number 8283, entry 1, by virtue of a deed signed by the then Attorney General and Manager of the Costa Rican Tourism Institute. Within the area, between the Moín River and the National Atlantic Railroad track, is the property of Folio Real, Registration 7021805-000, titled by SOCIEDAD MATERIALES Y CONSTRUCCIONES LTDA, in January 1980, with an area of 2 hectares, 515 square meters, 49 square decimeters and Cadastral (Catastro) map L 11431-74. From the foregoing it is inferred that if by express legal provision the mentioned zone - today property 8283 of Limón - became part of the patrimony of the Costa Rican Tourism Institute and Law 6043 excludes from its application registered private properties and those whose legitimacy is recognized by the laws (Article 6), the only one empowered to exercise any right or action seeking the nullity of the title of 'Sociedad Materiales y Construcciones Ltda.' and the recovery of the asset, considering adverse possession (usucapión) inoperative, is that Institute and not the State, from whose domain sphere it exited by reason of the referred transfer and Law (See antecedent 9808 of the Superior Administrative Litigation Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo), First Section, at 5 p.m. on October 22, 1987)" (Opinion No. 44-89 of March 2, 1989).

Property of the ICT and, therefore, validity and effectiveness of Law No. 2906 that the MOPT recognized in Executive Decree No. 25.945 of March 3, 1997. The content of the Decree will be the subject of analysis in the following point. It is of interest here to point out that the Considerandos of this Decree recognize the destination that Law No. 2906 gave to the lands indicated therein, as well as the transfer to the ICT as private property. In effect, Considerando 1°: states:

By Law 2906 of November 24, 1961, a strip two hundred meters wide was declared a recreation and tourism zone, from the ordinary high-water mark, included within the Maritime Mile, between the northern limit of the urban zone of Limón, that is, Portete, and the site known as "12 Millas or Swamp Moth", north of the City of Limón, as well as the zone comprised within one hundred meters on both sides of the Moín River, in the section parallel to the beach, reserving twenty meters for a scenic road, the remainder being transferred to the ICT, as part of its capital, so that it may dispose thereof in accordance with the provisions of said law.

Consequently, the discussion regarding the ICT's ownership of the lands in question should not have arisen, given that the Executive Branch has recognized that ownership. However, the inquiry is of interest and warrants a further pronouncement by the Attorney General's Office on this point due to the fact that, despite that recognition, the Ministry has included the area within the port zone of Moín. It is therefore necessary to address the legality of said determination.

However, the following must be noted beforehand. From report No. 864-99 of October 27, 1999, from the Legal Directorate of the ICT Concessions Department, it seems evident that the registration in the Partido de Limón, Volume 1760, folio 595, entry 1, finca 8,283, might differ regarding the location or boundaries determined by law, in which case a correct demarcation must be made, and subsequently a request must be filed to modify the boundaries and area in the Public Registry.

B-. EXERCISE OF COMPETENCIES BY THE MOPT The consultation request asserts the public nature of the reserved port zones and the MOPT's competence to exercise ownership of the lands based on the powers granted to it by its Law of Creation. This would lead to an exercise of its competence over the entire port zone in the sectors of Moín and Limón. Competencies which, it is added, are non-waivable, non-disposable, and inalienable.

In accordance with Article 75 of the Maritime-Terrestrial Zone Law, said assertion could not be absolute. Indeed, said article fully subjects to its regulation the maritime-terrestrial zone corresponding to both sides of the main canal system connecting the ports of Moín and Barra de Colorado. This indicates that around that system there is a strip two hundred meters wide over which JAPDEVA and the MOPT do not exercise their powers. Powers that are framed by the concept of port authority. The power that allows it to administer and operate the ports and port zones. In this case, the Port of Limón, the Port of Moín, and the river ports of the Atlantic Slope.

According to its Law of Creation, JAPDEVA is competent to plan and construct the works required for port operation and to operate and administer the port services and facilities (Article 6). It is understood, however, that the nature of Port Authority is without prejudice to the powers vested in the MOPT as the national port authority. The Law of Creation of the Ministry of Public Works and Transport provides, as relevant here:

"Article 2.- The Ministry of Public Works and Transport has the following purpose:

(....).

• c)To plan, construct, improve, and maintain deep-water and cabotage ports, inland navigation waterways and terminals, ferry systems, and the like. To regulate and control international maritime transport, cabotage, and inland waterway navigation.

Article 4.- The Ministry shall permanently constitute the sole official authority in all matters relating to national objectives, it being understood that its authority extends to activities of any nature related to or resulting from them" (Law No. 3155 of August 5, 1963).

Since the competencies have been defined in relation to the port, it is important to determine what should be understood by it and, where applicable, how the "port zone" is determined. The concept of port has been defined as:

"a set of land areas, maritime waters, and installations that, situated on the seashore or river estuaries, meet the physical, natural, or artificial and organizational conditions that allow port traffic operations to be carried out, and is authorized for the development of these activities by the Administration". Enciclopedia Jurídica Básica, Volume IV, Madrid, Editorial Civitas, 1995, p. 5409.

The analysis of the powers enjoyed by the MOPT as port authority is found in opinion No. 061-90 of May 2, 1990. Said opinion also analyzes the constitutional protection (numeral 121, subsection 14) of the dock, by which it must be understood as the real estate, the installations, and the materiality of the movable goods necessary for the provision of the corresponding public services. The existence of that dock and, in general, of a port entails the application of the special regime and the competence of the port authorities over the zone of location. In that sense, the cited opinion refers to the public nature of the powers vested in the port authorities, powers that must be understood as powers-duties, and must therefore be exercised in a non-negotiated manner with private individuals and as determined by the general policy of the State. The public nature determines the non-waivable, inalienable, and non-disposable character of said powers.

In the present case, the exercise of the power is determined by the concept of "port zone". The MOPT Law does not contain a definition of this term, and with regard to the ports of the Atlantic Slope, the legal framework specifies that the delimitation of the zone is the responsibility of JAPDEVA:

"Article 45.- For compliance with this law and its regulations, JAPDEVA shall determine the port jurisdiction zones for each of the ports under its administration and shall communicate this to the Executive Branch. These areas shall fundamentally include:

• a)Terminals and rights-of-way; b) Anchorage sites, roadstead anchorages, and beaconing; c) Access channels and maneuvering zones; and d) Berths and transit spurs, general warehouses, offices, workshops, yards and railway spurs, areas for merchandise storage, and any other site designated for port and railway operations".

Can this determination of the port zone concern private lands? The answer must necessarily be negative, even due to incompatibility of the legal regime. By specifying that a particular installation forms part of the port zone, one is asserting the public domain (bien demanial) character of that installation. A character that is incompatible with private property. Private property lands that may become necessary for designation as a port zone would then have to be acquired by the MOPT, either through purchase, expropriation, or donation. It goes without saying that the fact that part of a real estate owned by a third party is included in a Decree delimiting the port zone does not in any way entail the right of ownership of the State or JAPDEVA over it, nor does it allow them to exercise their competencies over it. The effect of that Decree will be the establishment of procedures for the land to become State property. Even though we assume that the expansion of the port zone cannot be made at the expense of the maritime-terrestrial zone, Article 8 of Law No. 6043 sheds light on the procedure to guarantee the proper use of public domain goods (bienes demaniales) and their protection:

"Article 8.- The maritime-terrestrial zone is declared of public utility so that the lots, parcels, or improvements located therein, which may have been sold, acquired, or possessed in ownership by private individuals, may be reclaimed for the national patrimony through expropriation".

Simply put, private domain acquired through lawful means, in this case by a law, cannot be disregarded by public authorities. Consequently, for the property to become part of the port zone, its expropriation will be necessary.

With respect to the lands that concern us, we find that by "assigning" the ownership of the aforementioned strip to the Instituto Costarricense de Turismo, Law 2906 defined the designated use (destino) to be given to those properties. For that purpose, the ICT would proceed to subdivide (parcelar) the zone, but that subdivision (parcelación) had to correspond to a land-use plan. Therefore, it had to define—within the designated use set by the legislator—how each parcel would be used (Article 2) of the Law. It is important to emphasize that for the legislator, the lands were to be designated for residential and tourism activity, so as to contribute to tourism development (Article 4). From the text of the law, it does not appear that the ICT is authorized to vary that designated use. A designated use that is binding because it was defined by the legislator, even though we are not in the presence of a public domain good (bien demanial). It is simply a matter of applying the principle of legality and the hierarchy of norms. According to which the Administration is only authorized to issue acts that the legal framework authorizes and according to the hierarchical scale of sources. This prohibits a Regulation, including an executive one, from providing contrary to what is prescribed by law. The foregoing is important because in the legal study conducted by the ICT Concessions Commission, the possibility is hinted that the Institute, once the lands under its ownership and boundaries have been delimited, could transfer a strip to the MOPT for the purpose of port expansion. Such a transfer would have to be authorized by law.

However, the reality is that Decree No. 13382-T of February 21, 1982, Article 1, declared as "port zones reserved for purposes of public utility and interest" part of the lands that Law No. 2906 granted to the ICT. Likewise, it obliged the ICT to adjust its use to the provisions of the use regulation that the MOPT would issue. Certainly, the MOPT foresaw that certain lands included within the zone were private property, indicating that expropriation proceedings would be initiated. However, it did not proceed to expropriate the ICT. The Decree in question was rendered ineffective upon the issuance of Decree No. 14938 of October 20, 1983, which modifies the limits of the reserved port zones, particularly those of Moín, but maintains the limitation regarding the use of the lands included therein. It should be noted that said limits were again modified through Decrees No. 16952-MOPT of March 10, 1986, which reduced the limits, and No. 22503-MOPT of September 8, 1993, which retakes zones omitted by Decree 16952. The provision regarding the use of the zones is maintained and, therefore, the limitation on the ICT's property right.

This regulatory limitation is consolidated with Decree No. 25945 of March 3, 1997, to which we have already referred. Although the Decree recognizes the ICT's ownership of the lands, in the second Considering clause (Considerando) it states that the portion included within the port zone cannot be designated for recreation and tourism purposes, but only for port development, therefore establishing:

"The ICT is empowered to grant use permits, to private individuals who so request, on the lands belonging to it located within the port zone of Moín, for the development of activities compatible with the port activity carried out therein.

The use permits authorized must have the prior consent of the Moín Port Zoning Commission, created by Executive Decree 16952-MOPT of May 10, 1986, and comprised of the MOPT, JAPDEVA, and RECOPE".

The legal basis for this Decree is the same as the previous ones: the MOPT Law, the JAPDEVA Law, and the Maritime-Terrestrial Zone Law. Although the first of said laws empowers the Ministry to exercise Port Authority powers over national ports, it is true that there is no express empowerment for said Ministry to impose limitations on the use of private properties. Limitations that would have to be based on a law since they constitute a restriction on the exercise of a fundamental right, such as property (Constitutional Chamber, No. 5893-95 of 9:48 hrs. of October 27, 1995) and because the establishment of a limitation is an exercise of a sovereign power (potestad de imperio). A sovereign power that can only be regulated by law (doctrine of Article 66 of the General Law of Public Administration). Hence, the legality and constitutionality of these decrees could be challenged not only by the ICT but also by any other private individual affected in the exercise of the property right.

Consequently, in the absence of a legal norm that expressly establishes that property owners in a port zone will have the exercise of their right limited, the definition of the area and the determination of its limits must result in the initiation of proceedings to expropriate said properties, not the imposition of limitations on their use.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office of the Republic that:

1-. Law No. 2906 of November 21, 1961, by providing that a specific area in Moín is the property of the ICT, is not incompatible with the provisions of the Law of Creation of JAPDEVA (Law 3091 of February 18, 1963) and the Maritime-Terrestrial Zone Law (Law 6043 of March 2, 1977). Indeed, the transfer in favor of JAPDEVA can only refer to lands that previously belonged to the State; legally it could not concern lands owned by other persons, unless it had been conditional upon their expropriation. For its part, Article 6 of the Maritime-Terrestrial Zone Law respects property protected under previous laws and legally registered lands.

2-. Consequently, it cannot be affirmed that a tacit repeal of the cited Law No. 2906 has occurred; on the contrary, it is in force and effective.

3-. Because they directly affect the exercise of the right of property, limitations on the free disposition and use of this right must be based on a law. It is simply an application of the principle of legal reservation in matters of limitations on the exercise of property, provided for in Article 45 of the Political Constitution.

4-. Since that restriction cannot originate from an executive decree, it follows as a necessary consequence that such limitations cannot derive from the simple inclusion of a property in a specific port zone.

5-. So, while the Executive Branch may determine the area of a port zone, that determination cannot entail the establishment of limitations on the exercise of the right of property. We observe that, in the absence of a law authorizing the imposition of limitations, these would originate from an executive decree, thereby violating the constitutional mandate. On the contrary, the lawful and possible effect of including privately owned lands within that port zone is the initiation of expropriation proceedings.

6-. Therefore, the ICT, the MOPT, and JAPDEVA must respect the legislator's decision regarding the designated use (destino) of the properties referred to in Law No. 2906. The principle of legality and the hierarchy of norms determine that such designated use can only be modified by law, and in the current state of the legal framework, such legal reform does not exist.

Of the Mr. Minister, very respectfully, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General Cc. Dr. Walter Nihaus B. Executive President of the ICT

Dictamen : 303 del 11/12/2000 C-303-2000 San José, 11 de diciembre de 2000 Ingeniero Mario Fernández O.

Ministro de Obras Públicas y Transportes S. D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero al atento oficio N. 6050-2000 de 4 de octubre anterior, recibido el 12 del mismo mes y remitido por el entonces Ministro de Obras Públicas y Transportes, Ing. Rodolfo Méndez Mata, mediante el cual consulta aspectos relacionados con las "zonas portuarias reservadas de Moín y Limón.

Señala el MOPT en su consulta que el informe legal de 18 de setiembre de 2000 de la Asesoría Legal de la División de Puertos del MOPT ha reiterado que las zonas portuarias reservadas y los puertos están bajo la titularidad del MOPT, de acuerdo con su Ley de Creación, que otorga competencias públicas indelegables, indisponibles e inajenables en materia de puertos.

Adjunta Ud. el informe de la Asesoría Legal de la División de Puertos de 18 de setiembre del presente año, en el cual se expresa que desde 1963, con la Ley N. 3091 corresponde a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica "la propiedad de la faja de tres kilómetros de ancho paralela a ambos lados de los ríos y canales ubicados en un área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior paralela a la costa, con exclusión de aquellos terrenos que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley N. 3091 se encontraban reducidos a dominio privado". Agrega que el artículo 75 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre modifica el régimen prevaleciente para el área contigua a los llamados "canales del Tortuguero". Es su criterio que la zona marítimo terrestre debe entenderse como de doscientos metros de ancho a ambos lados de los canales y que en ella se aplica la división entre zona pública y zona restringida. Considera que conforme la Ley N. 6043, la administración de los terrenos corresponde ahora a las municipalidades con jurisdicción sobre cada territorio cantonal que atraviesan los canales, por lo que ya no pertenecen a JAPDEVA sino al Estado, bajo la administración de las municipalidades. Empero, los terrenos contiguos al resto de canales a que se refiere el artículo 41, inciso b) de la Ley N. 5337 siguen bajo la administración de JAPDEVA, lo mismo que la franja de los dos kilómetros ochocientos metros contigua a la "zona marítimo terrestre". El informe se refiere también al hecho de que el funcionamiento de puertos engloba un conjunto de actividades que requieren el ejercicio de controles estatales y al carácter demanial de los puertos. Sin hacer mención expresa de ello, transcribe pronunciamientos de esta Procuraduría en que nos hemos referido a los puertos y muelles (53-99 de 16 de marzo de 1999 y 61-90 de 2 de mayo de 1990). Refiriéndose al problema de la vigencia de la Ley N. 2906, se señala que frente a las leyes Ns. 5337 y 6043 la N. 2906 "no podría subsistir, pues no la incluye entre las precedentes, de igual contenido, que sobreviven a su promulgación". Opina que la pérdida de vigencia deriva de que la Ley N. 2906 permitía a través de un mecanismo administrativo la propiedad particular de inmuebles de la zona marítimo terrestre en las áreas delimitadas, mientras que la Ley N. 6043 adhiere de manera absoluta al dominio del Estado, todos los terrenos adyacentes a los litorales no reducidos a dominio privado. En cuanto a los derechos adquiridos, estima que los únicos derechos de propiedad con sustento en la Ley N. 2906 son los incorporados al "patrimonio de los pobladores. Por tales, ha de entenderse aquí la expresión "aquellas (propiedades) cuya legitimidad reconozcan las leyes" utilizado en el art. 6". En cuanto a la potestad reglamentaria, que se declaran "zonas portuarias reservadas para fines de utilidad e interés público". Hace mención a los Decretos Ns. 13.382, 14.938, 16.952, 22503, 25.945 que incluyen dichos terrenos en la zona portuaria. Se concluye que corresponde a JAPDEVA la propiedad y administración de la faja de 3 kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales situados en un área de 10 kilómetros desde el mar hacia el interior, con exclusión de una franja de 200 metros también a ambos lados, de los canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado y los terrenos que hubiesen sido objeto de una declaratoria de área protegida o de alguna otra forma oficial de calificación forestal por parte de MINAE. Corresponde a las municipalidades la administración de la zona marítimo terrestre a ambos lados del sistema de canales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, salvo los terrenos calificados como forestales por el MINAE, MAG o MIRENEM. Compete al MOPT ejercer la titularidad de la zona portuaria reservada y en general del puerto, en lo referente a la zona portuaria en los Sectores de Moín y Limón. Estima que el memorando N. DL-864-99 de 27 de octubre de 1999, de la Dirección Legal del ICT no está conforme con el principio de legalidad, porque se está en presencia de una derogación tácita o implícita de la Ley N. 2906, ley general frente a las Ns. 3091, 5537 y 6043.

Por concernir directamente sus intereses, mediante oficio de 30 de octubre siguiente, esta Procuraduría otorgó audiencia al Instituto Costarricense de Turismo, sobre los puntos objeto de discusión.

Mediante oficio N. G-2535-2000 de 8 de noviembre siguiente, la Gerencia General del ICT remite el criterio de la Asesoría Jurídica, N. DL-1019-00 de 7 de noviembre anterior y copia del oficio DL-864-99. Informa la Asesoría Jurídica que la Ley N. 2906 mantiene su vigencia, toda vez que los terrenos asignados por ella al ICT se encuentran inscritos ante el Registro Público, Partido de Limón, al Tomo 1761, folio 595, asiento 1, finca 8.283. La Ley N. 3901 de 15 de febrero de 1963 exceptúa del traslado de los terrenos del Estado situados en la zona las áreas adjudicadas por leyes anteriores al ICT, lo que comprende los terrenos incluidos en la Ley N. 2906. La Ley N. 5337 de 27 de agosto de 1973, no indica expresamente la exclusión de los terrenos pertenecientes al ICT. Pero la jurisprudencia constitucional es clara en que la Ley atribuye a JAPDEVA el dominio de los terrenos estatales que el artículo 41 describe, lo que significa que excluye los terrenos ubicados en la zona que a la fecha de promulgación de la norma se encontraban reducidos a dominio privado. El Instituto de Turismo tiene "personería jurídica" y patrimonio propios, por lo que es una persona distinta del Estado, entendido como poder político central. Las propiedades traspasadas por Ley e inscritas a nombre del ICT estarían exceptuadas del traslado de terrenos que se hace a favor de JAPDEVA por ley N. 5337. Para efectos del artículo 6 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, el ICT debe ser entendido como un particular, que posee plena potestad sobre sus bienes.

El informe DL 864 de 27 de octubre de 1999 parte de la Ley N. 2906 e informa que la finca traspasada se encuentra inscrita en el Partido de Limón, al Tomo 1716, folio 595, asiento 1, finca N. 8.283. Se agrega que mediante Decreto Ejecutivo N. 8, publicado en La Gaceta N. 198 de 4 de setiembre de 1962, se publicó el Reglamento para la concesión de arrendamiento de parcelas en la Sección de Milla marítima, Portete-12 millas o Swamp Moth", que faculta al ICT a dar en arrendamiento la sección de la Milla Marítima comprendida entre Portete y 12 millas o Swamp Moth en Limón. El Reglamento de Zonificación de la Playa de Moín, emitido por la Junta Directiva del ICT en sesión de 24 de marzo de 1980, dividió el área en nueve zonas, definiéndose los usos permitidos, condicionales y conflictivos, la localización de cada zona, los requisitos generales y especiales en cada caso. El Decreto N. 13382 define las áreas de Limón y Moín como zonas portuarias reservadas para fines de utilidad e interés público, para futuras ampliaciones tanto en puerto como en tierra. Decreto derogado por el N. 14938, derogado a su vez por el N. 16952, modificado en su artículo 2 por el Decreto N. 22503, que define la Zona Portuaria de Moín, incluyendo una parte de la propiedad del ICT. El Decreto N. 25945-MOPT-TUR faculta al ICT a otorgar permisos de uso a los particulares que lo soliciten en los terrenos de su pertenencia ubicados en la Zona Portuaria de Moín para el desarrollo de actividades compatibles con la actividad portuaria. Por lo que concluye que ni la Ley N. 2906, ni el plano catastrado del Partido de Limón N. L-434 de 2 de noviembre de 1963 ni la escritura N. 63 de 10 hrs. del 10 de agosto de 1964, determinan límites comunes que permitan establecer la localización exacta de los terrenos. Lo que obliga a una delimitación para lo cual se debe precisar la localización del terreno y efectuar un amojonamiento de todo el sector. El sector ubicado entre la desembocadura del Río Moín y el sitio conocido como 12 millas o Swamp Moth, así como la franja aledaña a los canales cuenta con la respectiva planificación según el Reglamento de Zonificación de la Playa Moín. El restante sector no cuenta con planificación. Considera que la declaración de zona portuaria por el MOPT de parte de los terrenos propiedad del ICT no tiene asidero legal. Empero, si el MOPT requiere terrenos para la ampliación del muelle es su criterio que éstos deben ser traspasados mediante ley. El Reglamento para la Concesión de Arrendamientos de Parcelas en la Sección de Milla Marítima Portete-12 Millas contradice la Ley 2906, que no permite el arrendamiento. No obstante, es su criterio que en dicha zona no debe permitirse la venta sino el arrendamiento. El artículo 1 de la Ley N. 2906 incluye dentro de los terrenos que se traspasan a ICT la zona comprendida dentro de los 100 metros de ambos lados del Río Moín en la sección paralela a la playa. Franja que debe ser excluida de los terrenos propiedad de JAPDEVA.

Corresponde a la Procuraduría determinar si de conformidad con la Ley N. 2906 de 21 de noviembre de 1961, los terrenos del área de Moín y de Limón allí comprendidos son propiedad del Instituto Costarricense de Turismo y, por consiguiente, si dicha Ley está vigente y es eficaz. En caso de que lo esté, si el MOPT puede ejercer respecto de esa área las potestades que le corresponden como Autoridad Portuaria nacional.

A-. LA VIGENCIA DE LA LEY DETERMINA LA PROPIEDAD DEL ICT En el dictamen N. C-060-99, indicó esta Procuraduria en relación con la vigencia y eficacia de las normas jurídicas:

"La vigencia es un atributo que se predica de las leyes. Siguiendo a L. Diez-Picazo (La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 168-169), cabe afirmar que una ley está vigente:

"...cuando pertenece de manera activa al ordenamiento y, en consecuencia, regula potencialmente todas las situaciones por ella contempladas. Ello quiere decir que hay leyes que pertenecen al ordenamiento, mas no poseen ya una indefinida idoneidad reguladora".

Por el contrario, la eficacia de una norma consiste en su posibilidad de producir efectos jurídicos, de ser aplicada en casos concretos. Es:

"la idoneidad reguladora de la ley". IBID. p. 168.

Lo normal es que la vigencia y eficacia de la ley coincidan temporalmente. Así, para que una ley sea eficaz se requiere que esté vigente o que haya estado vigente. Y una ley vigente tiene vocación de eficacia. Pero, como indica el autor antes citado, existen disposiciones vigentes que no son eficaces. Ello por cuanto no tienen fuerza jurídica para regular los supuestos de hecho a que se refieren. Asimismo, leyes derogadas -y como tales no vigentes- mantienen una eficacia excepcional respecto de las situaciones pendientes. De modo que el ámbito temporal de la vigencia y el de la eficacia no siempre coinciden".

Estos dos aspectos (vigencia y eficacia) se discuten en relación con la Ley N. 2906. Dado lo argüido por el MOPT y el ICT, el análisis debe conducir a establecer si está vigente y es eficaz, o bien si es eficaz a pesar de una derogación "tácita" o en última instancia si no sólo no está vigente sino que tampoco es eficaz.

Ahora bien, puesto que la vigencia es la pertenencia al ordenamiento jurídico, se debe establecer si esa pertenencia ha sido afectada por otra norma jurídica que la haya derogado en forma expresa o tácita. Pues bien, de conformidad con la información que suministra el Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI) la Ley N. 2906 no ha sido derogada en forma expresa por ninguna otra ley. Derogación que provendría de una expresa disposición del legislador dirigida a eliminar del ordenamiento las disposiciones relativas a los bienes de mérito. De modo que al no existir otra ley que haya afectado el texto de la Ley 2906, ésta es considerada por el SINALEVI como vigente.

Pero la pérdida de vigencia podría provenir de una derogación tácita. El problema de la derogación tácita, llamado por algunos un problema de interpretación de normas jurídicas, acontece cuando se presenta antinomia normativa. Situación que se origina cuando los contenidos normativos de dos disposiciones son incompatibles, de forma tal que las conclusiones que se derivan de una y otra se contradigan, obligando al interprete a buscar una solución que haga prevalecer uno u otro de esos efectos. Para que haya antinomia es necesario que ambas normas tengan el mismo ámbito de vigencia temporal, espacial, personal y material. Antinomia que en el presente caso se predica de la Ley 2906 respecto de la Ley de creación de JAPDEVA y de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre.

Puesto que lo que se discute es la titularidad de la faja que normalmente correspondería a la zona marítimo terrestre, la citada contradicción tendría que establecerse respecto del artículo 1° de la Ley. Dicho artículo dispone:

"Artículo 1º.- Se declara zona de recreo y turismo la faja de doscientos metros de ancho, desde la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la Milla Marítimo entre el límite Norte de la zona urbana de la ciudad de Limón, o sea Portete, y el sitio conocido con el nombre de "12 Millas" o "Swamp Moth", al Norte de la ciudad de Limón, así como la zona comprendida dentro de los 100 metros de ambos lados del Río Moín en la sección paralela a la playa. De la referida zona se reservan veinte metros para una carretera panorámica en los sitios en donde en la actualidad no existe. El resto se traspasará al Instituto Costarricense de Turismo, como parte de su capital, quien dispondrá de acuerdo con las normas que la presente ley establece.

La Procuraduría General de la República queda facultada para establecer las necesarias diligencias de deslinde y demarcación de la faja de la Milla Marítim a que se refiere este artículo y para gestionar luego su inscripción formal en el Registro Público a nombre del Estado, con el fin de que pueda hacerse el traspaso correspondiente al Instituto Costarricense de Turismo, exento de toda tasa y derecho".

El efecto querido por la ley es que una faja de doscientos metros de ancho, ubicada dentro de la llamada milla marítima entre Portete y la zona "12 Millas" y la zona comprendida dentro de los 100 metros de ambos lados del Río Moín en la sección paralela a la playa se dediquen al recreo y al turismo y pasen a propiedad del Instituto Costarricense de Turismo. De manera que a partir de la Ley, forma parte del patrimonio del Instituto el 80 % de la zona a que se refiere el artículo. Respecto de este efecto la incompatibilidad puede provenir del hecho de que se modifique la ubicación de la propiedad traspasada, sea por un cambio de destino del terreno o bien de la definición de la titularidad del bien. Incompatibilidad que el MOPT afirma se ha producido por la aprobación de la Ley de creación de JAPDEVA y la Ley sobre zona marítimo terrestre.

En orden a la Ley N. 6043 de 2 de marzo de 1977, Ley sobre zona marítimo terrestre, tenemos que existe un cambio de definición en orden a la titularidad de la zona marítimo terrestre y de la función que le corresponde al ICT. Establece dicha Ley:

"Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta Ley.

Artículo 2º.- Corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, en nombre del Estado, la superior y general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo terrestre".

La zona marítimo terrestre es parte del patrimonio nacional y pertenece al Estado, pero la vigilancia de la zona corresponde al Instituto Costarricense de Turismo. Puesto que la disposición es general, podría considerarse que, por principio, todo terreno que jurídicamente sea zona marítimo terrestre es bien demanial de propiedad estatal. Ergo, los terrenos a que se refiere la Ley 2906 habrían revertido al Estado. Se exceptúan los casos expresamente señalados por la misma ley. Es el caso de los terrenos propiedad de JAPDEVA:

Artículo 75.- La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica continuará con el dominio sobre los terrenos que le fueron traspasados en virtud del artículo 41, inciso b) de la ley Nº 5337 de 27 de agosto de 1973, excepto en la zona marítimo terrestre correspondiente a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado. En esa zona regirán con pleno vigor las estipulaciones de esta ley".

Dispuso el artículo 41 de la Ley de creación de JAPDEVA en su inciso b:

"Son propiedad de JAPDEVA, además de sus activos e ingresos ordinarios y extraordinarios, los siguientes:

(….).

• b)Todos los terrenos del Estado situados en el área habilitada por canales navegables, comprendidos en una área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa y una faja de tres kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales que administre la Junta".

El alcance de esta disposición será retomada más adelante. Importa aquí señalar que si el operador jurídico se atiene exclusivamente a esta norma, concluiría en la existencia de una antinomia normativa. Empero, se trataría de un análisis parcial de la zona marítimo terrestre, por cuanto el artículo 6 de la Ley N. 6043 sienta el principio de protección de la propiedad legítimamente adquirida:

"Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni a aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes".

En anterior dictamen la Procuraduría ha manifestado que dicho artículo protege a las personas que tienen un derecho adquirido derivado de que los terrenos, que por disposición de ley actualmente forman parte de la zona marítimo terrestre, habían sido inscritos legalmente a su nombre:

"También la normativa 6043 excepciona de su aplicación las propiedades debidamente inscritas a nombre de particulares y aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes (artículo sexto).

Ello no hace otra cosa que reafirmar el mandato constitucional de respeto a los derechos adquiridos al amparo de leyes anteriores; sean, los que a la emisión de la Ley 6043 habían ingresado a formar parte del dominio privado; no las simples expectativas, sujetas a vicisitudes por cambios de legislación. Así, los únicos derechos de propiedad, con sustento en las leyes 35 y 166, que no podría desconocer la 6043 son los incorporados, a su vigencia –quizá desde antaño- en el patrimonio de los pobladores. Por tales, ha de entenderse aquí la expresión "aquellas (propiedades), cuya legitimidad reconozcan las leyes", utilizada en el artículo sexto. C-062-99 de 27 de marzo de 1989. (El subrayado es del original).

Más recientemente la Procuraduría ha señalado:

"La declaratoria de afectación genérica a uso público de esa faja litoral (zona marítimo terrestre) no puede tener efectos retroactivos en demérito de los derechos de propiedad que entraron legítimamente al patrimonio de sus titulares. La modificación de ese estado dominial requeriría del trámite de expropiación, compensando su valor económico, para hacer ingresar al dominio público esos espacios territoriales. La eficacia de la legislación derogada no desaparece para proteger los derechos que nacieron a su abrigo. Como manifestó la antigua Sala de Casación, siguiendo la jurisprudencia de la Corte –cuando actuaba de contralor constitucional- "los derechos consumados al amparo del Derecho creado proyectan su validez en el régimen de jure"; "la derogatoria de una ley no tiene el efecto de anular o eliminar las situaciones jurídicas consolidadas o los derechos adquiridos durante su vigencia".

Como expresáramos en otra oportunidad, las únicas propiedades privadas que cabe reconocer dentro de la zona marítimo terrestre, son las que se hallaban debidamente inscritas al entrar en vigencia la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, sea, con estricto apego a la normativa que lo autorizó, o en trámite de titulación, si cumplieren los requisitos de rigor, culminaren con sentencia aprobatoria y llenaren el trámite registral (artículos 6° y Transitorio V íbidem)". (Dictamen N. C-128-99 de 24 de junio de 1999).

De modo que si bien la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre tiende a afirmar el carácter de bien demanial de dichos terrenos y la imposibilidad de que los particulares adquieran un derecho de propiedad sobre ellos, así como dispone sobre la competencia de las municipalidades y del Instituto Costarricense de Turismo, es también evidente que dichos efectos jurídicos no tienen pretensión de aplicación absoluta. En efecto, una aplicación general de los efectos de la ley 6043 tendría que conllevar a la titularidad pública de todos y cada uno de los terrenos comprendidos legalmente en la zona marítimo terrestre según los artículos 9 y 10 de la ley. Pero del artículo 6° transcrito se desprende un efecto contrario y de alcance especial: es la protección legal de los terrenos cuya propiedad legítima reconozcan las leyes y que hayan sido debidamente inscritos en el Registro Público. En consecuencia, si una ley anterior reconoció la legitimidad de un derecho de propiedad, ese efecto es respetado por la Ley N. 6043, de la misma forma que respeta el derecho de propiedad debidamente inscrito. El hecho de que regule en la forma indicada significa que los efectos de la Ley N. 6043 no son incompatibles con los propios de la Ley N. 2906 y al no existir esa incompatibilidad no podría afirmarse, como lo hace el MOPT, que se ha producido una derogación tácita de la Ley N. 2906 por la Ley N. 6043. En efecto, no habría una incompatibilidad de los efectos derivados de una y otra ley en relación con los terrenos de mérito. Falta, entonces, el elemento esencial que permite al intérprete señalar la existencia de la derogación tácita.

Pero el efecto derogatorio se ha alegado también en relación con la Ley de JAPDEVA que, como se indicó, reconoce la titularidad del Ente autónomo en relación con terrenos aledaños a canales navegables, comprendidos en una área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa y una faja de tres kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales que administre la Junta. Puesto que la Ley N. 2906 traspasa la propiedad de una faja de doscientos metros de ancho, desde la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la Milla Marítima entre el límite Norte de la zona urbana de la ciudad de Limón, o sea Portete, y el sitio conocido con el nombre de "12 Millas" o "Swamp Moth", al Norte de la ciudad de Limón, así como la zona comprendida dentro de los 100 metros de ambos lados del Río Moín en la sección paralela a la playa, podría argüirse que los efectos de ambas normas se contraponen entre sí.

Un argumento en este sentido debe tener como antecedente necesario la titularidad estatal de los terrenos traspasados a JAPDEVA. Es decir, existirá incompatibilidad entre la Ley N. 3091 y la 2906 en el tanto ambas leyes se refieran a terrenos propiedad del Estado. La Ley de JAPDEVA es clara en cuanto que se traspasan a dicho Ente los terrenos propiedad del Estado. Ergo, si al momento de emisión de la ley 3091 determinados terrenos de los comprendidos en la franja a que se refiere el artículo 41, inciso b) no eran propiedad del Estado, el traspaso a favor de JAPDEVA no podía operar. Desde luego que el Estado no puede disponer el traspaso de una propiedad que no le pertenece; para hacerlo requiere expropiar de previo. De allí que el punto fundamental es si los terrenos de mérito pertenecían al Estado al entrar en vigencia la Ley N. 3091. Una respuesta afirmativa categórica no puede darse. Conforme la Ley N. 2906 determinados terrenos pertenecían al ICT por disposición de ley e incluso estaban ya inscritos en el Registro Público a su nombre. Estos terrenos al no ser estatales no pudieron ser trasladados a JAPDEVA.

En el dictamen legal del MOPT se afirma que la Ley N. 3091 mantiene la propiedad de los terrenos que a la fecha de su entrada en vigor "se encontraban reducidos a dominio privado". Esta afirmación tiene como objeto descartar la posibilidad de que la ley haya respetado la propiedad del ICT, por ser éste un ente público. Empero, debe afirmarse que los terrenos a que se refiere la Ley N. 2906 están dentro de dominio privado. El Instituto Costarricense de Turismo es, ciertamente, un ente público, como ente goza de personalidad jurídica propia (y tiene, además, "personería propia", pero ésta no incide para efectos de lo que aquí interesa). Como consecuencia de esa personalidad y por reconocerlo así la ley, es titular de un patrimonio que se integra por los bienes que la ley determine y los que haya adquirido en ejercicio de su autonomía administrativa. Salvo que la Ley haya afectado alguno de esos bienes a la satisfacción de una necesidad pública o interés público, éstos son bienes de dominio privado. En ese sentido, son bienes patrimoniales sujetos a las regulaciones propias del Derecho común. Dichos bienes son, entonces, propiedad privada del Instituto, sujetos a un régimen de Derecho Privado (salvo para efectos de disposición) y como tales deben entenderse que estarían comprendidos dentro de los supuestos de excepción del artículo 6 de la Ley sobre zona marítimo terrestre y dentro de la excepción a que hace referencia la sentencia N. 1272-95 de 7 de marzo de 1995. Cabe recordar que la Ley N. 2906 permite que el ICT parcele el área y la transfiera a particulares. Transmisión del derecho de propiedad que sería inconcebible si dicha área constituyera un bien de dominio público. Ergo, debe diferenciarse entre propiedad privada de la Administración y bien demanial, lo que depende de la calificación legal y del régimen jurídico correspondiente.

Es de advertir que la Procuraduría General ya se había pronunciado sobre la protección que la ley dispensa a la propiedad del ICT Al solicitarse ejercer acciones de reivindicación de la propiedad respecto de terrenos incluidos en la zona marítimo terrestre, este Órgano debió conocer de la situación generada por la Ley N. 2906, por lo que se indicó:

"La faja de terreno supra, hechas las reservas y dividida en dos porciones de más de 199 y 39 hectáreas (que detalla el plano catastral L 434-63), quedó definitivamente traspasada al Instituto Costarricense de Turismo el 14 de octubre de 1964, en el Partido de Limón, tomo 1716, folio 595, número 8283, asiento 1, por virtud de escritura que suscribieron el señor Procurador General y Gerente del Instituto Costarricense de Turismo de entonces.

Dentro del área, entre el río Moín y la trocha del ferrocarril Nacional al Atlántico, se encuentra la finca de Folio Real, Matrícula 7021805-000, que tituló la SOCIEDAD MATERIALES Y CONSTRUCCIONES LTDA, en enero de 1980, con superficie de 2 hectáreas, 515 metros 49 decímetros cuadrados y plano de Catastro L 11431-74.

De lo expuesto se infiere que si por previsión legal expresa la zona mencionada -hoy finca 8283 de Limón- pasó a integrar el patrimonio del Instituto Costarricense de Turismo y la Ley 6043 excluye de su aplicación las propiedades particulares inscritas y aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes (artículo 6), el único facultado para ejercer cualquier derecho o acción que busque la nulidad del título de la "Sociedad Materiales y Construcciones Ltda." y la recuperación del bien, teniendo por inoperante la usucapión, es ese Instituto y no el Estado, del que salió de su esfera dominical en razón del traspaso y Ley referidos (Véase antecedente 9808 del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, de 17 horas del 22 de octubre de 1987)" (Dictamen N. 44-89 de 2 de marzo de 1989.)

Propiedad del ICT y, por tanto, vigencia y eficacia de la Ley N. 2906 que el MOPT reconoció en el Decreto Ejecutivo N. 25.945 de 3 de marzo de 1997. El contenido del Decreto será objeto de análisis en el punto siguiente. Interesa aquí señalar que los Considerandos de este Decreto reconocen el destino que la Ley N. 2906 dio a los terrenos que allí se indica, así como el traspaso al ICT a título de propiedad privada. En efecto, el Considerando 1°: expresa:

"Que por Ley 2906 de 24 de noviembre de 1961 se declaró zona de recreo y turismo la faja de doscientos metros de ancho, desde la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la Milla Marítima, entre el límite norte de la zona urbana de Limón, o sea Portete, y el sitio conocido como "12 Millas o Swamp Moth", al norte de la Ciudad de Limón, así como la zona comprendida dentro de los cien metros de ambos lados del Río Moín, en la sección paralela a la playa, reservándose veinte metros para una carretera panorámica, traspasándose el resto al ICT, como parte de su capital, para que disponga de estos de acuerdo con las normas de dicha ley".

En consecuencia, la discusión sobre la titularidad del ICT sobre los terrenos de mérito no debería haberse generado, puesto que el Poder Ejecutivo ha reconocido esa propiedad. No obstante, la consulta guarda interés y justifica que la Procuraduria se pronuncie de nuevo sobre el punto por el hecho de que, a pesar de ese reconocimiento, el Ministerio ha incluido el área dentro de la zona portuaria de Moín. Es preciso, entonces, referirse a la legalidad de dicha determinación.

Empero, de previo debe señalarse lo siguiente. Del informe N. 864-99 de 27 de octubre de 1999 de la Dirección Legal del Departamento de Concesiones del ICT pareciera desprenderse que la inscripción en el Partido de Limón, al Tomo 1760, folio 595, asiento 1, finca 8.283 podría diferir respecto de la ubicación o linderos determinados por ley, supuesto en el cual debe procederse a hacer la demarcación correcta, y solicitar posteriormente que se modifiquen linderos y área en el Registro Público.

B-. EJERCICIO DE COMPETENCIAS POR PARTE DEL MOPT En la solicitud de consulta se afirma la naturaleza pública de las zonas portuarias reservadas y la competencia del MOPT para ejercer la titularidad de los terrenos con base en las facultades que le otorga su Ley de creación. Lo que conduciría a un ejercicio de su competencia en toda la zona portuaria en los sectores de Moín y Limón. Competencias que, se agrega, son irrenunciables, indisponibles e inajenables.

De conformidad con el artículo 75 de la Ley sobre Zona marítimo terrestre dicha afirmación no podría ser absoluta. En efecto, dicho artículo somete a su regulación en forma plena la zona marítimo terrestre correspondiente a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra de Colorado. Lo que indica que alrededor de ese sistema hay una franja de doscientos metros de ancho respecto de la cual JAPDEVA y el MOPT no ejercen sus facultades. Facultades que están enmarcadas por el concepto de autoridad portuaria. Facultad que le permite administrar y operar los puertos y zonas portuarias. En este caso, el Puerto de Limón y el de Moín y los puertos fluviales de la Vertiente Atlántica.

Conforme su Ley de Creación, JAPDEVA es competente para planificar y construir las obras que requiera la explotación portuaria y para operar y administrar los servicios e instalaciones portuarias (artículo 6). Se entiende, sin embargo, que el carácter de Autoridad Portuaria es sin perjuicio de las potestades que corresponden al MOPT como autoridad portuaria nacional. Dispone la Ley de creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en lo que aquí interesa:

"Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

(….).

• c)Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior.

Artículo 4º.- El Ministerio constituirá, de manera permanente, la autoridad oficial única en todo lo relativo a los objetivos nacionales, entendiéndose que su autoridad se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan relación o sean consecuencia de ellas" (Ley Nº 3155 de 5 de agosto de 1963) Puesto que las competencias han sido definidas en relación con el puerto, importa determinar qué debe entenderse por él y, en su caso, cómo se determina la "zona portuaria". El concepto de puerto ha sido definido como:

"conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración". Enciclopedia Jurídica Básica, Tomo IV, Madrid, Editorial Civitas, 1995, p. 5409.

El análisis de las potestades que goza el MOPT como autoridad portuaria se encuentra presente en el dictamen N. 061-90 de 2 de mayo de 1990. Dicho dictamen analiza también la protección constitucional del (numeral 121, inciso 14) del muelle, por el cual se debe entender tanto el inmueble, las instalaciones y la materialidad de los bienes muebles necesarios para la prestación de los servicios públicos correspondientes. La existencia de ese muelle y, en general, de un puerto entraña la aplicación del régimen especial y la competencia de las autoridades portuarias sobre la zona de ubicación. En ese sentido, en el dictamen citado se hace referencia al carácter público de las potestades que corresponden a las autoridades portuarias, potestades que deben ser entendidas como poderes-deberes, por lo que deben ser ejercidas en forma no negociada con los particulares y conforme lo determine la política general del Estado. La naturaleza pública determina el carácter irrenunciable, inajenable e indisponible de dichas potestades.

En el presente caso, el ejercicio de la potestad viene determinado por el concepto "zona portuaria". La Ley del MOPT no contiene una definición de este término y en lo que se refiere a los puertos de la Vertiente Atlántica el ordenamiento precisa que la delimitación de la zona está a cargo de JAPDEVA:

"Artículo 45.- Para el cumplimiento de esta ley y sus reglamentos, JAPDEVA determinará las zonas de jurisdicción portuaria de cada uno de los puertos bajo su administración y lo comunicará al Poder Ejecutivo. Estas áreas deberán contemplar fundamentalmente:

• a)Terminales y derechos de vía; b) Los sitios de anclaje, de fondeaderos y balizamiento de la rada; c) Los canales de acceso y zona de maniobras; y d) Los atracaderos y espuelas de tránsito, bodegas en general, oficinas, talleres, patios y espuelas de ferrocarril, zonas para almacenamiento de mercancías y cualquier otro sitio destinado a operaciones portuarias y ferroviarias".

¿Puede esta determinación de la zona portuaria concernir terrenos privados? La respuesta tiene que ser necesariamente negativa, incluso por incompatibilidad de régimen jurídico. Al precisarse que una determinada instalación forma parte de la zona portuaria se está afirmando el carácter de bien demanial de esa instalación. Carácter que es incompatible con una propiedad privada. Los terrenos de propiedad privada que llegaren a ser necesarios para destinarlos a zona portuaria tendrían entonces que ser adquiridos por el MOPT, ya sea por medio de compra, expropiación o bien de donación. Demás está decir que el hecho de que parte de un inmueble propiedad de un tercero sea incluido en un Decreto de delimitación de la zona portuaria no entraña en modo alguno el derecho de propiedad del Estado o de JAPDEVA sobre él, como tampoco permite a éstos ejercer sus competencias sobre el mismo. El efecto de ese Decreto será el establecimiento de procedimientos para que el terreno pase a propiedad del Estado. Aun cuando partimos de que la ampliación de la zona portuaria no puede hacerse a expensas de la zona marítimo terrestre, el artículo 8 de la Ley N. 6043 da luces sobre cuál es el procedimiento para garantizar el debido uso de los bienes demaniales y su protección:

"Artículo 8º.- Se declara de utilidad pública la zona marítimo terrestre a efecto de que los lotes, parcelas o mejoras ubicados en ella, que hubieren sido vendidos, adquiridos o poseídos en propiedad, por particulares, puedan rescatarse para el patrimonio nacional por medio de expropiación".

Simplemente el dominio privado adquirido por medio lícito, en este caso por una ley, no puede ser desconocido por las autoridades públicas. En consecuencia, para que el inmueble pase a formar parte de la zona portuaria será necesario su expropiación.

En lo que concierne a los terrenos que nos ocupan, tenemos que al "asignar" la propiedad de la citada faja al Instituto Costarricense de Turismo, la ley 2906 definió el destino que debía darse a esos inmuebles. Para ese fin, el ICT procedería a parcelar la zona pero esa parcelación debía corresponder a una planificación del terreno. Por ende, debía definir –dentro del destino fijado por el legislador, en qué se emplearía cada parcela (artículo 2) de la Ley. Interesa recalcar que para el legislador los terrenos debían destinarse a la actividad residencial y turística, de manera que se contribuyera al fomento turístico (artículo 4). Del texto de la ley no pareciera desprenderse que el ICT esté autorizado para variar ese destino. Destino que se impone por haberlo definido el legislador aun cuando no se esté en presencia de un bien demanial. Simplemente, se trata de la aplicación del principio de legalidad y de la jerarquía de las normas. De acuerdo con los cuales la Administración solo está autorizada para emitir los actos que el ordenamiento autorice y según la escala jerárquica de las fuentes. Lo que prohibe que el Reglamento, incluso el ejecutivo, disponga en forma contraria a lo preceptuado por la ley. Lo anterior es importante porque en el estudio legal realizado por la Comisión de concesiones del ICT se deja entrever la posibilidad de que el Instituto, una vez delimitados los terrenos de su propiedad y linderos, traspase al MOPT una faja para efectos de ampliación del puerto. Ese traspaso tendría que ser autorizado por la ley.

No obstante, la realidad es que el Decreto N. 13382-T de 21 de febrero de 1982, artículo 1°, declaró "zonas portuarias reservadas para fines de utilidad e interés público", parte de los terrenos que la Ley N. 2906 otorgó al ICT. Asimismo, obligó al ICT a ajustar su uso a lo dispuesto en el reglamento de uso que el MOPT emitiría. Ciertamente, el MOPT previó que determinados terrenos comprendidos dentro de la zona eran de propiedad privada, por lo que indicó que se procedería a la emitirse el N. 14938 de 20 de octubre de 1983, que modifica los límites de las zonas portuarias reservadas, particularmente los de Moín, pero manteniendo la limitación en orden al uso de los terrenos allí comprendidos. Cabe señalar que dichos límites fueron de nuevo modificados mediante los Decretos Ns. 16952-MOPT de 10 de marzo de 1986, que redujo los límites y el 22503-MOPT de 8 de setiembre de 1993, que retoma zonas omitidas por el 16952. La previsión respecto del uso de las zonas se mantiene y, por ende, la limitación del derecho de propiedad del ICT.

Esa limitación reglamentaria se consolida con el Decreto N. 25945 de 3 de marzo de 1997, a que ya hemos hecho referencia. Si bien el Decreto reconoce la propiedad del ICT sobre los terrenos, en el Considerando segundo señala que la porción comprendida dentro de la zona portuaria no puede ser destinada a fines de recreo y turismo, sino únicamente al desarrollo portuario, por lo que se establece:

"Se faculta al ICT para que otorgue permisos de uso, a los particulares que así lo soliciten, en los terrenos de su pertenencia ubicados dentro de la zona portuaria de Moín, para el desarrollo de actividades compatibles con la actividad portuaria que en estos se realiza.

Los permisos de uso que se autoricen deberán de contar con la anuencia previa de la Comisión de Zonificación Portuaria de Moín, creada mediante decreto ejecutivo 16952-MOPT de 10 de mayo de 1986 y conformada por el MOPT, JAPDEVA y RECOPE".

La fundamentación de este Decreto es la misma que los anteriores: la Ley del MOPT, la Ley de JAPDEVA y la Ley sobre zona marítimo terrestre. Si bien la primera de dichas leyes habilita al Ministerio para ejercer potestades de Autoridad Portuaria sobre los puertos nacionales, es lo cierto que no existe una habilitación expresa a dicho Ministerio para imponer limitaciones al uso de propiedades privadas. Limitaciones que tendrían que tener su fundamento en una ley por cuanto se trata de una restricción al ejercicio de un derecho fundamental, como es el de la propiedad (Sala Constitucional, N. 5893-95 de 9:48 hrs. de 27 de octubre de 1995) y, porque el establecimiento de una limitación es ejercicio de una potestad de imperio. Potestad de imperio que solo puede ser regulada por ley (doctrina del articulo 66 de la Ley General de la Administración Pública). De allí que la legalidad y constitucionalidad de estos decretos podría ser cuestionada no sólo por el ICT sino por cualquier otro particular, que se vea afectado en el ejercicio del derecho de propiedad.

En consecuencia, en ausencia de una norma legal que expresamente establezca que los propietarios de inmuebles incluidos en una zona portuaria tendrán limitado el ejercicio de su derecho, la definición del área, la determinación de sus límites debe tener como consecuencia el inicio de los procedimientos para expropiar los citados inmuebles, pero no la imposición de limitaciones a su uso.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. La Ley N. 2906 de 21 de noviembre de 1961 al disponer que determinada área en Moín es propiedad del ICT no resulta incompatible con lo dispuesto en la Ley de creación de JAPDEVA (3091 de 18 de febrero de 1963) y la Ley sobre zona marítimo terrestre (6043 de 2 de marzo de 1977). En efecto, el traspaso en favor de JAPDEVA no puede sino referirse a terrenos que anteriormente pertenecían al Estado; jurídicamente no podría concernir terrenos propiedad de otras personas, a menos que se haya condicionado a la expropiación de éstos. Por su parte, el artículo 6° de la Ley sobre zona marítimo terrestre respeta la propiedad amparada en leyes anteriores y los terrenos inscritos legalmente.

2-. Por consiguiente, no puede afirmarse que se ha producido una derogación tácita de la Ley N. 2906 de cita, la que, por el contrario, se encuentra vigente y es eficaz.

3-. Por concernir directamente el ejercicio del derecho de propiedad, las limitaciones a la libre disposición y uso de este derecho deben tener su fundamento en una ley. Se trata simplemente de la aplicación del principio de reserva de ley en materia de limitaciones al ejercicio de la propiedad previsto en el artículo 45 de la Carta Política.

4-. Puesto que esa restricción no puede tener su origen en un decreto ejecutivo, se sigue como necesaria consecuencia que dichas limitaciones no pueden derivar de la simple inclusión de un inmueble en una determinada zona portuaria.

5-. De modo que si bien el Poder Ejecutivo puede determinar cuál es el área de una zona portuaria, esa determinación no puede conllevar el establecimiento de limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad. Observamos que en ausencia de una ley que autorice a imponer limitaciones, éstas tendrían su origen en un decreto ejecutivo con lo que se violenta el mandato constitucional. Por el contrario, el efecto lícito y posible de la inclusión de terrenos de propiedad privada dentro de esa zona portuaria es el inicio de los procedimientos de expropiación.

6-. En consecuencia, el ICT, el MOPT y JAPDEVA deben respetar la decisión del legislador en cuanto al destino de los inmuebles a que se refiere la Ley N. 2906. El principio de legalidad y el de jerarquía de las normas determinan que dicho destino sólo puede ser modificado por ley y en el estado actual del ordenamiento, esa reforma legal no existe.

Del señor Ministro, muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora Cc.

Dr. Walter Nihaus B.

Presidente Ejecutivo del ICT