Deficiencies in administrative file before absolute nullity opinionSubsanación de expediente previo a dictamen de nulidad absoluta

Legal Opinion: 290 of 11/20/2000 (PARTIALLY RECONSIDERS) C-290-2000 San José, November 20, 2000 Licenciada Selena Repetto A. Advisor to the Executive Presidency Consejo Nacional de Producción CNP Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. P.E. 126-99 of March 9, 1999, by which you indicate that "with instructions from Engineer XXX, Executive President, I am sending you the case file of the administrative procedure brought against Engineer XXX, in which the omissions noted in your official letter C-012-99 dated January 12 of the current year are corrected. Having provided the documents, we await the requested legal opinion." In this regard, the following considerations may be made:

I.- RELEVANT BACKGROUND AND CLARIFICATION OF LEGAL OPINION C-012-99.

Indeed, in our previous legal opinion No. C-012-99 of January 12, 1999, when responding to your prior request concerning the case of Engineer XXX, this Attorney General's Office made a series of observations regarding the form and content of the administrative case file assembled for the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) proceeding that had been sent to us, noting on that occasion the following:

"Prior to issuing the pronouncement requested, and having analyzed the content of the administrative case file submitted for our consideration, this Attorney General's Office deems it necessary to point out a series of situations that must be corrected by the active administration, which are detailed below:

1.- The administrative case file provided to us does not contain the resolution or administrative act of the directing body (órgano director) of the ordinary administrative procedure, after the oral and private hearing held on April 22, 1998, was verified and the evidentiary phase concluded, which should state: the investiture act of the directing body, the reason and grounds giving rise to the proceeding, the statements and evidence presented by the official XXX, the statement of proven and unproven facts, and the substantive arguments that provide the basis for the issuance of the respective resolution by the directing body in relation to the case submitted for its consideration.

In this regard, Article 319 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), as relevant, states that:

'Article 319.- 1.- Once the appearance is concluded, the matter shall be ready for issuing the final act, which must be done by the competent body within a period of fifteen days, counted from the date of the appearance, unless it wishes to introduce new facts or complete the evidence, in which case it must consult the superior...' The referred administrative resolution issued by the directing body of the administrative procedure, by its very legal nature and content, is of utmost importance for cases such as the one before us, in which numeral 173 of the General Public Administration Law is applied. This is because such a resolution contains, as indicated above, the specific factual framework that gives rise to the proceeding, the intimation and consequent transfer to the official; the result of the oral and private hearing; the information gathered during the proceeding, the evidence presented and its assessment, the legal arguments of the parties, and the administrative act resulting from the foregoing as to whether, based on what was analyzed and set forth in said proceeding, there is or is not the presence of a potential declaration of absolute, evident, and manifest nullity. The latter declaration must be made, as the final administrative act and subject to a favorable legal opinion from this Attorney General's Office, by the legally competent body, that is, by the Cabinet Council (Consejo de Gobierno) if it involves the State, and by the respective head for other public entities, all in accordance with numeral 173 of the LGAP." Licda. Silvia I. Sibaja Villalobos is correct in her official letter No. DAJ-Aad 049-99 of February 25, 1999, sent as an Internal Memorandum to Engineer Orlando González Villalobos, Executive President of the Consejo Nacional de Producción, when referring to the foregoing, she states that "at this point it is necessary to clarify that, according to the system used in the Institution, the collegiate bodies appointed as directors of an administrative procedure, at the end of the process, draft a document of what the Final Act to be issued by the corresponding Hierarchical Superior would be, which, of course, contains the considerations that lead to the issuance of a specific resolution, and if shared by the Superior, allows the document to be definitively issued by the latter." And she adds that "according to what has been stated, had we sent the Attorney General's Office that 'resolution or administrative act' to which allusion is made, we would be sending the draft final resolution of the Procedure; regarding which this advisory body has no objection to recommending to the collegiate bodies directing the procedures that it be done in this manner; however, it calls our attention that on occasions in the past we have received legal opinions from the Attorney General's Office indicating precisely the opposite, namely, in official letter C-088-96 dated June 7, 1996, this advisory body indicated, as relevant, the following: '…It is even striking that on folios 35 to 42 there exists what appears to be a "draft" of the "FINAL ACT" of the administrative procedure at hand, which would be signed by the General Administrator of FANAL, without there previously and necessarily existing or having been obtained an express pronouncement from this Attorney General's Office of the Republic on the matter, which is evidently improper…'." In this sense, it is appropriate to clarify — and by what has been stated, the previous pronouncement No. C-012-99 is thus considered modified — that it is not required for the directing body of the administrative procedure, once all evidence has been received and processed and the hearing or appearance concluded, to issue a recommendation or administrative resolution referring to the result of said investigative phase. Indeed, what is proper is that, once this phase is concluded and as indicated by numeral 319 of the General Public Administration Law, the administrative case file be transferred to the competent body to issue the final act.

Now then, legal opinion No. C-012-99 also indicated a series of requirements that needed to be corrected prior to their submission to this Attorney General's Office, specifying as follows:

"2.- The administrative case file sent to us is not paginated and the documents contained therein do not, in principle, follow a chronological order consistent with the procedures and actions that occurred throughout the administrative investigation. This constitutes a relevant aspect for the proper identification of the different documents, information, and actions that will be taken into consideration when issuing the administrative resolution of the directing body of the procedure, as well as by the Attorney General's Office and by the very body or entity that must ultimately rule regarding the declaration of absolute, evident, and manifest nullity (in this case, the Board of Directors of the Consejo Nacional de Producción).

3.- As a consequence of what was described in immediately preceding point 2, it is observed, in principle, that a series of documents or official letters are mentioned or cited which, related to the matter or procedure, do not appear in the administrative case file that was sent to us and which, by way of example, we can list as follows:

• a)Official Letter No. DRH DAS Nº 101-96 of February 13, 1996, signed by Lic. Freddy Jiménez Mora, Head of the Salary Administration Department, and addressed to the Legal Affairs Directorate of the CNP, requesting information on the appropriateness of paying a location allowance (zonaje) to the employee XXX.
• b)Official Letter No. Sub-GG Nº 1124-96 of September 10, 1996, signed by M.Sc. Willian Barrantes Sáenz, from the Deputy General Management of the Consejo Nacional de Producción, and addressed to the Legal Affairs Directorate, requesting the opinion of said directorate on the possibility of paying a location allowance to Dr. XXX.
• c)Official Letter No. 114-97 dated April 10, 1997, signed by Lic. Allan Gutiérrez Morales, Auditor General of the Consejo Nacional de la Producción, and addressed to the Legal Affairs Directorate, requesting to process a consultation on concerns that persist regarding the Employee Loan Agreement (Convenio de Préstamo de Funcionarios) and the appointment in said Institution of Mr. XXX, fundamentally regarding the payment of per diem (viáticos) and location allowance.
• d)Report No. 113-97 dated April 10, 1997, from the Auditoría General, this Attorney General's Office not knowing initially whether its content deals with aspects related to the matter of interest in this administrative procedure, but which, being cited in official letter No. 215-97 of July 4, 1997, signed by MBA. Aldo Di Stefano Gandolfi, Head of the Financial Auditing Department, which makes a series of considerations regarding the agreement and appointment of Mr. XXX, its inclusion is deemed necessary.
• e)Official Letter No. DRH-048-97 from the Human Resources Directorate, which is mentioned in official letter No. SUB-GG-899-97 of July 15, 1997.
• f)Official Letter DRH-088-97 of July 21, 1997, through which the elimination of the location allowance payment is communicated to Mr. XXX.

In this sense, please bear in mind what is provided on the matter by Articles 218 and 221 of the General Public Administration Law:

'Article 218.- The parties shall have the right to an oral and private appearance (comparecencia oral y privada) before the administration, in which all evidence shall be offered and received as much as possible, provided that the final decision may cause serious harm to any or all of them, in accordance with the law.' (emphasis ours).

'Article 221.-1. In the administrative procedure, the facts that serve as the basis for the final act must be verified in the most faithful and complete manner possible, for which purpose the body directing it must adopt all pertinent or necessary evidentiary measures...' (emphasis ours).

For all the foregoing, the managing public entity must assess and consider whether, for our particular case, the principles and framework of reference required for this type of administrative procedure have been respected and followed, all in harmony with what the Attorney General's Office has repeatedly established, in application of the provisions of Article 39 of the Political Constitution (Constitución Política) and Article 308 and following of the General Public Administration Law: that the declaration of absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act by the head of the body that issued it must necessarily have respected the principle of due process (debido proceso), providing the administered party or affected person the opportunity to exercise their defense broadly, thus satisfying the public interest inherent in the administrative activity.

We conclude by noting that the Attorney General's Office of the Republic has established reiterated jurisprudence in relation to the issue of the administrative procedure of absolute, evident, and manifest nullity provided for in numeral 173 of the General Public Administration Law. Therefore, on this occasion, it has been deemed appropriate to attach to this legal opinion a copy of pronouncement No. C-140-87 of July 14, 1987, which, in turn, refers to No. C-019-87 of January 27, 1987, which is one of the most relevant issued regarding this topic.

This is for the purpose of ensuring that the active administration bears in mind, in future cases similar to the one now before us, the series of technical-legal considerations that have been indicated on the matter, always within the framework of our functions as the superior, consultative, technical-legal advisory body of the public administration." In relation to the previous requirements or observations made by the Attorney General's Office in legal opinion No. C-012-99, Licda. Silvia I. Sibaja Villalobos, in her cited Official Letter No. DAJ-AAd 049-99, notes the following:

"In this regard, we take the liberty of pointing out that, as requested, the case file has been arranged in chronological order, although it must be taken into consideration that the investigating body (órgano instructor) of the procedure archives the documents as they are presented or as they are accessed into the process, such that on many occasions this order does not coincide with the chronological one. However, in order to facilitate the analysis of the file by the Attorney General's Office, it has been ordered as indicated.

Regarding the pagination (foliatura), we believe that the problem arose because, having submitted photocopies, the pagination appeared extremely blurred, such that the case file has been re-paginated in the upper right margin of the documents.

Regarding the importance of said administrative case file being duly paginated in accordance with the different actions presented before it and, above all, duly certified indicating that it is a faithful and exact copy of the original if photocopies are used, as will be specified below for the particular case of Mr. XXX, the Attorney General's Office itself has been reiterative, for which purpose the discussion developed in the recent legal opinion No. C-210-2000 of September 4, 2000, is cited:

"C) UN-CERTIFIED CASE FILE, ERRONEOUSLY PAGINATED, AND WITHOUT CHRONOLOGICAL ORDER.

The documents contained within the case file must all come paginated with a consecutive number, an aspect that the file for the administrative procedure before us does not fulfill.

Many of the documents found in said file are not paginated, the vast majority of which constitute simple, un-certified photocopies, and they also do not come arranged in chronological order.

The proper pagination and chronological order that must exist in the documents found in administrative case files is intended to facilitate the handling of the information processed therein, for the purpose of following an order, and also to guarantee an adequate right of defense.

In a similar case, the Attorney General's Office of the Republic, through legal opinion No. C-049-99 of March 5, 1999, established the following:

'... [due process] includes, as part of the cited constitutional guarantee, the order in the processing of the procedure (...) Each case file must be paginated with a single numbering.' (Underlining is from the original).

Thus, it is necessary to reiterate that the administrative case file sent to this Office must be the original case file, or failing that, a certified copy thereof.

Now then, regarding the series of documents that, when said administrative case file was first sent, this Attorney General's Office noted were mentioned or cited on more than one occasion but did not appear nor were incorporated therein, Licda. Sibaja Villalobos, in her reiterated official letter No. DAJ-AAd 049-99, indicates:

'Regarding the documents that were additionally requested, you will find attached photocopies of the following official letters so that they may be sent along with the case file to the Attorney General's Office:

- DRH-DAS No. 101-96 of February 13, 1996.

- SUB-GBG No. 1124-96 of September 10, 1996.

- Auditoría General No. 114-97 dated April 10, 1997.

- Auditoría General No. 113-97 dated April 10, 1997.

- DRH-048-97 of April 16, 1997, and - DRH-088-97 of July 21, 1997'." Having clarified the previous framework of reference, and above all, once the administrative case file in question, which was sent to us on this second occasion, has been completed and reviewed, we proceed to respond to your request as follows:

II.- CONTENT OF THE ADMINISTRATIVE CASE FILE IN THE NAME OF MR. XXX Having reviewed the photocopies of the complete administrative case file of Mr. XXX that were sent to us on this second occasion (which, it is anticipated from now, must be duly certified, indicating that they are a faithful and exact copy of their original), we still find the following aspects that need to be corrected and which are detailed below:

1.- Due to the scope of a legal opinion such as the one now before us, it is necessary that any administrative case file sent to the Attorney General's Office of the Republic, in connection with the procedure applied for the potential declaration of absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act and in accordance with numeral 173 of the General Public Administration Law, be properly the original used in said procedure, or, if photocopies thereof are used, that at least they be duly certified by the body competent to do so, attesting that they are a faithful and exact copy of the original, which is located in the archives of the managing entity (see in this regard the text transcribed supra from legal opinion No. C-210-2000).

In this case, it has been verified that on this second occasion, the copies of the case file of merit that have been sent to us are not certified in the terms set forth above.

2.- According to the content of the documentation sent and as it appears from the second pagination that, according to the explanation given by Licda. Sibaja Villalobos of the Administrative Area of the Consejo Nacional de Producción, was applied to the copies of the administrative case file submitted, it has been detected that the minutes (acta) of the appearance for the hearing (audiencia) held on April 2, 1998 (folios 2 to 14), are not duly signed by the participants therein, that is, neither by the members of the directing body of the administrative procedure nor by the affected official XXX.

Said signatures are for the purpose of duly accrediting that what is recorded in the corresponding minutes is accurate and reflects exactly what occurred and was received in the hearing held, which is verified by the statement of conformity through the affixing of signature on the material document drawn up for such purposes.

3.- It is clear that, according to what was resolved by the Board of Directors of the Consejo Nacional de Producción in its agreement No. 32687 of January 7, 1998, session No. 1968, it was ordered to form a directing body composed of the officials cited therein, for the purpose of "instaurar un Procedimiento Administrativo, a fin de que dictamine lo que legalmente corresponda en el caso de pago de zonaje al funcionario Dr. XXX, Director de Mercadeo y Agroindustria"; this is taken up again in the act of commencement of said administrative procedure, by resolution at 8:00 a.m. on March 9, 1998, which specifies that "se instaura Procedimiento Administrativo ordinario de conformidad con los términos del Acuerdo de la Junta Directiva No. 32687, artículo 4 de la Sesión 1968, celebrada el 7 de Enero de 1998, contra el señor XXX, tendiente a suprimir el beneficio de zonaje otorgado a favor de dicho funcionario, al no existir norma legal que ampare dicho gasto" ["an ordinary Administrative Procedure is hereby instituted in accordance with the terms of Board of Directors Agreement No. 32687, article 4 of Session 1968, held on January 7, 1998, against Mr. XXX, aimed at eliminating the location allowance benefit granted in favor of said official, as there is no legal norm supporting said expense."].

The purpose of the present administrative procedure for absolute, evident, and manifest nullity is centered on determining the appropriateness or otherwise of the location allowance payment agreed upon in favor of Mr. XXX, considering that there is no legal norm that supports it, which is in harmony and congruence with what was indicated by Licda. Silvia Sibaja, of the Private Law Department of the Legal Affairs Directorate of the C.N.P. (Official Letter No. DAJ DDPr No. 263-97 of November 21, 1997, in which she warns: "Es así como deberá la Administración (Junta Directiva) procede, con el nombramiento de un órgano director e instaurar un Procedimiento Administrativo tendiente a suprimir el beneficio otorgado a favor del señor XXX y pronunciarse respecto al aspecto cobratorio que eventualmente pueda proceder para lo cual deberá la Dirección de Recursos Humanos facilitar al órgano el monto de los dineros percibidos por el funcionario por concepto de zonaje" ["This is how the Administration (Board of Directors) must proceed, with the appointment of a directing body and the institution of an Administrative Procedure aimed at eliminating the benefit granted in favor of Mr. XXX and rule on the collection aspect that may eventually be appropriate, for which the Human Resources Directorate must provide the body with the amount of money received by the official as location allowance."]); and with what was expressed by the Legal Directorate through Official Letter DAJ-DDPr No. 175-97 of June 23, 1997, prepared by Licda. Silvia Sibaja and with the approval of Director Lic. Luis Diego Barahona B (a document found on folios 45 to 43 of the case file, but it is noted that it does not contain the signatures of the signatories or at least the seal with the indication of "original firmado" ["original signed"]).

Notwithstanding the foregoing, it is evident from the documentation contained in the case file now submitted that the active administration took steps to eliminate the location allowance payment previously granted to Mr. XXX (see in this regard official letters No. SUB-GG 898-97 of July 15, 1997, signed by the Deputy Manager of the institution, William Barrantes S., in which he instructs the Human Resources Directorate "para que proceda a la eliminación del pago de zonaje, a partir del mes de julio del presente año al Dr. XXX" ["to proceed with the elimination of the location allowance payment, as of the month of July of this year, to Dr. XXX"]; official letter No. DRH 088-97 of July 21, 1997, signed by Lic. Freddy Jiménez Mora, Acting Director of the Human Resources Directorate of the C.N.P.); without the issuance of the corresponding final administrative act, product of the present administrative procedure for absolute, evident, and manifest nullity, having occurred beforehand.

For the foregoing reason, it is advisable to clarify whether said steps were suspended until the present administrative procedure was completed (as recommended by the technical bodies cited in the preceding paragraph), or whether they were carried out and therefore became effective.

4.- It is striking that the official letters cited below, although incorporated into the administrative case file of Mr. XXX, specifically and particularly refer to a matter concerning Engineer XXX, and therefore it is equally relevant that it be clarified for us whether this is due to an error in the assembly of Engineer XXX's administrative case file or to another special circumstance.

In this situation are the official letters No. DRH-DAS- 101-96 of February 13, 1996, signed by Lic. Freddy Jiménez Mora, Head of the Salary Administration Department of the C.N.P.; the position transfer resolution from the Ministerio de Agricultura y Ganadería in favor of the C.N.P. No. 004-95 of 12:10 p.m. on February 7, 1995; No. DRHA-005-96 of January 11, 1996, from the Director Regional Huétar Atlántica; personnel action No. 04808 of January 11, 1996; statement by Engineer XXX dated July 29, 1995; memorandum No. DGHA-292-94 of October 17, 1994, from the Human Resources Department; note from Engineer XXX dated January 19, 1995; and No. DAJ DDPr 062-96 of March 5, 1996, from the Private Law Department of the Legal Directorate.

CONCLUSION.

Due to the circumstances detailed above, it is not feasible for the Attorney General's Office of the Republic to issue any legal opinion regarding the administrative procedure for absolute, evident, and manifest nullity under Article 173 of the General Public Administration Law, concerning Engineer XXX, until these are corrected and clarified by the active administration.

Finally, it is advisable that the Consejo Nacional de Producción bear in mind the series of considerations and analyses regarding the latest legal reform made to numeral 173 of the General Public Administration Law, through Law No. 7871 of April 21, 1999, which the Attorney General's Office of the Republic set forth in its Official Letter PGR-1207-2000 of August 16, 2000, which was addressed to all Heads of Legal Departments of the Centralized and Decentralized Public Administration (of which I attach a photocopy).

Without further particular, Geovanni Bonilla Goldoni Procurador Fiscal FILED: CONS-20/290-NULIDAD-173.CNP

Dictamen : 290 del 20/11/2000 ( RECONSIDERA PARCIALMENTE ) C-290-2000 San José, 20 de noviembre del 2000 Licenciada Selena Repetto A.

Asesora Presidencia Ejecutiva Consejo Nacional de Producción CNP Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio No. P.E. 126-99 de 9 de marzo de 1999, por el que nos indica que "con instrucciones del Ing. XXX, Presidente Ejecutivo, le remito el expediente del procedimiento administrativo seguido contra el Ing. XXX, en el cual se subsanan las omisiones señaladas en su oficio C-012-99 de fecha 12 de enero del año en curso. Aportados los documentos quedamos a la espera del dictamen solicitado".

Sobre el particular es dable realizar las siguientes consideraciones:

I.- ANTECEDENTES RELEVANTES Y ACLARACION DEL DICTAMEN C-012-99.

Efectivamente, en nuestro anterior dictamen No. C-012-99 de 12 de enero de 1999, al contestar su anterior gestión en relación con el caso del Ing. XXX, esta Procuraduría realizó una serie de observaciones en punto a la forma y contenido del expediente administrativo levantado con ocasión del trámite de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que nos fuera enviado, advirtiéndose en esa ocasión lo siguiente:

"De previo a emitir el pronunciamiento que se solicita y una vez analizado el contenido del necesario hacer notar una serie de situaciones que deben ser subsanadas por la administración activa, las cuales se detallan a continuación:

1.- En el expediente administrativo que se nos aportó, no se consigna la resolución o acto administrativo del órgano director del procedimiento administrativo ordinario, una vez verificada la audiencia oral y privada de fecha 22 de abril de 1998 y concluida la fase probatoria, en el que conste: el acto de investidura del órgano director, el motivo y fundamentos que dan origen al procedimiento, las manifestaciones y pruebas presentadas por el funcionario XXX, la relación de hechos probados y no probados, y los argumentos de fondo que dan base para el dictado de la respectiva 4 de Junio de 2002resolución por parte del órgano director en relación con el caso sometido a su conocimiento.

Sobre este particular, refiere el artículo 319 de la Ley General de la Administración Pública, en lo conducente, que:

"Artículo 319.- 1.- Terminada la comparecencia el asunto quedará listo para dictar el acto final, lo cual deberá hacer el órgano competente dentro del plazo de quince días, contado a partir de la fecha de la comparecencia, salvo que quiera introducir nuevos hechos o completar la prueba en cuyo caso deberá consultar al superior..." La referida resolución administrativa emitida por el órgano director del procedimiento administrativo, por su propia naturaleza jurídica y contenido, es de suma importancia para los casos como el que nos ocupa en los que se aplica el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Ello por cuanto tal resolución, es la que consigna, como se indicó líneas atrás, el cuadro fáctico particular que da origen a la gestión, la intimación y consecuente traslado al funcionario; el resultado de la audiencia oral y privada; la información recopilada durante el procedimiento, las pruebas presentadas y su valoración, los argumentos jurídicos de las partes y el acto administrativo producto de lo anterior en punto a si, con base en lo analizado y expuesto en el citado procedimiento, se está o no en presencia de una eventual declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Declaratoria ésta última que corresponderá realizarla, como acto administrativo final y previo dictamen favorable de la Procuraduría General, al órgano legal competente, sea, al Consejo de Gobierno si se trata del Estado y al jerarca respectivo para los otros entes públicos, todo conforme con el numeral 173 de la LGAP".

Lleva razón la Licda. Silvia I. Sibaja Villalobos, en su oficio No. DAJ-Aad 049-99 de 25 de febrero de 1999, remitido como Memorando Interno al Ing. Orlando González Villalobos, Presidente Ejecutivo del Consejo Nacional de Producción, cuando refiriéndose a lo anterior afirma que "en este punto se hace necesario aclarar que según el sistema empleado en la Institución, los órganos colegiados nombrados en condición de directores de un procedimiento administrativo, al final del proceso elaboran un documento en borrador de lo que sería el Acto Final a ser emitido por el Superior Jerárquico correspondiente el cual, claro está, contiene las consideraciones que llevan al dictado de una resolución determinada, que de ser compartida por el Superior permite que el documento sea emitido en definitiva por este".

Y se agrega que "según lo expuesto, de haber enviado a la Procuraduría esa "resolución o acto administrativo", al que se hace alusión, se estaría enviando el proyecto de resolución final del Procedimiento; respecto a lo cual esta asesoría no tiene objeción en recomendar a los órganos colegiados directores de los procedimientos que se realice de dicha manera, sin embargo nos llama la atención el que en ocasiones en el pasado hemos recibido dictámenes de la Procuraduría indicando precisamente lo contrario, a saber, en oficio C-088-96 de fecha 7 de junio de 1996, ese órgano asesor indicó en lo que interesa lo siguiente: "…Llama incluso la atención que a folios 35 a 42 exista lo que parece ser un "borrador" de "ACTO FINAL" del procedimiento administrativo que nos ocupa, el que sería firmado por el Administrador General de la FANAL, sin que previa y necesariamente exista o se haya obtenido pronunciamiento expresa de esta Procuraduría General de la República sobre el particular, lo que evidentemente no procede…".

En este sentido conviene aclarar y por lo expuesto se tiene así por modificado el anterior pronunciamiento No. C-012-99, en el sentido de que no es exigido que el órgano director del procedimiento administrativo, una vez recibida y evacuada toda la prueba y concluida la audiencia o comparecencia, emita una recomendación o resolución administrativa refiriéndose al resultado de dicha fase de instrucción. En efecto, lo procedente es que finalizada esta fase y conforme lo indica el numeral 319 de la Ley General de la Administración Pública, se traslade el expediente administrativo al órgano competente para dictar el acto final.

Ahora bien, en el dictamen No. C-012-99 se indicó también una serie de requisito que debían subsanarse, de previo a su remisión a esta Procuraduría, puntualizando así:

"2.- El expediente administrativo que se nos remite no se encuentra foliado y los documentos ahí consignados no guardan, en principio, un orden cronológico congruente con los procedimientos y actuaciones que se dieron a lo largo de la instrucción administrativa. Este constituye un aspecto relevante para la debida determinación de los diferentes documentos, información y actuaciones que se tomarán en consideración al momento de emitir la resolución administrativa del órgano director del procedimiento, así como por parte de la Procuraduría General y del mismo órgano u ente que en definitiva se deberá de pronunciar en punto a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta (en la especie, la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción).

3.-Como consecuencia de lo anteriormente descrito en el punto 2 inmediato anterior se aprecia, en principio, que se mencionan o citan una serie de documentos u oficios que, relacionados con el tema o procedimiento, no constan en el expediente administrativo que se nos remitió y que, a manera de ejemplo podemos indicar los siguiente:

• a)Oficio No. DRH DAS Nº 101-96 del 13 de febrero de 1996, suscrito por el Lic. Freddy Jiménez Mora, Jefe del Departamento de Administración de Salarios y dirigido a la Dirección de Asuntos Jurídicos del CNP, solicitando información sobre la procedencia del pago de zonaje al servidor XXX.

b)Oficio No. Sub-GG Nº 1124-96 del 10 de setiembre de 1996, suscrito por el Msc. Willian Barrantes Sáenz, de la Subgenrencia General del Consejo Nacional de Producción y dirigido a la Dirección de Asuntos Jurídicos, solicitando el criterio de dicha dirección sobre la posibilidad de pago de zonaje al Dr. XXX.

c)Oficio No. 114-97 de fecha 10 de abril de 1997, suscrito por el Lic. Allan Gutiérrez Morales, Auditor General del Consejo Nacional de la Producción, y dirigido a la Dirección de Asuntos Jurídicos, solicitando evacuar consulta sobre inquietudes que persisten en torno al Convenio de Préstamo de Funcionarios y el nombramiento en dicha Institución del señor XXX, fundamentalmente en lo concerniente al pago de viáticos y zonaje.

d)Informe No. 113-97 de fecha 10 de abril de 1997 de la Auditoría General, desconociendo en principio esta Procuraduría General si el contenido del mismo versa sobre aspectos relacionados con el tema que interesa en este procedimiento administrativo pero que, al citarse en el oficio No. 215-97 de 4 de julio de 1997, suscrito por el MBA. Aldo Di Stefano Gandolfi, Jefe del Departamento Auditoría Financiera, que realiza una serie de consideraciones en punto al convenio y nombramiento del señor XXX, se considera necesaria su inclusión.

e)Oficio No. DRH-048-97 de la Dirección de Recursos Humanos, el cual es mencionado en oficio No. SUB-GG-899-97 de 15 de julio de 1997 f)Oficio DRH-088-97 del 21 de julio de 1997, mediante el cual se le comunica al señor XXX la eliminación del pago del zonaje.

En este sentido téngase presente lo que sobre el particular disponen los artículos 218 y 221 de la Ley General de la Administración Pública:

"Artículo 218.- Las partes tendrán derecho a una comparecencia oral y privada con la administración, en la que ofrecerá y se recibirá en lo posible toda la prueba, siempre que la decisión final pueda causar daños graves a alguna o todas aquellas, de conformidad con la ley."(el resaltado es nuestro).

"Artículo 221.-1. En el procedimiento administrativo se deberán verificar los hechos que sirven de motivo al acto final en la forma más fiel y completa posible, para lo cual el órgano que lo dirige deberá adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias..."(el resaltado es nuestro).

Por todo lo expuesto, debe valorar y considerar el ente público gestionante si para nuestro caso particular se han respetado y seguido con los principios y marco de referencia que se exige para este tipo de procedimiento administrativo, todo en armonía con lo que reiteradamente ha establecido la Procuraduría, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución Política y artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública: que la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo por el jerarca del órgano que lo dictó, necesariamente debe haber respetado el principio del debido proceso, brindándole al administrado o afectado la oportunidad de ejercer en forma amplia su defensa y satisfaciendo de esta forma el interés público inmerso en la actividad administrativa.

Concluimos señalando que la Procuraduría General de la República ha establecido reiterada jurisprudencia en relación con el tema del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que en esta oportunidad se ha considerado conveniente adjuntar al presente dictamen, copia del pronunciamiento No. C-140-87 de 14 de julio de 1987, en el que se hace referencia, a su vez, al No. C-019-87 de 27 de enero de 1987, el cual es uno de los más relevantes que se han dictado con respecto a este tema.

Ello es con la finalidad de que la administración activa tenga presente, en futuros casos similares al que ahora nos ocupa, la serie de consideraciones técnico-jurídicas que sobre el particular se ha indicado y siempre dentro del marco de nuestras funciones de órgano asesor superior consultivo, técnico jurídico, de la administración pública".

En relación con los anteriores requisitos o observaciones expuestas por la Procuraduría General en el dictamen No. C-012-99, la Licda. Silvia I. Sibaja Villalobos en su citado Oficio No. DAJ-AAd 049-99 advierte lo siguiente:

"En este sentido nos permitimos señalar que tal y como fuera solicitado el expediente ha sido acomodado en orden cronológico aunque hay que tomar en consideración el hecho de que el órgano instructor del procedimiento archiva los documentos según le vayan siendo presentados o según vayan siendo accesados al proceso, de manera tal que en muchas ocasiones este orden no coincide con el cronológico, sin embargo a efecto de facilitar el análisis del expediente por parte de la Procuraduría ha sido ordenado según lo indicado.

En lo que respecta a la foliatura consideramos que el problema se suscitó porque al haberse presentado copias fotostáticas, la misma aparecía sumamente borrosa, de manera tal que el expediente a sido foliado nuevamente en el margen superior derecho de los documentos.

Sobre la importancia de que dicho expediente administrativo se encuentre debidamente foliado de acuerdo con las diferentes actuaciones que se presenten ante el mismo y, sobre todo, debidamente certificado indicando que es copia fiel y exacta del original si se tratara de fotocopias, tal y como más adelante se especificará para el caso particular del señor XXX, la misma Procuraduría ha sido reiterativa, para lo cual se cita lo desarrollado en el reciente dictamen No. C-210-2000 del 4 de setiembre del 2000:

"C) EXPEDIENTE SIN CERTIFICAR, FOLIADO ERRÓNEAMENTE Y SIN ORDEN CRONOLÓGICO.

Los documentos que constan dentro del expediente deben venir todos foliados con número consecutivo, aspecto que no cumple el expediente del procedimiento administrativo que nos ocupa.

Muchos de los escritos que se encuentra en dicho expediente no están foliados, los cuales constituyen en su gran mayoría simples fotocopias sin certificar, y tampoco vienen acomodados en orden cronológico.

La debida foliatura y el orden cronológico que debe existir en los documentos que se encuentren en los expedientes administrativos, tiene como finalidad facilitar el manejo de la información que se tramita en ellos a efectos de seguir un orden, y además garantizar un adecuado derecho de defensa.

En un caso similar la Procuraduría General de la República mediante dictamen N° C-049-99 de 5 de marzo de 1999 estableció lo siguiente:

"... conforma parte de la garantía constitucional citada [debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento (...) Cada expediente debe estar foliado con una sola numeración." (Lo subrayado es del original).

Así las cosas, es preciso reiterar que el expediente administrativo que se remita a este Despacho debe ser el expediente original o en su defecto una copia certificada del mismo.

Ahora bien, en lo que concierne a la serie de documentos que al ser remitido por primera vez dicho en más de una oportunidad no constaban ni se encontraban incorporados en el mismo, la Licda. Sibaja Villalobos en su reiterado oficio No. DAJ-AAd 049-99 indica:

"Sobre los documentos que fueron solicitados adicionalmente, adjunto encontrará copia fotostática de los siguientes oficios a efecto de que se hagan llegar con el expediente a la Procuraduría:

- DRH-DAS No. 101-96 de 13 de febrero de 1996.

- SUB-GBG No. 1124-96 de 10 de setiembre de 1996.

- Auditoría General No. 114-97 de fecha 10 de abril de 1997.

- Auditoría General No. 113-97 de fecha 10 de abril de 1997.

- DRH-048-97 de 16 de abril de 1997, y - DRH-088-97 de 21 de julio de 1997".

Teniendo claro el marco de referencia anterior y sobre todo una vez completado y revisado el procedemos a dar respuesta a su gestión de la siguiente forma:

II.- CONTENIDO DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO A NOMBRE DEL SEÑOR XXX Una vez revisadas las copias fotostáticas del expediente administrativo completo del señor XXX que nos fuera remitido en esta segunda ocasión (las cuales, se anticipa desde ya, deben ser debidamente certificadas indicado que son copia fiel y exacta de su original), aún encontramos en el mismo los siguientes aspectos que requieren ser subsanados y que de seguido se detallan:

1.- Por los alcances que tiene un dictamen como el que ahora nos ocupa, resulta necesario que todo expediente administrativo que se remita a la Procuraduría General de la República, con motivo del procedimiento aplicado para la eventual declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo y de conformidad con el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, sea propiamente el original utilizado en dicho procedimiento, o bien, si se trata de fotocopias del mismo, que al menos las mismas estén debidamente certificadas por el órgano competente para ello, haciendo constar que en copia fiel y exacta de su original, el cual se encuentra en los archivos de la entidad gestionante (véase en este sentido lo transcrito supra del dictamen No. C-210-2000).

En la especie se ha comprobado que en esta segunda ocasión, las copias que se nos han remitido del 2.- De acuerdo con el contenido de la documentación enviada y según aparece de la segunda foliatura que, de acuerdo con lo explicado por la Licda. Sibaja Villalobos del Área Administrativa del Consejo Nacional de Producción, se le ha practicado a las copias del expediente administrativo remitido, se ha detectado que el acta de la comparecencia de la audiencia celebrada el día 2 de abril de 1998 (folios 2 al 14), no se encuentra debidamente firmada por los participantes de la misma, sea, ni por los integrantes del órgano director del procedimiento administrativo ni por el funcionario afectado XXX.

Dichas firmas es con el fin de acreditar en debida forma que lo consignado en el acta correspondiente es conforme y reflejo exacto a lo acontecido y recibido en la audiencia celebrada, lo cual se comprueba con la manifestación de conformidad mediante la rúbrica en el documento material que así se levanta para tales efectos.

3.- Es claro que según lo resuelto por la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción en su acuerdo No. 32687 de 7 de enero de 1998, sesión No. 1968, se dispuso integrar un órgano director por los funcionarios que ahí se citan, con el fin de "instaurar un Procedimiento Administrativo, a fin de que dictamine lo que legalmente corresponda en el caso de pago de zonaje al funcionario Dr. XXX , Director de Mercadeo y Agroindustria"; lo cual es retomado en el acto de apertura de dicho procedimiento administrativo mediante resolución de las 8:00 horas del 9 de marzo de 1998, en el que se especifica que "se instaura Procedimiento Administrativo ordinario de conformidad con los términos del Acuerdo de la Junta Directiva No. 32687, artículo 4 de la Sesión 1968, celebrada el 7 de Enero de 1998, contra el señor XXX, tendiente a suprimir el beneficio de zonaje otorgado a favor de dicho funcionario, al no existir norma legal que ampare dicho gasto".

La finalidad que tiene el presente procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, se centra a que se determine la procedencia o no del pago de zonaje acordado a favor del señor XXX, por considerarse que no existe norma legal que así lo respalde, lo cual está en armonía y congruencia con lo señalado por la Licda. Silvia Sibaja, del Departamento Derecho Privado de la Dirección de Asuntos Jurídicos del C.N.P. (Oficio No. DAJ DDPr No. 263-97 de 21 de noviembre de 1997 en el que advierte: "Es así como deberá la Administración (Junta Directiva) procede, con el nombramiento de un órgano director e instaurar un Procedimiento Administrativo tendiente a suprimir el beneficio otorgado a favor del señor XXX y pronunciarse respecto al aspecto cobratorio que eventualmente pueda proceder para lo cual deberá la Dirección de Recursos Humanos facilitar al órgano el monto de los dineros percibidos por el funcionario por concepto de zonaje"); como con lo elaborado por la Licda. Silvia Sibaja y con el V° B° del Director Lic. Luis Diego Barahona B (documento que consta en los folios 45 a 43 del expediente, pero que se hace notar que no contiene las firmas de los suscribientes o ni al menos el sello con la indicación de "original firmado").

No obstante lo anterior, se evidencia de la documentación que consta en el expediente ahora remitido, que la administración activa realizó gestiones con el fin de eliminar el pago de zonaje otorgado anteriormente al señor XXX (véanse en este sentido los oficios No. SUB-GG 898-97 de 15 de julio de 1997, suscrito por el Subgerente de la institución William Barrantes S., en el que instruye a la Dirección de Recursos Humanos "para que proceda a la eliminación del pago de zonaje, a partir del mes de julio del presente año al Dr. XXX"; oficio No. DRH 088-97 de 21 de julio de 1997 suscrito por el Lic. Freddy Jiménez Mora, Director a.i. de la Dirección de Recursos Humanos del C.N.P.); sin que mediara previamente el dictado del acto administrativo final correspondiente producto del presente procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Por lo anterior, conviene que se aclare si tales gestiones fueron suspendidas hasta tanto se cumpliera con el presente procedimiento administrativo (tal y como se recomendó por parte de los órganos técnicos citados en el párrafo transanterior), o bien, si las mismas se llegaron a ejecutar y por ende se hicieron efectivas.

4.- Llama la atención que los oficios que seguidamente se citarán, aunque incorporados al atinente al Ing. XXX, por lo que igualmente resulta relevante que se nos aclare si ello obedece a un error en la confección del expediente administrativo del Ing. XXX, o a otra circunstancia especial.

En esta situación se encuentran los oficios No. DRH-DAS- 101-96 de 13 de febrero de 1996, suscrito por el Lic. Freddy Jiménez Mora, Jefe del Departamento de Administración de Salarios del C.N.P.; la resolución de traslado de puesto del Ministerio Agricultura y Ganadería y a favor del C.N.P. No. 004-95 de las 12:10 horas del 7 de febrero de 1995; No. DRHA-005-96 de 11 de enero de 1996 del Director Regional Huétar Atlántica; acción de personal No. 04808 de 11 de enero de 1996; declaración del Ing. XXX de fecha 29 de julio de 1995; memorando No. DGHA-292-94 de 17 de octubre de 1994 de la Jefatura de Recursos Humanos; nota del Ing. XXX de fecha 19 de enero de 1995; y No. DAJ DDPr 062-96 de 5 de marzo de 1996 del Departamento de Derecho Privado de la Dirección Jurídica.

CONCLUSION.

Por las circunstancias antes descritas detalladamente, no es dable que la Procuraduría General de la República emita dictamen alguno en relación con el procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, relacionado con el Ing. XXX, hasta tanto se subsanen y aclaren los mismos por parte de la administración activa.

Finalmente conviene que el Consejo Nacional de Producción tenga presente la serie de consideraciones y análisis que sobre la última reforma legal producida al numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, mediante Ley No. 7871 de 21 de abril de 1999, realizó la Procuraduría General de la República en su Oficio PGR-1207-2000 de 16 de agosto del 2000, el cual fuera dirigido a todos los Jefes de Departamentos Legales de la Administración Pública Centralizada y Descentralizada (del cual adjunto copia fotostática).

Sin otro particular, Geovanni Bonilla Goldoni Procurador Fiscal ARCHIVADO: CONS-20/290-NULIDAD-173.CNP