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C-042-2001 · 20/02/2001
OutcomeResultado
The Attorney General interprets the legal nature of the Administrative Board and General Directorate of the National Archives under Law 7202, determining that the Board is a body with budgetary personification, the General Directorate is a minimally deconcentrated body of the Ministry of Culture, and the Minister of the portfolio is the hierarchical superior of the General Director.La Procuraduría interpreta la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa y la Dirección General del Archivo Nacional conforme a la Ley 7202, determinando que la Junta es un órgano con personificación presupuestaria, la Dirección General es un órgano desconcentrado mínimo del Ministerio de Cultura, y el Ministro del ramo es el superior jerárquico del Director General.
SummaryResumen
The Attorney General's Office analyzes the organization and operation of the National Archives under Law No. 7202, the National Archives System Law, of October 24, 1990. The query focuses on interpreting the deconcentration established in Article 22 of the law and its impact on autonomy, judicial and extrajudicial representation, exhaustion of administrative remedies, application of labor regulations, and determination of the hierarchical superior of the General Director. After examining applicable legislation, doctrine, and legislative history, the Office concludes that the Administrative Board is a body with budgetary personification (organ-person), while the General Directorate is a minimally deconcentrated body of the Ministry of Culture, Youth, and Sports. It determines that no general rule can be established for exhaustion of administrative remedies, as it depends on whether the power falls under the exclusive competence of the Board, the General Directorate, or the Minister. Both the Board President and the General Director are authorized to represent the institution judicially and extrajudicially. The applicable labor regulation is that of the Ministry of Culture, and the hierarchical superior of the General Director is the Minister of the portfolio.La Procuraduría General de la República analiza la organización y funcionamiento de los Archivos Nacionales conforme a la Ley N.° 7202, Ley del Sistema Nacional de Archivos, de 24 de octubre de 1990. La consulta se centra en la interpretación de la desconcentración establecida en el artículo 22 de la ley y su impacto en la autonomía, la representación judicial y extrajudicial, el agotamiento de la vía administrativa, la aplicación de reglamentos de trabajo y la determinación del superior jerárquico del Director General. Tras examinar la legislación aplicable, la doctrina y el historial legislativo, la Procuraduría concluye que la Junta Administrativa constituye un órgano con personificación presupuestaria (órgano persona), mientras que la Dirección General es un órgano desconcentrado en grado mínimo del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Se determina que no es posible establecer una regla general para el agotamiento de la vía administrativa, pues depende de si la atribución es competencia exclusiva de la Junta, de la Dirección General o del Ministro. Ambos, el Presidente de la Junta y el Director General, están autorizados para representar judicial y extrajudicialmente a la institución. El reglamento de trabajo aplicable es el del Ministerio de Cultura, y el superior jerárquico del Director General es el Ministro del ramo.
Key excerptExtracto clave
Deconcentration constitutes an exception to the hierarchical relationship, a fundamental legal-administrative technique of administrative organization, without which rational action, with a unity of purpose, on the part of the Public Administration could hardly be conceived. This technique, together with the principle of allocation of competencies, allows such a complex, diverse, and enormous organization to fully carry out the public function, that is, to provide those activities necessary for the adequate satisfaction of the public interest. For this reason, any break in the principle of hierarchy must be based on true reasons of general interest, which must be assessed by those public officials who hold popular representation or have the status of supreme hierarchical superior (Article 103 of the General Public Administration Law). We must not forget that deconcentration implies a loss of important powers of the hierarch, which in a normal relationship would correspond to him. For this reason, and leaving aside when deconcentration is decreed by law, it is the hierarch who must evaluate, weigh, and justify whether, in a specific case, the hierarchical relationship should be broken in order to better satisfy the public interest. Based on current legislation (Article 83 of the LGAP) and the administrative jurisprudence established by the advisory body in similar cases, the degree of deconcentration is minimal.La desconcentración constituye una excepción a la relación jerarquía, técnica jurídico administrativa fundamental de la organización administrativa, sin la cual, difícilmente, podría concebirse una actuación racional, con una unidad de sentido, de parte de la Administración Pública. Esta técnica, junto el principio de asignación de competencias, permiten que una organización tal compleja, diversa y enorme, pueda cumplir, en forma cabal, la función pública, es decir, prestar aquellas actividades necesarias para una adecuada satisfacción del interés público. Por tal razón, todo rompimiento del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales deben ser apreciadas por aquellos funcionarios que ostentan la representación popular o tienen la condición del superior jerárquico supremo (artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública). No podemos olvidar, que la desconcentración implica una pérdida de importantes potestades del jerarca, que en una relación normal, le corresponderían a él. Por tal razón, y dejando de lado cuando la desconcentración se decreta mediante ley, es el jerarca quien debe valorar, sopesar y justificar si, en un caso concreto, debe romperse o no la relación jerárquica con el fin de satisfacer, de mejor manera, el interés público. Con base en la legislación vigente ( artículo 83 de la LGAP) y la jurisprudencia administrativa sentada por el órgano asesor en casos similares, el grado de desconcentración es mínima.
Pull quotesCitas destacadas
"La Junta Administrativa de Archivo Nacional es un órgano persona o sea tiene una personificación presupuestaria; mientras que la Dirección General de Archivo Nacional, es un órgano desconcentrado, en grado de mínima, del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes."
"The Administrative Board of the National Archive is an organ-person, that is, it has budgetary personification; while the General Directorate of the National Archive is a deconcentrated body, to a minimal degree, of the Ministry of Culture, Youth, and Sports."
Conclusión 1
"La Junta Administrativa de Archivo Nacional es un órgano persona o sea tiene una personificación presupuestaria; mientras que la Dirección General de Archivo Nacional, es un órgano desconcentrado, en grado de mínima, del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes."
Conclusión 1
"No se puede establecer una regla general válida para todos los casos de agotamiento de la vía administrativa, sino que el operador jurídico deberá determinar si la atribución se encuentra subsumida dentro de la competencia exclusiva del órgano persona..."
"A general rule valid for all cases of exhaustion of administrative remedies cannot be established; rather, the legal operator must determine whether the power is subsumed within the exclusive competence of the organ-person..."
Conclusión 2
"No se puede establecer una regla general válida para todos los casos de agotamiento de la vía administrativa, sino que el operador jurídico deberá determinar si la atribución se encuentra subsumida dentro de la competencia exclusiva del órgano persona..."
Conclusión 2
"Tanto el Presidente de la Junta Administrativa de Archivo Nacional como el Director General están autorizados por el ordenamiento jurídico para representar judicial y extrajudicialmente a la institución."
"Both the President of the Administrative Board of the National Archive and the General Director are authorized by the legal system to represent the institution judicially and extrajudicially."
Conclusión 3
"Tanto el Presidente de la Junta Administrativa de Archivo Nacional como el Director General están autorizados por el ordenamiento jurídico para representar judicial y extrajudicialmente a la institución."
Conclusión 3
"El reglamento interior o autónomo de trabajo que debe aplicarse en los Archivos Nacionales es el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes."
"The internal or autonomous work regulation that must be applied in the National Archives is that of the Ministry of Culture, Youth, and Sports."
Conclusión 4
"El reglamento interior o autónomo de trabajo que debe aplicarse en los Archivos Nacionales es el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes."
Conclusión 4
Full documentDocumento completo
Opinion: 042 of 20/02/2001 C-042-2001 February 20, 2001 Mrs. Virginia Chacón Arias Executive Director Dirección General de Archivos Nacionales S. D.
Dear Mrs. Chacón:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your official communication JA-02-2001 of January 10, 2001, received in my office on the 17th of that month, through which you transcribe the agreement adopted by the Administrative Board (Junta Administrativa) of the Archivo Nacional in session No. 24-2000, which literally states the following:
"To commission the Executive Director of the Administrative Board (Junta Administrativa) of the Archivo Nacional to request that the Procuraduría General de la República respond to the consultation dated December 5, 1994 (Official Communication 0867) regarding the interpretation of various aspects of Law 7202, which has been pending a response since that date." You indicate that the points of the consultation are still in force, except for IV, which was already resolved some years ago. Consequently, the aspects on which the consultation turns are the following:
"I. What is the scope of the deconcentration (desconcentración) established in Article 22 of the law? What degree of administrative, functional, and technical autonomy does the Archivo Nacional have with respect to the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes?
II.Who exhausts the administrative channel (vía administrativa) for the purposes of procedures such as claims, dismissals, etc., the Minister of Cultura, Juventud y Deportes, the Administrative Board (Junta Administrativa), or the Director General of the Institution?
III.When does the President of the Board or the Director General of the institution represent it judicially and extrajudicially?
(...)
V.Should the Archivo Nacional issue its own Internal or Autonomous Labor Regulations (Reglamento Interior o Autónomo de Trabajo)? If so, in the meantime, should the Autonomous Regulations (Reglamento Autónomo) of the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes be applied directly, or the 'old' Internal Labor Regulations (Reglamento Interno de Trabajo) of the Archivo Nacional from the time when the Institution was a dependency of the Ministerio de Gobernación?
VI.Who is the hierarchical superior of the Director General of the Archivos Nacionales, for the purposes of appointment, service evaluations, etc., if his position falls under the Civil Service regime (Servicio Civil) (not a 'trust' position)? The Administrative Board (Junta Administrativa) or the Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes?"
I.- BACKGROUND.
A.- Criterion of the legal advisory service of the consulting body.
In the original consultation, it was indicated that Archivos Nacionales did not have its own legal department, which is why it was impossible for them to attach the legal opinion. Despite this, the consultation was given its due process, assigning it, in the first instance, to Procurador Méndez Ramírez and, subsequently, by order of the Attorney General of the Republic at that time (February 15, 1995), Lic. Vargas Benavides, to Procurador Volio Echeverría. As far as we have been able to verify, the consulting body was never required to remedy the defect, which makes it untimely for this office, at this stage, to issue a requirement in that regard, despite the fact that we have been able to confirm that today the consulting body does have a legal department.
For the reasons indicated, this opinion is issued without the respective legal criterion being provided.
B.- Criteria of the Procuraduría General de la República.
Given that what is consulted concerns very specific aspects of Law No. 7202 of October 24, 1990, the Ley del Sistema Nacional de Archivos, the criteria of the advisory body are scarce, not to say non-existent. However, with regard to the legal-administrative organizational figure of deconcentration (desconcentración) and the technique of exhausting the administrative channel (agotamiento de la vía administrativa) (privilege of the Public Administration), there is abundant administrative jurisprudence, so we will be resorting to the opinions and legal opinions that contain it when the needs of the exposition so require.
II.- APPLICABLE REGULATIONS.
A.- Law No. 7202 of October 24, 1990, Ley del Sistema Nacional de Archivos.
Article 11. - The Administrative Board (Junta Administrativa) of the Archivo Nacional, created by Law No. 5574 of September 6, 1974, shall be the highest authority of the Sistema Nacional de Archivos, shall act as the governing body of said system, and shall have as its main objectives providing a functional building for the Dirección General del Archivo Nacional, as well as maintaining a close archival and technical relationship among the archives of the system. Its domicile shall be in the city of San José, and shall be the same as that of the Dirección General del Archivo Nacional. In addition, it shall have the following functions:
"Article 83.- 1. Every organ (órgano) other than the hierarch (jerarca) shall be fully subordinated to the latter and to the immediate hierarchical superior, except for deconcentration (desconcentración) operated by law or by regulation.
2. Minimum deconcentration (desconcentración mínima) shall occur when the superior cannot:
Evoke (Avocar) a competence from the inferior; and Review or substitute the conduct of the inferior, ex officio or at the request of a party.
3. Deconcentration (desconcentración) shall be maximum (máxima) when the inferior is also removed from orders, instructions, or circulars of the superior.
4. The impossibility of reviewing or substituting the conduct of the inferior shall give rise to a presumption of the power to evoke (avocar) the same, and vice versa.
5. The norms that create minimum deconcentration (desconcentración mínima) shall be of restrictive application against the competence of the deconcentrated organ (órgano desconcentrado), and those that create maximum deconcentration (desconcentración máxima) shall be of extensive application in its favor." "Article 126.- The following shall put an end to the administrative channel (vía administrativa): the acts emanating from the following organs and authorities, when they definitively resolve the appeals for reconsideration (reposición) or appeal (apelación) provided for in Book Two of this Law, filed against the final act:
(...)
Those of the deconcentrated organs (órganos desconcentrados) of the Administration, or, as the case may be, those of the superior organ thereof, when they correspond to their exclusive competence and provided that no administrative appeal is granted against them, by law or by regulation..." C.- Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 24023-C of January 30, 1995, Regulation to Law No. 7202, Ley del Sistema Nacional de Archivos.
Given that many norms found in this instrument are echo norms of those in the law, we will omit their reference, with the warning that when there are innovative aspects useful for this study, we will be making use of them.
III.- ON THE MERITS.
Several questions are posed to the advisory body regarding the organization and functioning of an organ of the central Public Administration. For the purposes of exposition, we will first address the topic in a general manner and then answer each of the questions.
A.- THEORETICAL FRAMEWORK.
For a better understanding of the matter, it is necessary to address the figures of deconcentration (desconcentración), the organ-person (órgano-persona) or budgetary personification (personificación presupuestaria), the position that the Constitutional Court (Tribunal Constitucional) has assumed in relation to this latter phenomenon, and, finally, the legal personality of the State and its characteristics.
The advisory body has pronounced on the legal-administrative organizational figure of deconcentration (desconcentración) on many occasions. For this reason, it makes no sense to mention all of its pronouncements, much less transcribe them. For reasons of exposition, we must return to opinion C-109-99 of June 1, 1999, in which we indicated the following:
"For methodological reasons, it is necessary to make an analysis of the figure of deconcentration (desconcentración).
‘The competence of an administrative organization can be transferred internally through the process of deconcentration (desconcentración). In that sense, the deconcentration of competences implies a distribution of these within the same legal person, whereby a lower organ receives a decision-making competence in an exclusive manner, so that it exercises it as its own, in its own name, and under its own responsibility. Through this process, the lower organ is endowed with the legal capacity to decide in its own name on the deconcentrated matter, so that the administrative division becomes specialized as a means to better satisfy public purposes. However, the deconcentrated organ (órgano desconcentrado) continues to be part of the original central organization.
This process entails that the hierarch (jerarca) becomes incompetent to issue acts relating to the deconcentrated matter. This does not mean, however, an absolute loss of competence over the point. It is up to the norm creating the deconcentration to define the material scope thereof and, therefore, which powers the hierarch retains regarding the inferior, leading to the conclusion that in the other aspects of the activity, the inferior remains subject to hierarchy. It is important to point out that the hierarch can, in addition, maintain the power of command and instruction over the deconcentrated organ, an aspect that determines the degree of deconcentration.’ (Opinion 271-98 of December 15, 1998).
In the case of deconcentration (desconcentración), the principle of hierarchy is broken; it is not in vain that Italian doctrine speaks of hierarchical decentralization, since the powers of the hierarch (jerarca) (command, review, and evocation [avocación]) disappear. Now, deconcentration does not imply an absolute disregard of the powers derived from the hierarchical relationship. The hierarch retains those powers that are compatible with the phenomenon of deconcentration, that is, those that do not affect the sphere of the organ's exclusive powers. Among these powers are that of supervision, disciplinary power, and that of resolving conflicts of competence.
This Procuraduría has stated:
‘The norm that deconcentrates delimits the deconcentrated matter as well as the powers conferred on the lower organ. But in the other aspects of its activity, this organ remains subject to the hierarchical relationship. Consequently, the hierarch exercises his normal powers regarding the non-deconcentrated areas.’ (C-026-97 of February 12, 1997).
Deconcentration (desconcentración) constitutes an exception to the hierarchical relationship, a fundamental legal-administrative technique of administrative organization, without which it would be difficult to conceive of rational action, with a unity of purpose, on the part of the Public Administration. This technique, together with the principle of assignment of competences, allows such a complex, diverse, and enormous organization to fulfill, in a comprehensive manner, the public function, that is, to provide those activities necessary for an adequate satisfaction of the public interest.
For this reason, any breaking of the principle of hierarchy must be based on true reasons of general interest, which must be assessed by those officials who hold popular representation or have the status of supreme hierarchical superior (Article 103 of the Ley General de la Administración Pública). We cannot forget that deconcentration implies a loss of important powers of the hierarch, which, in a normal relationship, would correspond to him. For this reason, and setting aside when deconcentration is decreed by law, it is the hierarch who must assess, weigh, and justify whether, in a specific case, the hierarchical relationship should be broken or not in order to better satisfy the public interest.
Given the exceptional nature of the figure of deconcentration (desconcentración) and as it affects one of the most important legal institutes of the organization and functioning of the Public Administration, which is the principle of hierarchy, it is logical and understandable to assume that the legislator has established that deconcentration can only operate by law or by regulation. It is for this reason that the Public Administration is not permitted to use other ways or alternatives to operate this phenomenon. In this sense, the law is clear, and the legal operator has no choice but to comply with what it provides.
We also cannot forget that the Public Administration is governed by the principle of legality (Article 11 of the Constitución Política and 11 of the Ley General de la Administración Pública), which, as a technique of authority, obliges the Public Administration to act only in those cases where there is an enabling norm in the legal system (everything that is not permitted is prohibited). If Article 83 of the Ley General de la Administración Pública establishes, as a norm of principle, that every organ other than the hierarch shall be fully subordinated to the latter and to the immediate hierarchical superior, except for deconcentration operated by law or regulation, the Public Administration could not, through another means, produce the deconcentration, since if it acted in that direction, it would be committing a serious violation of the principle of legality." For its part, in PC-013-2000 of July 6, 2000, we added on this matter the following:
"Our LGAP, in its Article 83, covers the figure of administrative deconcentration (desconcentración). Two modalities are established therein, the minimum (mínima) and the maximum (máxima). In the first, the superior cannot evoke (avocar) the competences of the inferior nor review or substitute the conduct of the inferior, ex officio or at the request of a party. In the second, in addition to the foregoing, the superior cannot issue orders, instructions, or circulars to the inferior. A logical consequence of the deconcentration is that it corresponds to the deconcentrated organ to exhaust the administrative channel (agotar la vía administrativa), unless by law or regulation an appeal is granted against its resolution before the superior (subsection c of 126 of the LGAP)." The organ-person (órgano persona) or budgetary personification (personificación presupuestaria), is a theoretical construction with the fundamental purpose of providing certain organs of the central Public Administration with a certain flexibility and agility, especially with regard to the management of public resources and their budgets, for which purpose a partial personification of an organ that forms part of the State is used, whether its organization or its activity.
"Trying to deduce general principles from the positive cases of the organ-person (órgano-persona) due to organization, we can say that it concerns precisely organizations where one part is personified and another is not. The first is generally a 'Board' (Junta), which is established as a superior administrative body, generally for setting general norms and for administering funds. Precisely for this latter purpose is why it is personified. The other part is generally a deconcentrated organ (órgano desconcentrado) of another legal person (normally the State). But both parts of the organization are intimately linked, through a 'Director,' who is thus subjected on one side to the superior organization to which the non-personified part belongs and, on the other, to the personified Board. The Director is the link that unites both parts, in such a way that it appears as a single organization, as a whole.
The personification can refer to a specific activity of the organ, that is, to have in mind the activity more than the organization itself. It would always logically be a personification of the organization, but established only in fulfillment of a specific activity, among the several that the organ fulfills. This scenario offers fewer identification difficulties in positive law, as will be seen.
The consequences in both situations are the same, insofar as the personification implies a distinct regime of financial administration and personnel. It is above all for the former that the organ is partially personified. As for personnel, positions are generally created charged to the funds managed by the personified part (or derived from the specific activity for which the personality was established), which is the personnel that is removed from the respective common regime.(1)" (1) MURILLO (Mauro) "La Figura del Organo-Persona en la Organización Pública Costarricense". In Antología de Derecho Público, First Semester, Faculty of Law, Universidad de Costa Rica, 1984, page 127.
MURILLO reminds us that in addition to financial and personnel administration, there are other reasons why this phenomenon occurs, among which are: the assignment of its own patrimony, the ownership of rights and obligations, the granting of its own budget, the possibility of contracting on its own behalf, and of appearing in court (comparecer en juicio)(2).
(2) MURILLO (Mauro), op. cit., page 127.
For its part, the Procuraduría General de la República, in opinion C-075-98 of April 23, 1998, on the subject, indicated the following:
"On the notion of 'budgetary personification' (personificación presupuestaria) we have noted:
‘According to what doctrine indicates, decentralization implies a transfer of competence, which occurs in a definitive and exclusive manner. However, many times public entities are created without a true decentralization of competence occurring. The latter is exercised in an integrated manner with the State. These entities, despite formally constituting an independent center of action, do not receive the direct and definitive imputation of rights and duties. The legal personality has limited effects, whether due to the control retained by the State, or because the assigned public purposes do not in themselves justify the attribution of legal personality.
The same circumstance occurs with economic services assumed directly by the State. The legal personality is explained, in those cases, not by the phenomenon of the decentralization of competences, but by other criteria, often of a financial type.- In Costa Rica, the legislator has resorted to separating certain public funds, not incorporating them into certain purposes. The management of these funds is attributed to an organism, to which not only budgetary autonomy but also legal personality is attributed. The figure that appears is what doctrine knows as 'budgetary personification.' The dismemberment of the Central Administration is not justified exclusively on technical criteria but on the interest that certain funds escape the application of the norms and principles relating to the approval, execution, and control of the State budget, thereby allowing autonomous execution. It is for this reason that, despite the legal personality, the new public person remains organically integrated into the Central Administration. However, from a financial point of view, the autonomy is full: the personality is granted to 'free itself' from provisions applicable to the management of Central Government funds, and in that sense, the separated funds will have a different legal regime regarding their management and disposition. Consequently, many provisions and controls referring to the State budget will not be applicable to the financial management of that new entity. This entity will find its powers limited regarding the assigned purposes, but it will retain autonomous financial management, only subject to the provisions expressly established by law in that regard, and therefore, in principle, it may directly carry out the contracts required for the fulfillment of its purposes ..." .
The Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in four advisory opinions, No. 6240-93, No. 3513-94, No. 4681-97, and No. 9530-99, has declared that this organizational figure is contrary to Constitutional Law. Indeed, in the first of them, it expressed the following:
"I. THE LEGAL NATURE OF THE DIRECCION DE HIDROCARBUROS: One of the central aspects questioned by the deputies is the legal nature of the organ created in Article 3 of the Bill and the powers with which it is being invested, including that of entering into contracts in the matter of hydrocarbons and contracting loans with national and foreign entities. The Dirección General de Hidrocarburos is created as an organ of the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) to exercise the functions assigned to it regarding the exploration and exploitation of hydrocarbon substances. To fulfill its purposes, it is granted contractual capacity and financial and budgetary autonomy. From the analysis of these elements and the powers conferred upon it, both in Article 4 and in Articles 5.ch) and 5.i) of the Bill, it is concluded that, although it would be a deconcentrated organ (órgano desconcentrado) of the Central Administration, within MIRENEM, it is nonetheless endowed with a series of powers such that they amount to an almost full administrative autonomy, which inevitably entails the granting of a legal personality incompatible with its subordinate status. In this sense, it is necessary to point out that, with the creation of the Dirección General, the intention is to configure an institution with the legal regime proper to a decentralized entity —with contractual capacity, financial and budgetary autonomy, its own patrimony, etc.— under the cover of a deconcentrated organ, which by its nature could at most have only a merely instrumental legal personality. It is not possible to delegate to the Dirección General competences attributed by the Constitution to the Poder Ejecutivo in the strict sense —President of the Republic and Minister of the portfolio—, notwithstanding being granted such an instrumental personality. Stated another way, if the legislator opts to deconcentrate an organ of a Government Ministry, it cannot endow it with its own legal personality independent of the Ministry, in terms of decentralized administration, insofar as the head of the Ministry together with the President of the Republic forms the constitutional organ 'Poder Ejecutivo,' which is its necessary hierarch; unless the legislator opts to create a true decentralized or autonomous institution, which in any case would require for its creation a law approved by a vote of no less than two-thirds of the total members of the Asamblea Legislativa (Art. 189 Constitución Política), precisely because its creation implies the displacement of competences that constitutionally correspond to the Poder Ejecutivo as the hierarch of the Central Administration; otherwise, a regime of exception would be formed, which could lead to an atomization of the Poder Ejecutivo and its own competences, which is repugnant to the constitutional ideology." Despite the terminological imprecisions incurred by the Constitutional Court (first it speaks of a merely instrumental legal personality, while in the second opinion, of a simply instrumental legal capacity, and then, in the third, returning to the original position), we celebrate this stance and not only support it but promote it without reservation. The reason that moves us to this is found in the fact that the legal personality of the State is unique, original, superior, territorial, and contributes to the unity of the State. This being so, the creation of this organizational-administrative figure strongly injures the legal personality of the State, besides leading to the atomization of the Poder Ejecutivo and its own competences, which, in the language of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), is repugnant to the constitutional ideology. On this matter, it is important to bring up legal opinion No. 007-2000 of January 11, 2000, in which we expressed the following:
In our context, the State is a legal person. Consequently, the bodies that comprise it, among them: the Legislative Branch, the Executive Branch, the Judicial Branch, and the Supreme Electoral Tribunal, are not subjects of Law, and therefore they do not have the capacity to participate in legal transactions, that is, they are not subjects of rights and obligations, they do not have their own assets, etc. It is for this reason that legal personality is an attribute predicated of the State, because it is the legal person. Moreover, it possesses this condition exclusively, so none of its bodies can arrogate it to themselves. We cannot forget what García de Enterría so accurately tells us on the subject, in the sense that the legal personality of the State is unique, original, not derived, superior, indivisible, that is, it cannot be usurped or partially assigned to the bodies that form part of it, and it contributes to the political unity of the State(3). Different is the situation of the legal representation (personería jurídica), which, in accordance with the current legal system, corresponds, in judicial proceedings, to the Procuraduría General de la República (subsection a of Article 3 of its Organic Law), and, in extrajudicial matters, to the supreme hierarchical head of the Public Administration (Article 103 of the General Law of Public Administration) and to the Ministers of State, who are responsible for signing contracts on behalf of the State related to matters specific to their ministries (subsection h of Article 28 of the General Law of Public Administration). Based on the foregoing, we can say that the legal personality of the State is unique, which does not mean that it does not have several legal representations (personerías jurídicas), that is, a group of officials authorized by the legal system who can act in its name and on its behalf." (3) GARCIA DE ENTERRÍA (Eduardo ) and another. Curso de Derecho Administrativo I, , Madrid, Editorial Civitas, Reprint of the third edition, 1980, pages 308, 309 and 310.
With the caveat that the figure of the organ-person or budgetary personification is unconstitutional in our context, due to a kind of surviving unconstitutionality or invalidity(4), not because of the enactment of a subsequent constitutional norm that places prior legislation in that situation, but because of a novel jurisprudential thesis that has repeatedly upheld the unconstitutionality of this organizational figure.
(4) See in this regard ruling no. 4091-94 of the Constitutional Chamber.
B.- REGARDING THE ASPECTS SPECIFICALLY CONSULTED.
Based on the preceding theoretical framework, it now falls to us to answer each of the questions posed. However, given the particularity of Law No. 7202, for which, in some cases, legal concepts and doctrines are insufficient, since they are exceeded by it, it is necessary to provide a brief chronology of the origin of this law for a complete understanding of it. Now, in those cases where legal concepts and doctrine are insufficient to answer the questions posed, we will adhere strictly to what the legislator stipulated (ratio legis), even if it departs somewhat or significantly from the common denominator in the field of legal sciences.
Following the historical and legislative method of interpreting norms (Article 10 of the Civil Code), we find the following: The bill that gave rise to Law No. 7202 was processed under legislative file No. 10.655. In its statement of motives, regarding what is relevant, the following was indicated:
"The Administrative Board of the National Archive was created in 1974, with the aim of providing the Archive with a functional building that would allow it to fully assume the delicate functions of gathering, conserving, classifying, ordering, describing, administering, and facilitating the country's scientific and cultural documents. Hence, it is necessary to increase its revenues to protect the documentary treasure, where the past of the Fatherland vibrates and throbs." In this initiative, in addition to the main function entrusted to the Board (construction of a functional building for the General Directorate), other functions were assigned to it, among them: ensuring the maintenance of the building, financing the purchase of necessary equipment and furniture for the optimal functioning of the General Directorate, issuing budgets, agreeing on expenditures and making awards, and, finally, contracting the administrative, technical, and professional staff of the General Directorate.
Furthermore, as is done in the current law, other functions and aspects related to its organization were regulated.
Now, reviewing the law creating the Administrative Board of National Archives, Law No. 5574 of September 6, 1974, we do not find any norm that specifies its legal nature. MURILLO indicates to us that it is an organ-person. He even affirms that the Administrative Board of the National Archive came to repeat, in identical form, the organization of the Imprenta Nacional, reorganized by Law No. 5394 of November 5, 1973, constituting –according to him– the first example of an organ-person in our context(5).
(5) MURILLO (Mauro), op. cit. page 128.
MURILLO's thesis acquires greater force in the current law, No. 7202, when, under a deficient legislative technique(6), the Administrative Board of National Archives is included within the General Directorate of National Archives (Article 22 of the law and Article 32 of the regulation), which in turn is a deconcentrated organ (órgano desconcentrado) of the Ministry of Culture, Youth and Sports (Article 22 of the law and Articles 30 and 31 of the regulation). This fact allows us to affirm that we are not facing a decentralized entity (ente descentralizado) and that the Administrative Board of National Archives is an organ-person or a typical case of budgetary personification(7).
(6) Analyzing the attributions or functions of the Administrative Board of National Archives and the General Directorate of National Archives, we see that the former has a higher hierarchy than the latter, so it is not logical to include it as one of its organs.
(7) In an exhaustive and documented study conducted by the Legal Department of the Ministry of Culture, Youth and Sports, it was concluded that the Administrative Board of the National Archives System is an organ of maximum deconcentration of that ministry. The reasons that led them to support that conclusion are the following: "From the transcription of the articles that create and regulate the functions of the Administrative Board of the National Archive, the preponderant role of this organ is established. Law 7202 is clear in indicating that the cited Board is the governing body of the National Archives System and its highest authority, which results in the sole and definitive power regarding the functioning of public archives, understood as those of the three branches of the Republic, and of other public entities, even extending its competence to the sphere of private and individual rights that voluntarily join said system.
As a consequence of the foregoing, the Administrative Board is therefore responsible for establishing the country's archival policies, formulating technical recommendations on document production and management and on the administration of documents produced by automated means, recommending strategies for the adequate development of the National Archives System, in addition to the role it plays in the field of advising, coordination, training, and formulation in archival techniques and professional preparation in the subject. The foregoing without overlooking its administrative competence, which empowers it to, from issuing budgets, to having a decision-making role regarding administrative contracting procedures and the administrative, technical, and professional staff that the General Directorate of the National Archive demands.
It is important to note the financial autonomy that the law also grants it, and which derives from the possibility of being a recipient of loans, donations, from the provisions of the Law creating the Administrative Board of National Archives No. 5573 of September 6, 1974, and other current laws on the matter, from the sale of services and publications of a cultural and educational nature that it sponsors on a non-profit basis, from the resources it receives via ordinary and extraordinary budgets, which it will submit for approval and oversight solely to the Contraloría General de la República, and from the funds generated by the archive stamp, which will pass directly to the Administrative Board until the new building for the National Archive is fully constructed and equipped. In addition to all that has been noted, the President of the Board is responsible for exercising its judicial and extrajudicial representation." Evidently, these attributions assigned to the Board place it within the organizational figure of budgetary personification and not that of a deconcentrated organ.
In relation to the General Directorate of National Archives, it was conceived as a public entity, which would function as a deconcentrated entity of the Ministry of Culture, Youth and Sports. This legal blunder was corrected thanks to the timely intervention of the Full Court of the Supreme Court of Justice, which made the following observation on the bill:
"Regarding the legal nature of the General Directorate of National Archives, Article 22 of the bill classifies it as a 'decentralized entity (ente descentralizado)', with the denomination 'entity (ente)' being for those institutions that are decentralized, and that of 'organ (órgano)' for deconcentrated ones. It is suggested that the terminology be changed to 'deconcentrated organ (órgano desconcentrado)'"(8).
(8) See folios numbers 398 and 399 of legislative file No. 10.655.
In the original bill, in addition to the Administrative Board of National Archives and the General Directorate of National Archives, the creation of the National Archives Council was proposed, which made the organization extremely complex. On this matter, it is important to mention that the Department of Technical Services of the Legislative Assembly had already warned of this situation. In effect, it stated the following:
" The organizational structure proposed is extremely confusing. It gives the impression that the creation of a two-headed System is being proposed: National Archives Council and Administrative Board of the National Archive. It is mentioned that the National Archives Council is the governing body of the System, but its hands are tied by imposing that an Administrative Board will be the one to approve the Institution's budget and appoint the personnel. That is, an enormous technical responsibility is given to the Council, but not the tools to fulfill its mission. In contrast, the Administrative Board is provided with resources and given budgetary and administrative attributions that have nothing to do with the Institution's objective, or at least without a solid link to achieve the implementation of the policies dictated by the Council, through the proper allocation of resources. From what is seen, there is no clear idea of who the hierarchical head should be, and as the proposal speaks of a deconcentrated institution, then the hierarchical head must definitively be the Minister of the branch, in this case that of Culture, Youth and Sports. The appropriate course, then, would be for the Board to be the superior hierarchical, with the appropriate political composition for the intended objective and for it to have a governing body, a very technical one that should be the National Archives Council.
In any case, it must be clearly established that the governing body to which the governing responsibility of the system is given, must be given responsibility and authority jointly, so that when it issues its policies, it can carry them out by endowing them with resources, for which it must make the most important decisions in budgetary matters. The usual mechanism in these cases is for this body to have the responsibility for approving the budgets.
We also find a General Director of Archives in whom innumerable functions are centralized: President of the National Archives Council, President of the National Commission for the Selection and Elimination of Documents, Director of the National Archive, and also Executive Director of the Administrative Board. In summary, the proposal grants responsibilities and attributions that make the Director both judge and party to the System it proposes to create, so the determinative functions (policies to follow) –where the Director can attend with voice but without vote– must be separated from the applicative ones, that is, execution of the determined policies. Or what is the same, the one who makes the important decisions should not be the one who applies them, since there is a risk, on the one hand, that none of the assigned responsibilities will be efficiently fulfilled, and on the other, that it will influence policy determinations in such a way that its criterion always prevails, to the detriment of collegiate decisions and the hierarchy that corresponds, in this case, to the Minister of the branch.(9)" (9) See folios 50 and 51 of legislative file No. 10.655.
It is important to point out that, through a letter that you addressed to the Permanent Ordinary Commission on Government and Administration, dated December 22, 1988(10), a new text was proposed; it was also indicated in that missive that most of the observations made by the Department of Technical Services had been incorporated into it. Effectively, in the report issued by the parliamentary body to the plenary on April 26, 1989 (11), the National Archives Council was eliminated from the organizational system; assigning the status of governing body to the National Board of National Archives.
(10) See folios 253 and 254 of legislative file No. 10.655.
(11) See folios numbers 314, 315, and 316 of legislative file No. 10.655.
Subsequently, the bill was returned to the reviewing commission (12). Through a motion by Deputy Pacheco Salazar, the observations made by the Full Court (13) on July 3, 1990, were incorporated; a new report was issued that day.
(12) In the plenary session of June 4, 1990.
(13) See folios numbers 429 and 430 of legislative file No. 10.655.
From all that has been said so far, we can draw a preliminary conclusion, which is that we are facing a deconcentrated organ (the General Directorate of National Archives) that has two hierarchical superiors (the Administrative Board of National Archives and the Minister of Culture, Youth and Sports), with the particularity that one of them (the Board) forms part of it, which complicates things greatly. Despite this, we must necessarily answer the questions posed.
"1.- What is the scope of the deconcentration established in Article 22 of the law? What degree of administrative, functional, and technical autonomy does the National Archive have with respect to the Ministry of Culture, Youth and Sports?" Both the law (Article 22) and the regulation (Articles 30 and 31) are categorical in affirming that the General Directorate of National Archives (composed of the Administrative Board of the National Archive, the General Directorate, the National Commission for the Selection and Elimination of Documents, and the departments and sections necessary for the fulfillment of its purposes), is a deconcentrated organ of the Ministry of Culture, Youth and Sports. Ergo, what is at issue in this matter is to determine if it is a maximum or minimum deconcentration (Article 83 LGAP).
Based on the current legislation (Article 83 of the LGAP) and the administrative jurisprudence established by the advisory body in similar cases, the degree of deconcentration is minimal. The reason for reaching this conclusion is found in opinion C-075-98 of April 23, 1998, in which we stated the following:
"Its Organic Law [referring to the Organic Law of the General Directorate of Physical Education and Sports] does not offer clear indications of a will in favor of maximum deconcentration. Quite the contrary, different norms that have been transcribed and commented on throughout this study point to a certain ministerial protagonism in the administration of the Directorate. The foregoing, coupled with the hermeneutic principle according to which, in case of doubt, we must favor hierarchical power, obliges us to recognize only a minimum deconcentration for the Directorate.
This solution, which was the same one we adopted in our opinion No. C-186-95 of August 28, 1995, seemed obligatory from a constitutional analysis perspective: in conformity with the Fundamental Text, Government Ministers are conceived as 'obligated collaborators' of the President of the Republic for the 'dispatch of the businesses that correspond to the Executive Branch,' which they and he attend to 'in the name of the people' (Articles 130 and 141), for which reason they enjoy the maximum authority within the different administrative offices of the executive branch of Government. This obliges us, when interpreting normative texts that present some obscurity, to privilege said authority over that of derived organs, which simple legal mandates – and even regulatory ones – have created and placed under their command." On the other hand, it is improper to speak of administrative, functional, and technical autonomy of the National Archives, for the simple reason that we are not facing a decentralized entity (ente descentralizado)(14), but rather a phenomenon that is located in the sphere of the central Public Administration.
(14) On this matter, see opinion C-075-98 of April 23, 1998. Furthermore, the foregoing is reinforced by the fact that the Legislative Assembly accepted the position of the Full Court, in the sense of creating a deconcentrated organ and not a decentralized entity.
In view of the foregoing, the independence, as the regulation appropriately calls it in its Article 31, is of a functional nature, proper to a deconcentrated organ, that is, it consists of the exercise of an exclusive competence attributed by the legal system (in this case by law) to an organ, so that the acts it issues in the exercise thereof cannot be avocated or reviewed by the superior hierarchical head (Minister of Culture, Youth and Sports). To that extent the functional independence spoken of by the law and the regulation is reduced, the head retaining the rest of the powers derived from Article 102 of the LGAP (command, supervision, disciplinary, and resolving conflicts of competence).
"II.- Who exhausts the administrative process (vía administrativa) for the purposes of procedures such as claims, dismissals, etc., the Ministry of Culture, Youth and Sports, the Administrative Board, or the General Director of the institution?" The LGAP, in subsection c) of Article 126, gives us the key to this matter. It states that the administrative process is exhausted by the act emanating from the deconcentrated organ, or, where appropriate, those of the superior body thereof, when it corresponds to its exclusive competence and provided that no administrative appeal is granted, by law or regulation, against them.
Based on the foregoing, the Minister of Culture, Youth and Sports does not have the competence to exhaust the administrative process in relation to the exclusive competence of the deconcentrated organ, but does have it when the matter does not fall within it. Consequently, it must be analyzed in each case when the act is the result of the exercise of the exclusive competence and when it is not, because depending on this, it may occur that the Minister of Culture, Youth and Sports is competent to exhaust the administrative process.
Nor would the Minister of Culture, Youth and Sports be competent to exhaust the administrative process in those matters in which the competence has been attributed to the Administrative Board of National Archives. In these cases, it would be the Board that is responsible for exhausting the administrative process, and not the Minister. Now, to determine the issue correctly, and in view of the dispersion of functions assigned to an organ with budgetary personification (Junta, Board), which, logically, has a broader competence than that of the deconcentrated organ, and to a deconcentrated organ (General Directorate), a general rule valid for all cases cannot be established; rather, the legal operator must determine whether the attribution is subsumed within the exclusive competence of the organ-person or that which possesses the budgetary personification (Board) or the deconcentrated organ (General Directorate), or outside it; it being the Board that is responsible for exhausting the administrative process in the former cases and, in the latter, the Minister.
At this point in the exposition, a clarification is necessary. As the law is drafted, the deconcentration attributed to the General Directorate of National Archives is vis-à-vis the Ministry of Culture, Youth and Sports, and not before the Administrative Board of National Archives. Although, as indicated supra, the fact that the Administrative Board forms part of the General Directorate does not make it a subordinate organ of the latter, since from a careful reading of the attributions that the legal system gives to both, it can be concluded, with certainty, that one of the heads of the General Directorate is the Board. From this perspective, it is this latter organ that is called upon to exhaust the administrative process, and not the former.
"III.- When does the President of the Board or the General Director of the Institution represent it judicially and extrajudicially?" Law 7202 attributes the function of judicial and extrajudicial representation to both the President of the Board (Article 15) and the General Director (Article 26 subsection b), with the result that, in this latter case, since the Board is within the General Directorate, it could well be affirmed that we are in the presence of a concurrent, and not exclusive, competence. That is, both officials have that function, which means, neither more nor less, that both one and the other can exercise it indistinctly.
Thus, both one and the other are authorized by the legal system to represent the institution judicially and extrajudicially.
"V.- Must the National Archive issue its own Internal or Autonomous Service Regulation? If so, in the meantime should it directly apply the Autonomous Regulation of the Ministry of Culture, Youth and Sports or the 'old' Internal Work Regulation of the National Archives from the time when the Institution was a dependency of the Ministry of Governance." First of all, in view that Law 7202 and its regulation are categorical in affirming that the National Directorate of National Archives is a deconcentrated organ of the Ministry of Culture, Youth and Sports, a regulation from another ministerial dependency, in this case that of Governance and Police, cannot be applied to it.
We stated at the beginning of this study that in the phenomenon of deconcentration, the head retains important powers derived from the principle of the hierarchical relationship (Articles 101 and 102 of the LGAP), among which are those of appointment, supervision, disciplinary authority, and that of resolving conflicts of competence. Moreover, the exclusivity of competence is referred to the function that is deconcentrated, in this case: preserving, guarding, classifying, ordering, describing, selecting, administering, protecting, and facilitating documents of scientific value. Ergo, the head retains all the powers derived from the hierarchical relationship in relation to the other aspects that do not fall within the deconcentrated function.
In the case we are considering, the situation acquires a degree of difficulty, for the simple reason that the General Directorate of National Archives has two heads, one for the deconcentrated aspects of the function and others indicated by the law and its regulation (the Board); and another, for everything else (the Minister).
Now, reviewing both the attributions of the Board and those of the General Directorate, we do not find that the competence to regulate the employment relationship has been attributed to either of these two organs, so that in this area, the deconcentration of the function does not occur. Consequently, the service regulation that must be applied in the National Archives is that of the Ministry of Culture, Youth and Sports. From what we have been affirming, another conclusion emerges, which is that neither the Board nor the General Directorate has the competence to regulate the public function in a manner different from how the Executive Branch has done so in the Ministry of Culture, Youth and Sports.
On the other hand, we cannot ignore what is stipulated in subsection 1 of Article 103 of the General Law on Public Administration. In effect, this assigns to the head or supreme hierarchical superior the power to organize the Public Administration through autonomous organization and service regulations, internal and external, provided that, in this latter case, the regulated activity does not imply the use of powers of authority (potestades de imperio) against the administered party. Thus, as long as the legislator does not assign this attribution to another organ, the only one competent to issue the regulation is the supreme hierarchical superior.
Neither should we forget what is stipulated in Article 15 of the Civil Service Statute, Law No. 1581 of May 30, 1953, and its amendments. In it, Government Ministers are given the attribution to issue internal work regulations, in which the attributions they reserve for themselves in their respective dependencies and the attributions of subordinate chiefs in relation to the law of the Civil Service Statute must be specified. Evidently, a deconcentrated organ is a dependency of a ministry. On this matter, BOLAÑOS GONZÁLEZ reminds us of the following:
"With the enactment of the LGAP, the legal regime applicable to the service relationships between the administration and its public servants was modified, since from that law onwards it is governed by administrative law and not by labor law. Therefore, the internal work regulation disappeared and was substituted by the autonomous service regulation, a regulation which does not have to follow the procedure and approval indicated by Article 67 of the Labor Code, but rather only requires, in the case of the RSC, an executive decree enacted unilaterally by the Administration, with the approval of the Legal Advisory Office of the DGSC, in accordance with the existing Instructions, approval which is a requirement for its efficacy and which substantially seeks to ensure that it conforms to the current statutory regulations, so that the different RAS are harmonious among themselves and unjustified inequalities are not created in the rights and obligations of employees covered by the same legal regime.(15)" (15) BOLAÑOS GONZÁLEZ (Jimmy) Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento (Commented, with Jurisprudence and Related Legislation) Investigaciones Jurídicas S.A., San José-Costa Rica, 2001, page 51.
Another reason that leads us to follow the line we have drawn above is the fact that the public officials of the National Archives are within the Civil Service regime, with which they do not differ in any way from the rest of the ministry's officials; therefore, following the principle of equality (treating those who are in the same situation equally) and the principle of legality (everything that is not permitted is prohibited), there is no alternative but to subject those officials to identical rules to those applied to the other officials of this ministerial portfolio. Furthermore, given that the administrative functions carried out in the National Archives differ very little from the administrative functions performed by other officials in the different dependencies of the ministry, there is no sufficient reason for the public employment relationship carried out there to have a different regulation from that provided in the rest of the ministerial dependencies.
"VI.- Who is the hierarchical superior of the General Director of the National Archive, for the purposes of appointment, service evaluations, etc., if his position is within the Civil Service regime (not a 'confidential' position)? The Administrative Board or the Ministry of Culture, Youth and Sports?" Evidently, the hierarchical superior of the General Director of National Archives is the Minister of Culture, Youth and Sports. In reaching this conclusion, there are reasons of constitutional and legal order.
The former are rooted in subsections 1) and 2) of Article 140 of the Constitution, which establish as an attribution of the Executive Branch the appointment and removal of confidential employees and officials and those of the Civil Service regime, in this latter case, subject to the requirements provided by the Civil Service Statute and its regulation. Logically, if it is the Executive Branch that appoints the General Director of National Archives, that fact constitutes an important element to conclude that his hierarchical superior is the Minister, and not the Board.
The latter are addressed in the General Public Administration Act (Ley General de Administración Pública). Indeed, since the Directorate General is a deconcentrated organ (órgano desconcentrado) of the Ministry of Culture, Youth and Sports by express legal mandate, whoever occupies this position is subject to the powers derived from the hierarchical relationship, except in those aspects, areas or functions in which the deconcentration (desconcentración) took effect. Furthermore, since subsection 1 of Article 28 of the LGAP states that the Minister is the superior hierarchical organ of the respective ministry, the Director General of one of its organs is subordinate to the Minister.
IV.- CONCLUSIONS.
1.- The National Archive Administrative Board (Junta Administrativa de Archivo Nacional) is an organ with legal personality or with a budgetary personification (personificación presupuestaria); whereas the Directorate General of the National Archive (Dirección General de Archivo Nacional) is a deconcentrated organ (órgano desconcentrado), to a minimal degree, of the Ministry of Culture, Youth and Sports.
2. - Given the highly complex legal nature of the National Archives, a general rule valid for all cases of exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) cannot be established; rather, the legal operator must determine whether the attribution is subsumed within the exclusive competence of the organ with legal personality or possessing budgetary personification (personificación presupuestaria) (the Board) or the deconcentrated organ (órgano desconcentrado) (the Directorate General), or outside it; with the Board being competent to exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa) in the former cases and, in the latter, the Minister.
3. - Both the President of the National Archive Administrative Board and the Director General are authorized by the legal system to represent the institution judicially and extrajudicially.
4. - The internal or autonomous workplace regulations that must be applied in the National Archives is that of the Ministry of Culture, Youth and Sports.
5. - The hierarchical superior of the Director General of the National Archive is the Minister of Culture, Youth and Sports.
Sincerely,
Lic. Fernando Castillo Víquez CONSTITUTIONAL PROSECUTOR
Dictamen : 042 del 20/02/2001 C-042-2001 20 de febrero del 2001 Señora Virginia Chacón Arias Directora Ejecutiva Dirección General de Archivos Nacionales S. D.
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su oficio JA-02-2001 del 10 de enero del 2001, recibido en mi despacho el 17 de ese mes, a través de cual transcribe el acuerdo adoptado por la Junta Administrativa del Archivo Nacional en la sesión n.° 24-2000, que literalmente dice lo siguiente:
"Comisionar a la Directora Ejecutiva de la Junta Administrativa del Archivo Nacional para que solicite a la Procuraduría General de la República que responda la consulta de fecha 5 de diciembre de 1994 ( Oficio 0867) relativa a la interpretación de diversos aspectos de la Ley 7202 y que está pendiente de respuesta desde esa fecha." Indica usted que los puntos de la consulta aún están vigentes, excepto el IV que ya se resolvió hace algunos años. En consecuencia, los aspectos sobre los cuales versa la consultan son los siguientes:
"I. ¿Cuáles son los alcances de la desconcentración establecida en el artículo 22 de la ley? ¿Qué grado de autonomía administrativa, funcional y técnica tiene el Archivo Nacional, respecto al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes?
II. ¿ Quién agota la vía administrativa a efecto de procedimientos tales como reclamos, despidos, etc., el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes, la Junta Administrativa o el Director General de la Institución?
III. ¿ Cuándo representa judicial y extrajudicial el Presidente de la Junta o el Director General de la institución?
(…)
V.Deberá emitir el Archivo Nacional su propio Reglamento Interior o Autónomo de Trabajo? Si es así, entre tanto debe aplicarse directamente el Reglamento Autónomo del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes o el ‘viejo’ Reglamento Interno de Trabajo del Archivo Nacional de la época en que la Institución era dependencia del Ministerio de Gobernación.
VI.- Quién es el superior jerárquico del Director General de Archivos Nacionales, a efecto de nombramiento, calificaciones de servicios, etc. si su plaza está dentro del régimen del Servicio Civil ( no es de ‘confianza’)? ¿ La Junta Administrativa o el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes?" I.- ANTECEDENTES.
A.- Criterio de la asesoría del órgano consultante.
En la consulta original se indicó que Archivos Nacionales no contaba con su propio departamento legal, razón por la cual les era imposible adjuntar el criterio legal. Pese a ello, a la consulta se le dio su debido trámite, asignándola, en primera instancia, al procurador Méndez Ramírez y, posteriormente, por orden del procurador general de la República, en ese entonces ( 15 de febrero de 1995) el Lic. Vargas Benavides, al procurador Volio Echeverría. Hasta donde hemos podido constar, al órgano consultante nunca se le previno subsanar el defecto, por lo que resulta inoportuno que, a estas alturas, este despacho haga una prevención en ese sentido, a pesar de que hemos podido comprobar que hoy en día el órgano consultante sí cuenta con un departamento legal.
Por las razones indicadas, se emite este dictamen si que se aporte el criterio legal respectivo.
B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.
En vista de que lo consultado versa sobre aspectos muy puntuales de la ley n.° 7202 de 24 de octubre de 1990, Ley del Sistema Nacional de Archivos, los criterios del órgano asesor son escasos, por no decir inexistentes. Empero, en lo referente a la figura organizativa jurídico-administrativa de la desconcentración y a la técnica del agotamiento de la vía administrativa ( privilegio de la Administración Pública), sí existe una abundante jurisprudencia administrativa, por lo que estaremos recurriendo a los dictámenes y opiniones jurídicas que la contienen cuando las necesidades de la II.- NORMATIVA APLICABLE.
A.- Ley n.° 7202 de 24 de octubre de 1990, Ley del Sistema Nacional de Archivos.
Artículo 11. - La Junta Administrativa del Archivo Nacional, creada por ley No. 5574 del 6 de setiembre de 1974, será la máxima autoridad del Sistema Nacional de Archivos, actuará como órgano rector de dicho sistema, y tendrá como objetivos principales dotar de un edificio funcional a la Dirección General del Archivo Nacional, lo mismo que mantener una estrecha relación archivística y técnica entre los archivos del sistema. Su domicilio estará en la ciudad de San José, y será el mismo que tenga la Dirección General del Archivo Nacional. Además, tendrá las siguientes funciones:
ch) Promover y colaborar económicamente en la realización de actividades de tipo cultural y educativo que lleve a cabo la Dirección General del Archivo Nacional.
ch) Preparar y editar la revista del Archivo Nacional, anualmente, y otras publicaciones con temas sobre la archivística y ciencias afines.
ch) Proponer al Poder Ejecutivo la declaratoria de utilidad pública, de aquellos documentos que a juicio de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos tuvieren valor científico- cultural.
"Artículo 83.- 1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.
2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:
Avocar competencia del inferior; y Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.
3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.
4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.
5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extensiva en su favor." "Artículo 126.- Pondrán fin a la vía administrativa los actos emanados de los siguientes órganos y autoridades, cuando resuelvan definitivamente los recursos de resposición o de apelación previstos en e Libro Segundo de esta Ley, interpuesto contra el acto final:
(…)
Los de los órganos desconcentrados de la Administración, o en su caso los del órgano superior de los mismos, cuando correspondan a su competencia exclusiva y siempre que no se otorgue, por ley o por reglamento, algún recurso administrativo contra ellos…" C.- Decreto Ejecutivo n.° 24023-C de 30 de enero de 1995, Reglamento a la Ley n.° 7202, Ley del Sistema Nacional de Archivos.
En vista de que muchas normas que se encuentran en este instrumento son normas eco de las que están en la ley, omitiremos su referencia, con la advertencia de que cuando existan aspectos innovativos útiles para este estudio estaremos haciendo uso de ellas.
III.- SOBRE EL FONDO.
Se le plantean al órgano asesor varias interrogantes relativas a la organización y al funcionamiento de un órgano de la Administración Pública central. Para efectos de exposición, primeramente abordaremos el tema en forma general y luego, responderemos cada uno de las preguntas.
A.- MARCO TEÓRICO.
Para una mejor comprensión del asunto, es necesario abordar las figuras de la desconcentración, del órgano persona o de la personificación presupuestaria, la postura que ha asumido el Tribunal Constitucional en relación con este último fenómeno y, por último, la personalidad jurídica del Estado y sus características.
El órgano asesor se ha pronunciado sobre la figura organizativa jurídico-administrativa de la desconcentración en muchas ocasiones. Por esa razón, no tiene sentido hacer mención de todos sus pronunciamientos y, mucho menos, de su transcripción. Por razones de exposición, debemos retomar el dictamen C-109-99 del 1 de junio de 1999, en el que indicamos lo siguiente:
"Por razones metodológicas, es necesario hacer una análisis de la figura de la desconcentración.
‘La competencia de una organización administrativa puede ser transferida internamente mediante el proceso de desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias implica una distribución de éstas dentro de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior recibe una competencia de decisión en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Por ese proceso, el órgano inferior se ve dotado de la capacidad jurídica para decidir en nombre propio de la materia desconcentrada, de modo que el reparto administrativo se especializa como un medio para mejor satisfacer los cometidos públicos. Empero, el órgano desconcentrado continúa siendo parte de la organización central originaria.
Ese proceso conlleva que el jerarca resulte incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Lo que no significa, sin embargo, una pérdida absoluta de competencia sobre el punto. Corresponde a la norma creadora de la desconcentración el definir el ámbito material de ésta y, por ende, cuáles poderes mantiene el jerarca respecto del inferior, debiéndose concluir que en los demás aspectos de la actividad, el inferior permanece sometido a jerarquía. Importa señalar que el jerarca puede, además, mantener el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado, aspecto que determina el grado de desconcentración’.
(Dictamen 271-98 del 15 de diciembre de 1998).
En el caso de la desconcentración se quiebra el principio de jerarquía, no en vano la doctrina italiana habla de la descentralización jerárquica, ya que los poderes del jerarca (mando, revisión y avocación) desaparecen. Ahora bien, la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de las potestades que se derivan de la relación jerárquica. El jerarca conserva aquellos poderes que son compatibles con el fenómeno de la desconcentración, es decir, que no incide en la esfera de las atribuciones exclusivas del órgano. Dentro de estas potestades se encuentran la de vigilancia, la disciplinaria y la de dirimir conflictos de competencia.
Esta Procuraduría ha señalado:
‘La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación jerárquica. Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados’. (C-026-97 de 12 de febrero de 1997).
La desconcentración constituye una excepción a la relación jerarquía, técnica jurídico administrativa fundamental de la organización administrativa, sin la cual, difícilmente, podría concebirse una actuación racional, con una unidad de sentido, de parte de la Administración Pública. Esta técnica, junto el principio de asignación de competencias, permiten que una organización tal compleja, diversa y enorme, pueda cumplir, en forma cabal, la función pública, es decir, prestar aquellas actividades necesarias para una adecuada satisfacción del interés público.
Por tal razón, todo rompimiento del principio de jerarquía debe estar fundamentado en verdaderas razones de interés general, las cuales deben ser apreciadas por aquellos funcionarios que ostentan la representación popular o tienen la condición del superior jerárquico supremo (artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública). No podemos olvidar, que la desconcentración implica una pérdida de importantes potestades del jerarca, que en una relación normal, le corresponderían a él. Por tal razón, y dejando de lado cuando la desconcentración se decreta mediante ley, es el jerarca quien debe valorar, sopesar y justificar si, en un caso concreto, debe romperse o no la relación jerárquica con el fin de satisfacer, de mejor manera, el interés público.
Dado el carácter excepcional que tiene la figura de la desconcentración y al afectar uno de los institutos jurídicos más importantes de la organización y el funcionamiento de la Administración Pública, como es el principio de jerarquía, es lógico y comprensible suponer que el legislador haya establecido que la desconcentración solo puede operar por ley o por reglamento. Es por ello, que a la Administración Pública no le está permitido utilizar otras vías o alternativas para operar este fenómeno. En este sentido la ley es clara, y al operador jurídico no le queda otro remedio que ajustarse a lo que dispone.
Tampoco podemos olvidar, que la Administración Pública está regida por el principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, que como técnica de autoridad, obliga a la Administración Pública a actuar sólo en aquellos casos en los cuales existe una norma habilitante del ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). Si el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública establece, como norma de principio que, todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o reglamento, no podría la Administración Pública, mediante otra vía, producir la desconcentración, ya que si actuara en esa dirección, estaría cometiendo una grave violación al principio de legalidad." Por su parte, en el PC-013-2000 del 6 de julio del 2000, adicionamos sobre este asunto lo siguiente:
"Nuestra LGAP, en su artículo 83, recoge la figura de la desconcentración administrativa. En él se establecen dos modalidades, la mínima y la máxima. En la primera, el superior no puede avocar las competencias del inferior ni revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte. En la segunda, además de lo anterior, el superior no puede impartirle órdenes, instrucciones o circulares al inferior. Una consecuencia lógica de la desconcentración es que, corresponde al órgano desconcentrado agotar la vía administrativa, salvo que por ley o reglamento se otorgue algún recurso contra lo resuelto por él ante el superior ( inciso c del 126 de la LGAP)." El órgano persona o la personificación presupuestaria, es una construcción teórica con el propósito fundamental de dotar a ciertos órganos de la Administración Pública central de cierta flexibilidad y agilidad, sobre todo en lo referente al manejo de los recursos públicos y sus presupuestos, para lo cual se recurre a una personificación parcial de un órgano que forma parte del Estado, ya sea su organización o su actividad.
"Tratando de deducir principios generales de los casos positivos del órgano-persona en razón de la organización, podemos decir que se trata precisamente de organizaciones en donde una parte está personificada y otra no. La primera es generalmente una ‘Junta’, que se establece como órgano superior de administración, generalmente para fijar normas generales y para administrar fondos. Precisamente para este último efecto es que se personifica. La otra parte es generalmente órgano desconcentrado de otra persona jurídica (normalmente el Estado). Pero ambas partes de la organización están íntimamente ligadas, a través de un ‘Director’, el cual resulta así sometido de un lado a la organización superior a la que pertenece la parte no personificada y por el otro a la Junta personificada. El Director es el ligamen que une ambas partes, en forma tal que aparece como una solo organización, como un todo.
La personificación puede referirse, a determina actividad del órgano, es decir, tener en miras más la actividad que la organización misma. Se trataría por supuesto siempre lógicamente de una personificación de la organización, pero establecida solamente en cumplimiento de una determinada actividad, de las varias que cumple el órgano. Este supuesto ofrece menos dificultades de identificación en el derecho positivo, como se verá Las consecuencias en ambas situaciones son las mismas, en el tanto la personificación implica un régimen distinto de administración financiera y de personal. Sobre todo para lo primero es precisamente para lo que se personifica parcialmente el órgano. En cuanto al personal, generalmente se crean puestos con cargo a los fondos manejados por la parte personificada ( o derivados de la actividad concreta en función de la cual se estableció la personalidad), que es el personal que se sustrae al respectivo régimen común.(1)" (1) MURILLO ( Mauro) " La Figura del Organo-Persona en la Organización Pública Costarricense". En Antología de Derecho Público, Primer Semestre, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1984, página 127.
MURILLO nos recuerda que además de la administración financiera y de personal, existen otras razones por las cuales se da este fenómeno, entre las que se encuentran: la atribución de un patrimonio propio, la titularidad de derechos y obligaciones, la concesión de un presupuesto propio, la posibilidad de contratar por sí y de comparecer en juicio(2).
(2) MURILLO ( Mauro), op. cit., página 127.
Por su parte, la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-075-98 del 23 de abril de 1998, sobre el tema señaló lo siguiente:
"En punto a la noción de ‘personificación presupuestaria’ hemos anotado:
‘De acuerdo con lo que señala la doctrina, la descentralización implica una transferencia de competencia, que se produce en forma definitiva y exclusiva. Empero, muchas veces se crean entes públicos sin que se produzca una verdadera descentralización de competencia. Esta última es ejercida en forma integrada al Estado. Estos entes, a pesar de constituir formalmente un centro de acción independiente, no reciben la imputación directa y definitiva de derechos y deberes. La personalidad jurídica es de efectos limitados, sea por el control que conserva el Estado, sea porque los fines públicos asignados no justifican en sí mismos la atribución de la personalidad jurídica.
Igual circunstancia se presenta con los servicios económicos asumidos directamente por el Estado. La personalidad jurídica se explica, en esos casos, no por el fenómeno de la descentralización de competencias, sino por otros criterios, muchas veces de tipo financiero.- En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como 'personificación presupuestaria'. El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para «librarse» de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines ..." .
La Sala Constitucional, en cuatro opiniones consultivas, la n.° 6240-93, la n.° 3513-94, la n.° 4681-97 y la n.° 9530-99, ha declarado que esta figura organizativa es contraria al Derecho de la Constitución. En el efecto, en el primero de ellos expresó lo siguiente:
"I. LA NATURALEZA JURIDICA DE LA DIRECCION DE HIDROCARBUROS: Uno de los aspectos centrales cuestionados por los diputados, es la naturaleza jurídica del órgano creado en el artículo 3 del Proyecto y las atribuciones de las que está siendo investido, en cuenta la de suscribir contratos en materia de hidrocarburos y contratar empréstitos con entidades nacionales y extranjeras. La Dirección General de Hidrocarburos se crea como órgano del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM) para ejercer las funciones que se le asignan respecto de la exploración y contractual y autonomía financiera y presupuestaria. Del análisis de estos elementos y de las potestades que se le confieren, tanto en el artículo 4, como en los 5.ch) y 5.i) del Proyecto, se concluye que, aunque sería un órgano desconcentrado de la Administración Central, dentro del MIRENEM. sin embargo, se le dota de una serie de potestades tales que equivalen a una autonomía administrativa casi plena, que inevitablemente comporta el otorgamiento de una personalidad jurídica incompatible con su condición subalterna. En este sentido, es necesario señalar que, con la creación de la Dirección General, se pretende configurar una institución con el régimen jurídico propio de un ente descentralizado -con capacidad contractual, autonomía financiera y presupuestaria, patrimonio propio, etc.-; bajo la cobertura de un órgano desconcentrado, que por su naturaleza no podría contar, a lo sumo, más que con una personalidad jurídica meramente instrumental. No es posible delegar en la Dirección General competencias atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente de la República y Ministro de la cartera-, no empece que se le otorgue tal personalidad instrumental. Dicho de otra manera, si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una Cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo" que es su jerarca necesario; salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada u autónoma, la cual, en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (art. 189 Constitución Política), en razón, precisamente, de que su creación implica el desplazamiento de competencias que constitucionalmente corresponden al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de excepción, que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias que repugna a la ideología constitucional".
Pese a las imprecisiones terminológicas en que incurre el Tribunal Constitucional ( primero habla de una personalidad jurídica meramente instrumental, mientras que la segunda opinión de una capacidad jurídica simplemente instrumental, para luego, en la tercera, volver a la posición original), celebramos esta postura y, no solamente la apoyamos, sino que la impulsamos sin reservas. La razón que nos mueve a ello se encuentra en el hecho de que la personalidad jurídica del Estado es única, originaria, superior, territorial y coadyuva a la unidad del Estado. Así las cosas, con la creación de esta figura organizativa-administrativa se lesiona fuertemente la personalidad jurídica del Estado, amén de que conduce a la atomización del Poder Ejecutivo y sus propias competencias, lo que, en el lenguaje de la Sala Constitucional, repugna a la ideología constitucional. Sobre el particular, es importante traer a colación la opinión jurídica n.° 007-2000 del 11 de enero del 2000, en la que expresamos lo siguiente:
En nuestro medio el Estado es una persona jurídica. Consecuentemente, los órganos que la integran, entre ellos: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones no son sujetos de Derecho, por lo que no tienen capacidad para participar del tráfico jurídico, es decir, no son sujetos de derechos y obligaciones, no tienen patrimonio propio, etc. Es por ello, que la personalidad jurídica es un atributo que se predica del Estado, porque es la persona jurídica. Más aún, esta condición la posee en forma exclusiva, por lo que ninguno de sus órganos puede arrogársela. No podemos olvidar, lo que tan acertadamente nos dice García de Enterría sobre el tema, en el sentido de que la personalidad jurídica del Estado es única, originaria, no derivada, superior, indivisible, es decir, no puede ser usurpada o asignada en forma parcial a los órganos que forman parte de él, y coadyuva a la unidad política del Estado(3). Diferente es la situación de la personería jurídica, que de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, corresponde, en sede judicial, a la Procuraduría General de la República ( inciso a del artículo 3 de su Ley Orgánica), y, en sede extrajudicial, al superior jerarca supremo de la Administración Pública ( artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública) y a los Ministros del Estado, que les compete firmar en nombre del Estado los contratos relativos a asuntos propios de sus ministerios ( inciso h del artículo 28 de Ley General de la Administración Pública). Con base en lo anterior, podemos decir que la personalidad jurídica del Estado es única, lo que no significa que no cuente con varias personerías jurídicas, es decir, con un conjunto de funcionarios autorizados por el ordenamiento jurídico que pueden actuar a su nombre y por su cuenta." (3) GARCIA DE ENTERRÍA (Eduardo ) y otro. Curso de Derecho Administrativo I, , Madrid,Editorial Civitas, Reimpresión a la tercera edición, 1980, páginas 308, 309 y 310.
Con la advertencia de que la figura del órgano persona o de la personificación presupuestaria es inconstitucional en nuestro medio, debido a una especie de inconstitucionalidad o de invalidez sobreviviente(4), no por la promulgación de una norma constitucional posterior que coloca a la legislación anterior en esa situación, sino por una tesis jurisprudencial novedosa que ha venido sostenido reiteradamente la inconstitucionalidad de esta figura organizativa.
(4) Véase al respecto el voto n.° 4091-94 de la Sala Constitucional.
B.- SOBRE LOS ASPECTOS PUNTUALMENTE CONSULTADOS.
Con base en el marco teórico anterior, nos corresponde ahora responder cada una de los interrogantes planteadas. Empero, dada la particularidad de la ley n.° 7202, frente a la cual resultan insuficientes, en algunos casos, los conceptos y las doctrinas jurídicas, toda vez que los desbordan, se hace necesario hacer una breve cronología del origen de esta ley para tener una cabal comprensión de ella. Ahora bien, en aquellos supuestos en que los conceptos y la doctrina jurídica resultan insuficiente para responder a las interrogantes planteadas, nos apegaremos estrictamente a lo que dispuso el legislador ( ratio legis), aunque se aleje un tanto o mucho del común denominador en el ámbito de las ciencias jurídicas.
Siguiendo el método histórico y legislativo de la interpretación de las normas ( artículo 10 del Código Civil) encontramos lo siguiente: El proyecto que dio origen a la ley n.° 7202 se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 10.655. En su exposición de motivos, en lo que interesa, se indicaba lo siguiente:
"La Junta Administrativa del Archivo Nacional se creó en 1974, con la finalidad de dotar al Archivo de un edificio funcional que le permita asumir plenamente las delicadas funciones de reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, administrar y facilitar los documentos científicos y culturales del país. De ahí que sea necesario aumentar sus entradas para proteger el tesoro documental, donde vibra y palpita el pasado de la Patria." En esta iniciativa, además de la función principal que se le encargaba a la Junta ( construcción de un edificio funcional para la Dirección General), se le asignaban otras funciones, entre ellas: velar por el mantenimiento del edificio, financiar la compra del equipo y mobiliario necesario para el óptimo funcionamiento de la Dirección General, dictar presupuestos, acordar gastos y hacer adjudicaciones y, por último, contratar el personal administrativo, técnico y profesional de la Dirección General.
Además, como se hace en la ley actual, se regulaban otras funciones y aspectos relativos a su organización.
Ahora bien, revisando la ley creación de la Junta Administrativa de Archivos Nacionales, ley n.° 5574 de 6 de setiembre de 1974 no encontramos ninguna norma que precise su naturaleza jurídica. MURILLO nos indica que se trata de un órgano persona. Incluso afirma que la Junta Administrativa de Archivo Nacional vino a repetir, en forma idéntica, la organización de la Imprenta Nacional, reorganizada por ley n.° 5394 de 5 de noviembre de 1973, constituyendo –según él- el primer ejemplo de órgano persona en nuestro medio(5).
(5) MURILLO ( Mauro), op. cit. página 128.
La tesis de MURILLO adquiere mayor fuera en la ley actual, la n.° 7202, cuando bajo una deficiente técnica legislativa(6) se incluye a la Junta Administrativa de Archivos Nacionales dentro de la Dirección General de Archivos Nacionales ( artículo 22 de la ley y artículo 32 del reglamento), la cual a su vez es un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes ( artículo 22 de la ley y artículos 30 y 31 del reglamento). Este hecho nos permite afirmar que no estamos frente a un ente descentralizado y que la Junta Administrativa de Archivos Nacionales es un órgano persona o un caso típico de personificación presupuestaria(7).
(6) Analizando las atribuciones o funciones de la Junta Administrativa de Archivos Nacionales y las Dirección General de Archivos Nacionales vemos que la primera tiene mayor jerarquía que la segunda, por lo que no resulta lógico incluirla como un órgano de ella.
(7) En un exhaustivo y documentado estudio que hizo el Departamento Legal del Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte se llegó a la conclusión que la Junta Administrativa del Sistema Nacional de Archivos es un órgano de desconcentración máxima de ese ministerio. Las razones que los llevaron a sostener esa conclusión son las siguientes: " De la transcripción de los artículos que crean y regulan las funciones de la Junta Administrativa del Archivo Nacional, se establece el papel preponderante del éste órgano. La Ley 7202 es clara al indicar que la citada Junta es el órgano rector el Sistema Nacional de Archivos y su máxima autoridad, lo que deriva en la potestad única y definitiva en cuanto al funcionamiento de los archivos públicos, entendidos éstos como los de los tres poderes de la República, y de los demás entes públicos, extendiendo incluso su competencia al ámbito de derechos privados y particulares que se integren voluntariamente a dicho sistema.
Como consecuencia de lo anterior corresponde entonces a la Junta Administrativa, el establecimiento de las políticas archivística del país, la formulación de recomendaciones técnicas sobre producción y gestión de documentos y sobre la administración de documentos producidos por medios automáticos, la recomendación de estrategias para el adecuado desarrollo del Sistema Nacional de Archivos, además del papel que desempeña en el campo del asesoramiento, coordinación, capacitación y formulación en técnica archvística y preparación profesional en la materia. Lo anterior sin obviar su competencia administrativa, que la faculta para, desde dictar los presupuestos, hasta tener un papel decisorio en lo atinente a procedimiento de contratación administrativa y de personal administrativo, técnico y profesional que la Dirección General del Archivo Nacional demande.
Es importante hacer notar la autonomía financiera que la ley también le otorga, y que deviene de la posibilidad de ser sujeto de empréstitos, de donaciones, de lo dispuesto en la Ley de creación de la Junta Administrativa de Archivos Naciones N.° 5573 del 6 de setiembre de 1974, y otras leyes vigentes sobre la materia, de la venta de los servicios y publicaciones de carácter cultural y educativo que sin fines de lucro patrocina, de los recursos que recibe vía presupuestos ordinarios y extraordinarios, que someterá para su aprobación y fiscalización, únicamente a la Contraloría General de la República, y de los fondos generados por el timbre de archivos, que pasarán directamente a la junta Administrativa hasta tanto no esté totalmente construido y equipado el nuevo edificio del Archivo Nacional. Amén de todo lo apuntado, le corresponde al Presidente de la Junta ejercer su representación judicial y extrajudicial." Evidentemente esas atribuciones que se le asignan a la Junta la ubica en la figura organizativa de la personificación presupuestaria y no en la del órgano desconcentrado.
En relación con la Dirección General de Archivos Nacionales se le concebía como un ente público, que funcionaría como un ente desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Este gazapo jurídico fue corregido gracias a la oportuna intervención de la Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia, quien hizo la siguiente observación al proyecto:
"En lo relativo a la naturaleza jurídica de la Dirección General de Archivos Nacionales el artículo 22 del proyecto de ley la califica como un ‘ente descentralizado, siendo la denominación ‘ente’ para aquellas instituciones que son descentralizadas, y la de ‘órgano’ las desconcentradas. Se sugiere que se cambie la terminología por la de ‘órgano desconcentrado’"(8).
(8) Véase los folios números 398 y 399 del expediente legislativo n.° 10.655.
En el proyecto original además de la Junta Administrativa de Archivos Nacionales y la Dirección General de Archivos Nacionales, se proponía la creación del Consejo Nacional de Archivos, lo cual hacía sumamente compleja la organización. Sobre el particular, es importante hacer mención que ya el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa advirtió esta situación. En efecto, señaló lo siguiente:
" La estructura organizativa que se propone es sumamente confusa. Da la impresión que se está proponiendo la creación de un Sistema de dos cabezas: Consejo Nacional de Archivos y Junta Administrativa de Archivos Nacional. Se menciona que el Consejo Nacional de Archivos es el rector del Sistema, pero se le ata de manos al imponer que una Junta Administrativa será la que apruebe el presupuesto de la Institución y la que nombre el personal. Es decir, se le da una enorme responsabilidad técnica al Consejo, pero no las herramientas para cumplir con su cometido. En cambio a la Junta Administrativa se le dota de recursos y se le dan atribuciones presupuestarias y administrativas que en nada tienen que ver con el objetivo de la Institución, o por lo menos sin un ligamen sólido para lograr implantar las políticas que dicte el Consejo, mediante la asignación debida de los recursos. Por lo visto no hay una idea clar4a de quién debe ser el jerarca, y como la propuesta habla de una institución desconcentrada, pues definitivamente el jerarca tiene que ser el Ministro del ramo, en este caso el de Cultura, Juventud y Deportes. Lo procedente será entonces que la Junta sea el superior jerárquico, con la conformación política adecuada al objetivo que se pretende y que ésta cuente con un órgano rector, muy técnico que debe ser el Consejo Nacional de Archivos.
En todo caso debe quedar claramente establecido, que el órgano rector a quien se le da la responsabilidad rectora del sistema, se le da ha de dar responsabilidad y autoridad conjuntamente, de manera que al dictar sus políticas pueda llevarlas a la ejecución dontádolas de recursos, para lo cual debe tomar las decisiones más importantes en materia presupuestaria. El mecanismo usual en estos casos es que este órgano tenga como responsabilidad la aprobación de los presupuestos.
Encontramos asimismo un Director General de Archivos en el que se centralizan innumerables funciones: Presidente del Consejo Nacional de Archivos, Presidente de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, Director del Archivo Nacional y además Director Ejecutivo de la Junta Administrativa. En síntesis, la propuesta concede responsabilidades y atribuciones que convierten al Director en juez y parte del Sistema que se propone crear, por lo que deben deslindarse las funciones determinativas ( políticas a seguir), -donde el Director puede asistir con voz pero sin voto- de las aplicativas, o sea, ejecución de las políticas determinadas. O lo que es lo mismo, el que toma las decisiones importantes, no debe ser quien las aplique, ya que se corre el riesgo, por una parte, de que no cumpla eficientemente ninguna de las responsabilidades asignadas, y por la otra, que influya en las determinaciones de políticas de tal manera, que siempre se imponga su criterio en menoscabo de las decisiones colegiadas y de la jerarquía que corresponde en este caso, al Ministro del ramo.(9)" (9) Véase los folios 50 y 51 del expediente legislativo n.° 10.655.
Es importante señalar, que mediante carta que usted dirigió a la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, fechada el 22 de diciembre de 1988(10), se propuso un nuevo texto; indicándose también en esa misiva que la mayoría de las observaciones hechas por el Departamento de Servicios Técnicos se habían incorporado a él. Efectivamente, en el dictamen que rindió el órgano parlamentario al plenario el 26 de abril de 1989 (11), se eliminó del sistema organizativo el Consejo Nacional de Archivos; asignándosele la condición de órgano rector a la Junta Nacional de Archivos Nacionales.
(10) Véase los folios 253 y 254 del expediente legislativo n.° 10.655.
(11) Véase los folios números 314, 315 y 316 del expediente legislativo n.° 10.655.
Posteriormente, el proyecto de ley fue devuelto a la comisión dictaminadora (12). Mediante una moción del diputado Pacheco Salazar se le incorporaron las observaciones que hizo Corte Plena (13) el 3 de julio de 1990; emitiéndose ese día un nuevo dictamen.
(12) En la sesión del plenario del 4 de junio de 1990.
(13) Véase los folios números 429 y 430 del expediente legislativo n.° 10.655.
De todo lo dicho hasta aquí podemos sacar una conclusión preliminar, y es que estamos frente a un órgano desconcentrado ( la Dirección General de Archivos Nacionales) que tiene dos superiores jerarcas ( la Junta Administrativa de Archivos Nacionales y el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes), con la particular de que uno de ellos ( la Junta) forma parte él, lo cual complica las cosas en extremo. Pese a ello, necesariamente tenemos que dar respuesta a las interrogantes planteadas.
"1.- ¿Cuáles son los alcances de la desconcentración establecidos en el artículo 22 de la ley? ¿Qué grado de autonomía administrativa, funcional y técnica tiene el Archivo Nacional respecto al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes?" Tanto la ley ( artículo 22) como el reglamento ( artículos 30 y 31) son categóricos al afirmar que la Dirección General de Archivos Nacionales ( compuesta por la Junta Administrativa de Archivo Nacional, la Dirección General, la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos y los departamentos y secciones necesarias para el cumplimiento de sus fines), es un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte. Ergo, de lo que se trata en este asunto es de determinar si es una desconcentración máxima o mínima (artículo 83 LGAP).
Con base en la legislación vigente ( artículo 83 de la LGAP) y la jurisprudencia administrativa sentada por el órgano asesor en casos similares, el grado de desconcentración es mínima. La razón para llegar a esta conclusión se encuentra en el dictamen C-075-98 del 23 de abril de 1998, en el cual expresamos lo siguiente:
"Su Ley Orgánica [se refiere a la Ley Orgánica de la Dirección General de Educación Física y Deporte] del no ofrece indicios claros de una voluntad a favor de la desconcentración máxima. Muy por el contrario, diferentes normas que se han transcrito y comentado a lo largo de este estudio, apuntan a un cierto protagonismo ministerial en la administración de la Dirección. Lo anterior, aunado al principio hermeneútico según el cual en caso de duda hemos de favorecer el poder jerárquico, nos obligan a reconocerle la Dirección únicamente una desconcentración mínima.
Esta solución, que fue la misma que adoptamos en nuestro dictamen n° C-186-95 de 28 de agosto de 1995, pareciera obligada en una perspectiva de análisis constitucional: en conformidad con el Texto Fundamental, los Ministros de Gobiernos están concebidos como "obligados colaboradores" del Presidente de la República para el "despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo", que aquéllos y éste atienden "en nombre del pueblo" (art. 130 y 141), por lo que gozan de la máxima autoridad dentro de los distintos despachos administrativos de la rama ejecutiva de Gobierno. Ello nos obliga, al momento de interpretar los textos normativos que presenten alguna oscuridad, a privilegiar dicha autoridad frente a la de órganos derivados, que simples mandatos legales - y hasta reglamentarios- han creado y ponen bajo su mando." Por otra parte, resulta impropio hablar de autonomía administrativa, funcional y técnica de Archivos Nacionales, por la sencilla razón de que no estamos frente a un ente descentralizado(14), sino ante un fenómeno que se ubica en la esfera de la Administración Pública central.
(14) Sobre el particular, véase el dictamen C- 075-98 de 23 de abril de 1998. Además lo anterior se refuerza con el hecho de que la Asamblea Legislativa acogió la postura de la Corte Plena, en el sentido de crear un órgano desconcentrado y uno ente descentralizado En vista de lo anterior, la independencia, como apropiadamente la califica el reglamento en su artículo 31, es de naturaleza funcional, propia de un órgano desconcentrado, es decir, consiste en el ejercicio de una competencia exclusiva atribuida por el ordenamiento jurídico ( en este supuesto mediante ley) a un órgano, por lo que los actos que emite en ejercicio de ella no pueden ser avocados ni revisados por el superior jerarca ( Ministro de Cultura, Juventud y Deportes). A esos extremos se reduce la independencia funcional que habla la ley y el reglamento, conservando el jerarca el resto de potestades que se derivan de artículo 102 de la LGAP ( mando, vigilancia, disciplinaria y resolver conflictos de competencia).
"II.- ¿Quién agota la vía administrativa a efectos de procedimientos tales como reclamos, despidos, etc., el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, la Junta Administrativa o el Director General de la institución?" La LGAP, en el inciso c) del artículo 126, nos da clave en este asunto. Expresa que agota la vía administrativa el acto emanado del órgano desconcentrado, o en su caso los del órgano superior de los mismos, cuando corresponde a su competencia exclusiva y siempre que no se otorgue, por ley o reglamento, algún recurso administrativo contra ellos.
Con base en lo anterior, el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes no tiene competencia para agotar la vía administrativa en relación con la competencia exclusiva del órgano desconcentrado, pero sí la tiene cuando el asunto no cae en ella. Por consiguiente, se debe analizar en cada caso cuando el acto es el resultado del ejercicio de la competencia exclusiva y cuando no, porque dependiendo de ello puede ocurrir que el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes sea competente para agotar la vía administrativa.
Tampoco sería competente el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes para agotar la vía administrativa en aquellos asuntos en los cuales la competencia ha sido atribuida a la Junta Administradora de Archivos Nacionales. En estos casos, a quien le corresponde agotar la vía administrativa sería a ella, y no al Ministro. Ahora bien, para acertar en la cuestión, y en vista de la dispersión de funciones que se le asignan a un órgano con personificación presupuestaria ( Junta), el cual, lógicamente, tiene una competencia más amplia que la del órgano desconcentrado, y a un órgano desconcentrado ( Dirección General), no se puede establecer una regla general válida para todos los casos, sino que el operador jurídico deberá determinar si la atribución se encuentra subsumida dentro de la competencia exclusiva del órgano persona o que posee la personificación presupuestaria ( Junta) o el órgano desconcentrado ( Dirección General), o fuera ella; siendo la Junta la compete para agotar la vía administrativa en los primeros casos y; en los segundos, el Ministro.
A esta altura de la exposición se impone hacer una precisión. Tal y como está redactada la ley, la descocentración que se le atribuye a la Dirección General de Archivos Nacionales lo es frente al Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte, y no ante la Junta Administrativa de Archivos Nacionales. Aunque, como se indicó up supra, el hecho de la Junta Administrativa forme parte de la Dirección General, no la convierte en un órgano subordinado de la segunda, toda vez de que de una lectura cuidadosa de las atribuciones que les da el ordenamiento jurídico a ambos, se puede concluir, con certeza, que uno de los jerarcas de la Dirección General es la Junta. Desde esta perspectiva, es este último órgano el llamado a agotar la vía administrativa, y no el primero.
"III.- ¿Cuándo representa judicial y extrajudicial el Presidente de la Junta o el Director General de la Institución?" La ley 7202 atribuye la función de representación judicial y extrajudicial tanto al Presidente de la Junta ( artículo 15) como al Director General ( artículo 26 inciso b), con lo que, en este último caso, al estar la Junta dentro de la Dirección General, bien podría afirmarse de que estamos en presencia de una competencia concurrente, y no excluyente. Es decir, ambos funcionarios tienen esa función, lo que significa, ni más ni menos, que tanto el uno como el otro la pueden ejercer indistintamente.
Así las cosas, tanto el uno como el otro están autorizados por el ordenamiento jurídico para representar judicial y extrajudicialmente a la institución.
"V.- Deberá emitir el Archivo Nacional su propio Reglamento Interior o Autónomo de Trabajo? Si es así, entretanto debe aplicar directamente el Reglamento Autónomo del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes o el ‘viejo’ Reglamento Interno de Trabajo de Archivos Nacionales de la época en que la Institución era dependencia del Ministerio de Gobernación." De primera entrada, en vista de que la ley 7202 y su reglamento son categóricos en afirmar que la Dirección Nacional de Archivos Nacionales es un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte, no puede aplicarse en ella un reglamento de otra dependencia ministerial, en este caso de la de Gobernación y Policía.
Decíamos al inicio de este estudio que en el fenómeno de la desconcentración el jerarca conserva importantes poderes que se derivan del principio de la relación jerárquica ( artículos 101 y 102 de la LGAP), entre los cuales se encuentran el de nombramiento, el de vigilancia, el disciplinario y el de dirimir conflictos de competencia. Más aún, la exclusividad en la competencia está referida a la función que se desconcentra, en este caso: a preservar, custodiar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar, proteger y facilitar los documentos de valor científico. Ergo, el jerarca conserva todos los poderes que se derivan de la relación jerárquica en relación con los demás aspectos que no caen dentro de la función desconcentrada.
En el caso que estamos comentando la situación adquiere un grado de dificultad, por la sencilla razón de que la Dirección General de Archivos Nacionales tiene dos jerarcas, uno para los aspectos desconcentrados de la función y otros que señala la ley y su reglamento ( la Junta); y otro, para lo demás ( el Ministro).
Ahora bien, revisando tanto las atribuciones de la Junta como las de Dirección General no encontramos que la competencia para regular la relación de servicio se le haya atribuido a ninguno de estos dos órganos, por lo que en este ámbito no se da la desconcentración de la función. Por consiguiente, el reglamento de servicio que debe aplicarse en los Archivos Nacionales es el del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. De lo que venimos afirmando se desprende otra conclusión, y es que ni la Junta ni la Dirección General tiene competencia para regular la función pública en forma distinta a como lo ha hecho el Poder Ejecutivo en el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.
Por otra parte, no podemos dejar de lado lo que dispone el inciso 1 del artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública. En efecto, este le asigna al jerarca o superior jerárquico supremo el poder de organizar la Administración Pública mediante reglamentos autónomos de organización y servicio, internos y externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado. Así las cosas, en el tanto y cuanto el legislador no le asigne esta atribución a otro órgano, el único competente para emitir el reglamento es el superior jerárquico supremo.
Tampoco debemos olvidar lo que dispone el artículo 15 del Estatuto del Servicio Civil, ley n.° 1581 de 30 de mayo de 1953 y sus reformas. En él se le atribuye a los Ministros de Gobierno el emitir los reglamentos interiores de trabajo, en los cuales deberán estar especificadas las atribuciones que ellos se reservan en sus respectivas dependencias y las atribuciones de los jefes subalternos en relación la ley del Estatuto del Servicio Civil. Evidentemente, un órgano desconcentrado es una dependencia de un ministerio. Sobre el particular, BOLAÑOS GONZÁLEZ nos recuerda lo siguiente:
"Con la promulgación de la LGAP se modificó el régimen jurídico aplicables a las relaciones de servicio entre la administración y sus servidores públicos, ya que a partir de dicha ley se rige por el derecho administrativo y no por el laboral. Por lo tanto desapareció el reglamento interior de trabajo y los sustituyó el reglamento autónomo de servicio normativa ésta que no debe seguir el trámite y la aprobación que indica el artículo 67 del Código de Trabajo, sino únicamente requiere en el caso del RSC de un decreto ejecutivo promulgando unilateralmente por la Administración, con el visto bueno de la Asesoría Jurídica de la DGSC, conforme al Instructivo existente, aprobación que es un requisito de su eficacia y que en lo sustancial pretende que el mismo se ajuste a la normativa estatutaria vigente, de modo que los distintos RAS sean armónicos entre sí y no se creen desigualdades injustificadas en los derechos y obligaciones de los empleados amparados en un mismo régimen jurídico.(15)" (15) BOLAÑOS GONZÁLEZ ( Jimmy) Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento ( Comentado, con Jurisprudencia y Legislación Conexa) Investigaciones Jurídicas S.A., San José-Costa Rica, 2001, página 51.
Otra razón que nos llevan a transitar por la línea que hemos trazado anteriormente, es el hecho de que los funcionarios públicos de los Archivos Nacionales están dentro del régimen del Servicio Civil, con lo cual en nada se diferencian del resto de funcionarios del ministerio, por lo que, siguiendo el principio de igualdad ( tratar en forma igual a los que se encuentran en una misma situación) y el principio de legalidad ( todo lo que no está permitido está prohibido), no existe más alternativa que sujetar a esos funcionarios a idénticas reglas a las que se le aplican a los otros funcionarios de esta cartera ministerial. Además, en vista de que las funciones administrativas que se realizan en Archivos Nacionales en muy poco se diferencian de las funciones administrativas que cumplen otros funcionarios en las distintas dependencias del ministerio, no existe una razón suficiente para que la relación de empleo público que se realiza ahí tenga una regulación diferente a la que se da en el resto de dependencias ministeriales.
"VI.- Quién es el superior jerárquico del Director General del Archivo Nacional, a efecto de nombramiento, calificaciones de servicios, etc., si su plaza está dentro del régimen del Servicio Civil ( no es ‘confianza’? ¿ La Junta Administrativa o el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes?" Evidentemente el superior jerárquico del Director General de Archivos Nacionales es el Ministro del Cultura, Juventud y Deportes. Para llegar a esta conclusión existen razones de orden constitucional y de orden legal.
Las primeras están afincadas en los incisos 1) y 2) del artículo 140 constitucional que establece como una atribución del Poder Ejecutivo el nombrar y remover los empleados y funcionarios de confianza y los del régimen del Servicio Civil, en este último caso, con sujeción a los requisitos prevenidos por el Estatuto del Servicio Civil y su reglamento. Lógicamente, si es el Poder Ejecutivo quien nombra al Director General de Archivos Nacionales ese hecho constituye un elemento importante para concluir que el superior jerárquico de él es el Ministro, y no la Junta.
Las segunda están residenciadas en la Ley General de Administración Pública. En efecto, al ser la Dirección General un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes por mandato expreso de ley, quien ocupa este cargo está sujeta a las potestades que se derivan de la relación jerárquica, excepto en aquellos aspectos, áreas o funciones en las que operó la desconcentración. Más aún, al expresar el inciso 1 del artículo 28 de la LGAP que el Ministro es el órgano jerárquico superior del respectivo ministerio, el Director General de uno de sus órganos, está subordinado a él.
IV.- CONCLUSIONES.
1.- La Junta Administrativa de Archivo Nacional es un órgano persona o sea tiene una personificación presupuestaria; mientras que la Dirección General de Archivo Nacional, es un órgano desconcentrado, en grado de mínima, del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.
2. - Dada la naturaleza jurídica tan compleja de los Archivos Nacionales, no se puede establecer una regla general válida para todos los casos de agotamiento de la vía administrativa, sino que el operador jurídico deberá determinar si la atribución se encuentra subsumida dentro de la competencia exclusiva del el órgano persona o que posee personificación presupuestaria ( Junta) o el órgano desconcentrado ( Dirección General), o fuera ella; siendo la Junta la compete para agotar la vía administrativa en los primeros casos y; en los segundos, el Ministro.
3. - Tanto el Presidente de la Junta Administrativa de Archivo Nacional como el Director General están autorizados por el ordenamiento jurídico para representar judicial y extrajudicialmente a la institución.
4. - El reglamento interior o autónomo de trabajo que debe aplicarse en los Archivos Nacionales es el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.
5. - El superior jerárquico del Director General de Archivo Nacional es el Ministro de Cultura, Juventud y Deportes.
De usted, con toda consideración, Lic. Fernando Castillo Víquez PROCURADOR CONSTITUCIONAL
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