Inability to issue opinion on application of Law 7142 and nullity of municipal agreementsImposibilidad de emitir dictamen sobre aplicación de Ley 7142 y nulidad de acuerdos municipales

Opinion: 291 of 22/11/2000 C-291-2000 San José, November 22, 2000 Mr. Bernardo Portuguez Calderón Secretary of the Council Municipalidad de Cartago S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am pleased to refer to your letter of April 24 of the current year, received at my office on November 8, in which you request the opinion of the superior technical-legal consultative body regarding the scope of application of Articles 1, 2, 3, and 4 of the Law for the Promotion of Women's Social Equality (Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer, Law No. 7142), in the appointment of education boards (juntas de educación) and administrative boards (juntas administrativas) of public educational centers and for the integration of cantonal sports and recreation committees (comités cantonales de deportes y recreación).

The foregoing opinion is requested in compliance with the council's agreement adopted in the session held on April 10 of the current year, as recorded in Article 78 of minute no. 140 of that collegiate body.

Likewise, the advisory body's opinion is requested regarding the nullity or not of several agreements adopted by the council, and whether or not the council members (regidores) and district councilors (síndicos) must reimburse the per diems (dietas) received for attending several extraordinary sessions of the council.

This second opinion is requested according to the agreement recorded in Article 22 of minute no. 178 of the council, adopted in the session held on October 9, 2000.

I.- LEGAL IMPOSSIBILITY OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE TO ISSUE THE REQUESTED OPINION.

In both one case and the other, the Attorney General's Office is unable to issue an opinion.

In the first case, because the consulting entity has not provided the opinion of its respective legal advisory, as required by Article 4 of our Organic Law, despite the fact that through official letter no. PGR 531-2000 of May 12 of the current year, the Attorney General of the Republic made the respective warning. Ergo, as the consulting entity has not complied with the cited warning within a reasonable period (more than six months have passed and the legal advisory's opinion has not been provided), there is no other course but to archive the matter.

Regarding the second inquiry, the advisory body is incompetent to issue an opinion, given that we are faced with a matter in which the Contraloría General de la República exercises a prevailing and exclusive competence. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Organic Law of the Contraloría General de la República, it is this body that is responsible for ruling on those matters where the correct use of public funds is at stake. In this regard, the advisory body, in several opinions (dictámenes), has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the constitutionally mandated body for the vigilance of the Public Treasury (Hacienda Pública) and legislatively, in accordance with its Organic Law, Articles 4 and 12, so the criteria issued by the controlling body are of mandatory compliance for the Public Administration and binding, which is clearly reflected in the cited Article 12 which establishes:

"The Contraloría General de la República is the governing body of the system of superior control and oversight, contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and directives that it dictates, within the scope of its competence, are of mandatory compliance and shall prevail over any other provision of the passive subjects that oppose them. (...)" In the case at hand, we are faced with a matter pertaining to the Public Treasury. Indeed, as can be deduced from the documents provided by the consulting entity, the Internal Audit of the Municipalidad de Cartago, through official letter no. AI0132000 of August 12, 2000, regarding the extraordinary sessions, attaches report AU 07032000 A.A.L. of July 2000 to the council. This report concludes that all the extraordinary sessions held by the council from July 1999 to date have defects of absolute nullity, except those agreements taken in good faith and that affect third persons. In that document, it is recommended, among other things, that the council members must reimburse the municipal coffers the total amount of effective money received for per diems and year-end bonus (aguinaldo) corresponding to the indicated period, which they must do as soon as possible due to their irregular participation in the extraordinary sessions.

Furthermore, the controlling body has already assumed competence in this matter by issuing circular PI/ES-348 of October 27, 1999, in which it defined the procedure for calling the council to extraordinary sessions, which is extensively grounded in legal and doctrinal citations.

Moreover, if the advisory body were to address this matter, even through a pronouncement that does not have binding force (legal opinion), it would be creating uncertainty in the legal system, since the system has a procedure to resolve the conflicts that arise in these cases. As you well know, Article 66 of Law No. 7428 of September 7, 1994, states the following:

"ARTICLE 66.- REPORTS OF INTERNAL AUDITS The active administration is responsible for implementing the recommendations issued by the internal audits.

If the active administration disagrees with said recommendations, it must issue, in writing, a reasoned agreement, within a period of up to thirty business days. That agreement must contain, when appropriate, an alternative solution that corrects the errors or deficiencies detected by the internal audit. The silence of the active administration shall be deemed as acceptance of the recommendations or requests of the internal audit.

In the event of a conflict between the active administration and the internal audit, the Contraloría General de la República is responsible for resolving it, at the request of either party or both, who must appear before it within the eighth day following the emergence of the conflict. The Contraloría, once the file is ready, must resolve the conflict within the following thirty business days.

Unjustifiably failing to execute what has been firmly resolved by the Contraloría General de la República shall give rise to the application of sanctions for disobedience, provided for in Chapter V of this Law, as applicable." Thus, the Attorney General's Office cannot and must not issue a pronouncement on a matter that is proper, exclusive, and prevailing to the controlling body, in which there is a clear and precise procedure to settle the discrepancies between an internal audit and the active Administration.

Another reason that leads us to sustain this line of argumentation lies in the legal impossibility that the advisory body has to refer to concrete cases. In this sense, in opinion 054-99 of May 5, 1999, we indicated the following:

"In accordance with Article 1 of our Organic Law, the Attorney General's Office is the superior technical-legal consultative body of the State, within whose competencies is not found that of ruling—as is requested of us—on concrete matters.

Apart from the foregoing, it must be taken into account that although the consultative competence of the Attorney General's Office is generic, it cannot rule in those cases where the legal system expressly attributes a specific consultative power to another body, as is the case of Article 29 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, No. 7428 of September 7, 1994." Likewise, in Opinion 145-99 of July 13, 1999, we expressed:

"As it is a matter that is not only pending resolution by the Contraloría General de la República, for being a matter of its exclusive and prevailing constitutional and legal competence, and above all because it has already been known and expressly ruled upon by said controlling body, we regret not being able to issue an opinion for the reasons previously stated.

To the above we must add the special circumstance that, as has been able to be verified, the present matter refers to a concrete and specific case involving the Municipalidad de El Guarco and a series of temporary investments made by it in the Banco Cooperativo Costarricense R. L. BANCOOP, a matter that must necessarily be resolved by the active administration, prior to a pronouncement by the Contraloría General, for which reason the Attorney General's Office is inhibited from ruling specifically due to its own legal nature as a superior consultative, technical-legal advisory body, whose opinions must address generic legal situations and not concrete ones like the one that now occupies us (according to administrative jurisprudence that informs and develops numerals one, two, and three, subsection b) of our Organic Law of the Attorney General's Office No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments)." II.- CONCLUSION.

Given that in the first case the opinion of the consulting entity's legal advisory was not provided, despite the warning that was made; while in the second, we are faced with a matter in which the Contraloría General de la República exercises a prevailing and exclusive competence, the Attorney General's Office cannot issue the requested opinion.

Respectfully yours, Lic. Fernando Castillo Víquez Constitutional Attorney C/c. Lic. Luis Fernando Vargas Benavides Comptroller General of the Republic

Dictamen : 291 del 22/11/2000 C-291-2000 San José, 22 de noviembre del 2000 Señor Bernardo Portuguez Calderón Secretario del Concejo Municipalidad de Cartago S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a su carta del 24 de abril del año en curso, recibida en mi despacho el 8 de noviembre, en la cual solicita el criterio el órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre los alcances de la aplicación de los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley de Promoción de la Igualdad Social de la Mujer (Ley N° 7142), en el nombramiento de juntas de educación y juntas administrativas de centros educativos públicos y para la integración de los comités cantonales de deportes y recreación.

El anterior criterio se solicita en acato del acuerdo del concejo adoptado en la sesión celebrada el 10 de abril del año en curso, según consta en el artículo 78 del acta n.° 140 de ese órgano colegiado.

Asimismo, se pide el criterio del órgano asesor en relación con la nulidad o no de varios acuerdos adoptados por el concejo, y si los regidores y síndicos tienen o no que reintegrar las dietas recibas por la asistencia a varias sesiones extraordinarias del concejo.

Este segundo criterio se pide según acuerdo que consta en el artículo 22 del acta n.° 178 del concejo, adoptado en la sesión celebrada el 9 de octubre del 2000.

I.- IMPOSIBILIDAD JURÍDICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA PARA EMITIR EL DICTAMEN QUE SE SOLICITA.

Tanto en uno como en otro caso la Procuraduría General de la República se encuentra imposibilitada para emitir un dictamen.

En el primero, porque el ente consultante no ha aportado el criterio de la asesoría legal respectiva, tal y como lo exige el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, a pesar de que mediante oficio n.° PGR 531-2000 del 12 de mayo del año en curso, el señor Procurador General de la República hizo la respectiva prevención. Ergo, al no haber cumplido el ente consultante con la cita prevención dentro de un plazo razonable ( han pasado más de seis meses y no se ha aportado el criterio de la asesoría legal), no existe otro camino que archivar el asunto.

En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

"La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)" En el caso que nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del 2000, referente a las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU 07032000 A.A.L. de julio de 2000 al concejo. En este informe se concluye que todas las sesiones extraordinarias realizadas por el concejo desde el mes de julio de 1999 a la fecha tienen vicios de nulidad absoluta, excepto aquellos acuerdos tomados de buena fe y que afectan a terceras personas. En ese documento se recomienda, entre otras cosas, que los señores ediles deben reintegrar a las arcas municipales la totalidad del dinero efectivo percibido por concepto de dietas y aguinaldo correspondiente al período indicado, lo que deben hacer a la brevedad posible por su participación irregular en las sesiones extraordinarias.

Además, ya el órgano contralor asumió la competencia en esta materia al emitir la circular PI/ES-348 de 27 de octubre de 1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas legales y doctrinales.

Por otra parte, si el órgano asesor se aboca a conocer este asunto, aun mediante un pronunciamiento que no tenga la fuerza vinculante ( opinión jurídica), estaría creando incertidumbre en el sistema jurídico, ya que este tiene un procedimiento para resolver los conflictos que se presentan en estos casos. Como usted bien sabe, el artículo 66 de la ley n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994 señala lo siguiente:

"ARTICULO 66. - INFORMES DE LAS AUDITORIAS INTERNAS La administración activa es la responsable de implantar las recomendaciones emitidas por las auditorías internas.

Si la administración activa discrepa de dichas recomendaciones, deberá emitir, por escrito, un acuerdo fundamentado, en un plazo hasta de treinta días hábiles. Ese acuerdo debe contener, cuando proceda, una solución alternativa que corrija los errores o deficiencias, detectados por la auditoría interna. El silencio de la administración activa se reputará como aceptación de las recomendaciones o peticiones de la auditoría interna.

En caso de conflicto entre la administración activa y la auditoría interna, a la Contraloría General de la República le corresponde resolverlo, a instancia de cualquier parte o de ambas, las cuales deberán acudir ante ella, dentro del octavo día posterior al surgimiento del conflicto. La Contraloría, una vez listo el expediente, deberá resolver el conflicto dentro de los treinta días hábiles siguientes.

El no ejecutar, injustificadamente, lo resuelto en firme, por la Contraloría General de la República, dará lugar a la aplicación de las sanciones por desobediencia, previstas en el Capítulo V de esta Ley, según corresponda." ( Lo que está entre negritas no corresponde al original).

Así las cosas, no puede ni debe la Procuraduría General de la República emitir un pronunciamiento sobre un asunto propio, exclusivo y prevalente del órgano contralor, en el cual existe un procedimiento claro y preciso para dirimir las discrepancias entre una auditoria interna y la Administración activa.

Otra razón que nos lleva a sostener esta línea de argumentación, se encuentra en la imposibilidad jurídica que tiene el órgano asesor para referirse a casos concretos. En este sentido, en el dictamen 054-99 del 5 de mayo de 1999, indicamos lo siguiente:

"De conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico jurídico del Estado, dentro de cuyas competencias no se encuentra la de pronunciarnos -como se nos solicita-, sobre asuntos concretos.

Aparte de lo anterior, debe tenerse en cuenta que si bien la competencia consultiva de la Procuraduría es genérica, no puede pronunciarse en aquellos casos en que el ordenamiento 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994".

Asimismo, en el Dictamen 145-99 del 13 de julio de 1999, expresamos:

"Al tratarse de un asunto que no sólo se encuentra pendiente de resolución por parte de la Contraloría General de la República, por ser una materia propia de su competencia constitucional y legal exclusiva y prevalente, y sobre todo por cuanto ya ha sido de conocimiento y pronunciamiento A lo anterior debemos agregarle la circunstancia especial de que, tal y como se ha podido constatar, el presente asunto se refiere a un caso concreto y específico que involucra a la Municipalidad de El Guarco y una serie de inversiones transitorias de la misma llevadas a cabo en el Banco Cooperativo Costarricense R. L. BANCOOP, asunto que debe ser necesariamente resuelto por la administración activa, previo pronunciamiento de la Contraloría General, por lo que la Procuraduría General de la República se encuentra inhibida de pronunciarse de manera específica por su propia naturaleza jurídica de órgano asesor superior consultivo, técnico-jurídico, cuyos dictámenes deben versar sobre situaciones jurídicas genéricas y no concretas como el que ahora nos ocupa (según jurisprudencia administrativa que informa y desarrolla los numerales primero, segundo y tercero inciso b) de nuestra Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas)".

II.- CONCLUSIÓN.

En vista de que en el primer caso no se aportó el criterio de la asesoría legal del ente consultante, pese a la prevención que se le hizo; mientras que el segundo, estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva, la Procuraduría General de la República no puede emitir el dictamen que se le solicita.

De usted, con toda consideración, Lic. Fernando Castillo Víquez Procurador Constitucional C/c. Lic. Luis Fernando Vargas Benavides Contralor General de la República