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C-012-1999 · 12/01/1999
OutcomeResultado
The PGR returns the request without issuing an opinion on absolute nullity, after finding multiple deficiencies in the administrative record that prevent a substantive ruling.La PGR devuelve la solicitud sin emitir dictamen sobre la nulidad absoluta, al constatar múltiples deficiencias en el expediente administrativo que impiden un pronunciamiento de fondo.
SummaryResumen
The Attorney General's Office returns without decision the request for absolute, evident and manifest nullity of a zoning salary supplement paid to an official of the National Production Council, under Article 173 of the General Public Administration Law. It identifies multiple deficiencies in the administrative record: absence of the resolution by the directing body setting out the factual framework, evidence assessment, and legal arguments; lack of proper foliation and chronological order; and missing documents cited but not included. The Office emphasizes that the absolute nullity procedure must respect due process, guaranteeing the affected party the opportunity to exercise their defense, and that a favorable opinion from the PGR is a prerequisite for the final declaration by the competent authority. A copy of opinion C-140-87 is attached as jurisprudential guidance for future cases.La Procuraduría General de la República devuelve sin pronunciamiento la solicitud de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del pago de zonaje a un funcionario del Consejo Nacional de Producción, amparada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Señala múltiples deficiencias en el expediente administrativo: falta de la resolución del órgano director que concrete el cuadro fáctico, la valoración probatoria y los argumentos jurídicos; ausencia de foliatura y orden cronológico congruente; y omisión de documentos relevantes citados pero no incorporados. La Procuraduría subraya que el procedimiento de nulidad absoluta debe respetar el debido proceso, garantizando al afectado la oportunidad de ejercer su defensa, y que el dictamen favorable de la PGR es un requisito previo a la declaratoria final por el jerarca competente. Se adjunta copia del dictamen C-140-87 como guía jurisprudencial para futuros casos.
Key excerptExtracto clave
We conclude by noting that the Attorney General's Office has established reiterated jurisprudence regarding the administrative procedure for absolute, evident and manifest nullity under Article 173 of the General Public Administration Law. Therefore, we have deemed it convenient to attach to this opinion a copy of Opinion No. C-140-87 of July 14, 1987, which in turn references No. C-019-87 of January 27, 1987, one of the most relevant opinions issued on this matter. This is intended to ensure that the active administration keeps in mind, in future cases similar to the one at hand, the series of technical-legal considerations that have been indicated on this subject, always within the framework of our functions as the superior consultative, technical-legal advisory body of the public administration. CONCLUSION Having reviewed the record and information sent to this Attorney General's Office, and for the reasons set forth above, which fundamentally relate to the absence in said record not only of the respective administrative act of the directing body regarding the outcome of the procedure conducted for that purpose, but also of the documents and information specifically detailed in this opinion, and the need for the aforementioned record to be organized in chronological order and duly foliated, we hereby return the matter at hand without issuing the opinion referred to in Article 173 of the General Public Administration Law, until the described deficiencies are corrected.Concluimos señalando que la Procuraduría General de la República ha establecido reiterada jurisprudencia en relación con el tema del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que en esta oportunidad se ha considerado conveniente adjuntar al presente dictamen, copia del pronunciamiento No. C-140-87 de 14 de julio de 1987, en el que se hace referencia, a su vez, al No. C-019-87 de 27 de enero de 1987, el cual es uno de los más relevantes que se han dictado con respecto a este tema. Ello es con la finalidad de que la administración activa tenga presente, en futuros casos similares al que ahora nos ocupa, la serie de consideraciones técnico-jurídicas que sobre el particular se ha indicado y siempre dentro del marco de nuestras funciones de órgano asesor superior consultivo, técnico jurídico, de la administración pública. CONCLUSION Una vez revisado el expediente e información remitidas a esta Procuraduría General y por las razones anteriormente expuestas, las que fundamentalmente se refieren a la ausencia en dicho expediente, no solo del respectivo acto administrativo del órgano director, en relación con el resultado del procedimiento levantado al efecto, sino, además, de los documentos e información que se han desglosados de manera particular en este dictamen y de la necesaria formación del citado expediente en orden cronológico y debidamente foliado, es que se procede a devolver la gestión que ahora nos ocupa, sin el dictado del pronunciamiento a que se refiere el numeral 173 de la Ley General de la Administración Público, hasta tanto se subsane lo descrito.
Pull quotesCitas destacadas
"En el expediente administrativo que se nos aportó, no se consigna la resolución o acto administrativo del órgano director del procedimiento administrativo ordinario..."
"In the administrative record provided to us, the resolution or administrative act of the directing body of the ordinary administrative procedure is not recorded..."
Considerando 1
"En el expediente administrativo que se nos aportó, no se consigna la resolución o acto administrativo del órgano director del procedimiento administrativo ordinario..."
Considerando 1
"La declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo por el jerarca del órgano que lo dictó, necesariamente debe haber respetado el principio del debido proceso, brindándole al administrado o afectado la oportunidad de ejercer en forma amplia su defensa..."
"The declaration of absolute, evident and manifest nullity of an administrative act by the head of the body that issued it must necessarily have respected the principle of due process, providing the administered or affected party the opportunity to fully exercise their defense..."
Considerando 3
"La declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo por el jerarca del órgano que lo dictó, necesariamente debe haber respetado el principio del debido proceso, brindándole al administrado o afectado la oportunidad de ejercer en forma amplia su defensa..."
Considerando 3
"Se procede a devolver la gestión que ahora nos ocupa, sin el dictado del pronunciamiento a que se refiere el numeral 173 de la Ley General de la Administración Público, hasta tanto se subsane lo descrito."
"We hereby return the matter at hand without issuing the opinion referred to in Article 173 of the General Public Administration Law, until the described deficiencies are corrected."
Conclusión
"Se procede a devolver la gestión que ahora nos ocupa, sin el dictado del pronunciamiento a que se refiere el numeral 173 de la Ley General de la Administración Público, hasta tanto se subsane lo descrito."
Conclusión
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Opinion: 012 of 12/01/1999 (PARTIALLY RECONSIDERED) C-012-1999 San José, January 12, 1999 Engineer Orlando González V. Executive President Consejo Nacional de Producción Dear Sir:
With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter No. P.E. 637-1998 of June 23, 1998 (assigned to the undersigned on July 2 of the same year), by which you submit the administrative file relating to the procedure for absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) No. 002-98, concerning the payment of the salary supplement for the concept of zone pay (zonaje) that had been granted in favor of the official xxx, in order to comply with the provisions of article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).
On this matter, we take the liberty of stating the following:
Prior to issuing the requested pronouncement, and having analyzed the content of the administrative file submitted for our knowledge, this Attorney General's Office considers it necessary to point out a series of situations that must be corrected by the active administration, which are detailed below:
1.- The administrative file provided to us does not contain the resolution or administrative act of the directing body of the ordinary administrative procedure, after the oral and private hearing held on April 22, 1998, was verified and the evidentiary phase concluded. This act should contain: the act of investiture of the directing body, the reason and grounds giving rise to the procedure, the statements and evidence presented by the official xxx, the list of proven and unproven facts, and the substantive arguments that form the basis for the issuance of the respective resolution by the directing body regarding the case submitted for its consideration.
On this matter, article 319 of the General Law of Public Administration states, in relevant part, that:
"Article 319.- 1.- Once the hearing is concluded, the matter shall be ready for the issuance of the final act, which must be done by the competent body within a period of fifteen days, counted from the date of the hearing, unless it wishes to introduce new facts or supplement the evidence, in which case it must consult the superior..." The aforementioned administrative resolution issued by the directing body of the administrative procedure, by its own legal nature and content, is of utmost importance for cases such as the one at hand, in which article 173 of the General Law of Public Administration is applied. This is because such a resolution is what records, as indicated above, the specific factual framework giving rise to the proceeding, the notification and consequent transfer to the official; the result of the oral and private hearing; the information gathered during the procedure, the evidence presented and its assessment, the legal arguments of the parties, and the administrative act resulting from the foregoing regarding whether, based on what was analyzed and set forth in the cited procedure, there is or is not an eventual declaration of absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta). This latter declaration must be made, as the final administrative act and prior to a favorable opinion from the Attorney General's Office, by the legally competent body, that is, by the Government Council if it concerns the State and by the respective head for other public entities, all in accordance with article 173 of the LGAP.
2.- The administrative file sent to us is not foliated, and the documents contained therein do not, in principle, maintain a chronological order consistent with the procedures and actions that occurred throughout the administrative proceeding. This constitutes a relevant aspect for the proper identification of the different documents, information, and actions that will be taken into consideration when issuing the administrative resolution by the directing body of the procedure, as well as by the Attorney General's Office and by the body or entity that must ultimately rule on the declaration of absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) (in this case, the Board of Directors of the Consejo Nacional de Producción).
3.- As a consequence of what was described in the immediately preceding point 2, it appears, in principle, that a series of documents or official letters are mentioned or cited which, while related to the matter or procedure, are not contained in the administrative file sent to us, and by way of example, we may indicate the following:
In this regard, note what articles 218 and 221 of the General Law of Public Administration provide on the matter:
"Article 218.- The parties shall have the right to an oral and private hearing with the administration, in which all evidence shall be offered and received to the extent possible, provided that the final decision may cause serious harm to any or all of them, in accordance with the law." (highlighting is ours).
"Article 221.-1. In the administrative procedure, the facts that serve as the basis for the final act must be verified in the most faithful and complete manner possible, for which the body directing it must adopt all pertinent or necessary evidentiary measures..." (highlighting is ours).
Given all the foregoing, the managing public entity must assess and consider whether, for our particular case, the principles and frame of reference required for this type of administrative procedure have been respected and followed, all in harmony with what the Attorney General's Office has repeatedly established, in application of the provisions of article 39 of the Political Constitution and article 308 and following of the General Law of Public Administration: that the declaration of absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of an administrative act by the head of the body that issued it, must necessarily have respected the principle of due process, providing the administered party or affected person the opportunity to fully exercise their defense and thus satisfying the public interest immersed in the administrative activity.
We conclude by noting that the Attorney General's Office of the Republic has established repeated jurisprudence regarding the topic of the administrative procedure of absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) provided for in article 173 of the General Law of Public Administration. Therefore, on this occasion, it has been considered convenient to attach to this opinion a copy of pronouncement No. C-140-87 of July 14, 1987, which refers, in turn, to No. C-019-87 of January 27, 1987, which is one of the most relevant that have been issued regarding this topic.
This is for the purpose of ensuring that the active administration keeps in mind, in future cases similar to the one at hand, the series of technical-legal considerations that have been indicated on this matter, always within the framework of our functions as the superior advisory, consultative, technical-legal body of the public administration.
CONCLUSION
Having reviewed the file and information sent to this Attorney General's Office, and for the reasons set forth above, which fundamentally refer to the absence in said file not only of the respective administrative act of the directing body regarding the result of the procedure conducted for this purpose, but also of the documents and information that have been specifically detailed in this opinion, and of the necessary organization of the cited file in chronological order and duly foliated, we hereby proceed to return the matter now before us, without issuing the pronouncement referred to in article 173 of the General Law of Public Administration, until what has been described is corrected.
Without further particular, Lic. Geovanni Bonilla Goldoni Lic. Guillermo Fernández Lizano Deputy Attorney General Attorney at the Attorney General's Office GBG/GFL/gbg Filed: CONSULTAS/012-NULIDAD173.CNP
Dictamen : 012 del 12/01/1999 ( RECONSIDERADO PARCIALMENTE ) C-012-1999 San José, 12 de enero de 1999 Ingeniero Orlando González V.
Presidente Ejecutivo Consejo Nacional de Producción Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No. P.E. 637-1998 de 23 de junio de 1998 (asignado al suscrito el dos de julio del mismo año), mediante el cual remite el expediente administrativo relativo al procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta No. 002-98, relativo al pago del plus salarial por concepto de zonaje que fuera concedido a favor del funcionario xxx, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.
Sobre el particular nos permitimos manifestar lo siguiente:
De previo a emitir el pronunciamiento que se solicita y una vez analizado el contenido del expediente administrativo sometido a nuestro conocimiento, esta Procuraduría General considera necesario hacer notar una serie de situaciones que deben ser subsanadas por la administración activa, las cuales se detallan a continuación:
1.- En el expediente administrativo que se nos aportó, no se consigna la resolución o acto administrativo del órgano director del procedimiento administrativo ordinario, una vez verificada la audiencia oral y privada de fecha 22 de abril de 1998 y concluida la fase probatoria, en el que conste: el acto de investidura del órgano director, el motivo y fundamentos que dan origen al procedimiento, las manifestaciones y pruebas presentadas por el funcionario xxx, la relación de hechos probados y no probados, y los argumentos de fondo que dan base para el dictado de la respectiva resolución por parte del órgano director en relación con el caso sometido a su conocimiento.
Sobre este particular, refiere el artículo 319 de la Ley General de la Administración Pública, en lo conducente, que:
"Artículo 319.- 1.- Terminada la comparecencia el asunto quedará listo para dictar el acto final, lo cual deberá hacer el órgano competente dentro del plazo de quince días, contado a partir de la fecha de la comparecencia, salvo que quiera introducir nuevos hechos o completar la prueba en cuyo caso deberá consultar al superior..." La referida resolución administrativa emitida por el órgano director del procedimiento administrativo, por su propia naturaleza jurídica y contenido, es de suma importancia para los casos como el que nos ocupa en los que se aplica el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Ello por cuanto tal resolución, es la que consigna, como se indicó líneas atrás, el cuadro fáctico particular que da origen a la gestión, la intimación y consecuente traslado al funcionario; el resultado de la audiencia oral y privada; la información recopilada durante el procedimiento, las pruebas presentadas y su valoración, los argumentos jurídicos de las partes y el acto administrativo producto de lo anterior en punto a si, con base en lo analizado y expuesto en el citado procedimiento, se está o no en presencia de una eventual declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Declaratoria ésta última que corresponderá realizarla, como acto administrativo final y previo dictamen favorable de la Procuraduría General, al órgano legal competente, sea, al Consejo de Gobierno si se trata del Estado y al jerarca respectivo para los otros entes públicos, todo conforme con el numeral 173 de la LGAP.
2.- El expediente administrativo que se nos remite no se encuentra foliado y los documentos ahí consignados no guardan, en principio, un orden cronológico congruente con los procedimientos y actuaciones que se dieron a lo largo de la instrucción administrativa. Este constituye un aspecto relevante para la debida determinación de los diferentes documentos, información y actuaciones que se tomarán en consideración al momento de emitir la resolución administrativa del órgano director del procedimiento, así como por parte de la Procuraduría General y del mismo órgano u ente que en definitiva se deberá de pronunciar en punto a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta (en la especie, la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción).
3.- Como consecuencia de lo anteriormente descrito en el punto 2 inmediato anterior se aprecia, en principio, que se mencionan o citan una serie de documentos u oficios que, relacionados con el tema o procedimiento, no constan en el expediente administrativo que se nos remitió y que, a manera de ejemplo podemos indicar lo siguiente:
c)Oficio No. 114-97 de fecha 10 de abril de 1997, suscrito por el Lic. Allan Gutiérrez Morales, Auditor General del Consejo Nacional de la Producción, y dirigido a la Dirección de Asuntos Jurídicos, solicitando evacuar consulta sobre inquietudes que persisten en torno al Convenio de Préstamo de Funcionarios y el nombramiento en dicha Institución del señor xxx, fundamentalmente en lo concerniente al pago de viáticos y zonaje.
d)Informe No. 113-97 de fecha 10 de abril de 1997 de la Auditoría General, desconociendo en principio esta Procuraduría General si el contenido del mismo versa sobre aspectos relacionados con el tema que interesa en este procedimiento administrativo pero que, al citarse en el oficio No. 215-97 de 4 de julio de 1997, suscrito por el MBA. Aldo Di Stefano Gandolfi, Jefe del Departamento Auditoría Financiera, que realiza una serie de consideraciones en punto al convenio y nombramiento del señor xxx, se considera necesaria su inclusión.
En este sentido téngase presente lo que sobre el particular disponen los artículos 218 y 221 de la Ley General de la Administración Pública:
"Artículo 218.- Las partes tendrán derecho a una comparecencia oral y privada con la administración, en la que ofrecerá y se recibirá en lo posible toda la prueba, siempre que la decisión final pueda causar daños graves a alguna o todas aquellas, de conformidad con la ley."(el resaltado es nuestro).
"Artículo 221.-1. En el procedimiento administrativo se deberán verificar los hechos que sirven de motivo al acto final en la forma más fiel y completa posible, para lo cual el órgano que lo dirige deberá adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias..."(el resaltado es nuestro).
Por todo lo expuesto, debe valorar y considerar el ente público gestionante si para nuestro caso particular se han respetado y seguido con los principios y marco de referencia que se exige para este tipo de procedimiento administrativo, todo en armonía con lo que reiteradamente ha establecido la Procuraduría, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución Política y artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública: que la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo por el jerarca del órgano que lo dictó, necesariamente debe haber respetado el principio del debido proceso, brindándole al administrado o afectado la oportunidad de ejercer en forma amplia su defensa y satisfaciendo de esta forma el interés público inmerso en la actividad administrativa.
Concluimos señalando que la Procuraduría General de la República ha establecido reiterada jurisprudencia en relación con el tema del procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que en esta oportunidad se ha considerado conveniente adjuntar al presente dictamen, copia del pronunciamiento No. C-140-87 de 14 de julio de 1987, en el que se hace referencia, a su vez, al No. C-019-87 de 27 de enero de 1987, el cual es uno de los más relevantes que se han dictado con respecto a este tema.
Ello es con la finalidad de que la administración activa tenga presente, en futuros casos similares al que ahora nos ocupa, la serie de consideraciones técnico-jurídicas que sobre el particular se ha indicado y siempre dentro del marco de nuestras funciones de órgano asesor superior consultivo, técnico jurídico, de la administración pública.
CONCLUSION
Una vez revisado el expediente e información remitidas a esta Procuraduría General y por las razones anteriormente expuestas, las que fundamentalmente se refieren a la ausencia en dicho resultado del procedimiento levantado al efecto, sino, además, de los documentos e información que se han desglosados de manera particular en este dictamen y de la necesaria formación del citado ahora nos ocupa, sin el dictado del pronunciamiento a que se refiere el numeral 173 de la Ley General de la Administración Público, hasta tanto se subsane lo descrito.
Sin otro particular, Lic. Geovanni Bonilla Goldoni Lic. Guillermo Fernández Lizano Procurador Adjunto Abogado de Procuraduría GBG/GFL/gbg Archivado: CONSULTAS/012-NULIDAD173.CNP
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