Legality of the GAM-NO regulatory plan versus the Metropolitan Regional Plan and adoption procedureLegalidad del plan regulador GAM-NO frente al Plan Regional Metropolitano y el procedimiento de adopción

Legal Opinion: 032 of 25/02/1998 C-032-98 San José, February 25, 1998 Gentlemen Municipal Council of Alajuela City of Alajuela Dear Sirs:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to Official Letter No. 1650-SM-96, signed by the Head of the Municipal Secretariat, in which she transcribes an agreement of that Council taken in ordinary session No. 90-96 of October 23, 1996 (article No. 3, motion No. I), where we are consulted on:

1. The legality of the Regulatory Plan of the Municipality of Alajuela called GAM-NO, since it contravenes aspects set forth in the Metropolitan Regional Plan, adopted by Executive Decree of May 18, 1982.

2. The legality of the procedure carried out for the approval of the Regulatory Plan of the Municipality of Alajuela (GAM-NO), since the guidelines stipulated in Article 17, subsection I, of the Urban Planning Law were not respected.

3. The legal basis upon which the state institutions responsible for issuing permits to build high-density developments in protection zones that have been designated as low-density are founded.

I.- MUNICIPAL COMPETENCE OVER URBAN PLANNING Article 169 of our Political Constitution indicates that "the administration of local interests and services in each canton shall be the responsibility of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of popularly elected municipal councilors, and an executive official designated by law." As determined by our Constitutional Chamber, within the concept of "local interests and services" referred to in the constitutional text as the competence of the Municipalities, is that of planning the territory of their jurisdiction:

"The Chamber considers that the power attributed to local governments to plan urban development within the limits of their territory fully integrates the constitutional concept of 'local interests and services' referred to in Article 169 of the Constitution." (Voto No. 6706-93 of 15:21 hours of December 21, 1993).

This constitutional power is also reflected in several legal texts, such as the Municipal Code, Article 4, subsection 4:

"Article 4.- The municipalities are responsible for the administration of local services and interests, in order to promote the integral development of the cantons in harmony with national development.

Within these duties, the municipalities must:

(...)

• 4)Establish a comprehensive urban planning policy in accordance with the respective law and the provisions of this Code, pursuing the efficient and harmonious development of urban centers that guarantees at least: efficient electrification and communication services, good systems for providing potable water and evacuating wastewater, through adequate aqueduct systems and modern lighting and ornamentation systems for cities; efficient construction, repair, and cleaning services for streets and other public roads; social interest housing programs; and, in general, concrete and practical plans to make the life of the urban population comfortable." (Law No. 4574 of May 4, 1970).

For its part, Urban Planning Law No. 4240 of November 15, 1968, stipulates in its Articles 15 and 19:

"Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory is recognized. Consequently, each of them shall take the necessary steps to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons exist to establish a specific regulatory regime." "Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary for due compliance with the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and well-being of the community." Thus, our legislator has sought to preferentially vest in the municipalities the power to create regulatory plans for their territories, as administrators of local interests and services. Our Constitutional Chamber has pronounced in the same sense:

"Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law are therefore not unconstitutional, as they merely limit themselves to recognizing the competence of municipalities to plan urban development within the limits of their territory through the corresponding regulations, which does not violate the constitutional principles invoked by the plaintiff; that of legal reserve, since – as stated – local urban planning is a function inherent to municipalities by virtue of an express text of the Constitution, the Regulations or Regulatory Plans are a development of those principles (...), and the limits of the exercise of that power being set in the Planning Law. Thus, as previously stated, the powers held by the Municipalities to plan urban development within the limits of their territory derive not only from the law and regulations, but from a constitutional precept – Article 169 –, whereby it ceased to be a delegated function and therefore an excessive power." (Voto No. 5757-94 of 15:03 hours of October 4, 1994) However, competences attributed to other administrative entities in this matter are also recognized, such as those found in the Organic Law of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), No. 1788 of August 24, 1954, and its amendments:

"Article 4.- The Institute shall have the following purposes:

(...)

• b)To plan the development and growth of cities and other minor centers, in order to promote the best use of land, locate public areas for community services, establish functional street systems, and formulate investment plans for public use works, to meet the consequent needs;..." "Article 5.- The Institute shall have the following essential powers:

a. To prepare regulatory plans for all urban conglomerates of the nation that, in the judgment of the Institution, warrant it, and draft the necessary regulations for their application, which shall be made effective through the Municipal Corporations upon prior approval of a general city planning law;..." This apparent normative conflict has been resolved, as appropriate, in favor of the constitutional power of the Municipalities over any other public entity regarding the planning of their territory, any other competence being strictly residual and supplementary in their absence:

"Based on this provision..., the INVU may issue, in the matter at hand, regulatory norms on land use. This does not imply, however, that urban planning ceases to be the competence of local governments. Indeed, the provisions issued by the INVU, regarding urban planning and those imposing limitations on property, must always be considered transitory and in default of the use of municipal competences. This is the meaning of Transitory Article II; that is, to provide a minimum of regulation in this matter, until the Municipalities approve their own norms for planning, development, and execution of urban plans. In other words, the existence of regulations outside municipal competence cannot substitute the municipal nature defined by the Political Constitution itself." (Voto No. 5305-93 of 10:06 hours of October 22, 1993).

This principle, as developed by the Constitutional Chamber, is governed by Transitory Provision II of the Urban Planning Law.

Transitory Provision II: The Institute shall issue the development norms related to the matters referred to in Article 21 of this law. It may also prepare regulatory plans and delimit urban districts and other areas subject to urban control, as long as the municipalities have not promulgated their own local provisions, in the respective matter or part thereof, in accordance with the law.

The precepts and regulations issued by the Institute shall govern in the jurisdictional territories, or in the part thereof indicated by the norms, from their publication in the Official Gazette.

Similarly, the Office of the Attorney General of the Republic has held an identical criterion when resolving various consultations submitted:

"The use of land in Costa Rica must be framed, in principle, within a process of urban planning and regulation that is fundamentally the responsibility of the Municipality and, subsidiarily, of the National Institute of Housing and Urbanism. (...)

Given that urban matters are considered to directly concern local interests, the satisfaction of which has been expressly entrusted to the Municipalities, there is a prevailing competence of these Corporations in the matter. (...)

The subsidiary nature of the INVU's competence prevents the recognition of a concurrent competence in matters of urban regulation between the state entity and the Municipality." (Legal Opinion No. C-062-94 of April 25, 1994).

"Here, the competence of a decentralized entity with national jurisdiction, the National Institute of Housing and Urbanism, is limited by the degree of detail of the norms to be applied in a specific territorial area, and only supplementarily, due to omission by the Local Government, may the INVU issue general, regional, or local norms with that degree of precision typical of a local regulatory plan." (Legal Opinion No. C-064-96 of May 3, 1996).

In conclusion, there is a competence constitutionally and legally attributed to the Municipalities to plan the territory of their respective cantons; therefore, any other competence in that sense, such as that provided in favor of the National Institute of Housing and Urbanism, is necessarily residual and subject to the condition that the former has not been exercised through the approval of zoning plans and regulations, in order to ensure a minimum of legal regulation, indispensable in this matter.

II.- THE GAM METROPOLITAN REGIONAL PLAN Article 63 of the Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968, created the Planning Office for the Metropolitan Area of San José (Oficina de Planeamiento del Área Metropolitana de San José), so that, in its capacity as a special inter-municipal body, it would plan the urban development of that area. Its primary task would be to prepare and recommend the Metropolitan Regulatory Plan, its regulations, and the necessary amendments to keep it up to date.

By 1980, said Plan had not yet been established, as confirmed by Decree No. 11313-P of March 20 of that year, by adopting a delimitation for urban growth in the northeastern sector of the Metropolitan Urban System "until the INVU promulgates the Regulatory Plan" that the Housing and Human Settlements Sector would define for that System within six months.

Decree No. 12590-P of May 11, 1981, in turn notes (considerando 5°) that the plan for the aforementioned system had not yet been promulgated, and therefore decrees a directive to the effect that the National Institute of Housing and Urbanism must prepare, in that year, "an Urban Development Plan for the Metropolitan Urban System that involves the primary population center of San José, as well as the secondary centers of Alajuela, Heredia, and Cartago, including other surrounding population centers and the necessary surroundings to define the System." It is thus that the Urban Development Regional Plan "Greater Metropolitan Area" (Plan Regional de Desarrollo Urbano "Gran Área Metropolitana") emerges, prepared by the Planning Office for the Metropolitan Area (OPAM) and approved by agreement of the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism No. A-3332 of April 26, 1982, published in the Official Gazette La Gaceta No. 119 of June 22, 1982. The Plan is adopted in all its parts by Decree No. 13583-VAH-OFIPLAN of May 3, 1982.

According to considerando 5° and Article 1 of this Decree, the Plan is based on the directive promulgated by the Executive Branch and the provisions of the Urban Planning Law. Among these is Article 63 itself, cited above.

As explained in the First Part of the document ("Synthesis of the Studies of the Metropolitan Regional Plan"), its purpose is to determine parameters that serve as a guide for the different local plans to be developed by the municipalities themselves:

"At the end of 1973, the INVU authorities decided to abandon cantonal plans, considering them inoperative and overly particularized; instead, a total study of the Metropolitan Area was ordered to obtain a general basic document that would serve as a reference for each municipality in the preparation of its local plan." (Metropolitan Regional Plan GAM, Greater Metropolitan Area. Metropolitan Area Planning Office, Urbanism Directorate, National Institute of Housing and Urbanism. San José, 1983, p. 12).

Along the same lines, we find among the purposes of the Metropolitan Regional Plan (ibid., p. 15) that of "coordinating the planning activity of the different levels of governmental authority in the Greater Metropolitan Area," and "setting the basic guidelines for the preparation of more detailed urban plans by the municipalities that make up the Greater Metropolitan Area." It is based on these foundational criteria that the wording of Article 2 of Decree No. 13583 is surprising, when it states that "the regulatory norms promulgated by the aforementioned Institute are of mandatory general observance," which could be applied to the Municipalities, since besides contradicting the recitals and operative body of the Plan itself, which considers itself a guiding document, it also does so, as we have just explained, in conflict with constitutional and legal principles. The same Article 2 immediately states that "the conclusions, recommendations, and objectives of the indicated Plan shall serve individuals and public institutions to guide their activities and projects within both the development area contemplated therein and the area surrounding it, in which urban expansion shall be discouraged and restricted." In the original normative text of the Plan itself, called "Legal Instruments," it was clear in Article 3, subsection 2), that "As long as no Regulatory Plan exists for the cited populations, for the effects of the previous article, those areas that border the urban quadrant or begin no more than 200 m from them shall be considered as areas of possible urban expansion, provided the properties are adequately connected to the existing urban road system." Therefore, we believe that the phrase "of mandatory general observance" contained in Article 2 of Decree No. 13583 must be tempered by the following: "in accordance with the Costa Rican legal system," in order to be consistent with it and with the content of the Metropolitan Regulatory Plan itself. That is, the GAM could only be applied to the Municipalities in the absence of a local regulatory plan, duly approved by them, as our legal system allows, to cover gaps in territorial planning.

Any other interpretation to the contrary would undermine the constitutional principle that entrusts Municipalities with the administration of local interests and services, and the corresponding derived legal regime. To that purpose, Dr. Eduardo Ortiz Ortiz pointed out:

"Municipal competence to issue urban plans comes from the law, since it covers matters constitutionally reserved to it, but it also has a constitutional basis, since it is a local matter. This means that the law can only delegate to the Municipality, and it would be unconstitutional, as a violation of municipal autonomy, for the law to do otherwise and empower, for example, the Executive Branch. This does not prohibit administrative oversight over the plan, such as that provided for in Article 13 of the law, but it does prohibit the participation of the State or other entities in the elaboration of the plan, in a constitutive capacity. It therefore appears unconstitutional that the INVU could not only disapprove a plan but also reform it, even if the Municipality has an appeal against the reform before the Executive Branch. In the event that the latter confirms it, the Municipality would receive an imposed plan and eventually one opposed to the one adopted by it.

If the Municipality does not issue the Regulatory Plan, the INVU may do so in its place, subject to what the Municipality later provides. This is a supplementary or subsidiary competence which, as such, is constitutional..." (Ortiz Ortiz, Eduardo. Property and Urbanism in Costa Rica: Evolution and Trends. Offprint from the Journal of the Office of the Comptroller General of the Republic, No. 30, 19, p. 57).

In any case, it is worth noting that the GAM Urban Development Regional Plan, in its "Legal Instruments," was recently modified by Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE of February 12, 1997, with its Article 1 now incorporating the constitutional principle of municipal prevalence repeatedly enunciated:

Article 1.- An "Urban Control Area" is established over which the provisions of this Decree shall apply, and which shall be composed of the districts of the provinces of San José, Alajuela, Heredia, and Cartago indicated below, provided that the Municipal Governments have not promulgated their own Urban Planning and Development Regulations in accordance with Article 169 of the Political Constitution and Article 15 of the Urban Planning Law. (...)" Thus, the existence of regulatory plans, such as the one called GAM-NO consulted here, adopted by the Municipalities, which contrast with the provisions emanating from plans or regulations of the National Institute of Housing and Urbanism, even if adopted through an Executive Branch Decree, is not contrary to the legal system, provided that the latter, duly approved, only have legal binding force in the absence of the former.

It could not be thought otherwise, because obligating Municipalities to adopt in their regulatory plans the specific norms at a detailed level contained in plans or regulations issued by the National Institute of Housing and Urbanism would violate the constitutional principle enshrined in Article 169 of our Magna Carta, as it would essentially imply an indirect substitution of their own powers. However, from what has been said, the competences granted to that Institute in Articles 17 and 18 of the Urban Planning Law are preserved.

It is also of interest to highlight the advisability of Municipalities, when preparing their regulatory plans, taking into account the general regulations regarding urban planning, including those issued by the National Institute of Housing and Urbanism, with the aim that contradictions do not prevail within the legal system and uniformity in urban development policies exists, in order to achieve a balance between economic, social, and environmental aspects. Such a level of coordination also emanates from Decree No. 13583 by considering the Urban Development Regional Plan as a directive (Article 3):

"1- The administrative directive is an instrument inherent to directional relationships, therefore, it does not imply command or hierarchical superiority. Instead, it does imply coordination.

2- The directive as a concept emerges from a concrete reality and need; it is not an invention but an administrative discovery and its essence must be respected; it should not be confused with an order nor believed to be for interfering in the internal administrative activity of the lesser entity." (Jiménez Padilla, Luis Fernando. "On Administrative Oversight and the Directive. Analysis of its Terminology." Thesis for the Licentiate Degree in Law. Faculty of Law, University of Costa Rica, 1992; p. 126).

Finally, one must not forget that the Institute in question has a duty to advise and assist Municipalities regarding the preparation, application, and modification of regulatory plans and their regulations (Articles 7, subsection 3), and 9, subsection 1), of the Urban Planning Law):

"However, local planning may be carried out by the different Municipalities within their territory, by means of regulatory plans, but always following the guidelines of the National Planning Law and the Urban Planning Law, in addition to complying with the criteria of the Agricultural Sectoral Planning System (...) From the cited regulations, it can be observed that for Municipalities to issue their regulations, they must coordinate their efforts with both the urban planning sector and the agricultural sector..." (Constitutional Chamber, Voto No. 034-90 of 15:00 hours of April 27, 1990).

III.- NULLITY OF THE PROCEDURE FOR ADOPTING REGULATORY PLANS Article 17 of the Urban Planning Law establishes an express procedure for the adoption of a regulatory plan by the Municipalities:

Article 17.- Prior to implementing a regulatory plan or any of its parts, the municipality intending to do so must:

Convene a public hearing through the Official Gazette and the necessary additional dissemination, indicating the place, date, and time to review the project and the verbal or written observations that neighbors or interested parties may wish to formulate. The notice must be given no less than fifteen business days in advance; Obtain the approval of the Urbanism Directorate, if the project did not originate from that office or differs from what it had proposed, without prejudice to the remedies established in Article 13; Agree on its formal adoption, by an absolute majority of votes; and Publish in "La Gaceta" the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations will become enforceable.

The above requirements shall also be observed when modifying, suspending, or repealing, totally or partially, the referred plan or any of its regulations.

The consultation submitted to us does not indicate which "guidelines" stipulated in subsection 1) of this article were not respected for the approval of the Regulatory Plan of the Municipality of Alajuela GAM-NO, so it is not possible for us to rule precisely on the "legality of the process carried out." Note that even the opinion of the legal advisory office provided is ambiguous and even contradictory to the text of the question itself:

"Because it is presumed that for the adoption of the GAM-NO, the procedure prescribed in Article 17 of the Urban Planning Law was followed, which is beyond the knowledge of this advisory office." It is clear that, if one or more of the requirements stipulated in Article 17 of the Urban Planning Law were not met, we would be in the presence of a nullity in the procedure for the adoption of the regulatory plan (Articles 158 and 159 of the General Law of Public Administration), a nullity that can range from absolute to relative.

It would be absolute when the act lacks one or more of its constitutive elements, either in fact or in law (Article 166 ibid.). Such would be the case, for example, if the hearing stipulated in subsection 1) of Article 17 of the Urban Planning Law had not been held, had not been convened with the required notice, or if the indication of place, date, and time for holding it had been omitted; the latter two because they render the intended effects of the hearing nugatory in reality. In an analogous matter, relating to the lack of a hearing for entities representative of general or corporate interests regarding draft provisions that could affect them (Article 361.2 of the General Law of Public Administration), the First Chamber of the Supreme Court of Justice concluded:

"It is also necessary, to exhaust the analysis of the nature of the special procedure for declaring provisions of a general nature, to resort to other norms and general principles that regulate administrative procedure, an interpretation that is possible in accordance with Article 229, paragraph 1, of the General Law of Public Administration, which reads as follows: '1. Only the omission of substantial procedural formalities shall cause nullity of the proceedings. 2. A formality shall be understood as substantial if its correct performance would have prevented or changed the final decision in important aspects, or its omission caused defenselessness.' There is no doubt that granting a hearing is a substantial formality, because a modification of the final act may arise from such a situation. Precisely, the purpose of the hearing is to provide the entity the opportunity to influence the will of the Administration before the latter acts according to its regulatory powers. Not complying with the hearing procedure is to incur the lack of a substantial formality, therefore, determining the nullity of all actions taken by the Administration in relation to the issuance of the said regulatory provision. In these cases, the nullity of the procedure is equivalent to the nullity of the regulatory act because the procedure is a formal prerequisite of the act. For the same reason, it is possible to annul the act due to violations committed, not in its elements in the strict sense, but in the preparatory procedure." (Voto No. 010-F-92 of 14:20 hours of January 22, 1992).

Regarding defects in the procedure for forming the act, Spanish legal doctrine has stated:

"For the same reason, the sanction of absolute nullity must be understood as applicable in all those cases in which the Administration has, in effect, followed a procedure, but not the specific procedure provided for in the Law for that case." (García de Enterría, Eduardo and Fernández, Tomás-Ramón. Course of Administrative Law. Madrid, Editorial Civitas S.A., 1989; p. 602).

On the other hand, we would be facing a relative nullity when one of the constitutive elements of the act is imperfect, unless that imperfection prevents the purpose from being achieved, in which case the nullity would be absolute (Article 167 ibid.).

Regarding the legal consequences in either case, an absolutely null act cannot be presumed legitimate, nor can its execution be ordered, which, if it occurred, would entail civil liability for the Administration, and civil, administrative, and eventually criminal liability for the public servant (Articles 169 and 170 of the General Law of Public Administration). Meanwhile, a relatively null act shall be presumed legitimate as long as it has not been declared otherwise by a final judicial decision, and every person administered owes obedience to it and to its execution. The execution of a relatively null act generates civil liability for the Administration, but none for the acting public servant, unless their intent or gross negligence in the adoption of the act is proven (Articles 176 and 177 ibid.).

The declaration of absolute nullity shall have a purely declaratory and retroactive effect to the date of the act, all without prejudice to rights acquired in good faith. The annulment of a relatively null act shall produce effect only for the future, except when retroactive effect is necessary to avoid damages to the recipient or third parties, or to the public interest (Articles 171 and 178 ibidem).

In accordance with Article 172 of the General Law of Public Administration, an absolutely null act cannot be brought into conformity with the law either by cure or validation; whereas a relatively null act can be, by conforming to the rules of Article 187 and following of the same normative body.

It is also worth remembering that the Administration is obligated to ex officio annul an act suffering from absolute nullity, a discretionary power in the case of a relatively null act, which must be justified by a specific and current reason of opportunity (Article 174 ibid.).

In the event that absolute nullity of an act declaratory of rights exists and is evident and manifest, the Administration may declare it through administrative channels via the procedure stipulated in Article 173 of the General Law of Public Administration; if not, to obtain its elimination, it must resort to the lesividad contentious proceeding provided for in Articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction. The administration's power of ex officio review expires in four years (Articles 173.4 and 183.2 ibid.). It is worth noting that the procedure outlined in this paragraph is only for administrative acts, but not for regulations, because the Administration may modify or repeal them at any time.

...; moreover, the doctrine in its entirety has established that the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction only refers to "administrative acts" as the objective elements on which the claim in a lesividad proceeding may be based; therefore, the challenge of Regulations is not the object of this proceeding, given that even such norms can be declared void ex officio by the public administration itself when they infringe provisions of a higher hierarchy. Consequently, Articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration, which are also cited as violated, would then refer to the "act" or "acts," which demonstrates that the law only admits the challenge of acts within the lesividad proceeding." (First Chamber of the Supreme Court of Justice. No. 107 of 14 hours 40 minutes on November 23, 1994).

Regarding the regulatory (normative) nature of regulatory plans (planes reguladores), national and international doctrine has stated:

"What type of act is the Regulatory Plan, as such, what are its effects? (...) The plan must be obeyed and it is evident that it is immediately imperative as a norm regarding properties and owners, public or private, from the moment it is enacted, since its legal content, given by Article 16, clearly expresses the law's intention to directly regulate the use and exploitation of the affected land, both public and private; according to this rule, the plan shall regulate 'the land use that shows the situation and distribution of the land,' both for private interest and for any other public purposes (public services, community facilities, road systems, urban expansion and renewal programs, etc.). The question lies in knowing whether the non-regulatory elements of the Plan are equally normative, or if, conversely, they are simple explanations, expressions of intentions, or projects without any legal value for the owner. The answer comes from general legal theory: provided that the elements of the plan not called regulations allow clear normative understanding, we see no serious obstacle to recognizing their regulatory (and normative) character. (...) It would seem possible to reach the conclusion that the Plan is a normative and regulatory act in all those of its parts that clearly express an intention to govern, for the future, the content and limitations of the land to which they refer, indicating what the owner, public or private, can or cannot do on the latter. The other parts with purely indicative or clarifying value shall lack normative value by virtue of their content itself. (...) The plans are mandatory for the Municipality that issues them as much as for individuals and for the rest of the Public Administration. Only the legislator or the municipality can reform, suspend, or repeal them. Municipal reform requires the same procedure as the adoption of the plan (Article 17 in fine) and this refers both to maps and plans and to related urban development regulations." (Ortiz; op. cit pp. 42, 43 and 57).

"By way of summary, it can be said that, according to reiterated and uniform jurisprudence of the Supreme Court, Urban Plans, despite the complexity of their content, merit 'as a legal institution the qualification of an act that is a source of objective Law, that is, of legal norms and, more precisely, of norms with a formal regulatory rank, with urban planning as a whole constituting an authentic gradual and coordinated normative system of integration and development of the Land Law.'" (Parejo, Luciano and García de Enterría, Eduardo. "Lecciones de Derecho Urbanístico." Second Edition. Madrid, Editorial Civitas, 1981. P. 172).

The Office of the Attorney General of the Republic has upheld this thesis in pronouncements C-181-94 of November 23, 1994 and OJ-011-96 of March 8, 1996, among others.

Based on the foregoing, that Municipality must evaluate the requirements unfulfilled or defectively observed in the procedure for the adoption of the GAM-NO Regulatory Plan, if such a situation exists, and other derived acts, in order to frame it within the legal landscape set forth and take the appropriate corrective measures, according to the type of irregularity detected.

Finally, and regarding your third question, there is no legal basis whatsoever to approve permits aimed at constructing high-density developments in protection zones designated in regulatory plans (planes reguladores) as low-density. We reiterate that said plans, duly approved, have a normative character, and therefore their provisions are mandatory for institutions with competence in the matter, particularly the Municipalities. Non-compliance with their regulations will result in liability (criminal, civil, and administrative) for the official who acts contrary to what is regulated.

Sincerely,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes Attorney General

Dictamen : 032 del 25/02/1998 C-032-98 San José, 25 de Febrero de 1998 Señores Concejo Municipal de Alajuela Ciudad de Alajuela Estimados señores:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a Oficio No. 1650-SM-96, suscrito por la Jefe de la Secretaría Municipal, en la que transcribe acuerdo de ese Concejo tomado en sesión ordinaria No. 90-96 de 23 de octubre de 1996 (artículo No. 3, moción No. I), donde se nos consulta sobre:

1. La legalidad del Plan Regulador de la Municipalidad de Alajuela denominado GAM-NO, puesto que contraviene aspectos consignados en el Plan Regional Metropolitano, acogido por el Decreto Ejecutivo del 18 de mayo de 1982.

2. La legalidad del procedimiento efectuado para la aprobación del Plan Regulador de la Municipalidad de Alajuela (GAM-NO), por cuanto no se respetaron los lineamientos estipulados en el artículo 17, inciso I, de la Ley de Planificación Urbana.

3. El sustento legal en que se fundamentan las instituciones estatales encargadas de conocer permisos para construir urbanizaciones de alta densidad en las zonas de protección que se han dictaminado como de baja densidad.

I.- COMPETENCIA MUNICIPAL SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANA Indica el artículo 169 de nuestra Constitución Política que "la administración de lo intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.” Según lo ha determinado nuestra Sala Constitucional, dentro del concepto de "intereses y servicios locales" a que alude el texto magno como competencia de las Municipalidades, se encuentra el de planificar el territorio de su jurisdicción:

" La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí íntegra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales” a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución.” (Voto No. 6706-93 de 15 horas 21 minutos de 21 de diciembre de 1993).

Esta potestad constitucional la hallamos plasmada también en varios textos legales, como por ejemplo, el Código Municipal, artículo 4°, inciso 4° "Artículo 4°- Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.

Dentro de estos cometidos las municipalidades deberán:

(...)

• 4)Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos que garantice por lo menos : eficientes servicios de electrificación y de comunicación buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades; eficientes servicios de construcción reparación y limpieza de calles y otras vías público i programas de vivienda de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la población urbana." (Ley No. 4574 de4 de mayo de 1970).

Por su lado, la Ley de Planificación Urbana No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, preceptúa en sus artículos 15 y 19:

"Artículo 15-. Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbanos conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." "Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad." Así, pues, nuestro legislador ha querido depositar en las municipalidades, de manera prevalente, la atribución de confeccionar planes reguladores para sus territorios, como administradoras que son de los intereses y servicios locales. En el mismo sentido lo ha pronunciado nuestra Sala Constitucional:

"Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante; el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios (...), y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación De manera que, como se afirmó anteriormente, las facultades que ostentan las Municipalidades, de planificar el desarrollo urbano dentro del límite de su territorio, devienen no únicamente de la ley y los reglamentos, sino de un precepto constitucional -artículo 169-, por lo cual dejó de ser una función delegada y por lo tanto una atribución desmedida" (Voto No. 5757-94 de 15 horas 3 minutos del 4 de octubre de 1994) No obstante, ello, también se reconocen en esta materia competencias atribuidas a otras entidades administrativas, como las que encontramos en la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, No. 1788 de 24 de agosto de 1954 y sus reformas:

“Artículo 4.- El Instituto tendrá las siguientes finalidades:

(...)

• b)Planear el desarrollo y el crecimiento de las ciudades y de los otros centros menores, con el fin de promover el mejor uso de la tierra, localizar las áreas públicas para servicios comunales, establecer sistemas funcionales de calles y formular planes de inversión en obras de uso público, para satisfacer las necesidades consiguientes;..." "Artículo 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones esenciales:

a. Preparar planes reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nación que a juicio de la Institución lo ameriten, y redactar los reglamentos necesarios para su aplicación, la que se hará efectiva a través de las Corporaciones Municipales previa la aprobación de una ley general de planeamiento de ciudades;...” Esta aparente contraposición normativa ha sido resuelta, como corresponde, en favor de la potestad constitucional de las Municipalidades por sobre cualquier otro ente público en materia de planificación de su territorio, siendo cualquier otra estrictamente residual y supletoria en ausencia suya:

"Con base en esta disposición..., el INVU puede dictar, en la materia que nos ocupa, normas reguladoras sobre el uso del suelo. Ello no implica sin embargo, que la planificación urbana deje de ser competencia de los gobiernos locales. Efectivamente, las disposiciones dictadas por el INVU, en lo que a la planificación urbana se refiere y las que impongan limitaciones a la propiedad, deben siempre considerarse transitorias y el defecto del uso de las competencias municipales. Este es el sentido del Artículo Transitorio ÍI; es decir, a proveer un mínimo de regulación en esa materia, hasta tanto las Municipalidades aprueben sus propias normas de planificación, desarrollo y ejecución de los planes urbanos. En otras palabras, la existencia de normativa ajena a la competencia municipal, no puede sustituir la naturaleza municipal que define la propia Constitución Política." (Voto No. 5305-93 de 10 horas 6 minutos del 22 de octubre de 1993).

Este principio, así desarrollado por la Sala Constitucional, lo encontramos regido por el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana.

Transitorio II: El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá, además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado, en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a la ley.

Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios Jurisdiccionales, o en la parte de ellos que las normas señalen a partir de su publicación en el Diario Oficial." Igualmente, la Procuraduría General de la República ha sostenido idéntico criterio al resolver diversas consultas planteadas:

"La utilización del suelo en Costa Rica debe estar enmarcada, en principio, dentro de un proceso de planificación y regulación urbana que está cargo, fundamentalmente, de la Municipalidad y en forma subsidiaría, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. (...)

Dado que se considera que lo urbano atañe directamente a los intereses locales, cuya satisfacción ha sido confiada expresamente a las Municipalidades, existe en la materia una competencia prevalente de estas Corporaciones. (...)

El carácter subsidiario de la competencia del INVU impide reconocer una competencia concurrente en materia de regulación urbana entre la entidad estatal y la Municipalidad” (dictamen No. C-062-94 de 25 de abril de 1994).

"Aquí la competencia de un ente descentralizado cuya jurisdicción es nacional, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, está limitada por el grado de detalle de las normas que serán aplicadas en un ámbito territorial determinado, y sólo supletoriamente, por omisión del Gobierno Local podrá el INVU dictar normas generales, regionales o locales con ese grado de precisión propio del plan regulador local" (dictamen No. C-064-96 de 3 de mayo de 1996).

En conclusión, existe una competencia constitucional y legalmente atribuida a las Municipalidades para planificar el territorio de sus respectivos cantones, por lo que cualquier otra en ese sentido, como la dispuesta en favor del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, es necesariamente residual y supeditada a que aquella no haya sido ejercida por medio de la aprobación de planes ordenadores y reglamentos, a fin de asegurar un mínimo de regulación legal, indispensable en esta materia.

II- EL PLAN REGIONAL METROPOLITANO GAM El artículo 63 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, creó la Oficina de Planeamiento del Área Metropolitana de San José, para que, en su carácter de órgano especial intermunicipal, planificara el desarrollo urbanístico de esa área. Su ocupación primordial sería la de preparar y recomendar el Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas necesarias para mantenerlo al día.

Para 1980, dicho Plan aún no había sido establecido, según lo confirma el Decreto No. 11313-P de 20 de marzo de ese año, al adoptar una delimitación al crecimiento urbano en el sector noreste del Sistema Urbano Metropolitano "hasta que el INVU promulgue el Plan Regulador" que para ese Sistema definiría el Sector Vivienda y Asentamientos Humanos en el término de seis meses.

El Decreto No. 12590-P de 11 de mayo de 1981 constata a su vez (considerando 5°) que no se ha producido la promulgación del plan para el citado sistema, por lo que decreta una directriz en el sentido de que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo debe elaborar en ese año "un Plan de Desarrollo Urbano para el Sistema Urbano Metropolitano que involucre al centro de población primario de San José, así como los secundarios de Alajuela, Heredia y Cartago, incluyendo otros centros de población circunvecinos y los entornos necesarios para definir el Sistema”.

Es así como surge el Plan Regional de Desarrollo Urbano "Gran Área Metropolitana", elaborado por la Oficina de Planeamiento del Área Metropolitana (OPAM) y aprobado mediante acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo No. A-3332 de 26 de abril de 1982, publicándose en el Diario Oficial La Gaceta No. 119 de 22 de junio de 1982. El Plan es acogido en todas sus partes por el Decreto No. 13583-VAH-OFIPLAN de 3 de mayo de 1982.

Según el considerando 5° y artículo 1° de este Decreto, el Plan tiene como base la directriz promulgada por el Poder Ejecutivo y las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana. Entre éstas se encuentra el propio artículo 63 de cita.

Según encontramos explicado en la Primera Parte del documento ("Síntesis de los estudios del Plan Regional Metropolitano"), se persigue con él la determinación de parámetros que sirvan de guía para las diferentes planificaciones locales, a desarrollar por las propias municipalidades:

"A finales de 1973 las autoridades del INVU determinaron abandonar los planes cantonales por considerarlos inoperantes y demasiado particularizados; se ordenó en cambio el estudio total del Área Metropolitana para obtener un documento básico general que sirviera de referencia a cada municipalidad en la preparación de su plan local." (Plan Regional Metropolitano GAM, Gran Área Metropolitana. Oficina de Planeamiento Área Metropolitana, Dirección de Urbanismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. San José, 1983, p, 12).

En la misma línea, encontramos entre los propósitos del Plan Regional Metropolitano (ibíd, p. 15), los de "coordinar la actividad de planificación de los diferentes niveles de autoridad gubernamental en la Gran Área Metropolitana", y “fijar las directrices básicas para la elaboración de planes urbanos más pormenorizados de las municipalidades que integran la Gran Arca Metropolitana".

Teniendo como fundamento estos criterios de base es que extraña la redacción del artículo 2° del Decreto No. 13583, al estatuir que "las normas reglamentarias promulgadas por el mencionado Instituto son de obligado acatamiento general”, con lo que podrían serles aplicadas a las Municipalidades, ya que además de contraponerse al propio cuerpo considerativo y dispositivo del Plan, que se tiene a sí mismo como un documento orientador, lo hace, como venimos de explicar, a principios constitucionales y legales. El mismo artículo 2° de seguido señala que "las conclusiones, recomendaciones y objetivos del indicado Plan servirán a los particulares y a las instituciones públicas para orientar sus actividades y proyectar tanto dentro del área de desarrollo que en él se contempla, como en aquella que la circunda, en la cual se desalentará y restringirá la expansión urbana".

En el propio texto normativo original del Plan, denominado "Instrumentos Legales" se fue claro en el artículo 3°, inciso 2), que "Mientras nos exista Plan Regulador para las poblaciones citadas se consideran, para los efectos del artículo anterior, como áreas de posible expansión urbana aquellas que limiten con el cuadrante urbano o se inicien a no más de 200 m de éstos, estando las fincas adecuadamente amarradas al sistema vial urbano existente." Entonces, creemos que la frase "de obligado acatamiento general" contenida en el artículo 2° del Decreto No. 13585 debe atemperarse con la siguiente: "de conformidad con el sistema jurídico costarricense", para ser concordante con éste y con el propio contenido del Plan Regulador Metropolitano. Es decir, que el GAM sólo podría serle aplicado a las Municipalidades en ausencia de plan regulador local, debidamente aprobado por ellas, tal y como nuestro ordenamiento lo posibilita, para cubrir vacíos en punto a planificación territorial.

Cualquier otra interpretación en sentido contrario, socavaría el principio constitucional que encarga a las Municipalidades la administración de los intereses y servicio locales, y el correspondiente régimen legal derivado. A ese propósito, señaló el Dr. Eduardo Ortiz Ortiz:

La competencia municipal para dictar los planes urbanísticos proviene de la ley, puesto que cubre materia constitucionalmente reservada a ésta, pero tiene también fundamento constitucional, puesto que es materia local. Esto quiere decir que la ley no puede hacer la delegación sino en el Municipio y que sería inconstitucional, por violatoria de la autonomía municipal la ley que hiciera lo contrario y habilitara, por ejemplo, al Poder Ejecutivo. Esto no prohíbe los contralores administrativos sobre el plan, como los previstos por el artículo 13 de la ley, pero sí la participación del Estado o de otros entes en la elaboración del plan, a título constitutivo. Luce como inconstitucional, en consecuencia, que el ÍNVU pueda no sólo improbar un plan sino también reformarlo, aun si el Municipio tiene apelación contra la reforma ante el Poder Ejecutivo. En el evento de que éste confirme, el Municipio recibiría un plan impuesto y eventualmente opuesto al adoptado por él.

Si el Municipio no dicta el Plan Regulador, el INVU podrá hacerlo en su lugar, supeditado a lo que el Municipio disponga posteriormente. Se trata de una competencia supletoria o subsidiaría que, en tanto que tal, es constitucional..." (Ortiz Ortiz, Eduardo. Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y tendencias". Separata de la Revista de la Contraloría General de la República, No. 30,19, p. 57).

De todas formas, valga acotar que el Plan Regional de Desarrollo Urbano GAM, en sus "Instrumentos Legales", fue recientemente modificado por el Decreto No. 25902-MIVAH-MP-MINAE de 12 de febrero de 1997, recogiendo ahora su artículo 1° el principio constitucional de prevalencia municipal tantas veces enunciado:

Artículo 1°.- Se establece un "Área de Control Urbanístico" sobre la cual se aplicarán las disposiciones del presente Decreto, y que estará compuesta por los distritos de las provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago que a continuación se indican, siempre y cuando los Gobiernos Municipales no hayan promulgado sus propios Reglamentos de Planificación y Desarrollo Urbano de conformidad con los artículos 169 de la Constitución Política y el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana. (...)" Así las cosas, no es contrario al ordenamiento jurídico la existencia de planes reguladores, como el denominado GAM-NO que aquí se consulta, adoptados por las Municipalidades, que contrasten con las disposiciones emanadas de planes o reglamentos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, aunque hayan sido acogidos por vía de un Decreto del Poder Ejecutivo, en tanto éstos, debidamente aprobados, sólo tienen vinculancia legal en ausencia de aquellos.

No podría pensarse de otra forma, ya que obligar a las Municipalidades a acoger en sus planes reguladores las normas específicas a nivel de detalle contenidas en planes o reglamentos dictados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, sería violatorio del principio constitucional encerrado en el artículo 169 de nuestra Carta Magna, ya que implicaría en el fondo una sustitución indirecta de sus atribuciones propias. Sin embargo, de lo dicho, quedan a salvo las competencias otorgadas a ese Instituto en los artículos 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana.

Es de interés rescatar, además, la conveniencia de que las Municipalidades al momento de elaborar sus planes reguladores tomen en cuenta la normativa general en punto a planificación urbana, incluyendo la dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, con la finalidad de que no prevalezcan contradicciones a lo interno del sistema jurídico y exista uniformidad en las políticas de desarrollo urbano, para así lograr un equilibrio entre lo económico, social y ambiental. Tal nivel de coordinación dimana también del Decreto No. 13583 al tener al Plan Regional de Desarrollo Urbano como una directriz (artículo 3°):

“1- La directriz administrativa es un instrumento propio de las relaciones de dirección, por tanto, no implica mando o superioridad jerárquica. En cambio sí, coordinación.

2- La directriz como concepto emerge de una realidad y necesidad concretas; no es un invento, sino un descubrimiento administrativo y, debe respetarse su esencia, no debe confundirse con la orden ni creerse que es para interferir en la actividad administrativa interna del ente menor (Jiménez Padilla, Luis Fernando. “Sobre la tutela y de la directriz' administrativas. Análisis de su terminología”. Tesis para optar al grado de Licenciado en Derecho. Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1992; p. 126) Por último, no se olvide que existe un deber del Instituto en cuestión de asesorar y prestar asistencia a las Municipalidades respecto de la preparación, aplicación y modificación de planes reguladores y sus reglamentos (artículos 7, inciso 3), y 9, inciso 1), de la Ley de Planificación Urbana):

"Empero, la planificación local la podrán realizar las distintas Municipalidades dentro de su territorio, por medio de planes reguladores, pero siempre siguiendo los lineamientos de la Ley de Planificación Nacional y la Ley de Planificación Urbana, además de acatar los criterios del Sistema de Planificación Sectorial Agropecuaria (...) De la normativa citada se puede observar que las Municipalidades para dictar sus reglamentos deberán coordinar sus esfuerzos tanto con el Sector urbanístico como con el Sector agropecuario ..." (Sala Constitucional, Voto No. 034-90 de 15 horas del 27 de abril de 1990).

III- NULIDAD DEL TRÁMITE PARA ADOPCIÓN DE PLANES REGULADORES El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece un expreso procedimiento para la adopción de un plan regulador por parte de las Municipalidades Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con ¡a indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles; Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquella hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13; Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos." En la consulta que se nos hace no se indica cuáles son los "lineamientos" estipulados en el inciso 1) de este artículo que no se respetaron para la aprobación del Plan Regulador de la Municipalidad de Alajuela GAM-NO, por lo que no nos es posible pronunciarnos de manera precisa en cuanto a la "legalidad del proceso efectuado". Nótese que incluso el criterio de la asesoría jurídica que se aporta es ambiguo y hasta contradictorio con el mismo texto de la pregunta:

"Porque se presume que para la adopción del GAM-NO, se si procedimiento prescrito en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, lo que escapa al conocimiento de esta asesoría." Sí es claro que, si no se cumplieron uno o varios de los requisitos que estipula el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, nos encontraríamos en presencia de una nulidad en el procedimiento para la adopción del plan regulador (artículos 158 y 159 de la Ley General de la Administración Pública), nulidad que puede ser desde absoluta hasta relativa.

Sería absoluta cuando falten al acto uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente (artículo 166 ibíd). Tal sería el caso, por ejemplo, de que no se hubiese llevado a cabo la audiencia estipulada en el inciso 1) del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no se hubiese convocado con la debida antelación o se hubiesen omitido indicar local, fecha y hora para ser realizada; estas dos últimas por hacer nugatorios en la realidad los efectos buscados con aquella. En un asunto análogo, relativo a falta de audiencia a entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo sobre proyectos de disposiciones que puedan afectarlas (artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública), la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia concluyó:

"Es necesario, además, para agotar el análisis de la naturaleza del procedimiento especial de la declaración de disposiciones de carácter general, acudir a otras normas y principios generales que regulan el procedimiento administrativo, interpretación que es posible de conformidad con el artículo 229, párrafo 1, de la Ley General de la Administración Pública, que reza así: "1. Sólo causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento, 2. Se entenderá como sustancial la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión." No cabe duda que conferir la audiencia es una formalidad sustancial, porque de tal situación puede surgir una modificación del acto final. Precisamente, la audiencia tiene por objeto brindar la oportunidad a la entidad de influir en la voluntad de la Administración antes que ésta actué conforme sus potestades reglamentarias. No cumplir con el trámite de audiencia es incurrir en falta de una formalidad sustancial, por ende, determinante de la nulidad de todo lo actuado por la Administración en relación con el dictado de la disposición reglamentaria dicha. En estos casos, la nulidad del procedimiento equivale a la nulidad del acto reglamentario pues el procedimiento es un presupuesto formal del acto. Por el mismo motivo es posible anular el acto por violaciones que se hayan cometido, no en sus elementos en sentido estricto pero si en el procedimiento preparatorio." (Voto No. 010-F-92 de 14 horas 20 minutos del 22 de enero de 1992).

Sobre vicios en el procedimiento para la formación del acto, ha dicho la doctrina española:

"Por la misma razón hay que entender aplicable la sanción de nulidad de pleno derecho en todos aquellos casos en que la Administración ha observado, en efecto, un procedimiento, pero no el concreto procedimiento previsto en la Ley para ese supuesto." (García de Entorna, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Madrid, Editorial Civitas S.A,1989; p. 602).

Por otro lado, estaríamos ante una nulidad relativa cuando sea imperfecto uno de los elementos constitutivos del acto, salvo que esa imperfección impida realizar el fin, en cuyo caso la nulidad sería absoluta (artículo 167 ibíd).

En cuanto a las consecuencias jurídicas en uno y otro caso, tenemos que el acto absolutamente nulo no se puede presumir legítimo, ni puede ser ordenada su ejecución, la que acarrearía de producirse, responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor (artículos 169 y 170 de la Ley General de la Administración Pública). Entre tanto, el acto relativamente nulo se presumirá legítimo mientras no sea declarado lo contrario en firme en la vía jurisdiccional, y al mismo y a su ejecución deberá obediencia todo administrado. La ejecución del acto relativamente nulo, genera responsabilidad civil a la Administración, pero ninguna al servidor agente, salvo que se compruebe su dolo o culpa grave en la adopción del acto (artículos 176 y 177 ibíd).

La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha del acto, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La anulación del acto relativamente nulo producirá efecto sólo para el futuro, excepto cuando el efecto retroactivo sea necesario para evitar daños al destinatario o a terceros, o al interés público (artículos 171 y 178 ibidem).

De acuerdo con el artículo 172 de la Ley General de la Administración Pública, el acto absolutamente nulo no puede arreglarse a derecho ni por saneamiento ni por convalidación; mientras que el acto relativamente nulo si lo puede ser, ajustándose a las reglas de los artículos 187 y siguientes del mismo cuerpo normativo.

Conviene recordar asimismo, que la Administración está obligada a anular de oficio el acto que padece nulidad absoluta, potestad discrecional tratándose del relativamente nulo, debiéndose justificar por un motivo de oportunidad, específico y actual (artículo 174 ibíd).

En caso de que exista nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, fuera evidente y manifiesta, la Administración podrá declararla en la vía administrativa a través del procedimiento estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Público; si no, para obtener su eliminación, deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. La potestad de revisión oficiosa de la Administración caduca en cuatro años (artículos 173.4 y 183.2 ibíd). Valga destacar que el procedimiento señalado en este párrafo lo es sólo para actos administrativos, mas no para reglamentos, porque la Administración puede en cualquier momento modificarlos o derogarlos:

“...; siendo que por demás, la doctrina en su totalidad, ha establecido que la Ley Reguladora de la jurisdicción Contencioso Administrativa sólo alude a los "actos administrativos" como los elementos objetivos sobre los que se puede fundamentar la -pretensión en el proceso de lesividad; por lo que no son, pues, objeto de este proceso, la impugnación de Reglamentos dado que, incluso, tales normas pueden declararse nulas de oficio por la misma administración pública cuando infrinja disposiciones de superior jerarquía. En consecuencia, de ello, los numerales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, que igualmente se citan como quebrantados, estarían referidos, entonces, al "acto" o "actos"', lo que pone de manifiesto que la ley admite únicamente la impugnación de actos dentro del proceso de lesividad." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. No. 107 de 14 horas 40 minutos del 23 de noviembre de 1994).

Sobre la naturaleza reglamentaria (normativa) de los planes reguladores se ha manifestado la doctrina nacional e internacional:

"¿El Plan Regulador, como tal, qué tipo de acto es, cuáles son sus efectos ? (...) El plan debe acatarse y es evidente que es inmediatamente imperativo como norma frente a propiedades y propietarios, públicos o privados, desde el momento en que se promulga, pues su contenido legal, dado por el artículo 16, expresa bien la voluntad de la ley de regular directamente el uso y aprovechamiento del suelo afectado, tanto público como privado; el plan regulará, según esta norma, "el uso de la tierra que muestre la situación y distribución de los terrenos", tanto para el interés privado como para cualesquiera otros fines públicos (servicios públicos, instalaciones comunales, sistema viario, programas de expansión y de renovación urbana, etc.) La cuestión radica en saber si los elementos no reglamentarios del Plan son igualmente normativos, o si, a la inversa, son simples La respuesta es de teoría general del derecho: siempre y cuando los elementos del plan no llamados reglamentos permitan saber claramente normativo, no vemos cuál esta obstáculo serio para reconocer su carácter reglamentario (y normativo).(...) Pareciera posible llegar a la conclusión de que el Plan es un acto normativo y regulador en todas aquellas de sus partes que expresen claramente una voluntad de regir para el futuro el contenido y las limitaciones del suelo a que se refieren, indicando qué es lo que el propietario, público o privado, puede hacer o no hacer sobre éste último.Las otras partes con valor puramente indicativo o aclaratorio, carecerán de valor normativo en virtud de su contenido mismo. (...) Los planes son obligatorios para el Municipio que los dicta tanto como para particulares y para el resto de la Administración Pública. Sólo el legislador o la municipalidad pueden reformarlos, suspenderlos o derogarlos. La reforma municipal exige igual trámite que la adopción del plan (artículo 17 in fine) y esto se refiere tanto a mapas y planos como a reglamentos conexos de desarrollo urbano." (Ortiz; op. cit ps. 42, 43 y 57).

“A modo de resumen, puede decirse que, conforme a jurisprudencia reiterada y uniforme del Tribunal Supremo, los Planes urbanísticos, no obstante su complejidad de contenido, merecen 'como institución jurídica- la calificación de acto fuente de Derecho objetivo, es decir, de normas jurídicas y, más precisamente, de normas con rango formal reglamentario, constituyendo el planeamiento urbanístico en su conjunto un auténtico sistema normativo gradual y coordinado de integración y desarrollo de la Ley de Suelo." (Parejo, Luciano y García de Enterría, Eduardo. "Lecciones de Derecho Urbanístico". Segunda Edición. Madrid, Editorial Civitas, 1981. P, 172).

La Procuraduría General de la República ha sostenido esta tesis en lo pronunciamientos C-181-94 de 23 de noviembre de 1994 y OJ-011-96 de 8 de marzo de 1996, entre otros.

Con base en todo lo anterior, deberá esa Municipalidad valorar los requisitos incumplidos o defectuosamente observados en el procedimiento para la adopción del Plan Regulador GAM-NO, de existir tal situación, y otros actos derivados, para encuadrarla dentro del panorama legal expuesto y tomar las medidas correctivas que correspondan, según el tipo de irregularidad detectada.

Por último y en cuanto a su tercera cuestionante, no existe ningún fundamento legal para aprobar permisos tendentes a construir urbanizaciones de alta densidad en zonas de protección determinadas en planes reguladores como de baja densidad. Reiteramos que dichos planes, debidamente aprobados, tienen carácter normativo, por lo que sus disposiciones son de acatamiento obligatorio para las instituciones con competencia en la materia, de manera particular, las Municipalidades. El incumplimiento de su normativa hará recaer en responsabilidad (penal, civil y administrativa) al funcionario que actuare en contra de lo regulado.

De ustedes, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes