Designation of Legislator to Peace with Nature Commission is Incompatible with OfficeDesignación de diputada a la Comisión Paz con la Naturaleza es incompatible con el cargo

in the entirety of the text - Complete Text of Norm 640 Consultation regarding the designation of a Deputy as a member of the Peace with Nature Commission Complete Text of record: B798B N° 640-E8-2008 N° 640-E8-2008.-Supreme Electoral Tribunal.-San José, at fourteen hours and fifteen minutes on the twentieth of February, two thousand and eight.

Consultation made by Mrs. Maureen Ballestero Vargas, Deputy, regarding her designation as a member of the Peace with Nature Commission.

1º-In a document received in the Secretariat of this Tribunal on February 21, 2007, Mrs. Maureen Ballestero Vargas, Deputy, consults whether being a member of the Peace with Nature Commission would be contrary to the provisions of Article 111 of our Political Constitution.

2º-In the proceeding, the prescriptions of law have been observed and no defects capable of invalidating what has been done are noted.

Drafted by Magistrate Sobrado González; and,

I.-On the standing of the consultant: Regarding the standing to raise requests for interpretation or consultations such as the present one, this Tribunal established, among others, since resolution N° 1748-99 at 15:30 hours on August 31, 1999, the following:

"Subsection 3) of Article 102 of the Political Constitution recognizes, in the head of the Supreme Electoral Tribunal, the function of interpreting exclusively and obligatorily the constitutional and legal provisions concerning electoral matters, which prevents the Legislative Assembly from authentic interpretation, as recognized by its Article 121, subsection 1).

Subsection c) of Article 19 of the Electoral Code, in developing that precept, provides what is relevant: 'Such interpretations may be given ex officio or at the request of the members of the Superior Executive Committee of registered political parties.' 'It is inferred from the previous provisions that, in our legislation, only political parties, through their Superior Executive Committee, have standing to provoke an interpretative declaration' (the emphasis is ours).

By virtue of the above, the present consultation, in principle, would be inadmissible, as the requester lacks standing to request the interpretative declaration of this Tribunal. However, attending to the power of ex officio interpretation provided for in subsection c) of Article 19 of the Electoral Code - a power that was clarified by this Tribunal in resolution N° 1863, at 09:40 hours on September 23, 1999, in which it specified the terms under which it proceeded -, the following interpretation is rendered, in an ex officio manner.

II.-On the prohibition for deputies from accepting positions or employments, contained in Article 111 of the Political Constitution: Article 111 of the Political Constitution states:

No deputy may accept, after having been sworn in, under penalty of forfeiting their credentials, a position or employment in the other branches of state or in the autonomous institutions, except when it concerns a Government Ministry. In this case, they shall rejoin the Assembly upon ceasing their functions.

This prohibition does not apply to those who are called to be part of international delegations, nor to those who hold positions in charitable institutions, or are professors of the University of Costa Rica or in other institutions of higher education of the state.

In order to clarify the situation raised, it is appropriate to specify the content of the prohibition established in Article 111 of the Political Constitution, which prevents deputies from accepting positions in other branches of state or in the autonomous institutions; this in light of its normative evolution from its original drafting by the National Constituent Assembly, in 1949 and going through two constitutional reforms.

The constituent deputies in 1949, based on Article 80 of the 1871 Constitution, shaped this numeral 111 in three sessions (ordinary session held on May 9, 1949, record N° 63; ordinary session held on May 10, 1949, record N° 64; ordinary session held on June 27, 1949; record N° 97). Its original wording is the following:

"No Deputy may accept, under penalty of forfeiting their credentials, a position or employment in the other branches of state or in the autonomous institutions, except when it concerns a Government Ministry. In this case, they shall rejoin the Assembly upon ceasing their functions.

This prohibition does not apply to those who hold positions in charitable institutions, or are professors of the University of Costa Rica." As can be seen, the structure of the article is simple. It establishes the general prohibition that deputies cannot hold public positions (in other branches of state nor in the autonomous institutions), the sanction that this entails, and three exceptions (government ministries, charitable institutions, and teaching at the University of Costa Rica).

The inspiration of the constituent power lies in the need to guarantee the independence and professionalism of the legislative function. The center of the debate revolved around the advisability of the exceptions raised to the general prohibition, except regarding charitable institutions, about which there was no conflict. That is, there was controversy regarding the exercise of teaching at the University of Costa Rica, which was approved; in secondary educational centers, which was rejected; in diplomatic missions, which was rejected; and in government ministries, which was approved. The main concern of the gentlemen constituents was the risk that the deputy who exercised that other position would see their independence diminished with respect to the executive and, thereby, the independence of the Legislative Branch itself would be affected.

Almost fourteen years later, the Legislative Assembly reformed constitutional Article 111 through Law N° 3118 of May 16, 1963, so that it read as follows:

"No deputy may accept, after having been sworn in, under penalty of forfeiting their credentials, a position or employment in the other branches of state or in the autonomous institutions, except when it concerns a Government Ministry. In this case, they shall rejoin the Assembly upon ceasing their functions.

This prohibition does not apply to those called to be part of delegations formed by the Executive Branch to attend international conferences, nor to those who hold positions in charitable institutions, or are professors of the University of Costa Rica." (the emphasis is ours).

The initiative for this constitutional reform was raised by Deputy Alberto Cañas Escalante and was based on the fact that the limitation that prevented legislators from being part of the country's diplomatic representations was a counterproductive anachronism for the interests of Costa Rica, given that, at that time, nations were increasingly tightening ties among themselves. The favorable opinion of the reform project, processed in legislative file N° 221, by the Special Commission, was welcomed by the plenary which, after the respective debates, approved the reform.

Finally, the article acquired its current wording after the constitutional reform carried out through Law N° 5697 of June 9, 1975, on the initiative, among others, of Deputy Sandoval Aguilar:

"No deputy may accept, after having been sworn in, under penalty of forfeiting their credentials, a position or employment in the other branches of state or in the autonomous institutions, except when it concerns a Government Ministry. In this case, they shall rejoin the Assembly upon ceasing their functions.

This prohibition does not apply to those called to be part of international delegations, nor to those who hold positions in charitable institutions, or are professors of the University of Costa Rica or in other institutions of higher education of the state." As can be seen, it was a reform of lesser transcendence for the issue of the separation of powers, which only semantically modified what was provided concerning international delegations (about which information is lacking, since the legislative file was lost and in the reconstruction no discussion on the matter appears) and an expansion of the exception referring to the University of Costa Rica, so that it covered the two new state higher education centers at that time: the Universidad Nacional and the Instituto Tecnológico de Costa Rica. In fact, this reform to constitutional Article 111, processed under legislative file N° 5719 and recommended by the Government and Administration Commission, is framed within a broad reform of several articles related to state higher education, which is why the separation of powers was not discussed on this occasion, at least in the pieces reconstructed by the archive of the Legislative Assembly.

It is in light of this understanding of constitutional numeral 111 that it is appropriate to analyze the present consultation.

III.-Regarding the consultation raised by Deputy Maureen Ballestero Vargas: Deputy Ballestero Vargas consults whether her designation to be part of the Peace with Nature Commission contravenes the prohibition of Article 111 of the Political Constitution. Two reasons assist this Tribunal in concluding that the acceptance of said position would indeed breach the cited numeral:

1. The first reason for understanding that the acceptance of the aforementioned designation is indeed prohibited by Article 111 of the Political Constitution is the fact that the Peace with Nature Commission is a presidential commission, which places it within the category of places in which deputies are forbidden from accepting positions, that is, other branches of state and autonomous institutions.

The Peace with Nature Commission was created by the President of the Republic and the Minister of the Presidency through Executive Decree N° 33487-MP, published in La Gaceta N° 250 of December 29, 2006. The Commission is framed within a tripartite structure composed of the Commission itself, the executive committee, and the executive office, the latter attached to the Presidency of the Republic, to provide secretarial support to the Commission and the Committee.

The General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) (Law N° 6227 of May 2, 1978, published in La Gaceta N° 102 of May 30, 1978), in its Article 26, authorizes the President of the Republic to form this type of commissions:

"Article 26.-The President of the Republic shall exercise in an exclusive manner the following attributions:

.

• g)Appoint the auxiliary or working commissions, transitory or permanent, that they deem necessary..." As is seen, the invocation of this numeral for the creation of the Peace with Nature Commission demonstrates that it is a presidential commission, a body of the executive branch attached to the Presidency of the Republic and that can be created by decree insofar as it involves the distribution of internal competencies that do not involve powers of authority (potestades de imperio) before the citizens.

It is clear, then, that the Peace with Nature Commission not only cannot be placed within any of the exceptions of constitutional Article 111 but, on the contrary, is inserted into a Branch of the Republic, the executive, which, as is read in the referred records of the National Constituent Assembly, was the one from which the deputies were most desired to be kept away. In fact, within the executive branch, this commission is located in the very Presidency of the Republic, thereby constituting the best example of the type of spaces from which the constituent power wanted to keep the legislators away.

2. The second reason for understanding that the acceptance of the position being consulted is prohibited by Article 111 of the Political Constitution, is that its performance would frustrate the constituent spirit embodied by this norm. As was stated in the second considering section (considerando), the constituent power reformulated the normative precedent (Article 80 of the 1871 Constitution), with the purpose of avoiding any form of subordination of the Legislative Branch to the Executive. The gentlemen constituents warned of the danger represented, for the separation of powers, by the president resorting to flattery or pressure, through special designations or the removal of legislators to place them under their hierarchical direction.

Therefore, it can be affirmed that the spirit of the norm is to favor the professionalism of the legislative function and, more importantly, to guarantee its independence from the executive branch. Of course, although the article refers to "the other Branches of State," the Judicial Branch is included (it was also desired to prevent the legislator, in lower ranks within the public administration, from enjoying undue influences thanks to their investiture as deputy), but the accent of the norm is on the legislators-Executive Branch relationship, which also explains the matter of the autonomous institutions, over which the President of the Republic exercises administrative oversight mechanisms.

The Peace with Nature Commission is envisioned, in the terms of Article 1 of its creation decree, to "advise and support the President of the Republic in decision-making and the development of the activities necessary for the implementation of the Peace with Nature initiative"; to which Article 2 adds: "it will serve as the maximum forum for discussion and approval of the initiatives to be presented for consideration to the President of the Republic." With this, if Deputy Ballestero Vargas were to form part of the Commission for which she was designated, she would not only participate in tasks proper to the executive but also this would place her in a position of subordination with respect to the President of the Republic who would be, for the purposes of the work of said commission, her hierarchical superior. It is, certainly, a form of submission that the constituent power, being inadvisable for the separation of powers, prohibited to the deputies.

Precisely, Articles 59 subsections 2) and 3), and 103 subsection 1) of the General Law of Public Administration prescribe:

"Article 59.- 1.

2. The internal distribution of competencies, as well as the creation of services without powers of authority (potestades de imperio), may be done by autonomous regulation (reglamento autónomo), but the same shall be subordinate to any future law on the matter.

3. The relations between bodies may be regulated through autonomous regulation (reglamento autónomo), which shall also be subordinate to any future law.

Whereas:

Considering:

en la totalidad del texto - Texto Completo Norma 640 Consulta respecto de la designación de Diputada como integrante de la Comisión Paz con la Naturaleza Texto Completo acta: B798B N° 640-E8-2008 N° 640-E8-2008.-Tribunal Supremo de Elecciones.-San José, a las catorce horas quince minutos del veinte de febrero de dos mil ocho.

Consulta formulada por la señora Maureen Ballestero Vargas, Diputada, respecto de su designación como integrante de la Comisión Paz con la Naturaleza.

1º-En escrito recibido en la Secretaria de este Tribunal el 21 de febrero del 2007, la señora Maureen Ballestero Vargas, Diputada, consulta si integrar la Comisión Paz con la Naturaleza, seria contrario a lo establecido en el artículo 111 de nuestra Constitución Política.

2º-En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley y no se notan defectos capaces de invalidar lo actuado.

Redacta el Magistrado Sobrado González; y,

I.-Sobre la legitimación de la consultante: Sobre la legitimación para plantear solicitudes de interpretación o consultas como la presente, este Tribunal establecido, entre otras, desde la resolución N° 1748-99 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999, lo siguiente:

"El inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política reconoce, en cabeza del Tribunal Supremo de Elecciones, la función de Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral, lo que impide que la asamblea Legislativa de interpretación auténtica, según lo reconoce su numeral 121 inciso 1).

El inciso c) del artículo 19 del Código Electoral, al desarrollar ese precepto, dispone en lo que interesa: "Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de las partidos políticos inscritos" "Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos, a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa" (el resaltado es nuestro).

En virtud de lo indicado, la presente consulta, en principio, resultaría improcedente, en tanto la gestionante carece de legitimación para solicitar la declaración interpretativa de este Tribunal. Sin embargo, atendiendo a la potestad de interpretación oficiosa prevista en el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral -potestad que fue aclarada par este Tribunal en la resolución N° 1863, de las 09:40 horas del 23 de setiembre de 1999, en la que precisoó los términos bajo los cuales procedía-, se vierte, de manera oficiosa, la siguiente interpretación.

II.-Sobre la prohibición para los diputados de aceptar cargos o empleos, contenida en el artículo 111 de la Constitución Política: El artículo 111 de la Constitución Política dice:

Ningún diputado podrá aceptar, después de juramentado, bajo pena de perder su credencial, cargo o empleo de los otros poderes del estado o de las instituciones autónomas, salvo cuando se trate de un ministerio de gobierno. En este caso se reincorporara a la Asamblea al cesar en sus funciones.

Esta prohibición no rige para los que sean llamados a formar parte de delegaciones internacionales, ni para los que desempeñan cargos en instituciones de beneficencia, o sean catedráticos de la Universidad de Costa Rica o en otras instituciones de enseñanza superior del estado:

Con el fin de aclarar la situación planteada, conviene precisar el contenido de la prohibición establecida en el artículo 111 de la Constitución Política, que impide a los diputados aceptar cargos en otros poderes del estado o en las instituciones autónomas; esto a la luz de su evolución normativa desde su redacción original por la Asamblea Nacional Constituyente, en 1949 y pasando por dos reformas constitucionales.

Los diputados constituyentes en 1949, con base en artículo 80 de la Constitución de 1871, dieron forma a este numeral 111 en tres sesiones (sesión ordinaria celebrada el 9 de mayo de 1949, acta N° 63; sesión ordinaria celebrada el 10 de mayo de 1949, acta N° 64; sesión ordinaria celebrada el 27 de junio de 1949; acta N° 97). Su redacción original es la siguiente:

"Ningún Diputado podrá aceptar, bajo pena de perder su credencial, cargo o empleo de los otros poderes del estado o de las instituciones autónomas, salvo cuando se trate de un Ministerio de Gobierno. En este caso se reincorporará a la asamblea al cesar en sus funciones.

Esta prohibición no rige para los que desempeñan cargos en instituciones de beneficencia, o sean catedráticos de la Universidad de Costa Ri.a".

Como se aprecia, la estructura del artículo es simple. Establece la prohibición general de que los diputados no pueden desempeñar cargos públicos (en otros poderes del estado ni en las instituciones autónomas), la sanción que ello apareja y tres excepciones (ministerios de gobierno, instituciones de beneficencia y docencia en la Universidad de Costa Rica).

La inspiración del constituyente se encuentra en la necesidad de garantizar la independencia y profesionalismo de la función legislativa. El centro del debate giro en torno a la conveniencia de las excepciones planteadas a la prohibición general, salvo en lo que respecta a las instituciones de beneficencia, sobre lo cual no hubo conflicto. Es decir, hubo controversia en relación con el ejercicio de la docencia en la Universidad de Costa Rica, que se aprobó; en los centros educativos de segunda enseñanza, que se rechazo; en misiones diplomáticas, que se rechazo; y en ministerios de gobierno, que se aprobó. La principal preocupación de los señores constituyentes era el riesgo de que el diputado que ejerciera ese otro cargo viera disminuida su independencia respecto del ejecutivo y, por ahí, se afectará la propia del Poder Legislativo.

Casi catorce años después, la asamblea legislativa reformó el artículo 111 constitucional mediante Ley N° 3118 de 16 de mayo de 1963, para que dijera como sigue:

"Ningún diputado podrá aceptar, después de juramentado, bajo pena de perder su credencial, cargo o empleo de los otros poderes del estado o de las instituciones autónomas, salvo cuando se trate de un Ministerio de Gobierno. En este caso se reincorporará a la asamblea al cesar en sus funciones.

Esta prohibición no rige para los llamados a formar parte de delegaciones que integre el Poder Ejecutivo para asistir a conferencias internacionales, ni para los que desempeñan cargos en instituciones de beneficencia, o sean catedráticos de la Universidad de Costa Rica." (el resaltado es nuestro).

La iniciativa de esta reforma constitucional fue planteada por el diputado Alberto Cañas Escalante y se fundamentó en que la limitación que impedía a los legisladores ser parte de las representaciones diplomáticas del país era un anacronismo contraproducente para los intereses de Costa Rica, dado que, en aquel entonces, las naciones estrechaban, cada vez más, lazos entre sí. El dictamen favorable del proyecto de reforma, tramitado en el por el plenario que, tras los respectivos debates, aprobó la reforma.

Finalmente, el artículo adquirió su redacción actual tras la reforma constitucional realizada mediante Ley N° 5697 del 9 de junio de 1975, por iniciativa, entre otros, del diputado Sandoval Aguilar:

"Ningún diputado podrá aceptar, después de juramentado, bajo pena de perder su credencial, cargo o empleo de los otros poderes del estado o de las instituciones autónomas, salvo cuando se trate de un Ministerio de Gobierno. En este caso se reincorporará a la asamblea al cesar en sus funciones.

Esta prohibición no rige para los llamados a formar parte de delegaciones internacionales, ni para los que desempeñan cargos en instituciones de beneficencia, o seas catedráticos de la Universidad de Costa Rica o en otras instituciones de enseñanza superior del estado.

Conforme se ve, se trato de una reforma de menor trascendencia para el tema de la independencia de poderes, que solo modificó semánticamente lo dispuesto en relación a las legaciones internacionales (de lo que se carece información, toda vez que el expediente legislativo fue extraviado y en la reconstrucción no aparece discusión al respecto) y una ampliación de la excepción referida a la Universidad de Costa Rica, para que cubriera a los dos nuevos centros de enseñanza superior del estado a ese momento: la Universidad Nacional y el Instituto Tecnológico de Costa Rica. De hecho, esta reforma al artículo 111 constitucional, tramitada bajo el expediente legislativo N° 5719 y dictaminada por la Comisión de Gobierno y Administración, se enmarca dentro de una amplia reforma a varios numerales relacionados con la educación superior estatal, razón por la cual la independencia de poderes no fue discutida en esta oportunidad, al menos en las piezas reconstruidas por el archivo de la Asamblea Legislativa.

Es a la luz de esta comprensión del numeral 111 constitucional, que procede analizar la presente consulta.

III.-Sobre la consulta planteada por la Diputada Maureen Ballestero Vargas: La señora Diputada Ballestero Vargas consulta si su designación para integrar la Comisión Paz con la Naturaleza, contraviene la prohibición del artículo 111 de la Constitución Política. Dos razones asisten a este Tribunal para concluir que la aceptación de dicho cargo sí quebrantaría el numeral de cita:

1. La primera razón para entender que la aceptación de la referida designación sí está prohibida por el artículo 111 de la Constitución Política, es el hecho de que la Comisión Paz con la Naturaleza es una comisión presidencial, lo que la ubica dentro de la categoría de lugares en los que a los diputados les esta vedado aceptar cargos, esto es, otros poderes del estado e instituciones autónomas.

La Comisión Paz con la Naturaleza fue creada por el Presidente de la República y el Ministro de la Presidencia mediante decreto ejecutivo N° 33487-MP, publicado en La Gaceta N° 250 del 29 de diciembre de 2006. La Comisión se enmarca dentro de una estructura tripartita compuesta por esta, por el comité ejecutivo y por la oficina ejecutiva, adscrita la última, a la Presidencia de la República, para que dé soporte secretarial a la Comisión y al Comité.

La Ley General de la Administración Pública (Ley N° 6227 del 2 de mayo de 1978, publicada en La Gaceta N° 102 de 30 de mayo del 1978), en su artículo 26, autoriza al Presidente de la República la conformación de este tipo de comisiones:

"Artículo 26.-El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:

.

• g)Nombrar las comisiones auxiliares o de trabajo transitorias o permanentes que estime necesarias...".

Como se ve, la invocación de este numeral para la creación de la Comisión Paz con la Naturaleza, evidencia que se trata de una comisión presidencial, un órgano del poder ejecutivo adscrito a la Presidencia de la Republica y que puede ser creada por decreto en tanto supone distribución de competencias internas que no involucran de potestades de imperio frente a los administrados.

Es claro, entonces, que la Comisión Paz con la Naturaleza no solo no puede ubicarse dentro de ninguna de las excepciones del artículo 111 constitucional sino que, por el contrario, se inserta en un Poder de la Republica, en el ejecutivo, que, como se lee en las actas referidas de la Asamblea Nacional Constituyente, era del que mas se quería alejar a los diputados. De hecho, dentro del poder ejecutivo, esta comisión se ubica en la propia Presidencia de la Republica, constituyendo por ello el mejor ejemplo del tipo de espacios de los que el constituyente quiso alejar a los legisladores.

2. La segunda razón para entender que la aceptación del cargo que se consulta esta prohibida por el artículo 111 de la Constitución Política, es que su desempeño frustraría el espíritu constituyente recogido por esta norma. Como se dijo en el considerando segundo, el constituyente reformuló el precedente normativo (artículo 80 de la Constitución de 1871), con el propósito de evitar cualquier forma de subordinación del Poder Legislativo al Ejecutivo. Advertían los señores constituyentes del peligro que representaba, para la independencia de poderes, el que el presidente recurriera al halago o a la presión, a través de designaciones especiales o de la sustracción de legisladores para colocarlos bajo su dirección jerárquica.

Por ello, puede afirmarse que el espíritu de la norma es favorecer el profesionalismo de la función legislativa y más importante aún, garantizar su independencia respecto del poder ejecutivo. Desde luego que, en tanto el artículo refiere a "los otros Poderes del Estado" el Poder Judicial esta incluido (también se quiso evitar que en rangos inferiores, a lo interno de la administración publica, el legislador gozara de influencias indebidas gracias a su investidura de diputado), pero el acento de la norma lo es en la relación legisladores-Poder Ejecutivo, lo cual explica, además, lo referente a las instituciones autónomas, sobre las que el Presidente de la Republica ejerce mecanismos de tutela administrativa.

La Comisión Paz con la Naturaleza esta prevista, en los términos del artículo 1 de su decreto de creación, para que "asesore y apoye al Presidente de la República en la toma de decisiones y el desarrollo de las actividades necesarias para la puesta en marcha de la iniciativa Paz con la Naturaleza"; a lo que el artículo 2 agrega: "fungirá como foro máximo de discusión y aprobación de las iniciativas a ser presentadas a consideración del Presidente de la República" Con esto, si la diputada Ballestero Vargas formara parte de la Comisión para la que fue designada, no solo participaría de labores propias del ejecutivo sino que también esto la ubicaría en posición de subordinación respecto del Presidente de la República quien sería, para los efectos de la labor de dicha comisión, su superior jerárquico. Es, ciertamente, una forma de sometimiento que el constituyente, por desaconsejable para la independencia de poderes, vedó a los señores y señoras diputadas.

Precisamente, los artículos 59 incisos 2) y 3), y 103 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública prescriben:

"Artículo 59.- 1.

2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.

3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura.

Resultando:

Considerando: