National Plan for Risk Prevention and Emergency ResponsePlan Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias

— San José on the fifth day of May of two thousand four.

Sole Annex NATIONAL PLAN FOR RISK PREVENTION AND EMERGENCY RESPONSE Presentation The National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (CNE), by virtue of its coordinating and executive functions, stipulated mainly in Law 7914, has important responsibilities in the development of effective programs and actions to address, throughout the country and with an approach that articulates prevention with operational response activities, the problems posed by disasters. It is the responsibility of the CNE, in the exercise of its powers and obligations, to prepare and keep updated the National Plan for Risk Prevention and Emergency Response. This planning instrument is placed within the context of the National Development Plan of the Government of Costa Rica 2002 – 2006. It corresponds to the Thematic Area of "Risk Management" located within the Thematic Axis "Harmony with the Environment." In that sense, it constitutes the policy instrument that allows the Costa Rican State to delimit its actions in this field. It will be observed that with the structure of the content of this Plan, an attempt has been made to treat prevention and emergency response as integral elements of a single process, as part of an inseparable undertaking, in which the management responsibilities corresponding to a National System, coordinated by the CNE, and ultimately to all citizens, are worked through unique programs. No appeal is made to the traditional separations of the problem that, up to the present day, have contributed to curtailing the degrees of action and the expectations of the plans, for the sake of a precision that is only apparent. It is of the utmost importance to impart to this Plan the methodological qualities to make its practical implementation viable and to take it to various instances of analysis and proposal, in order to achieve its full understanding and validation, so that the actors involved commit to its execution. If it were assumed as a mere bureaucratic response to State administration rules, or as the final result of a rigid regulation, incapable of enriching itself, it would inevitably become a sterile document. For this reason, it has been considered essential to prepare and present it as a strategic framework, by definition flexible, open to constant improvements and supported by increasingly solid guidelines. In fact, the information with which it was prepared is based on consultations of more than three years with many interested actors, which commits its enrichment based on them. In the future vision that supports this plan, the aspiration is to convert risk management into a transversal axis of all public policy, and due to its relevance, for it to transcend the temporal limits of a government period and become a permanent guideline, a challenge we wish to share with allies and friends. The document is divided into four chapters: The first provides a brief exploration of the theoretical concepts under which the Plan is built, including the background of institutional development for disaster management in the country. The second presents the strategic framework of the Plan, detailed down to the level of the programs that form part of it. The third presents the organizational scheme of the National System for Risk Prevention and Emergency Response, an indispensable foundation for this Plan to be executed. Finally, in Chapter IV, reference is made to the instruments for monitoring and evaluating the Plan.

I. FOUNDATIONS AND BACKGROUND

A. THEORETICAL-CONCEPTUAL CONTEXT1 (The preparation of this section was the responsibility of Mr. Armando Campos, Consultant and collaborator of the CNE.)

Like any instrument intended to guide socially relevant transformations, the preparation of the Plan presented in these pages must start from a basic decision: to characterize an object of action, that is, a problem clearly delimited in the context of national development, whose understanding and transformation give meaning to the institution's responsibilities and actions, configure its identity, and guide its essential relationships with many other organizations. The object of action of the CNE is comprised of the disaster risks that affect or may affect the national population2. (The "national" scope of this Plan alludes more to its protagonists than to its coverage, because, as is well known, threats do not recognize borders and values of solidarity between neighboring countries are raised.) But this statement alone does not answer several fundamental questions, related to the origin of these processes and the strategies of action to face them, because there are no single answers on the matter. This is a field in which an intense theoretical pluralism boils, practically all scientific disciplines coexist, and planning initiatives that prioritize different, not rarely divergent, objectives converge. For this same reason, the possibility of achieving common perspectives does not equate to seeking complete consensus, but rather unity in diversity, sustained by fluid theoretical-doctrinal communication and methodological strategies that ensure optimal coordination. All of this without closing off a necessary productive debate or denying the autonomies established in the organization of the public sector. To achieve an indispensable harmony in a context where thought and practical options can experience intense disagreements, it is necessary to make explicit, however briefly, some of the theoretical-conceptual foundations with which the CNE focuses its object of action. More specifically, merely descriptive information about threats and vulnerabilities is useful for highlighting an endless problem that demands socially organized actions, but it does not by itself dictate certain key principles for the corresponding planning. For example, the need to strengthen inter-institutional coordination and programmatically articulate prevention objectives with response activities, which are reiterated here, is not justified unless it is done with an understanding of the aspects of reality that are linked in disasters.

Risk as a Global Process The emergence of different specialized institutions, often uncoupled in their work, has for many years given rise to a multi-fragmentary vision of risk. Thus, risks related to diseases, working conditions, citizen security, or road circulation, to name a few, are commonly understood and managed as diverse problems, which would justify separate actions, losing sight of the fundamental interrelationships in a concrete society. However, this way of thinking and acting weakens in the face of a growing strengthening of awareness about the multiple threats looming over humanity, and, recently, this converges with a current of thought that unfolds around a fundamental concept: risk society. This is how highly influential authors, among whom U. Beck stands out mainly, and others like N. Luhman, A. Giddens, and Z. Bauman, agree in attributing to modernity an intrinsic capacity to produce risk. According to A. Giddens (1999), "living in the world generated by modernity is like riding on the shoulders of a destructive divinity." For Bauman (2001), the replacement of the idea of "danger" with that of "risk" denotes that the meaning of "being in crisis" has changed: risk is seen as an inseparable attribute of the human condition, not as misfortune or a reversal of fortune. If risk is inherent to our transformation of the world – the author adds – its "reduction" involves transforming that transformation. Such hypotheses relate to the modernity of developed countries and, for this reason, are not mechanically applicable to societies where modernity, and even postmodernity, coexist with "backward" modes of productive organization. Much less so when the latter predominate. Nonetheless, they contribute significantly to clarifying that risk is a historical-social product expressed in various forms.

2. Disaster Risks If disaster risks are a particular form of social risk, a first step in establishing their particularities consists of defining what disasters are. Given the character of this document, it is not appropriate to delve into the interesting trajectory, not free of contradictions, that this concept has had over many years. But at least the following must be specified: disasters are not simply "consummated threats." The concept of disaster refers to the social impact produced by the effects, in terms of losses and damages, also including suffering, of certain destructive processes, in the various dimensions that make up the organization of a concrete society and the living conditions of its members: health, production, education, transportation, communication, and others. The recognition of this social impact as a "disaster" is based on two main criteria: the alteration of the "normal" possibilities of reproduction of the social whole and the transformation of primary risk conditions in a way that demands urgent actions. Consequently, disasters are relative from the various social perspectives: losses of equal gross material cost may be easily surmountable for certain countries and, in contrast, constitute themselves as "disastrous" in the case of others. Correlatively, recovery capacities are clearly unequal, to the point that in the poorest countries, the residual and cumulative impact of multiple "small disasters" commonly becomes uncontainable. Through this line of analysis, it is possible to understand:

the meaning and practical consequences of certain important assertions, for example, the statement that "disasters are unresolved problems of development," "they are a social product," etc., which otherwise become commonplaces without major transcendence; that every disaster has as its real context a social totality, upon which it impacts in a structural and durable manner, and that therefore it is limited neither to the space nor to the time in which the destructive events occur; that, by virtue of the inseparability of the sectors of social programming, disaster processes never occur enclosed within just one of them or in several disconnected ones. For example, if a natural phenomenon devastates the agricultural production of a country, this situation will not become a disaster simply because of the cost of the losses suffered in that production sector, but because of its negative consequences for the population's food supply and health and its collateral impact on other sectors of economic activity.

There is a broad consensus regarding defining disaster risks as a dialectical product, which is dynamically configured as an interrelation between threats and vulnerability, environmentally mediated, in a concrete population. Although the interpretation of both dimensions is not exhausted by their descriptive classification, because the respective concepts present polemical or difficult-to-relate aspects, we will not dwell here on their analysis. From the point of view of their understanding and preventive management, disaster risks constitute complex probabilities because they relate various specific probabilities in a single process: the occurrence of certain phenomena, their conversion into threats3, their concretion as such, and their socioeconomic effect and impact (conditioned by the vulnerability of the population). Furthermore, they are essentially dynamic processes because the dimensions that comprise them - threats « vulnerability - and their interrelationships have that character. Also because disasters transform risks in a way that demands constant adjustments in their management.(3)( In this aspect, it is important to keep in mind that threats do not equate to determined phenomena, but to their configuration as such under certain conditions and given the existence of a population susceptible to being affected. For example, for a natural phenomenon like lack of rain to become a drought, different environmental and infrastructure conditions are required, and still others for it to represent a danger to the population's health. We can attribute an absolute character as threats to certain phenomena of special destructive intensity, such as earthquakes and hurricanes, but even in these cases, their effects are relativized by factors such as spatial location and housing conditions of the population.) These are probabilities, which, as can be observed, are fundamentally predictable, although the definition and the methodologies usable for that purpose, without being opposed, contain important particularities that make that prediction complex. Thus, for example, the prediction of social impact requires a scenario methodology based on the hypothetical identification of diverse configurations of affectation and social alteration, which is not resolved by sole knowledge of the threat on one hand or the mere delimitation of social variables unlinked to the physical scenario, on the other; they require integration.

3. Prevention: An Elusive Concept Both the title of this Plan and the name of the institution presenting it would seem to support an error of interpretation that, for many years, has had consequences that overflow merely "academic" concerns: the erroneous assumption that "prevention" and "emergency response" constitute separate "actions," hopefully interconnected, but in any case susceptible to unlinked planning and administration. This must be clarified: In the first place, when speaking of "preventing" socially and humanly harmful events, it is not only a matter of acting in advance to avoid their occurrence, but also of creating more favorable conditions and capacities to reduce risk. It would not be sensible to rebuild a house that has burned down, due to a short circuit, using equally defective electrical materials. One will act preventively by correcting those defects and, to the extent possible, will attempt to improve its comfort and safety as a dwelling. By the same logic, it would be absurd to orient "post-disaster" reconstruction actions toward a restitution of the previous vulnerability conditions (on the assumption that this were possible, of course). Applied to the problem of emergencies and disasters, prevention does not refer only to what can be done to reduce or eliminate primary risk, although undoubtedly this represents its most important and decisive dimension. Nor does it constitute a specific action, but rather an intentionality or purpose that acquires practical meaning and is operationalized in very diverse ways. The prevention of disaster risks is integrated on multiple related levels. If we have deduced the concept from what we call global development, it means that this is the essential preventive level. Within its scope, aspects such as the fight against poverty and social exclusion are determining factors because the overcoming of vulnerability primarily depends on them. On a level, also basic, that forms part of the former, is the construction of a culture of prevention, understood as the predominance of knowledge, values, and supportive practices that lead, in a given society, to overcoming "response" habits in the face of problems that are permanent. And so on successively, there is prevention in self-responsible community organization, in the implementation of scientific prediction procedures, in the timely planning and execution of mitigation works, and in many other actions. Even those activities that are commonly caricatured as lacking preventive content, under the assumption that they are carried out when "there is nothing left to prevent" (relief and rehabilitation tasks), also have that projection; denying it would mean unjustly questioning their human and social value. Therefore, the problem does not consist of "opting" for prevention or response, or deciding "which of the two" is a priority. What is needed is to clarify the purposes and means of prevention and identify the multiple spaces, moments, and activities in which it is operationalized; preparedness and emergency response actions contain multiple preventive possibilities.

ELEMENTS FOR A CHARACTERIZATION OF RISK IN COSTA RICA Based on the model of interpretation initiated by the Network of Social Studies in Disaster Prevention in Latin America (La RED) and the incorporation of new considerations in pursuit of an even more integrated vision, a brief analysis of disaster risks in Costa Rica is presented below. For this purpose, the problems posed by the dynamics of threats and the vulnerability conditions of its population are considered, in their most consistent features in the country.

1. The Dynamics of Threats4 (For the preparation of this section, some of the concepts have been taken up again, reorienting them, as issued in the proposal for the "National Plan for Disaster Prevention and Emergency Response," formulated with the backing of the UNDP, dated January 2001 and under the responsibility of consultant Claudia Solera.)

Costa Rica, together with the other countries of Central America, constitutes a strip of land with tropical characteristics, situated in the so-called Pacific Ring of Fire, crossed by a chain of high mountains, with a large number of active volcanoes and tectonic activity.

The population development of Costa Rica, since the Colonial period, has not taken into account the threat factors of the territory: the main cities, the infrastructure, and the productive, industrial, and agricultural development, especially monoculture, have been carried out in a disorderly manner, without considering the degree of vulnerability being generated, in a country environmentally rich but highly exposed, due to its geographical situation, to the periodic and recurrent occurrence of destructive events.

Contradicting the notable efforts undertaken in environmental protection, in economic decisions related to urban and productive development, and to land use, designs of use, exploitation, and proximity to environmental wealth have gravitated that do not take into account a responsible assessment of the potential of threats.

a. Climatic Factors5 (The observations of Mr. Juan Carlos Fallas Sojo, Meteorologist of the National Meteorological Institute, are incorporated.)

Costa Rica is located in a geographical region where the trade wind regime (easterly winds, which move across the Caribbean Sea) is persistent in its direction throughout the year, only its speed varies due to the effect of the seasons.

The country is also influenced by southwesterly winds (originating from the Pacific Ocean) during the rainy season, as a consequence of the effect of the Intertropical Convergence Zone, which contributes a large amount of humidity in that season.

The mountainous system that crosses the national territory from Northwest to Southeast plays a very important role in the climatic characteristics: it practically divides it into two watersheds and determines the simplest climatic classification with which it is characterized: on one side, the Pacific Watershed, divided in turn into three sub-watersheds: North Pacific, Central Pacific, and South Pacific, including the Central Valley; on the other, the Caribbean Watershed and the Northern Zone.

The Pacific Watershed is characterized by a well-defined dry season and rainy season. The dry season extends from December to April, and the rainy season from May to November, with a decrease in rainfall between the months of July and August, known as "veranillo" (Indian summer). The entry and exit periods of these seasons, as well as the intensity of the seasons, vary somewhat in each of the indicated sub-watersheds.

In the Caribbean Watershed and Northern Zone, an almost permanent rainy season is established. In the coastal regions, two periods of relative decrease in rainfall are distinguished: one between February and March and another between September and October. In the mountainous region, only a relative minimum of rainfall occurs between February and March.

Comparatively, it is the Caribbean Watershed and Northern Zone where the highest levels of precipitation are produced each year, and in general, the entire national territory has high precipitation indicators. This condition is added to a large fluvial network of basins with numerous and voluminous rivers, whose tributaries originate from the mountainous zones and flow towards the Caribbean Sea or the Pacific Ocean.

In the central part of the country, where the majority of the population and its main cities are concentrated, the orographic conditions and the ruggedness of the terrain cause river and irrigation ditch flows to run with speed, and in the event of overflowing, floods have violent behavior. Added to this, increasing urban development has implied deforestation in slope and mountainous areas; paving and soil waterproofing have prevented water filtration, causing greater runoff towards rivers, both through natural pathways and the sewage system, violating their already saturated hydrological capacity.

In coastal zones, rivers generally have wider channels, and overflows generate passive or slow floods. However, deforestation, channel changes, and the construction of canals and dikes without adequate control by companies dedicated to monoculture production, especially in the Caribbean Watershed and the South Pacific, generate drastic changes in river behavior, causing floods that create greater problems than those "naturally" expected in human settlement zones, in agricultural production areas, in service, communication, and transportation infrastructure, and in forest protection zones.

Added to this panorama is the periodic occurrence of meteorological events that affect the climatic region in which Costa Rica is located, producing increases or decreases in the amount and intensity of precipitation and in the climate in general. These events are associated with tropical cyclones and low-pressure phenomena in the Caribbean Sea, the Intertropical Convergence Zone, cold fronts, easterly waves, and the periods of El Niño and La Niña.

b. Geological Factors Costa Rica is a young territory that is subjected to a stage of rapid evolution more than equilibrium in its geological processes. The country is located in a complex tectonic framework, a result of the interaction of the Coco, Caribbean, and Nazca plates, as well as the shallow subduction of the Cocos Aseismic Ridge (Denyer and Kussmaul, 1994).

The geological processes in the national territory are associated with the internal and external geodynamics of the planet. Internal geodynamics manifests through seismic events caused by the interaction of the Cocos and Caribbean plates or by the displacement of local faults within the national territory situated on the Caribbean Plate. The concrete and immediate result of this condition is that the seismic hazard constitutes a latent situation throughout the entire known history of the country.

Another process generated by internal geodynamics is the activity of the volcanoes of the Guanacaste and Central mountain ranges, which even throughout the 20th Century signified important emergency scenarios, with the eruptions of Irazú, Poás, Rincón de la Vieja, and what was known until then as Cerro Arenal, today Arenal Volcano. The proximity and immediate presence of the population in the zones of influence of these volcanoes constitute both in the past and in the present an important threat factor, because in addition to human lives, social and productive infrastructure is threatened. This is extremely relevant in the case of the Central Valley, since the entire Greater Metropolitan Area is in the zone of influence of the active volcanoes of the Cordillera Central.

From the immediate or delayed impact of the mentioned geological factors, the events identified as belonging to external geodynamics derive, such as landslides, avalanches, water and mud dams, the floods themselves, and the erosive processes caused by soil washing.

Daily, these events are the most visible, and, although they are determined within the field of geosciences, behind them exists a whole chain of socio-environmental causal elements, which evidence the poor management of the spatial environment in which they manifest.

The geological factors of external dynamics are associated with climatic and cultural factors, in such a way that intense rainfall, the topographic characteristics of a territory with large level variations, with mountain ranges and valleys, and human activity itself – of a population that already quite some time ago exhausted its agricultural frontier, that urbanizes, deforests, and carries out substantive alterations in the conditions of the soil and rivers, without control over the orientation of its use – contribute to accelerating the processes of soil and river degradation and cause or potentiate the so-called external geodynamics events.

c. Anthropogenic Factors6 (Taken from: Carlos Picado: "Theoretical elements to explain disasters.") Anthropogenic factors, which have a determining weight in themselves and the quality of potentiating the previously mentioned ones, originate directly in certain practices and forms of social relations, which are established for the transformation of our material environment, or that reveal processes of social conflict.

They are commonly identified here as the so-called technological threats and those resulting from political and religious conflicts such as armed confrontations. Currently, there is discussion about whether the problems of social violence affecting the security and health of the population can be included in this category of factors or whether they correspond to another field of analysis.

In the case of Costa Rica, population growth, especially urban growth, the accelerated technification of agricultural and industrial production, the increase in communication and transportation facilities, the commercial and productive opening to high-technology companies, inadequate control over the handling of toxic substances, among many other aspects, have been integrating increasingly complex activities into the national development process that inevitably affect the increase in vulnerability due to the increase and intensification of technological hazards (amenazas tecnológicas); however, such impact has not been measured, so the regulations that allow reducing its impact are lagging behind or are alien to the current reality.

2. A Country Vulnerable to Disasters As has been said, hazards (amenazas) and vulnerability (vulnerabilidad) form a dialectical pair, because one presupposes the other and their synthesis forms processes that do not result from their mere sum: risks (riesgos).

Consequently, to interpret and evaluate certain risk situations it is necessary to situate the analysis in the relationship between both dimensions. If we try to characterize the vulnerability of a specific population, the determination and explanation of the corresponding hazards will always be implicit.

Vulnerability is constituted by a set of objective and subjective conditions that weaken the capacities of a population on several inseparable planes:

the capacity to oppose the formation and materialization of hazards, the capacity to avoid, reduce, and control the generation of damage and losses, the capacity to recover from the damage suffered and, what is decisive when referring to "vulnerability to disasters," to oppose the social impact of that damage and losses.

Vulnerability encompasses diverse lacks and weaknesses, of a cognitive and affective nature (erroneous interpretation of risk and one's own protagonism, false ideas, etc.), evaluative (non-supportive expectations), and socio-political (condition of social exclusion that incapacitates certain population groups from constituting themselves as social actors and acting for their own security), all within the daily context of material conditions of existence that determine a propensity to suffer damage and losses.

The exclusionary nature of poverty directly affects the development of objective and subjective conditions of vulnerability, and without both terms being equivalent, it is frequent that population groups with the most deteriorated material living conditions are the main victims of disasters.

In 2001, in the case of Costa Rica, the poor in urban areas were close to 17%, while in rural areas it reached 25% (Estado de la Nación 2002, page 96).

Social exclusion, which is normally referred to the political sphere, is also a geographical exclusion, a demographic pressure that, with economic power as an intermediary, fuels the tendency for the poorest to locate themselves in the most insecure sites. Especially in densely populated areas, it is those sites where multiple hazard factors are present that are the places of residence of the poor.

To this is added a synergy of collective practices of tolerance and omission of evident hazard factors, and in many cases, aggressive behaviors of adaptation to the environment that challenge the fragile balance and maximize hazard conditions to levels of unsustainable tension, which sooner or later, sometimes repeatedly, generate disaster.

Thus, Costa Rica is not foreign to vulnerability: floods, earthquakes, landslides (deslizamientos), volcanic eruptions, and the growing occurrence of events related to technological factors constitute a long process of disasters throughout the history of Costa Rica. In the 20th Century, 22 earthquakes with varying degrees of damage were recorded, 11 volcanic events with some degree of impact, the most important being the eruption of the Irazú Volcano between 1963 and 1965 and the eruption of the Arenal Volcano in 1968. Significant landslides totaled 10, while floods are permanent phenomena recorded year after year, but with a tendency, given the gradual degradation of soils and rivers, to generate greater degrees of impact, especially with the presence of tropical cyclones in the Caribbean, such as Fifí, Joan, Cesar, Michelle, Mitch, to mention a few7( Programa Educativo para Emergencias. Compendio General Sobre Desastres. Anexo N ° 1. Gerardo Monge. 1 Edición, San José. 1992. Páginas 53 –74..

However, in addition to the events of greater magnitude, there is a long list of daily incidents that keep the country in a state we can call "low-intensity emergency," in reference to the gradual and permanent damage suffered by the population from small events that, at the end of an annual period, sum to magnitudes in damages and deaths that are greater than those caused by a large-magnitude event. Vulnerability in these cases is evidenced as a chronic situation inherent to reality itself.

In the incident reports reported by 9-1-1 in the last 3 years, it is observed that approximately 75% of the events are related to hydrometeorological phenomena, especially in the rainy season. The remainder are events associated with geological factors and also technological ones, which are on the rise.

Unfortunately, it is only in the last ten years that an adequate accounting of the cost of damages caused by each disaster has begun, but only for those attended under a national emergency declaration; for the rest, the information is not formalized. The case is that even under emergency declarations, the investment made does not allow for the recovery of the affected areas; at most, the rehabilitation of services is promoted, and it is through ordinary channels, slowly, and in many cases by the effort of the affected themselves, that populations manage to recover. A country with limited resources has serious difficulties recovering from disasters, and the reconstruction processes that Costa Rica has had to face demonstrate this.

It is known that the development pattern followed by the country from the second half of the 20th Century incorporated a series of security and social welfare measures that raised development levels and allowed the social ascent of an important proportion of the population, to the point of having a broad sector located at a middle-income level. Social indicators such as life expectancy, infant mortality, schooling, access to services, among others, have been evidence of the high degree achieved, which even came to place the country among the best in the Latin American region.

This process, with its limitations and conflicts, has had an indirect repercussion in reference to risk, because compared to the other countries of the Central American region, disaster events have been benign, since their impact, in those comparative terms, has been less. However, that development pattern has not considered disaster prevention as an act, not even as a conscious and clear intention; recent events determine the need for a change in that sense.

Disaster management in the country has gone through an institutionalization process similar to that of other Latin American countries. The national organization schemes have been oriented towards attending to the effects, while causality is an aspect that has been left aside. Consequently, Costa Rica is a country highly vulnerable to disasters; the hazard conditions and the particular form of development, alien to a harmonious concept with nature, make disasters a latent problem that will tend to worsen, as long as measures for risk reduction are not implemented.

C. THE PROGRESSIVE INSTITUTIONALIZATION OF RISK MANAGEMENT IN COSTA RICA8( Prepared from: Carlos Picado R: "Antecedentes Históricos de la CNE.") In 1963, the Civil Defense Office (Oficina de Defensa Civil) was created in the country, which later became a Department of the Ministry of Public Works (Ministerio de Obras Públicas, MOPT), a unit then responsible for attending to emergency situations.

Before the National Emergency Law No. 4374 was enacted on August 14, 1969, the first Costa Rican legislation on the matter, national commissions were organized for managing particular emergencies. The definition of states of emergency corresponded to the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa).

This Law, whose enactment was energized by the social concern aroused by the eruptive period of the Irazú Volcano between 1963 and 1965, and the eruptions of the Arenal Volcano in 1968, gave authority to the Executive Branch (Poder Ejecutivo) to establish states of national emergency, created the Emergency Fund (Fondo de Emergencia) and the National Emergency Commission (Comisión Nacional de Emergencia, CNE). However, strictly speaking, the latter was a commission formed by ministers and presidents of autonomous institutions, whose main responsibility was the administration of the Emergency Fund.

In 1974, a "National Emergencies Regulation" was drafted which, among other aspects, established the creation of the CNE Office, which was attached to the Civil Defense Department of the MOPT.

In the 1980s, a series of events took place worth highlighting:

A cycle of great seismic activity begins, preceded by forecasts announcing the possibility of a large-magnitude event in the following years. Likewise, hydrometeorological events occur that affected several areas of the country. The seismic forecasts are confirmed with the events of 1983 on the Osa Peninsula and Pérez Zeledón, as well as activity in the Central Valley (Valle Central) and the Central Pacific. Important rains fall on the Caribbean Slope (Vertiente del Caribe), and the passage of Hurricane Joan through the Caribbean Basin in 1988 is an event present in Costa Rican memory, causing more than 40 deaths in the South Pacific.

Information about the mismanagement of the Emergency Fund comes to public light, forcing authorities to carry out more careful management, especially because it ceases to be a resource oriented solely to extremely exceptional situations and becomes a financing channel for large Government projects, which requires greater controls.

In 1983, the Legislative Assembly amends Article 1 of the National Emergency Law, so that henceforth the Executive Branch may decree states of emergency "in any part of the national territory or in any sector of national activity, when due to some social contingency it is necessary." Thus, the principle of public calamity prescribed by the Constitution for the exceptional use of public funds is omitted. The causal elements that determine an emergency become unnecessary for the Executive to act. By opening the possibility of decreeing all kinds of "social contingencies" as national emergencies, by the end of the decade there were more than 50 public interest projects of this type, especially infrastructure works, requiring the CNE to have better administrative support to execute them.

The need to attend to emergencies and execute an increasingly large Emergency Fund, and the requirement to implement more efficient mechanisms to guarantee its transparency and proper use, fostered the institutional consolidation of the CNE. Also in those years, international organizations such as the Pan American Health Organization (OPS) and the Office of U.S. Foreign Disaster Assistance (OFDA) deployed technical and financial cooperation initiatives in the Central American region, mainly to improve response capacity to important emergency situations. The convulsive political situation of the region undoubtedly influenced the concern to improve response systems. In the Costa Rican case, such initiatives had unrestricted governmental acceptance.

An important milestone of this decade is the enactment of Decree 17031-P-MOPT, of May 16, 1986, aimed at reorganizing the CNE, establishing an organizational structure separate from Civil Defense. It is from then on that its institutional consolidation can be estimated. The CNE administers the Emergency Fund with special emphasis on the execution of reconstruction projects. But it also allocates resources to emergency response and preparedness, to which it adds an effort to articulate permanent committees or working groups of intersectoral and interinstitutional composition.

The legal framework that inspires the disaster organization up to that point is limited, as it restricts institutional action to the moment when emergency situations have already occurred. From a political point of view, the importance of the institution is sustained by the large amount of resources it manages and the exceptional conditions under which it can operate. But its intervention model is inspired by the most outdated civil defense schemes, leaving aside prevention issues and the possibilities of investing in actions to manage causes.

Starting in the 90s, the need to strengthen aspects related to prevention and mitigation is identified. In addition, the constitution of emergency committees begins, which became the main organization mechanism. The new administration faced the problems generated by large-magnitude events, such as the Cóbano and Alajuela earthquakes, the Telire Earthquake (known as the Limón Earthquake), which occurred on April 22, 1991, with an intensity of 7.6 degrees, and significant damage in the Province of Limón (it has been placed at IX on the Mercalli Scale), and severe floods on the Caribbean Slope.

A process then begins that combines the interest in providing the country with prevention and response mechanisms, with a national organization scheme to articulate centralized institutional response and management at regional and local levels. All this with the stimulus of necessary activism, originated by severe emergencies, which consolidates the responsibilities of the CNE.

On July 30, 1993, the "National Emergency Plan" is approved by Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 22383 MP-J-MOPT-S-MIVAH-MIRENEN-G-SP, which represents another milestone in the national organization process. Through Voto 3410-92, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) decrees emergency declarations for social contingencies as inadmissible. Although the CNE had a plan that formalized a national organization for emergency response through a sectoral scheme and provided some guidelines for prevention, it had to assume, as a result of said resolution, the same financial limitations as other institutions to carry forward the process initiated.

Since 1995, the CNE resorts to the National Budget to finance part of its operating expenses and gradually incorporates all control measures established for central government institutions. This has reduced its management capacity but has allowed it an orderly handling of its programs, which contributes to its stabilization.

In 1999, a new National Emergency Law, No. 7914, is approved. This law has as its immediate background the national emergency caused by the onslaught of Hurricane Mitch in Central America. This event allows, for the first time, regional initiatives in the political sphere to promote substantive changes in disaster management; in this case, the proposed changes have been oriented towards defining clear prevention policies and strengthening national and local structures for prevention and response. These guidelines are evident in instruments such as the Declaration of Guatemala II (October 1999) by the presidents of the region, called "Strategic Framework for the Reduction of Vulnerability and Disasters in Central America," which was promoted by CEPREDENAC. Likewise, in the resolutions of the meeting in Santa Tecla, Mexico, and the exhortations made by the United Nations within the framework of the International Decade for Natural Disaster Reduction.

This Law establishes the same state mechanisms for emergency management stipulated by the previous one, but specifically assigns the CNE responsibilities in prevention matters. In its Article 24, it assigns the obligation to organize and coordinate the National Prevention System (Sistema Nacional de Prevención) and the preparation of the National Emergency Plan. Consequently, it accentuates the need to carry out planning processes aimed at advancing the consolidation of public policies capable of coordinating the effort of all instances participating in national development in risk management. At the same time, it supports a doctrinal argument already discussed: by its own definition and within a systemic framework, prevention and emergency response constitute inseparable dimensions and generate shared responsibilities.

II.STRATEGIC FRAMEWORK9( The development of this chapter had as basic inputs for consultation: the "CNE Institutional Strategic Plan" and the document "Towards a National System for Disaster Prevention and Emergency Response" (Hacia un Sistema Nacional de Prevención de Desastres y Atención de Emergencias), prepared by Armando Campos, consultant for CEPREDENAC, within the framework of the "Project to Strengthen National Capacity for the Management of Disaster Prevention Projects." )

A. GENERAL DESCRIPTION The National Development Plan 2002 - 2006 contains the thematic axis "Harmony with the Environment," whose objective is: to foster a culture of respect and harmony with nature, preserving and rationally using our natural resources. Under this thematic axis and on the initiative of the CNE, the thematic area "Risk Management" (Gestión del Riesgo) is incorporated.

In accordance with the political guidelines of the National Plan, this strategic framework substantiates and delimits the public policy strategies that the Costa Rican State will promote and develop for risk reduction and emergency management in the coming years.

Together with the typical contents of a strategic plan, this instrument integrates a definition of the National System for Prevention and Emergency Response (Sistema Nacional de Prevención y Atención de Emergencias), (Chapter III) with various proposals regarding its organization, programmatic structure, and levels of responsibility.

B. METHODOLOGICAL STRATEGY 1. Attributed Scopes According to the basic concepts used in the corresponding strategic approach, a "plan" constitutes the broadest and most integrative planning instrument. In general terms, it traces a comprehensive trajectory of progress between a problematized current situation and a vision or objective-image, considering, of course, the feasibility and viability conditions available in the present and the realistic possibilities for creating or improving them.

By its own projection, the plan requires a relatively extensive temporal horizon, and for the same reason, it is situated in the medium and long term. In other words, the changes it proposes are neither achievable nor fully evaluable in the short term. However, to avoid the vagueness of perspectives that would arise from remaining at such a general planning level, it is necessary to operationalize it through programs (which define differentiated and at the same time complementary areas of action, facilitating the determination of priorities and the rationalization of resources) and, articulated within these, short-term, agile, and dynamic operational units, or projects.

In the present case, the foregoing means that the Plan aims to establish a strategic framework for the actions of the CNE and that, to give it operational content, it is essential to design and use specific planning instruments, including several short-term ones. In other words, it will be necessary to outline a structure of programs, each of which will house, as an indispensable condition for its validity, a certain number of related projects.

This methodology will allow, among other things, recovering the practical sense of annual operational plans, whose functionality had been reduced to fulfilling certain periodic budgeting needs, and giving cohesion and sustainability to projects often weakened by their dispersion or lack of programmatic context.

2. Basic Sources and Procedures This document culminates various consultation processes developed by the CNE in the country over the last four years, with the support of several cooperating agencies among which UNDP, CEPREDENAC, and OFDA stand out.

We have proceeded to review the records of the consultation processes, to then order their contents based on the policy axes that the CNE identifies in its Institutional Strategic Plan and which, in turn, derive, as has been said, from the National Development Plan10( Precisely, two of its strategic programs are aimed at (1) "Developing the National Prevention System and strengthening institutional capacity" and (2) "Strengthening strategic planning in disaster prevention.").

The proposals issued in the consultations were placed at the corresponding planning level (policies, strategies, objectives, or specific activities). For this, it was necessary to summarize, vary drafting terms in accordance with the sense the proponent intended to give them, and in some cases, dismiss elements that did not agree with the planning criteria that current circumstances demand.

With the mentioned procedure, we have sought to give the Plan a participatory basis. But it is not merely, of course, a task of analysis and ordering of previously collected proposals; to structure the sought product and consolidate its strategic approach, different conceptual and propositional elements have been incorporated.

C. COVERAGE AND VALIDITY This Risk Management and Emergency Response Plan has national coverage and a validity of four years, corresponding to the 2003-2006 period.

D. THE MISSION MISSION OF THE CNE The mission of the CNE is to exercise leadership and promote the functioning of the National System for Risk Prevention and Emergency Response (Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias) and the concerted application of the National Plan for Risk Management (Plan Nacional para la Gestión del Riesgo), with the purpose of avoiding or reducing the factors and conditions of hazard (amenaza) and vulnerability (vulnerabilidad) to life, property, and the environment, as well as contributing to conserving and improving the sustainable development potentials of the population.

E. THE VISION VISION OF THE CNE The consolidation of the National System for Risk Prevention and Emergency Response, and the CNE as its governing entity: In its capacity to efficiently plan, direct, control, and execute concerted, effective, and agile actions for prevention, disaster response, and reconstruction. In the coordination and integration of the contributions and existing capacities in State institutions, the private sector, and civil society.

F. DEVELOPMENT OBJECTIVE Due to its multisectoral and interinstitutional implications, this plan retakes the objective corresponding to the Thematic Area of Risk Management, included in the Thematic Axis of Harmony with the Environment of the National Development Plan: Reduce the causes of human life losses and the social, economic, and environmental consequences induced by hazards of natural and anthropic origin that affect the national territory of Costa Rica.

G. GUIDING PRINCIPLES Regarding risk prevention and emergency response, at least the following guiding principles are identified that must support the political lines of this plan:

It is a fundamental component to achieve the integral development of the population.

It constitutes a public policy that operates as a transversal axis of State programs.

It is an intersectoral and interinstitutional task.

Sectoral and interinstitutional responsibilities are inseparable.

Coordination, which is a management instrument, must also constitute the principle guiding the relationship link between actors.

The participation of institutions in the National System for Risk Prevention and Emergency Response must be coordinated and open, while maintaining autonomy.

The supervision and oversight (fiscalización) attributions of the CNE in risk matters are non-delegable and are exercised considering the autonomy of the institutions that make up the National System.

The need for participation and contributions from civil society and the private sector is indisputable.

H. INSTRUMENTS FOR PLAN FULFILLMENT Political dialogue.

Intersectoral and interinstitutional coordination, based on the development and maintenance of articulated and complementary operational capacities among institutions.

Technical consultation with all actors.

Participation of local governments and civil society.

Strategic and cooperation alliances at the national, regional, and international level.

Legal instruments aimed at managing emergency situations and the exception pathway.

Qualified technical advice to the institutions and organizations involved.

Oversight (fiscalización) of compliance with regulations related to risk reduction management.

Effective education, training, and dissemination programs for the involved actors and the general population on risk reduction management.

I. POLICIES, STRATEGIC OBJECTIVES, AND PROGRAMS

A set of policies is presented below, with their respective strategic objectives and programs. For each program, the corresponding specific objectives, target or co-participating population, global progress indicators, and goals for the Plan's execution period are presented.

POLICY 1. Institutional development and the National System for Prevention and Emergency Response.

1.1. STRATEGIC OBJECTIVE Strengthening of the CNE in its capacity for strategic planning, interinstitutional coordination for the development of the National System for Risk Prevention and Emergency Response.

PROGRAM 1.1.1. System Development: Develop the National System for Prevention and Emergency Response and strengthen the management capacity of the incorporated institutions responsible for prevention and emergency response.

| Specific Objective | Target Population | Indicator | Annual Goals Period | | --- | --- | --- | --- | | 1.1.1.1. Strengthen interinstitutional coordination capacity through the System. | State institutions, municipalities, and NGOs and others articulating the System. | 1.1.1.1.1. System Operating. | 2003: System proposal 2004: articulation of the System at 40% progress 2005: 75% progress. 2006: 100% System Operating. | PROGRAM 1.1.2. Strategic Planning: Strengthen strategic planning in disaster prevention.

| Specific Objective | Target Population | Indicator | Annual Goals Period | | --- | --- | --- | --- | | 1.1.2.1. Coordinate and promote the design of sectoral plans for risk management and emergency response. | Population at risk of disasters. | 1.1.2.1.1. Seven sectoral plans incorporating the concept of risk management. | 2005: by May 3 and by October 5 sectoral plans. 2006: by May 7 sectoral plans. | PROGRAM 1.1.3. Legal Framework: Strengthen the legal framework for disaster prevention and response.

| Specific Objective | Target Population | Indicator | Annual Goals Period | | --- | --- | --- | --- | | 1.1.3.1. Develop the proposal to change Ley 7914, to make the legal framework more flexible and be able to act in prevention and response, adjusting to current social transformations. | Legislative Assembly. | 1.1.3.1.1. Progress in the legislative process of approving the bill. | 2003: by August, proposal to reform the Law. in the Legislative Assembly. | | 1.1.3.2. Consolidate unified instruments for consultation on national legal regulations related to the risk issue. | Institutions | 1.1.3.2.1. Compendium of regulations related to risk management, printed and in use. | 2004: by November, bodies convened and information systematized 2005: edition 2006: by February, distributed and in use. | PROGRAM 1.1.4. Resource Capture: Capture resources for disaster prevention and response.

| Specific Objective | Target Population | Indicator | Annual Period Goals | | --- | --- | --- | --- | | 1.1.4.1. Development of sustainable financing sources for prevention and emergency response. | Institutions integrated into the System and population at risk. | 1.1.4.1.1. % increase in the Emergency Fund with resources available for prevention. | 2003: 25% 2004: 25% 2005: 25% 2006: 25% | | 1.1.4.1.2. Number of provisions by insuring entities to create mechanisms for insuring public works. | 2004: by March, proposal prepared 2005: call to entities. 2006: follow-up | | | | 1.1.4.1.3 Number of projects financed with international aid from agencies and non-state organizations operating. | 2003: 1 project financed and operating. 2004: 2 projects financed and operating. 2006: 2 projects financed and operating. | | | | | | 1.1.4.1.4. New legal provisions have been incorporated for sustainable financing and resource control. | 2004: Provisions incorporated into the Law reform proposal. 2005: follow-up. | POLICY 2. Institutional and Local Management for Risk Reduction.

2.1. STRATEGIC OBJECTIVE Strengthening of the operational capacity of the CNE as coordinator of the System at the sectoral, regional, and local level.

PROGRAM 2.1.1. Organizational Strengthening: Strengthen the institutional organization and the System for Risk Management and Emergency Response.

| Specific Objective | Target Population | Indicator | Annual Period Goals | | --- | --- | --- | --- | | 2.1.1.1. Improve institutional planning capacity and coordination of the System at the national, regional, and local level. | CNE, emergency committees (comités de emergencia), sectoral committees, technical advisory committees, and State institutions. | 2.1.1.1.1 Operational structure of the CNE strengthened and working. | 2003: by December, have the institutional redesign proposal. 2004: by March, have the function manual and by July, job classification. 2005: by February, new organizational structure functioning. 2006: semi-annual follow-up reports. | | | | 2.1.1.1.2. Emergency committees consolidated and operating throughout the country. | 2003: by October, 30 community emergency committees (comités comunales de emergencia), 99 local committees, and 6 regional emergency committees organized. 2004: by October, 126 community emergency committees, 99 local committees, and 6 regional emergency committees organized. 2005: November, annual follow-up report. 2006: by November, annual follow-up report. | | | | 2.1.1.1.3. Emergency committee regulations (Reglamento de comités de emergencia) in force. | 2004: approved 2005: in force | | 2.1.1.2. Promote the development of emergency plans at the municipal and regional level. | National population. | 2.1.1.2.1. Emergency plans developed. | 2003: by December, 31 cantonal plans and 0 regional plans updated. 2004: by December, 42 cantonal plans and 3 regional plans updated. 2005: by December, 54 cantonal plans and 5 regional plans updated. 2006: 81 plans updated. | | | | 2.1.1.2.2. Manual for the development of plans operating. | 2004: preparation of the proposal. 2005: approval and application. 2006: follow-up. | | 2.1.1.3. Improve the coordination capacity of the Emergency Operations Center (COE). | Institutions that are members of the COE. | 2.1.1.3.1. COE procedure manual operating. | 2003: N/A. 2004: By December, approval and dissemination. 2005: Operating. 2006: by January, an evaluation report. | | 2.1.1.4. Strengthen the participation of local governments, civil society, and the private sector. | Municipalities, private sector, and communities. | 2.1.1.4.1. 89 emergency committees (81 cantonal and 8 regional) in which municipalities, private companies, and local organizations incorporated into the emergency committees intervene. | 2003: 45% 2004: 65% 2005: 80% 2006: 100% | | 2.1.1.5. Reactivate the technical advisory committees. | Specialists in specific areas of the topic. | 2.1.1.5.1. Fourteen technical advisory committees operating. | 2003: diagnosis and call. 2004: 7 committees. 2005: 10 committees. 2006: 14 committees. | | 2.1.1.6. Promote organization for emergencies in workplaces. | Business sector. | 2.1.1.6.1. Manuals for organizing workplace committees applied. | 2004: review. 2005: application. | | | | 21.1.6.2. Health standard (Norma sanitaria) that regulates the organization of committees in workplaces. | 2004: preparation of the proposal. 2005: follow-up. | PROGRAM 2.1.2. Information System: Strengthen the Information System.

| Specific Objective | Target Population | Indicator | Annual Period Goals | | --- | --- | --- | --- | | 2.1.2.1. Strengthen the capacity for generation, access, and use of information for risk management among the members of the National System for Risk Prevention and Emergency Response (Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias). | Universities, scientific institutes, response institutions, municipalities, interested public. | 2.1.2.1.1. Digitally georeferenced system, with documentation and updated technology, operating. | 2003: hazard maps updated in 40 cantons. 2004: maps of the 81 cantons updated. 2005: information maintenance 100% updated. 2006: information maintenance 100% updated. | | 2.1.2.1.2. Updated and distributed digital information. | 2003: 40 municipalities provided with hazard maps. 2004: delivery to 81 municipalities of hazard maps. 2005: 100% update. 2006: 100% update. | | | | 2.1.2.1.3. Number of bilateral digital information transfer agreements operating. | 2003: renewal of agreement with the MOPT. 2004: information transfer agreements with the Meteorological Institute (Meteorológico), OVSICORI, CENIGA, ICE, RECOPE. 2005: agreements with the National Seismological Network (RED sismológica nacional) and Oceanographic Institute, UCR, UNA. 2006: agreement with the National Cadastre (Catastro Nacional). Agreement with CEPREDENAC for the exchange of hazard information at the Central American and Caribbean level. | | | POLICY 3. Incorporation of Disaster Prevention Aspects into the National Culture.

3.1. STRATEGIC OBJECTIVE Strengthening the culture of disaster prevention and mitigation.

PROGRAM 3.1.1. Research: Strengthen research and knowledge regarding hazards, vulnerability, and response preparedness.

| Specific Objective | Target Population | Indicator | Annual Period Goals | | --- | --- | --- | --- | | 3.1.1.2.1. Support and strengthen research programs. | Universities, research institutes, and thesis students. | 3.1.1.1.1. Current studies, reports, and proposals are available. | 2003: preparation of the proposal. 2004: search for resources and receipt of proposals. 2005: allocation of resources to research based on priorities. | | 3.1.1.2. Promote the development of risk scenarios. | Population in risk zones. | 3.1.1.2.1. Twenty risk models for specific zones according to hazard, developed. | 2004: 5 2005: 10 2006: 20 | | 3.1.1.3. Maintain updated monitoring of risk factors in the sites of greatest danger. | Population in risk zones. | 3.1.1.3.1. Registry of communities at risk updated by 75%. | 2003: Progress of 35%. 2004: 45% 2005: 60% 2006: 75%. | PROGRAM 3.1.2. Education and Dissemination: Develop education for the reduction of risks and disasters.

| Specific Objective | Target Population | Indicator | Annual Period Goals | | --- | --- | --- | --- | | 3.1.2.1. Improve the knowledge, attitude, and capacity of the population, aimed at a change in values and disposition, which contributes to reducing the impact of disasters. | National population. | 3.1.2.1.1. Number of municipal awareness workshops in hazard zones to train in prevention, preparedness, and emergency response. | 2003: 2 workshops. 2004: 3 workshops. 2005: 3 workshops. 2006: 3 workshops. | | 3.1.2.1.2. Cantonal emergency committees trained in preparedness and emergency response. | 2003: 10 committees trained. 2004: 20 committees trained. 2005: 40 committees trained. 2006: 50 committees trained. | | | | 3.1.2.1.3. Training manuals updated and in use. | 2003: N/A. 2004: 3 2005: 3 2006: 3 | | | | Educational population: Preschool, Elementary, Secondary, University population. | 3.1.2.1.5. Number of study programs and degree courses where curricular changes for professional training are operating, in which courses on risk and disaster are incorporated. | 2004: proposal prepared. 2005: 3 degree courses from state universities, 4 degree courses from private universities. | | | 3.1.2.2. Develop dissemination regarding factors that generate events, prevention, preparedness, and response to emergencies. | Country's population. | 3.1.2.2.1. Number of dissemination campaigns on preparedness for the rainy season each year. | 2003: 1 2004: 1 2005: 1 2006: 1 | | | Institutions that are part of the System. | 3.1.2.2.2. One strategy to insert the topic into the educational and dissemination activities of the institutions that are part of the System. | 2003: preparation of the proposal. 2004: follow-up. | | | Country's population. | 3.1.2.2.3. A communication strategy is available to promote the disseminating role of local actors integrated into the System. | 2003: consultation workshops and proposal validation. 2004: execution. 2005: follow-up. | | | Mass Media. | 3.1.2.2.4. Number of workshops to promote dissemination initiatives executed by the media. | 2003: 5 training workshops. 2004: 2 spaces to address the topic. | | 3.1.2.3. Have information available to the public. | General public. | 3.1.2.3.1. Documentation Center consolidated and providing service, with a 75% of information in digital form. | 2003: Updated information service. 2004: by June, 15% of information in digital form, by December 25% of data in digital form. 2005: by June 40% and by December 55% of data in digital form. 2006: by June 65% and by December 75% of data in digital form. | | | | 3.1.2.3.2. Updated and available Web Page. | 2003: Web Page 100% updated. 2004: 100% update. 2005: 100% update. 2006: 100% update. | | | | 3.1.2.3.3. Information sub-offices (Subsedes de información) operating in the country's regions. | 2004: proposal for the deconcentration of information. 2005: offices in the Central Pacific (Pacífico Central) and Chorotega regions operating. 2006: sub-office in the Huetar Atlántica region operating. | PROGRAM 3.1.3. Development Regulation: Strengthen regulation actions for urban and productive development in harmony with a safe environment.

| Specific Objective | Target Population | Indicator | Annual Period Goals | | --- | --- | --- | --- | | 3.1.3.1. Advise municipalities on the management of risk information and land-use planning. | Municipalities. | 3.1.3.1.1. Number of workshops for instruction in the use of information. | 2004: 3 2005: 3 2006: 3 | | 3.1.3.1.2. Number of consultations per year by municipalities. | 2003: 20 2004: 35 2005: 45 2006: 55 | | | | 3.1.3.2. Incorporate the risk variable into environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental). | Regulatory institutions | 3.1.3.2.1. Percentage of impact assessments that incorporate the risk topic. | 2004: proposal. 2005: 20% 2006: 50% | | 3.1.3.3. Incorporate the risk variable into watershed and protected area management programs. | National Population. | 3.1.3.3.1. Percentage of watershed and protected area management plans that incorporate the risk variable. | 2004: proposal. 2005: 30% 2006: 60% | | 3.1.3.4. Apply risk management regulations through regulatory institutions. | Regulatory institutions. | 3.1.3.4.1. Number of technical reports and resolutions issued by the CNE. | 2003: 25 reports, one resolution. 2004: 30 reports, 2 resolutions. 2005: 40 reports, 2 resolutions. 2006: 50 reports, 2 resolutions. | | 3.1.3.5. Update the codes, standards, and procedures governing construction and productive activity. | Regulatory institutions | 3.1.3.5.1. Number of workshops organized to update the construction, seismic, and foundation codes. | 2004: proposal. 2005: 3 workshops. 2006: 3 workshops. | | Production sector | 3.1.3.5.2. Number of updated health standards and regulations. | 2004: diagnosis and proposal. 2005: 3 proposals. 2006: 3 proposals. | | POLICY 4. Emergency Response. 4.1. STRATEGIC OBJECTIVE Strengthening the execution capacities for response, rehabilitation, and reconstruction actions within the framework of emergency response.

PROGRAM 4.1.1. Emergency Response: Strengthen the execution capacity of emergency response actions.

| Specific Objective | Target Population | Indicator | Annual Period Goals | | --- | --- | --- | --- | | 4.1.1.1. Execute operations for emergency response. | Population affected by emergencies | 4.1.1.1.1. Percentage of emergencies in the first response phase attended to during the year. | 2003: 100% 2004: 100% 2005: 100% 2006: 100% | | 4.1.1.2. Execute mitigation works in hazard zones. | Populations at high risk. | 4.1.1.2.1. Number of works developed. | 2003: 0 2004: 5 works 2005: 3 works 2006: 3 works | | 4.1.1.2.2. Number of inspections carried out. | 2003: 75% 2004: 75% 2005: 75% 2006: 75% | | | | 4.1.1.3. Improve logistical capacity for response in affected areas. | Population subject to impact. | 4.1.1.3.1. Number of cantons and regions supplied. | 2003: 48 2004: 65 2005: 81 2006: 81 | | 4.1.1.3.2. Number of cantons with basic equipment assigned. | 2003: 5 2004: 12 2005: 28 2006: 52 | | | | 4.1.1.2.3. Number of regions that have an adequate warehouse for equipment and supplies. | 2003: N/A 2004: 2 2005: 2 2006: 2 | | | | 4.1.1.4. Apply tools for supply management. | Institutions and committees that manage supplies. | 4.1.1.4.1. Number of regions that have the SUMA equipment with operational capacity. | 2003: by October, formulate and approve the Logistics Procedures Manual for emergency situations. 2004: 2 SUMA teams, one per semester. 2005: 2 SUMA teams, one per semester. 2006: 2 SUMA teams, one per semester. | | 4.1.1.5. Improve hazard alert systems for the activation of committees and institutions. | Population in risk zones | 4.1.1.5.1. Number of alert systems operating. | 2003: Basic Equipment for Alert System in Tapezco. 2004: Basic Equipment for Alert System in Valle La Estrella. 2005: 2 per year, located based on the diagnosis. 2006: 2 per year, located based on the diagnosis. | | 4.1.1.6. Improve the technology and coverage of the communication systems of response institutions so they operate under the unified network concept. | Response institutions articulated to the System. | 4.1.1.6.1. Percentage of progress in strengthening the Communications Network with better technology and coverage operating. | 2003: proposal prepared and approved. 2004: 25% 2005: 65% 2006: 100% | | 4.1.1.7. Development and application of the Incident Command System for emergency management. | First response institutions and emergency committees. | 4.1.1.7.1. Number of training activities for emergency management under the Incident Command System. | 2004: proposal 2005: 4 training activities 2006: 4 training activities. Follow-up. | PROGRAM 4.1.2. Reconstruction: Strengthen institutional and local organization capacity for the execution and control of rehabilitation and reconstruction processes in zones under emergency declaration (declaratoria de emergencias).

| Specific Objective | Target Population | Indicator | Annual Period Goals | | --- | --- | --- | --- | | 4.1.2.1. Improve the mechanisms for institutional and sectoral participation in the collection of information on damages and losses. | Technicians and professionals from the institutions organized by region and sector. | 4.1.2.1.1. Number of evaluation teams per sector, organized in each region. | 2004: 6 per year, 3 each semester. 2005: 6 per year, 3 each semester. 2006: 6 per year, 3 each semester. | | 4.1.2.2. Have and apply effective mechanisms for the design of regulatory plans (planes reguladores), to allocate resources and monitor reconstruction works. | Population affected by disasters, executing units for works. | 4.1.2.2.1. Regulation of procedures for oversight (Reglamento de procedimientos para la fiscalización), in operation. | 2003: Updated regulation. 2004: manual operating at 100%. 2005: Evaluation report. 2006: follow-up. | | 4.1.2.3. Promote local participation in the oversight of rehabilitation and reconstruction processes. | Population of zones under emergency declaration. | 4.1.2.3.1. Number of municipalities in zones under emergency declaration, participating in the oversight of work execution. | 2004: 14 2005: 40 2006: 62 | | 4.1.2.3.2. Number of organized groups from the communities in zones under emergency declaration, participating in the oversight of work execution. | 2004: 28 2005: 80 2006: 160 | | | | 4.1.2.4. Strengthen, with a prevention focus, the long-term institutional initiatives to promote the development of areas affected by disasters. | Population affected by disasters. | 4.1.2.4.1. Percentage of regulatory plans with changes in formats that allow for the monitoring of ordinary actions by institutions for areas affected by disaster. | 2004: 100% of plans. 2005: 100% of plans. 2006: 100% of plans. |

III.NATIONAL SYSTEM FOR RISK PREVENTION AND EMERGENCY RESPONSE (SISTEMA NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS).

The future vision guiding this Plan establishes the need for risk management (gestión del riesgo) to be a responsibility of many actors, but under a scheme of activity articulated toward a common, properly oriented purpose. Under that premise, actions are delimited with a systemic focus, with a body that assumes the leadership of the actions and a series of instances or spaces that allow the distinct actors linked to the problem to coordinate their own and sectoral actions.

The development of the National System for Risk Prevention and Emergency Response (Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, SNPRAE) is in itself one of the objectives of this Plan, but it is at the same time the foundation for the plan, even at its most operative levels, to be fulfilled. Therefore, in this chapter, based on the coordination instances that have been operating in the country, it is defined, the organization it must have is established, and the levels of responsibility involved. This exercise is fundamental for guiding the program related to the development of the System, the central axis of the Plan.

A. DEFINITION The National System for Risk Prevention and Emergency Response (SNPRAE), more than an operative instance, constitutes the articulation of a network of interrelated roles. Through coordination instances, it functionally links the organs, methods, procedures, and resources of the institutions and sectors of the State – inclusive of the three Branches of Government – local governments, the private sector, and organized civil society.

Its purpose is to make effective the public policy guidelines that allow the Costa Rican State and the distinct sectors of national activity to incorporate the concept of risk management as a cross-cutting axis of planning, in addition to developing specific actions for risk reduction and emergency response, in accordance with the lines of the Plan.

B. ORGANIZATION 1. Structure of the System The programs that make up this Plan seek to overcome the traditional divisions between the so-called disaster management phases, based on a process notion in which most of the activities developed are applicable to any of the phases. However, so as not to contravene the current regulatory framework of the Law and to allow clarification of the functioning of the CNE's operative structure under a scheme understandable in the discourse of most of the actors, the SNPRAE is formed into four subsystems, under which the monitoring of the programs delimited in Chapter II is sought. It is the responsibility of the CNE, therefore, to set the guidelines for internal organization for the monitoring of the programs under this scheme. Likewise, to promote the articulation of institutions in the coordination instances, in accordance with the potential responsibilities of the actors in each phase:

a. Prevention and Mitigation Subsystem Its objective is the modification of the causes and factors that generate risk. It involves the articulation of public policies and specific actions that influence vulnerability reduction, the incorporation of criteria to face and control risk-generating processes in sectoral, institutional, and municipal planning.

b. Preparedness and Response Subsystem Its objective is the timely and efficient response to emergency situations (situaciones de emergencia) and states of emergency (estados de emergencia) that arise. It establishes the actions, work procedures, and control and evaluation systems that directly and mandatorily involve the participation of State institutions, local governments, non-governmental organizations, private enterprise, and the community in general.

c. Rehabilitation and Reconstruction Subsystem Its objective is to address the rehabilitation and reconstruction needs of works, the production of public and social-interest goods and services affected by disasters. It provides the necessary and sufficient instruments and resources under a development vision that fosters local participation and risk reduction within the same emergency response process.

d. Information System for Risk Management Its objective is to facilitate decision-making in the fields of prevention, mitigation, preparedness, response, and reconstruction, by making available timely and precise information that allows for the effective use of existing resources; to facilitate evaluation and analysis processes and the monitoring of vulnerability factors affecting the country. It seeks to incorporate into the culture the interest of society in having data records and information exchange.

2. Location of the Programs The functional exercise of the CNE seeks the integrality of the programs that are part of the Plan. The following scheme expresses the flow of subordination of such programs within the spheres of the System, with the purpose of logically ordering their relationships:

(See the flowchart of Subordination of Programs to Subsystems published in Alcance N° 23 to La Gaceta N° 100 of May 24, 2004) It can be observed that the programs for (1) Strengthening of the System, (2) Strategic Planning, (3) Legal Framework, (4) Resource Mobilization, are located in the general and superior sphere of the System, since the System itself depends on them to become consolidated and to constitute itself as the manager of the initiatives that are part of the programs within the sphere of the subsystems.

Continuously and vertically, the program for (5) Organizational Strengthening is located. This program is the basis for the CNE and the other coordination instances described in the following point to face the responsibilities foreseen in the same sphere of the subsystems; it is located below the previous ones considering a certain degree of separation or independence and also because we understand that the strategic level is more elementary. However, it is evident that the success achieved in it is determining for the achievement of the previously mentioned ones.

The rest of the programs are located subordinate to the Subsystems: (6) Education and Dissemination, (7) Research, and (8) Development Regulation under the Prevention and Mitigation Subsystem, (9) Emergency Response under the Preparedness and Response Subsystem, (10) Reconstruction under the Rehabilitation and Reconstruction Subsystem, and the Program for (11) Information Systems, under the Information Subsystem. The relationship between the definition of such programs and the spheres of responsibility and purpose of the subsystems is evident.

It is worth concluding that the location of the programs within the structure of the System does not imply a break with the definition of policies from which these programs arise. In fact, the policies, taken in an integral manner, must guide the exercise of the programs within each subsystem, enhancing their interdependent relationships, to avoid the fragmentation of initiatives into separate structures, as happened in the past. The policies are what allow for the identification of the lines of relationship that appear within the flowchart presented above.

3. Coordination Instances The SNPRAE is structured through coordination instances in which the central administration, the decentralized public administration of the State, local governments, the private sector, and organized civil society participate. These instances are organized depending on the participation needs in each of the subsystems, according to the levels of responsibility of the different actors. The following graphic reflects the functional relationship of the coordination structure through which this System is put into operation. It should be noted that the placement of the actors in the distinct identified instances depends on the degree of responsibility assigned to them in the institution, public or private, that they represent, be it: superior and sectoral decision-making, institutional organization, technical advisory, and operational.

(See the organizational chart of the Functional Structure for the Coordination of the National System for Risk Prevention and Emergency Response published in Alcance N° 23 to La Gaceta N° 100 of May 24, 2004) Below is the description of the coordination instances identified in the graphic, based on the levels of responsibility they assume:

a. Superior Level i. National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias) In accordance with Law No. 7914, the CNE is responsible for the organization and coordination of the System, therefore the guiding role falls upon it, on its Board of Directors (Junta Directiva) the superior decision-making level, and on its Executive Directorate (Dirección Ejecutiva) the responsibility for executing the actions necessary for the articulation of the System and the fulfillment of the Plan. In this sense, the operative structure of the CNE reflects in its organization the form of programmatic operation that, in the long term, is expected for the System, programs ordered by subsystems that allow for ordering actions into phases of a process.

ii. National Forum on Risk (Foro Nacional Sobre el Riesgo) It is the instance for monitoring the risk management policies that are part of the National Development Plan, in its component of Harmony with the Environment. It periodically brings together representatives from all coordination instances, seeking the intervention of the political and technical spheres. The Forum is convened by the CNE once a year. At it, the CNE must present a report on the actions taken through the SNPRAE to fulfill the purposes of the Law, and through addressing the relevant topics, the participants must discuss and propose the courses of action for the advancement of the policies. The proposals will be considered in the CNE's strategic planning process and will be the basis for defining its actions in the monitoring of the System and the Plan.

iii. Subsystem Monitoring Committees (Comités de Seguimiento a los Subsistemas) It is the coordination instance that monitors the programs that make up each of the Subsystems of the SNPRAE. In the case of the Preparedness and Response Subsystem, the instance responsible for coordination is the COE.

b. Sectoral Level iv. Sectoral Committees for Risk Management (Comités Sectoriales para la Gestión del Riesgo) These are the coordination instances for the sectors that comprise the sectoral structure of the Costa Rican State. They are coordinated by the representative of the governing institution. They are responsible for incorporating into sectoral planning the specific prevention, preparedness, and emergency response actions in fulfillment of the Plan, as well as generating the mechanisms for the risk concept to be an integral part of investment and their own programs.

v. Emergency Operations Center (Centro de Operaciones de Emergencia) The Emergency Operations Center (COE) is the permanent coordination instance, attached to the CNE, which at the national level brings together all public institutions and non-governmental organizations working in the emergency first response phase. Its responsibility is to prepare and execute, through pre-established procedures, coordinated first response tasks during emergency situations. This is the instance responsible for the Preparedness and Response Subsystem.

c. Institutional Level vi. Institutional Committees for Risk Management (Comités Institucionales para la Gestión del Riesgo) They are the internal coordination bodies of each of the institutions of the central administration, the decentralized public administration of the State, local governments, and the private sector. They internally organize and plan prevention, preparedness, and emergency response actions, in compliance with the Plan, according to their scope of competence and in adherence to sectoral planning.

d. Technical Level vii. Technical Advisory Committees (Comités Asesores Técnicos) They are interdisciplinary technical teams made up of specialists, organized according to related thematic areas, who advise the CNE, the Emergency Operations Center (Centro de Operaciones de Emergencia), and the other coordination bodies of the SNPRAE, on the specific topics of their competence. Their criteria are defined as specialized, technical, and scientific in nature and serve as the basis for decision-making in prevention and emergency response.

viii. Thematic – Territorial Networks (Redes Temáticas – Territoriales) They are bodies for analysis, monitoring, planning, and coordination for addressing specific topics directly related to risk, which by their nature and the short-, medium-, or long-term implications for the country, a region, or a specific activity, require particular attention that cannot be resolved in the other coordination bodies described.

e. Regional - Local Operational Level ix. Regional, Municipal, and Community Emergency Committees (Comités Regionales, Municipales y Comunales de Emergencia) They are the permanent coordination bodies at the regional, municipal, and community levels. Through them, the CNE fulfills its function of coordinating public institutions, private institutions, non-governmental organizations, and civil society that work in emergency or disaster response.

In the case of municipal committees, the responsibility for coordination lies with the mayors, as they are the figures of greatest authority in the geographical scope of their legal competence.

C. RESPONSIBILITY For the sake of order, the following table is provided, breaking down the responsibility characteristics of each of the bodies:

DESCRIPTION OF RESPONSIBILITIES OF THE BODIES ARTICULATED TO THE NATIONAL SYSTEM FOR RISK PREVENTION AND EMERGENCY RESPONSE | LEVEL | BODY | COMPOSITION | RESPONSIBILITIES | | --- | --- | --- | --- | | Superior | National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias). | Ministers of Health, Public Works, Presidency, Public Security, Environment, Housing. Executive President of the Joint Social Assistance Institute (Instituto Mixto Ayuda Social) and President of the Costa Rican Red Cross. | Organization and coordination of the System, exercises the governing role, its Board of Directors is the superior decision-making level of the System, and the Executive Directorate executes the actions for the articulation of the System and the fulfillment of the National Plan for Risk Prevention and Emergency Response. | | National Forum on Risk (Foro Nacional Sobre Riesgo). | Representatives of all the coordination bodies that make up the System. | Monitors the risk management policies that form part of the National Development Plan, in its Harmony with the Environment component. Periodically brings together representatives of all the coordination bodies. The participants must discuss and propose courses of action for the advancement of the policies and future actions of the System and the Plan. | | | Monitoring Committees for the Subsystems (Comités de Seguimiento de los Subsistemas). | Representatives of the institutions related to the programs integrated into each Subsystem, appointed by the CNE with the approval of the superior head of the institution to which they belong. | Monitors the programs that make up each of the Subsystems of the National System for Risk Prevention and Emergency Response. In the case of the Preparedness and Response Subsystem, the body responsible for coordination is the COE. | | DESCRIPTION OF RESPONSIBILITIES OF THE BODIES ARTICULATED TO THE NATIONAL SYSTEM FOR RISK PREVENTION AND EMERGENCY RESPONSE Part 2 | LEVEL | BODY | COMPOSITION | RESPONSIBILITIES | | --- | --- | --- | --- | | Sectoral | Sectoral Risk Management Committees (Comités Sectoriales de Gestión del Riesgo). | Representatives of the institutions that make up each sector. | Incorporates into sectoral planning the specific actions for prevention, preparedness, and emergency response in compliance with the National Plan for Risk Prevention and Emergency Response, as well as generating mechanisms so that the concept of risk is an integral part of investment and own programs. | | Emergency Operations Center (Centro de Operaciones de Emergencias). | Representatives of the response institutions, with decision-making power, appointed by the superior authority: Firefighters, Red Cross, Public Force, Traffic, Public Works, Ministry of Health, Aqueducts and Sewers, IMAS, Agricultural Sector, ICE, 9-1-1. | It is the permanent coordination body attached to the CNE, which at the national level brings together all public institutions and non-governmental organizations that work in the first-response phase of emergencies. Prepares and executes, through pre-established procedures, coordinated first-response tasks in emergency situations. | | | Institutional | Institutional Committees for Risk Management (Comités Institucionales para la Gestión del Riesgo). | Officials with decision-making power within the institution. | Internally organizes and plans the actions for prevention, preparedness, and emergency response, in compliance with the Plan, according to their scope of competence and in adherence to sectoral planning. | DESCRIPTION OF RESPONSIBILITIES OF THE BODIES ARTICULATED TO THE NATIONAL SYSTEM FOR RISK PREVENTION AND EMERGENCY RESPONSE Part 3 | LEVEL | BODY | COMPOSITION | RESPONSIBILITIES | | --- | --- | --- | --- | | Technical | Technical Advisory Committees (Comités Asesores Técnicos). | Specialist officials in the topics of competence. | Advise the CNE and the other bodies of the System on the specific topics of their competence. Their criteria are defined as specialized, technical, and scientific in nature and serve as the basis for decision-making in prevention and emergency response. | | Thematic Networks (Redes Temáticas) | Specialists, designated officials with institutional authority to make decisions, technical advisors, and representatives of interested groups, all with the capacity to contribute to managing the problem. | Analysis, monitoring, planning, and coordination for addressing specific topics directly related to risk, which by their nature and the short-, medium-, or long-term implications for the country, in a specific activity, require particular attention that cannot be resolved in the other coordination bodies described. | | | Territorial Networks (Redes territoriales). | Specialists, designated officials with institutional authority to make decisions, technical advisors, and representatives of interested groups, all with the capacity to contribute to managing the problem. | Analysis, monitoring, planning, and coordination for addressing specific topics directly related to risk in determined territorial zones, which by their nature and the short-, medium-, or long-term implications for the country, require particular attention that cannot be resolved in the other coordination bodies described. | | DESCRIPTION OF RESPONSIBILITIES OF THE BODIES ARTICULATED TO THE NATIONAL SYSTEM FOR RISK PREVENTION AND EMERGENCY RESPONSE Part 4 | LEVEL | BODY | COMPOSITION | RESPONSIBILITIES | | --- | --- | --- | --- | | Operational | Regional Emergency Committees (Comités Regionales de emergencias). | Institutional or sectoral representatives of officials with authority, non-governmental organizations, private organizations, and representative civil society groups, all at the regional level. | Coordination of the institutions that form part of them for the planning and work of prevention, preparedness, and emergency response. | | Municipal Emergency Committees (Comités Municipales de Emergencias). | Institutional and sectoral representatives of officials with authority, non-governmental organizations, private organizations, and representative civil society groups, all at the cantonal level. | Coordination of the institutions that form part of them for the planning and work of prevention, preparedness, and emergency response, under the coordination of the municipalities. | | | Community Emergency Committees (Comités Comunales de Emergencias). | Representatives of organized groups. | Coordination for the development of prevention, preparedness, and response actions. | |

IV. MONITORING AND EVALUATION

The very elaboration of the strategic framework followed in the construction of this Plan points to the intention of having a planning instrument that ensures effective evaluation.

A. MONITORING The plan identifies the indicators and derives the goals that presumably must be achieved each year. Based on the formulation of these planning elements, two mechanisms are generated for the monitoring process, which for the purposes of this plan have application:

i. Annual Operational Plans (Planes Operativo Anuales): This instrument allows programs to be broken down to the most elementary level of activities, concrete responsibilities, costs, and fundamentally, allows monitoring of the indicators based on the proposed annual goal, in accordance with the performance evaluation scale proposed to evaluate compliance with it. This mechanism will be applied by the CNE in compliance with the planning and performance standards that have been issued by the State bodies that monitor institutional planning: The Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), the Ministry of Finance (Ministerio de Hacienda), and the Ministry of Planning (Ministerio de Planificación). ii. Project Formulation: The programs that make up this plan have the characteristic that they can be disaggregated into projects based on the specific objectives and the indicators indicated for each program. This alternative will be used for those programs and activities that involve the participation of any of the coordination bodies that form part of the System, with the purpose of having those bodies take on the monitoring of their execution. In these cases, it is correct to point out that a two-way monitoring will take place, since the CNE cannot omit including the activities within the annual PAO, especially for budgetary reasons. Project formulation will also be the mechanism for monitoring those activities that the CNE promotes and whose execution remains in external hands, in order to verify their compliance.

B. EVALUATION As long as the Plan is in charge of a government institution, the application of the control norms that govern institutional planning is applicable, based on the instruments that the responsible bodies have issued. This implies a semi-annual evaluation based on the information issued by the units that execute the activities. However, the programs, and specifically those that are disaggregated into projects, will have particular evaluation instruments, designed based on their own performance conditions. For these cases, evaluation will be developed according to the ex-ante, during, and ex-post phases and will be based on the impact on the target population, both in terms of successes achieved and in compliance deficiencies. For the general evaluation of the Plan, the participation of the National Forum on Risk (Foro Nacional Sobre Riesgo) in its annual session is important because it must discuss the progress of the process, which implies that prior to its holding, the CNE must prepare a diagnosis about it.

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ABBREVIATIONS USED (ABREVIATURAS UTILIZADAS) CNE: Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias La RED: Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo MOPT: Ministerio de Obras Públicas y Transportes OPS: Organización Panamericana de la Salud OFDA: Oficina de Asistencia para Desastres del Gobierno de los Estados Unidos de América CEPREDENAC: Centro para la Prevención y Mitigación de los desastres en América Central ONG: Organización no gubernamental COE: Centro de Operaciones de Emergencia OVSICORI: Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica CENIGA: Centro Nacional de Información Geoambiental ICE: Instituto Costarricense de Electricidad RECOPE: Refinadora Costarricense de Petróleo UCR: Universidad de Costa Rica UNA: Universidad Nacional SUMA: Sistema de Manejo de Suministros Humanitarios SNPRAE: Sistema Nacional para la Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias IMAS: Instituto Mixto de Ayuda Social PAO: Plan Anual Operativo

GLOSSARY OF TERMS (GLOSARIO DE TÉRMINOS) Hazard (Amenaza): External physical factor of hydrometeorological, geological, anthropogenic, technological, and political origin, determined in a specific time and space, which by its destructive potential endangers living beings, property, and the natural environment. Disaster (Desastre): It is the interruption of the normal functioning of society in the face of the progressive, sudden, or recurring manifestation of an event. It is a historical product that makes manifest in time and place the harmful consequences of risk factors, constituting a situation of calamity or commotion for the group that experiences it and that exposes them to unforeseen changes in the environmental context and social organization. Event (Evento): It is the concrete manifestation or activation of a physical factor capable of activating a hazard, which associated with other factors can cause a disaster event (suceso). Emergency (Emergencia): It is the temporal and spatial identification of the state of crisis caused by the disaster based on the magnitude of the damage and losses, a state of necessity and urgency that obliges taking immediate actions and the extraordinary use of resources in order to save lives, works, and property, avoid suffering, and attend to needs, which can be managed in progressive phases of response, rehabilitation, and reconstruction and which extends over time until definitive control of the situation is achieved. State of Emergency (Estado de emergencia): It is the determination, for reasons of public convenience and under established legal mechanisms, to manage by way of exception the actions and the allocation of resources necessary to attend to the emergency. Risk Management (Gestión del riesgo): Process by which the conditions of vulnerability of the population, human settlements, infrastructure, vital lines, productive activities of goods and services, and the environment are reversed. It is a sustainable and preventive model, where effective criteria for disaster prevention and mitigation are incorporated into territorial, sectoral, and socioeconomic planning, as well as into preparedness, response, and recovery from disasters. Mitigation (Mitigación): It is the application of measures to reduce the impact that a disaster event of natural, human, or technological origin would cause. Multi-hazard (Multiamenaza): It is the combination of two or more hazard factors, manifested in isolation, simultaneously, or by chain reaction, to produce a triggering disaster event for a disaster. Preparedness (Preparación): It is the set of activities and measures taken in advance to ensure an anticipatory and effective response to the impact of an event. It includes, among others, the issuance of warnings and the temporary relocation of people and property from a threatened locality. Prevention (Prevención): It is any action aimed at preventing events from becoming disasters. It seeks to control the elements that make up risk, so actions are oriented towards managing the hazard factors on one hand and the factors that establish the condition of vulnerability on the other. Reconstruction (Reconstrucción): These are the final measures that seek the recovery of the affected area, the infrastructure, and the production systems for goods and services, among others. In general, they are actions that contribute to the stabilization of the social, economic, and environmental conditions of the areas affected by a disaster. Rehabilitation (Rehabilitación): These are the actions oriented towards the reestablishment of vital lines (water, communication routes, telecommunications, electricity, others), basic sanitation, health, food assistance, temporary relocation, and any other that contributes to the recovery of self-sufficiency and stability of the population and the affected area. Response (Respuesta): These are the immediate actions that seek to control a situation, to safeguard works and lives, avoid greater damage, and stabilize the area of the region directly impacted by a disaster. Risk (Riesgo): Probability determined by technical and scientific studies that the relationship between the hazard and vulnerability – as an intrinsic condition of living beings, works, property, socioeconomic infrastructure, and the environment – will generate damage, losses, and suffering. Disaster Event (Suceso): It is the specific form of manifestation of a hazard or multi-hazard, which, linked to the vulnerability of a population, its infrastructure, its productive activities, and the environment, can generate an emergency or disaster situation in a defined space and time. Vulnerability (Vulnerabilidad): Intrinsic condition of being impacted by a disaster event as a product of a set of physical, social, economic, and environmental conditions and processes. It is determined by the degree of exposure and fragility of the elements susceptible to being affected – the population, their assets, the activities of goods and services, the environment – and the limitation of their capacity to recover. (See Annex 3: Síntesis de Amenazas Naturales published in Alcance N° 23 to La Gaceta N° 100 of May 24, 2004)

— San José a los cinco días del mes de mayo del dos mil cuatro.

PLAN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS Presentación La Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencia (CNE), en virtud de sus funciones de coordinación y ejecución, estipuladas principalmente en la Ley 7914, tiene importantes responsabilidades en el desarrollo de programas y acciones eficaces para enfrentar, en todo el país y con un enfoque que articule la prevención con las actividades operativas de atención a la problemática planteada por los desastres. Corresponde a la CNE, en el ejercicio de sus facultades y obligaciones, elaborar y mantener actualizado el Plan Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. Este instrumento de planificación se ubica en el contexto del Plan Nacional de Desarrollo deL Gobierno de Costa Rica 2002 – 2006. Responde al Área Temática de "Gestión de Riesgo" ubicada en el Eje Temático "Armonía con el Ambiente". En tal sentido, constituye el instrumento de la política que permite al Estado costarricense delimitar sus acciones en este campo. Se observará que con la estructura del contenido de este Plan se ha procurado tratar la prevención y la atención de emergencias como elementos integrales de un mismo proceso, como parte de un quehacer inseparable, en el que las responsabilidades de gestión que corresponden a un Sistema Nacional, coordinado por la CNE, y en última instancia a toda la ciudadanía, se trabajan mediante programas únicos. No se apela a las tradicionales separaciones de la problemática que hasta el día de hoy a lo que han contribuido es a cercenar los grados de acción y las Es de la mayor importancia imprimirle a este Plan las cualidades metodológicas para viabilizar su puesta en práctica y llevarlo a diversas instancias de análisis y propuesta, a fin de lograr su plena comprensión y validación, para que los actores involucrados se comprometan en su ejecución. Si fuere asumido como una mera respuesta burocrática ante las reglas de administración del Estado, o como el resultado final de una rígida normativa, incapaz de enriquecerse a sí misma, se convertiría inevitablemente en un documento estéril. Por esto, se ha considerado esencial elaborarlo y presentarlo como un marco estratégico, por definición flexible, abierto a constantes mejoramientos y sustentado por directrices cada vez más sólidas. De hecho, la información con que se elaboró tiene por base las consultas de más de tres años a muchos actores interesados, lo que compromete su enriquecimiento a partir de ellos mismos. En la visión de futuro que sustenta este plan, se aspira a convertir la gestión del riesgo en un eje transversal de toda política pública, y por su pertinencia, a que trascienda los límites temporales de un periodo de gobierno y se convierta en un lineamiento permanente, reto que deseamos compartir con aliados y amigos. El documento está dividido en cuatro capítulos: En el primero se realiza una breve los antecedentes de desarrollo institucional para el manejo de los desastres en el país. En el segundo se presenta el marco estratégico del Plan, detallado hasta el nivel de los programas que forman parte del mismo. En el tercero se presenta el esquema de organización del Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, fundamento indispensable para que este Plan pueda ejecutarse. Finalmente, en el Capítulo IV. se hace referencia a los instrumentos de seguimiento y evaluación del Plan.

I. FUNDAMENTOS Y ANTECEDENTES

A. CONTEXTO TEORICO-CONCEPTUAL1 (La elaboración de este apartado estuvo a cargo del Sr. Armando Campos, Consultor y colaborador de la CNE.)

Como todo instrumento destinado a guiar transformaciones socialmente relevantes, la elaboración del Plan que se presenta en estas páginas debe partir de una decisión básica: caracterizar un objeto de acción, es decir, una problemática claramente delimitada en el contexto del desarrollo nacional, cuyo conocimiento y transformación dan sentido a las responsabilidades y acciones de la institución, configuran su identidad y orientan sus imprescindibles relaciones con muchas otras organizaciones. El objeto de acción de la CNE está conformado por los riesgos por desastres que afectan o pueden afectar a la población nacional2.(El alcance "nacional" de este Plan alude más a sus protagonistas que a su cobertura, porque, como es bien sabido, las amenazas no reconocen fronteras y se plantean valores de solidaridad entre países vecinos) Pero este enunciado no responde por sí sólo varias preguntas fundamentales, relacionadas con el origen de estos procesos y las estrategias de acción para enfrentarlo, porque no hay al respecto respuestas únicas. Se trata de un campo en que bulle un intenso pluralismo teórico, coexisten prácticamente todas las disciplinas científicas y convergen iniciativas de planificación que priorizan objetivos distintos, no raras veces divergentes. Por lo mismo, la posibilidad de lograr perspectivas comunes no equivale a buscar un completo consenso, sino unidad en la diversidad, sustentada en una fluida comunicación teórico-doctrinal y en estrategias metodológicas que aseguren una coordinación óptima. Todo esto sin cerrar un necesario debate productivo ni negar las autonomías establecidas en la organización del sector público. Para lograr una indispensable armonía en un contexto donde el pensamiento y las opciones prácticas pueden experimentar intensos desencuentros, es necesario explicitar, aunque sea muy escuetamente, algunos de los fundamentos teórico-conceptuales con que la CNE enfoca su objeto de acción. Más específicamente, la información meramente descriptiva sobre amenazas y vulnerabilidades tiene utilidad para hacer ver una problemática inacabable que demanda acciones socialmente organizadas, pero no dicta por sí sola ciertos principios claves para la correspondiente planificación. Por ejemplo, la necesidad de fortalecer la coordinación interinstitucional y articular programáticamente los objetivos de prevención con las actividades de respuesta o atención, que aquí se reiteran, no se justifica si no se hace bajo la comprensión de los aspectos de la realidad que se enlazan en los desastres.

El Riesgo Como Proceso Global El surgimiento de distintas instituciones especializadas, y a menudo desacopladas en su quehacer, ha dado pie por muchos años a una visión multifragmentaria del riesgo. Así, los riesgos relacionados con las enfermedades, las condiciones de trabajo, la seguridad ciudadana o la circulación vial, para mencionar algunos, son comúnmente entendidos y manejados como problemas diversos, que justificarían acciones separadas, perdiéndose de vista las interrelaciones fundamentales en una sociedad concreta. Sin embargo, este modo de pensar y actuar se debilita ante un creciente fortalecimiento de la conciencia sobre las múltiples amenazas que se ciernen sobre la humanidad y, recientemente, esto confluye con una corriente de pensamiento que se despliega en torno a un concepto fundamental: sociedad del riesgo. Es así como autores de gran influencia, entre los que destacan principalmente U. Beck y otros como N. Luhman, A. Giddens y Z. Bauman, coinciden en atribuirle a la modernidad una intrínseca capacidad para producir riesgo. Según A. Giddens (1999) "vivir en el mundo generado por la modernidad es como cabalgar sobre los hombros de una divinidad destructora". Para Bauman (2001), el reemplazo de la idea de "peligro" por la de "riesgo" denota que el significado de "estar en crisis" ha cambiado: el riesgo es visto como un atributo inseparable de la condición humana, no como desgracia o revés de la fortuna. Si el riesgo es inherente a nuestra transformación del mundo – agrega el autor - su "reducción" pasa por transformar esa transformación. Tales hipótesis se relacionan con la modernidad de países desarrollados y por lo mismo no son mecánicamente aplicables a sociedades en que la modernidad, e incluso la posmodernidad, coexisten con modos "atrasados" de organización productiva. Mucho menos cuando estos últimos predominan. No obstante, contribuyen significativamente a aclarar que el riesgo es un producto histórico-social que se expresa de diversas formas.

2. Los Riesgos por Desastre Si los riesgos por desastre son una forma particular del riesgo social, un primer paso para establecer sus particularidades consiste en definir qué son los desastres. Por el carácter de este documento, no corresponde profundizar en la interesante trayectoria, no exenta de contradicciones, que este concepto ha tenido a lo largo de muchos años. Pero al menos se requiere puntualizar lo siguiente: los desastres no son simplemente "amenazas consumadas". El concepto de desastre se refiere al impacto social producido por los efectos, en término de pérdidas y daños, agregado también el sufrimiento, de determinados procesos destructores, en las diversas dimensiones que conforman la organización de una sociedad concreta y las condiciones de vida de sus integrantes: salud, producción, educación, transporte, comunicación y otras. El reconocimiento de este impacto social como "desastre" se fundamenta en dos grandes criterios: la alteración de las posibilidades "normales" de reproducción del todo social y la transformación de las condiciones de riesgo primario de un modo que exige acciones urgentes. En consecuencia, los desastres son relativos desde las diversas maneras sociales: pérdidas de igual costo material bruto pueden resultar fácilmente superables para ciertos países y en cambio constituirse como "desastrosas" en el caso de otros. Correlativamente, las capacidades de recuperación son claramente desiguales, hasta el punto de que en los países más pobres el impacto residual y acumulativo de múltiples "pequeños desastres" corrientemente se torna incontenible. Por esta vía de análisis, es posible llegar a comprender:

el significado y consecuencias prácticas de ciertas importantes aseveraciones, por ejemplo, el señalamiento de que "los desastres son problemas no resueltos del desarrollo", "son un producto social", etc., que de otro modo se convierten en lugares comunes sin mayor trascendencia; que todo desastre tiene como contexto real una totalidad social, en la cual incide de manera estructural y durable, y que por lo tanto no se limita ni al espacio ni al tiempo en que ocurren los eventos destructivos; que, en virtud de la indisociabilidad de los sectores de programación social, los procesos de desastre nunca ocurren encerrados en uno sólo de ellos o en varios desconectados. Por ejemplo, si un fenómeno natural devasta la producción agrícola de un país, esta situación no se convertirá en desastre simplemente por el costo de las pérdidas sufridas en ese sector de producción, sino por sus consecuencias negativas para la alimentación y la salud de la población y su impacto colateral en otros sectores de actividad económica.

Existe un amplio consenso en cuanto a definir los riesgos por desastre como un producto dialéctico, que se configura dinámicamente como una interrelación entre amenazas y vulnerabilidad, ambientalmente mediatizada, en una población concreta. Aunque la interpretación de ambas dimensiones no se agota con su clasificación descriptiva, porque los respectivos conceptos presentan aspectos polémicos o difíciles de relacionar, no nos detendremos aquí en su análisis. Desde el punto de vista de su conocimiento y gestión preventiva, los riesgos por desastre constituyen probabilidades complejas porque relacionan en un mismo proceso diversas probabilidades específicas: la ocurrencia de ciertos fenómenos, su conversión en amenazas3, su concreción como tales y su efecto e impacto socioeconómico (condicionado por la vulnerabilidad de la población). Además, son procesos esencialmente dinámicos porque las dimensiones que los conforman - amenazas « vulnerabilidad - y sus interrelaciones tienen ese carácter. También porque los desastres transforman los riesgos de un modo que exige constantes ajustes en su gestión.(3)( En este aspecto es importante tener en cuenta que la amenazas no equivalen a determinados fenómenos, sino a su configuración como tal bajo ciertas condiciones y dada la existencia de una población susceptible de ser afectada. Por ejemplo, para que un fenómeno natural como la falta de lluvia se convierta en sequía se requieren diferentes condiciones ambientales y de infraestructura, y otras más para que llegue a representar un peligro para la salud de la población. Podemos atribuirle un carácter absoluto como amenazas a ciertos fenómenos de especial intensidad destructiva, como los terremotos y los huracanes, pero aún en estos casos sus efectos se encuentran relativizados por factores tales como la localización espacial y condiciones de vivienda de la población.) Se trata de probabilidades, que como se podrá advertir, son fundamentalmente predecibles, aunque la definición y las metodologías utilizables para tal fin, sin llegar a oponerse, contienen importantes particularidades que hacen compleja esa predicción. Así por ejemplo, la predicción del impacto social requiere una metodología de escenarios basada en la identificación hipotética de diversas configuraciones de afectación y alteración social, que no se resuelve por el solo conocimiento de la amenaza por una parte o la mera delimitación de variables sociales sin vinculación al escenario físico, por otra; requieren integración.

3. La Prevención: Un Concepto Escurridizo Tanto el título de este Plan como el nombre de la institución que lo presenta, parecieran respaldar un error de interpretación que, a lo largo de muchos años, ha tenido consecuencias que desbordan las preocupaciones meramente "académicas": la errónea suposición según la cual la "prevención" y la "atención de emergencias" constituyen "acciones" separadas, ojalá interconectadas, pero en todo caso susceptibles de planeamiento y administración desligados. Esto debe aclararse: En primer lugar, cuando se habla de "prevenir" hechos social y humanamente nocivos, no sólo se trata de actuar anticipadamente para evitar que ocurran, sino también de crear condiciones y capacidades más propicias para reducir el riesgo. No sería sensato reconstruir una casa que se ha incendiado, a causa de un cortocircuito, utilizando materiales eléctricos igualmente defectuosos. Se actuará preventivamente corrigiendo esos defectos y, en la medida de lo posible, se intentará mejorar su confort y seguridad como vivienda. Con la misma lógica, sería absurdo orientar las acciones de reconstrucción "postdesastre" a una restitución de las condiciones de vulnerabilidad anteriores (en el supuesto que eso fuera posible, claro está). Aplicado a la problemática de las emergencias y los desastres, la prevención no se refiere solamente a lo que se pueda hacer para reducir o eliminar el riesgo primario, aunque indudablemente esto representa su dimensión más importante y decisiva. Tampoco constituye una acción específica, sino una intencionalidad o propósito que adquiere sentido práctico y se operacionaliza de muy diversas maneras. La prevención de los riesgos por desastre se integra en múltiples planos relacionados. Si el concepto lo hemos deducido de lo que llamamos desarrollo global, significa que este es el plano preventivo esencial. Dentro de su ámbito, aspectos como la lucha contra la pobreza y la exclusión social son determinantes porque de ello depende primariamente la superación de la vulnerabilidad. En un plano también básico que forma parte de aquel, se sitúa la construcción de un cultura de prevención, entendida como el predominio de conocimientos, valores y prácticas solidarias que conduzcan, en una sociedad determinada, a superar los hábitos "respondientes" ante problemas que son permanentes. Y así sucesivamente, hay prevención en la organización comunitaria auto responsable, en la implementación de procedimientos científicos de predicción, en el planeamiento y ejecución oportuna de obras de mitigación y en muchas otras acciones. Incluso, aquellas actividades que corrientemente se caricaturizan como carentes de contenido preventivo en el supuesto de que se efectúan cuando "ya no hay nada que prevenir" (labores de socorro y rehabilitación), tienen también esa proyección; negársela significaría cuestionar injustamente su valor humano y social. Por lo tanto, el problema no consiste en "optar" por la prevención o la atención, o decidir "cuál de las dos" es prioritaria. Lo que se necesita es aclarar los propósitos y medios de prevención e identificar los múltiples espacios, momentos y actividades en que se operacionaliza; las acciones de preparativos y de atención de emergencias encierran múltiples posibilidades preventivas.

ELEMENTOS PARA UNA CARACTERIZACIÓN DEL RIESGO EN COSTA RICA Con base en el modelo de interpretación iniciado por la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (La RED) y la incorporación de nuevas consideraciones en procura de una visión aún más integradora, se presenta a continuación un breve análisis sobre los riesgos por desastre en Costa Rica. Para tal efecto se tienen en cuenta, en sus rasgos más consistentes en el país, los problemas planteados por la dinámica de las amenazas y la condiciones de vulnerabilidad de su población.

1. La Dinámica de las Amenazas4(Para la elaboración de este apartado se han retomado algunos de los conceptos, reorientándolos, emitidos en la propuesta de "Plan Nacional de Prevención de Desastres y Atención de Emergencias" , formulada con el respaldo de el PNUD, de enero del 2001 y a cargo de la consultora Claudia Solera.)

Costa Rica, en conjunto con los demás países de América Central constituye una faja de tierra con características tropicales, situada en el llamado Anillo de Fuego del Pacífico, cruzado por una cadena de altas montañas, con gran cantidad de volcanes activos y actividad tectónica.

El desarrollo poblacional de Costa Rica, desde la Colonia, no ha tomado en cuenta los factores de amenaza del territorio: las principales ciudades, la infraestructura y el desarrollo productivo, industrial y agrícola, en especial el de monocultivo, se han llevado a cabo en forma desordenada, sin considerar el grado de vulnerabilidad que se está generando, en un país ambientalmente rico pero en alto grado expuesto, por su situación geográfica, a la ocurrencia periódica y recurrente de eventos destructivos.

Contradiciendo los relevantes esfuerzos emprendidos en materia de protección del ambiente, en las decisiones económicas relativas al desarrollo urbano y productivo, y al uso de la tierra, han gravitado designios de aprovechamiento, explotación y cercanía de la riqueza ambiental que no toma en cuenta la valoración responsablemente del potencial de las amenazas.

a. Los Factores Climáticos5( Se incorporan las observaciones del Sr. Juan Carlos Fallas Sojo, Meteorólogo del Instituto Meteorológico Nacional.)

Costa Rica se ubica en una región geográfica donde el régimen de los vientos alisios (vientos del Este, que se trasladan a través del mar Caribe) es persistente en su dirección a lo largo del año, solo varía su velocidad por efecto de las estaciones.

El país también se ve influenciado por los vientos del Suroeste (que provienen del océano Pacífico) durante la estación lluviosa, como una consecuencia del efecto de la Zona de Convergencia Intertropical que aporta gran cantidad de humedad en esa estación.

El sistema montañoso que atraviesa el territorio nacional de Noroeste a Sureste juega un papel muy importante en las características climáticas: prácticamente lo divide en dos vertientes y determina la clasificación climática más simple con que se caracteriza: por una parte la Vertiente del Pacífico, dividida a su vez en tres subvertientes: Pacífico Norte, Pacífico Central y Pacífico Sur, incluyendo al Valle Central, por otra, la Vertiente del Caribe y la Zona Norte.

La Vertiente del Pacífico se caracteriza por una estación seca y una estación lluviosa bien definidas. La época seca se extiende desde diciembre hasta abril y la lluviosa desde mayo hasta noviembre, con una disminución en las precipitaciones entre los meses de julio a agosto, conocida como "veranillo". Los períodos de entrada y salida de estas épocas, así como la intensidad de las estaciones varían un poco en cada una de las subvertientes señaladas.

En las Vertientes del Caribe y Zona Norte se establece una estación lluviosa casi permanente. En las regiones costeras es donde se distinguen dos períodos de relativa disminución de las lluvias: uno entre febrero y marzo y otro entre setiembre y octubre. En la región montañosa solo se produce un mínimo relativo de lluvias entre febrero y marzo.

Comparativamente, son las Vertiente del Caribe y Zona Norte donde se producen los mayores niveles de precipitación cada año y en general todo el territorio nacional tiene indicadores altos de precipitación. Esta condición se suma a una gran red fluvial de cuencas con numerosos y caudalosos ríos, cuyos afluentes nacen desde las zonas montañosas y corren hacia el mar Caribe o el océano Pacífico.

En la parte central del país, donde se concentra la mayor parte de la población y sus principales ciudades, las condiciones orográficas y lo quebrado del terreno hace que los caudales de los ríos y acequias fluyan con velocidad y en caso de desbordamiento, las inundaciones tengan un comportamiento violento. Sumado a ello, el desarrollo urbano creciente ha implicado la deforestación en zonas de pendiente y serranía, la pavimentación e impermeabilización del suelo, ha impedido la filtración del agua, provocando una escorrentía mayor hacia los ríos, tanto por las vías naturales como por el sistema de alcantarillado, violentando su capacidad hídrica ya de por sí saturada.

En las zonas costeras, los ríos generalmente son de cauce más amplio y los desbordamientos generan inundaciones pasivas o lentas. Sin embargo, la deforestación, los cambios de cauce, la construcción de canales y diques sin control adecuado, por parte de compañías dedicadas a la producción de monocultivos, en especial en la Vertiente del Caribe y el Pacífico Sur, generan cambios drásticos en el comportamiento de los ríos, provocando que las inundaciones ocasionen mayores problemas que los "naturalmente" esperados en las zonas de asentamiento humano, en las áreas de producción agrícola, en la infraestructura de servicios, comunicación y transporte y en las zonas de protección forestal.

A este panorama se suma la ocurrencia periódica de eventos meteorológicos que afectan la región climática en que se encuentra Costa Rica, que producen aumentos o disminuciones en la cantidad e intensidad de las precipitaciones y en general en el clima. Estos eventos están asociados a los ciclones tropicales y fenómenos de baja presión en el mar Caribe, la Zona de Convergencia Intertropical, los frentes fríos, las ondas del Este y los períodos de El Niño y La Niña.

b. Los Factores Geológicos Costa Rica es un territorio joven que se encuentra sometido a una etapa de evolución rápida más que de equilibrio en sus procesos geológicos. El país está ubicado en un complejo marco tectónico, resultado de la interacción de las placas Coco, Caribe y Nazca, así como de la subducción somera de la Dorsal Asísmica de Coco (Denyer y Kussmaul, 1994).

Los procesos geológicos en el territorio nacional se asocian a la geodinámica interna y externa del planeta. La geodinámica interna se manifiesta a través de los eventos sísmicos provocados por la interacción de las placas Cocos y Caribe o por los desplazamientos de las fallas locales dentro del territorio nacional asentado sobre la Placa Caribe. El resultado concreto e inmediato de esta condición es que la amenaza sísmica constituya una situación latente a largo de toda la historia conocida del país.

Otro proceso generado por la geodinámica interna es la actividad de los volcanes de las cordilleras de Guanacaste y Central, que incluso a lo largo del Siglo XX significaron escenarios de emergencia importante, con las erupciones del Irazú, el Poás, el Rincón de la Vieja y el hasta entonces conocido como Cerro Arenal, hoy Volcán Arenal. La cercanía y presencia inmediata de la población en las zonas de influencia de estos volcanes constituyen tanto en el pasado como en el presente un importante factor de amenaza, pues además de las vidas humanas, se encuentra amenazada la infraestructura social y productiva. Esto es sumamente relevante en el caso del Valle Central, pues toda la Gran Área Metropolitana está en el zona de influencia de los volcanes activos del la Cordillera Central.

Del impacto inmediato o retardado de los factores geológicos mencionados, derivan los eventos que se identifican como propios de la geodinámica externa, tales como los deslizamientos, las avalanchas, los represamientos de agua y lodo, las mismas inundaciones y los procesos erosivos ocasionados por el lavado de los suelos.

Cotidianamente, estos eventos son los más visibles y, aunque se les determina en el ámbito de las geociencias, tras ellos existe toda una cadena de elementos causales socio-ambientales, que evidencian el mal manejo del entorno espacial en que se manifiestan.

Los factores geológicos de la dinámica externa se asocian con los factores climáticos y culturales, de tal modo que las precipitaciones intensas, las características topográficas de un territorio con grandes variaciones de nivel, con serranías y valles, y la misma actividad humana - de una población que ya hace bastante tiempo agotó su frontera agrícola, que urbaniza, deforesta y realiza alteraciones sustantivas en las condiciones del suelo y los ríos, sin control sobre la orientación de su uso -, contribuyen a acelerar los procesos de degradación de suelos y ríos y causan o potencian los llamados eventos de la geodinámica externa.

c. Los Factores Antropogénicos6( Tomado de: Carlos Picado: "Elementos teóricos para explicar los desastres".)

Los factores antropogénicos, que tienen un peso determinante por sí mismos y la cualidad de potenciar los anteriormente mencionados, se originan directamente en determinadas prácticas y formas de relación social, que se establecen para la transformación de nuestro entorno material, o que ponen de manifiesto procesos de conflicto social.

Corrientemente se identifican aquí las llamadas amenazas tecnológicas y las resultantes de conflictos políticos y religiosos como las confrontaciones armadas. En la actualidad se discute acerca si los problemas de violencia social que afectan la seguridad y la salud de la población pueden ser incluidos en esta categoría de factores o si corresponden a otro ámbito de análisis.

En el caso de Costa Rica, el crecimiento poblacional y en especial el urbano, la tecnificación acelerada de la producción agrícola e industrial, el aumento de las facilidades de comunicación y transporte, la apertura comercial y productiva a empresas de alta tecnología, el inadecuado control sobre la manipulación de sustancias tóxicas, entre muchos otros aspectos, han ido integrando al proceso desarrollo nacional actividades cada vez más complejas que inciden ineludiblemente en el aumento de la vulnerabilidad a causa del aumento e intensificación de las amenazas tecnológicas; no obstante, tal incidencia no ha sido dimensionada, por lo que las regulaciones que permiten reducir su impacto están rezagadas o son ajenas a la realidad actual.

2. Un País Vulnerable a los Desastres Como se ha dicho, amenazas y vulnerabilidad forman un par dialéctico, porque una presupone la otra y su síntesis conforma procesos que no resultan de su mera suma: los riesgos.

En consecuencia, para interpretar y evaluar determinadas situaciones de riesgo es necesario situar el análisis en la relación entre ambas dimensiones. Si intentamos caracterizar la vulnerabilidad de una población concreta, siempre estará implícita la determinación y explicación de las correspondientes amenazas.

La vulnerabilidad está constituida por un conjunto de condiciones, objetivas y subjetivas, que debilitan las capacidades de una población en varios planos inseparables:

la capacidad para oponerse a la formación y concreción de amenazas, la capacidad para evitar, reducir y controlar la generación de daños y pérdidas, la capacidad para recuperarse del daño sufrido y lo que es decisivo cuando se hace referencia a "vulnerabilidad ante los desastres", oponerse al impacto social de esos daños y pérdidas.

La vulnerabilidad encierra carencias y debilidades diversas, son de naturaleza cognoscitiva y afectiva (interpretación errónea del riesgo y del propio protagonismo, ideas falsas, etc), valorativa (expectativas no solidarias) y sociopolítica (condición de exclusión social que incapacitan a determinados grupos de población a constituirse en actores sociales y actuar por su propia seguridad), todo eso en el contexto cotidiano de condiciones materiales de existencia que determinan una propensión a sufrir daños y pérdidas.

La naturaleza excluyente de la pobreza incide directamente en el desarrollo de condiciones objetivas y subjetivas de la vulnerabilidad y sin que ambos términos sean equivalentes, es frecuente que sean los grupos de población con las condiciones materiales de vida más deterioradas, las principales víctimas de los desastres.

En el año 2001, para el caso de Costa Rica, los pobres de las zonas urbanas eran cerca de un 17%, mientras en las zonas rurales alcanzaba un 25% (Estado de la Nación 2002, página 96).

La exclusión social, que normalmente es referida al ámbito político es también una exclusión geográfica, una presión demográfica que teniendo de por medio el poder económico, alimenta la tendencia a que los más pobres se ubiquen en los sitios más inseguros. Especialmente en las zonas densamente pobladas, son esos sitios donde están presentes múltiples factores de amenaza, los lugares de residencia de los pobres.

Se suma a ello una sinergia de prácticas colectivas de tolerancia y omisión a los factores de amenaza evidentes y en muchos casos de conductas agresivas de adaptación del medio que retan el equilibrio endeble y maximizan las condiciones de amenaza a niveles de tensión insostenibles, que tarde o temprano, en ocasiones en forma reiterada, generan el desastre.

De tal modo, Costa Rica no es ajena a la vulnerabilidad: las inundaciones, los sismos, los deslizamientos, las erupciones volcánicas y la creciente ocurrencia de eventos relacionados con factores tecnológicos, constituyen un largo proceso de desastres a lo largo de la historia de Costa Rica. En el Siglo XX se registraron 22 sismos con diverso grado de daños, 11 eventos volcánicos con algún grado de afectación, siendo las más importantes la erupción del Volcán Irazú entre 1963 y 1965 y el la erupción del Volcán Arenal en 1968. Los deslizamientos de importancia sumaron 10, mientras que las inundaciones son fenómenos permanentes que se registran año con año, pero tendencialmente, ante la degradación paulatina de los suelos y ríos generan grados mayores de afectación, especialmente con la presencia de ciclones tropicales en el Caribe, tales como Fifí, Joan, Cesar, Michelle, Mitch, por mencionar algunos7( Programa Educativo para Emergencias. Compendio General Sobre Desastres. Anexo N ° 1. Gerardo Monge. 1 Edición, San José. 1992. Páginas 53 –74..

No obstante, a los eventos de magnitud mayor, se suman una larga lista de incidentes diarios que mantienen al país en un estado que podemos denominar de "emergencia de baja intensidad", por referencia al daño paulatino y permanente que sufre la población por pequeños eventos que al final de un período anual suman magnitudes que en daños y muertes son mayores que los que ocasiona un evento de gran magnitud. La vulnerabilidad en estos casos se evidencia como una situación crónica inherente a la realidad misma.

En los reportes de incidentes reportados por el 9-1-1 de los últimos 3 años, se observa que aproximadamente un 75% de los eventos están relacionados con fenómenos hidrometeorológicos, especialmente en el periodo lluvioso. El resto son eventos asociados a factores geológicos y también los tecnológicos, que van en ascenso.

Lamentablemente, es hasta los últimos diez años que se empieza a hacer un adecuado recuento del costo de los daños que ocasiona cada desastre, pero solo de aquellos que son atendidos bajo declaratoria de emergencia nacional, para el resto no se formaliza la información. El caso es que aún bajo las declaratorias de emergencia, la inversión que se hace no permite la recuperación de las zonas afectadas, a lo sumo se promueve la rehabilitación de los servicios y es por la vía ordinaria, en forma lenta, y en muchos casos por el esfuerzo de los propios afectados que se logran recuperar las poblaciones. Un país con limitado recursos tiene serias dificultades para recuperarse de los desastres y los procesos de reconstrucción que Costa Rica ha tenido que enfrentar lo evidencian.

Es conocido que el patrón de desarrollo seguido por el país a partir de la segunda mitad del Siglo XX, incorporó una serie de medidas de seguridad y bienestar social que elevaron los niveles de desarrollo y permitieron el ascenso social de una importante proporción de la población, al punto de contar con un amplio sector ubicado en un nivel medio de ingresos. Indicadores sociales tales como los de esperanza de vida, de mortalidad infantil, de escolaridad, de acceso a servicios, entre otros, han sido evidencia del alto grado alcanzado, que incluso, llegaron a ubicar al país entre los mejores de la región latinoamericana.

Este proceso, con sus limitaciones y conflictos, ha tenido una repercusión indirecta en referencia al riesgo, pues comparado con los otros países de la región de Centro América, los eventos de desastres han sido benignos, ya que su impacto, en esos términos comparativos, ha sido menor. Sin embargo, ese patrón de desarrollo no ha considerando la prevención de los desastres como un acto, ni siquiera como una intención consciente y clara; los eventos recientes determinan la necesidad de un cambio en ese sentido.

El manejo de los desastres en el país ha pasado por un proceso de institucionalización similar al de otros países de Latinoamérica. Los esquemas de organización nacional se han orientado a la atención de los efectos, en tanto la causalidad es un aspecto que se ha dejado de lado. En consecuencia, Costa Rica es un país altamente vulnerable a los desastres; las condiciones de amenaza y la forma particular de desarrollo, ajena a un concepto armónico con la naturaleza, hace que los desastres sean un problema latente que tenderá a agravarse, en tanto no se concreten medidas para la reducción del riesgo.

C. LA PROGRESIVA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA GESTION DEL RIESGO EN COSTA RICA8( Elaborado a partir de: Carlos Picado R: "Antecedentes Históricos de la CNE.") En el año 1963, se creó en el país la Oficina de Defensa Civil, que luego se convirtió en un Departamento del Ministerio de Obras Públicas (MOPT), dependencia por entonces responsable de atender las situaciones de emergencia.

Antes de que se promulgara la Ley Nacional de Emergencia Nº 4374, el 14 de agosto de 1969, primera legislación costarricense en la materia, se organizaban comisiones nacionales para el manejo de emergencias particulares. La definición de los estados de emergencia correspondía a la Asamblea Legislativa.

Esta Ley, cuya promulgación se vio dinamizada por la inquietud social suscitada por el periodo eruptivo del Volcán Irazú, entre 1963 y 1965, y las erupciones del Volcán Arenal, en 1968, dio autoridad al Poder Ejecutivo para establecer los estados de emergencia nacional, creó el Fondo de Emergencia y la Comisión Nacional de Emergencia (CNE). No obstante, en sentido estricto, esta última fue una comisión formada por ministros y presidentes de instituciones autónomas, cuya principal responsabilidad era la administración del Fondo de Emergencia.

En 1974 se elaboró un "Reglamento de Emergencias Nacionales" que, entre otros aspectos, estableció la creación de la Oficina de la CNE, la cual quedó adscrita al Departamento de Defensa Civil del MOPT.

En los años 80, ocurre una serie de hechos que vale la pena destacar:

Se inicia un ciclo de gran actividad sísmica, antecedido por pronósticos que anuncian la posibilidad de un evento de gran magnitud en los siguientes años. Asimismo, ocurren eventos hidrometeorológicos que afectaron varias zonas del país. Los pronósticos sísmicos se confirman con los eventos de 1983 en la Península de Osa y Pérez Zeledón, así como la actividad en el Valle Central y el Pacífico Central. Importantes lluvias caen en la Vertiente del Caribe, y el paso del Huracán Joan por la Cuenca del Caribe, en 1988, es un evento presente en la memoria costarricense, que provocó más de 40 muertes en el Pacífico Sur.

Sale a la luz pública información sobre el mal manejo del Fondo de Emergencia, lo que obliga a las autoridades a realizar un manejo más cuidadoso, en especial porque éste deja de ser un recurso orientado únicamente a situaciones en extremo excepcionales, para convertirse en una vía de financiamiento de grandes proyectos del Gobierno, lo que obliga a mayores controles.

En 1983, la Asamblea Legislativa reforma el Artículo 1º de la Ley Nacional de Emergencia, de modo que en adelante el Poder Ejecutivo puede decretar los estados de emergencia "en cualquier parte del territorio nacional o en cualquier sector de la actividad nacional, cuando por alguna contingencia social sea necesario". Así, se omite el principio de calamidad pública que prescribe la Constitución para hacer uso excepcional de los fondos públicos. Los elementos de causalidad que determinan una emergencia se hacen innecesarios para que el Ejecutivo pueda actuar. Al abrirse la posibilidad de decretar como emergencias nacionales toda clase de "contingencias sociales", al final de la década habían más de 50 proyectos de interés público de esta clase, en especial de obras de infraestructura, requiriendo la CNE de un mejor soporte administrativo para ejecutarlos.

La necesidad de atender las emergencias y ejecutar un Fondo de Emergencia cada vez más grande, y la exigencia de implementar mecanismos más eficaces para garantizar su transparencia y buen uso, propició la consolidación institucional de la CNE. También por esos años, organismos internacionales como la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la Oficina Federal de Asistencia para Desastres en el Extranjero de los Estados Unidos de América (OFDA), desplegaron iniciativas de cooperación técnica y financiera en la región centroamericana, principalmente para mejorar la capacidad de respuesta ante importantes situaciones de emergencia. La convulsa situación política de la región indudablemente influyó en la preocupación por mejorar los sistemas de respuesta. En el caso costarricense, tales iniciativas contaron con una acogida gubernamental irrestricta.

Hito importante de esta década es la promulgación del Decreto 17031-P-MOPT, del 16 de mayo de 1986, orientado a realizar la reorganización de la CNE, estableciendo una estructura organizativa separada de Defensa Civil. Es desde entonces que se puede estimar su consolidación institucional. La CNE administra el Fondo de Emergencia con especial énfasis en la ejecución de los proyectos de reconstrucción. Pero además asigna recursos a la atención de las emergencias y a los preparativos, a lo cual suma un esfuerzo por articular comités o grupos de trabajo permanentes, de composición intersectorial e interinstitucional.

El marco legal en que se inspira la organización para desastres hasta ese entonces resulta limitado, pues restringe el accionar institucional al momento en que las situaciones de emergencia ya han ocurrido. Desde el punto de vista político, la importancia de la institución se sostiene en la gran cantidad de recursos que administra y las condiciones de excepción con que puede operar. Pero su modelo de intervención se inspira en los más rancios esquemas de defensa civil, dejando al margen los temas de prevención y las posibilidades de invertir en acciones para el manejo de las causas.

A partir de los 90, se identifica la necesidad de fortalecer los aspectos relacionados con la prevención y la mitigación. Además, se inicia la constitución de comités de emergencia, que se convirtieron en el principal mecanismo de organización. La nueva administración enfrentó los problemas generados por eventos de gran magnitud, como los terremotos de Cóbano y de Alajuela, el Terremoto de Telire (conocido como el Terremoto de Limón), ocurrido el 22 de abril de 1991, con una intensidad de 7.6 grados, e importantes daños en la Provincia de Limón (se le ha situado IX en la Escala de Mercalli), y graves inundaciones en la Vertiente Caribe.

Se inicia entonces un proceso que conjuga el interés por dotar al país de mecanismos de prevención y respuesta, con un esquema de organización nacional para articular la respuesta institucional centralizada y la gestión en los niveles regionales y locales. Todo ello con el acicate de un necesario activismo, originado por graves emergencias, que consolida las responsabilidades de la CNE.

El 30 de julio de 1993 se aprueba, por Decreto Ejecutivo Nº 22383 MP-J-MOPT-S-MIVAH-MIRENEN-G-SP, el "Plan Nacional de Emergencia", lo que representa otro hito en el proceso de organización nacional. Mediante el Voto 3410-92, la Sala Constitucional decreta improcedentes las declaratorias de emergencia por contingencias sociales. Aunque la CNE contaba con un plan que formalizaba una organización nacional para la atención de emergencias, mediante un esquema sectorial, y aportaba algunas pautas para la prevención, tuvo que asumir, como resultado de dicha resolución, las mismas limitaciones financieras de otras instituciones para llevar adelante el proceso iniciado.

Desde 1995, la CNE. recurre al Presupuesto Nacional para financiar parte de sus gastos de operación y paulatinamente incorpora todas las medidas de control establecidas para las instituciones del gobierno central. Ello le ha restado capacidad de gestión, pero le ha permitido un manejo ordenado de sus programas, lo cual contribuye a su estabilización.

En 1999, se aprueba una nueva Ley Nacional de Emergencia, la Nº 7914. Esta ley tiene como antecedentes inmediatos la emergencia nacional provocada por el embate del Huracán Mitch en Centroamérica. Este evento permite, por primera vez, que se den iniciativas regionales en el ámbito político para promover cambios sustantivos en el manejo de los desastres; en este caso, los cambios propuestos se han orientado a la definición de políticas claras en prevención y al fortalecimiento de las estructuras nacionales y locales para la prevención y la atención. Estos lineamientos son evidentes en instrumentos tales como la Declaración de Guatemala II (octubre, 1999) por parte de los presidentes de la región, denominada "Marco Estratégico para la Reducción de la Vulnerabilidad y los Desastres en Centroamérica" que fue promovida por CEPREDENAC. Igualmente, en las resoluciones de la reunión de Santa Tecla, México, y las exhortaciones realizadas por las Naciones Unidas en el marco del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales.

Esta Ley establece los mismos mecanismos estatales para el manejo de emergencias estipulados por la anterior, pero en forma específica le asigna a la CNE responsabilidades en materia de prevención. En su Artículo 24, le asigna la obligación de organizar y coordinar el Sistema Nacional de Prevención y la preparación del Plan Nacional de Emergencia. En consecuencia, acentúa la necesidad de realizar procesos de planificación orientados a avanzar en la consolidación de políticas públicas capaces de coordinar el esfuerzo de todas las instancias que participan del desarrollo nacional en la gestión del riesgo. Al mismo tiempo, respalda un argumento doctrinal ya comentado: por su propia definición y en un marco sistémico, la prevención y la atención de emergencias constituyen dimensiones inseparables y generan responsabilidades compartidas.

II.MARCO ESTRATÉGICO9( El desarrollo de este capítulo tuvo como insumos básicos de consulta: el "Plan Estratégico Institucional de la CNE" y el documento "Hacia un Sistema Nacional de Prevención de Desastres y Atención de Emergencias", elaborado por Armando Campos, consultor de CEPREDENAC, en el marco del "Proyecto Fortalecimiento de la Capacidad Nacional para la Gerencia de Proyectos de Prevención de Desastres.")

A. DESCRIPCIÓN GENERAL El Plan Nacional de Desarrollo 2002 - 2006 contiene el eje temático "Armonía con el Ambiente", cuyo objetivo es: fomentar una cultura de respeto y armonía con la naturaleza, preservando y utilizando racionalmente nuestros recursos naturales. Bajo este eje temático y por iniciativa de la CNE, se incorpora el área temática "Gestión del Riesgo".

En concordancia con los lineamientos políticos del Plan Nacional, el presente marco estratégico fundamenta y delimita las estrategias de política pública que promoverá y desarrollará el Estado costarricense para la reducción del riesgo y el manejo de las emergencias en los próximos años.

Junto con los contenidos propios de un plan estratégico, el presente instrumento integra una definición del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Emergencias, (Capítulo III) con diversas propuestas acerca de su organización, estructura programática y niveles de responsabilidad.

B. ESTRATEGIA METODOLÓGICA 1. Alcances Atribuidos De acuerdo con los conceptos básicos empleados en el correspondiente enfoque estratégico, un "plan" constituye el instrumento más amplio e integrador de planeamiento. En términos generales, traza una trayectoria integral de avance entre una situación actual problematizada y una visión o imagen-objetivo, considerando por supuesto las condiciones de factibilidad y viabilidad con que se cuenta en el presente y las posibilidades realistas para crearlas o mejorarlas.

Por su propia proyección, el plan requiere un horizonte temporal relativamente extenso, y por lo mismo se sitúa en el mediano y el largo plazo. En otras palabras, los cambios que propone no son ni realizables ni evaluables de manera completa en el corto plazo. No obstante, para evitar la vaguedad de perspectivas que se produciría al quedarse en un nivel de planificación tan general, se requiere operacionalizarlo mediante programas (que definen áreas de acción diferenciadas y al mismo tiempo complementarias, facilitando la determinación de prioridades y la racionalización de los recursos) y, articuladas dentro de éstos, unidades operativas a corto plazo, ágiles y dinámicas, o proyectos.

En el presente caso, lo expuesto significa que el Plan tiene por fin establecer un marco estratégico para las acciones de la CNE y que, para darle contenido operativo, es indispensable diseñar y emplear instrumentos específicos de planeamiento, incluyendo varios a corto plazo. En otras palabras, será necesario trazar una estructura de programas, cada uno de los cuales albergará, como condición indispensable para su vigencia, un cierto número de proyectos afines.

Esta metodología permitirá, entre otras cosas, recuperar el sentido práctico de los planes operativos anuales, cuya funcionalidad se había reducido a cumplir con ciertas necesidades periódicas de presupuestación, y dar cohesión y sostenibilidad a proyectos muchas veces debilitados por su dispersión o falta de contexto programático.

2. Fuentes y Procedimientos Básicos Con el presente documento culminan diversos procesos de consulta desarrollados por la CNE en el país, durante los últimos cuatro años, con el apoyo de varias agencias cooperantes entre las que destacan el PNUD, CEPREDENAC y OFDA.

Se ha procedido a revisar las memorias de los procesos de consulta, para luego ordenar sus contenidos con base en los ejes de política que la CNE identifica en su Plan Estratégico Institucional y que a su vez derivan, como se ha dicho, del Plan Nacional de Desarrollo10( Justamente, dos de sus programas estratégicos están dirigidos a (1) "Desarrollar el Sistema Nacional de Prevención y fortalecer la capacidad institucional" y (2) "Fortalecer la planificación estratégica en prevención de desastres".).

Las propuestas emitidas en las consultas fueron ubicadas en el nivel de planificación que corresponde (políticas, estrategias, objetivos o actividades concretas). Para ello fue necesario resumir, variar términos de redacción, con apego al sentido que el proponente le quiso dar y en algunos casos, desestimar elementos que no concordaban con los criterios de planificación que las circunstancias actuales demandan.

Con el procedimiento mencionado se ha procurado imprimirle al Plan una base participativa. Pero no se trata solamente, desde luego, de una tarea de análisis y ordenamiento sobre propuestas previamente recogidas; para estructurar el producto buscado y consolidar su enfoque estratégico, se han incorporado diferentes elementos de orden conceptual y propositivo.

C. COBERTURA Y VIGENCIA El presente Plan de Gestión del Riesgo y Atención de Emergencias tiene una cobertura nacional y una vigencia de cuatro años, correspondiente al periodo 2003-2006.

D. LA MISIÓN MISIÓN DE LA CNE La misión de la CNE es ejercer la conducción y promover el funcionamiento del Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias y la aplicación concertada del Plan Nacional para la Gestión del Riesgo, con el propósito de evitar o reducir los factores y condiciones de amenaza y vulnerabilidad sobre la vida, los bienes y el ambiente, así como coadyuvar a conservar y mejorar los potenciales de desarrollo sostenible de la población.

E. LA VISIÓN VISIÓN DE LA CNE La consolidación del Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, y la CNE como su ente conductor: En su capacidad de planificar, dirigir, controlar y ejecutar eficientemente acciones concertadas, efectivas y ágiles para la prevención, atención de desastres y reconstrucción. En la coordinación e integración de los aportes y las capacidades existentes en las instituciones del Estado, el sector privado y la sociedad civil.

F. OBJETIVO DE DESARROLLO Por sus implicaciones multisectoriales e interinstitucionales, este plan retoma el objetivo que corresponde al Área Temática de Gestión del Riesgo, incluida en el Eje Temático de Armonía con el Ambiente del Plan Nacional de Desarrollo: Reducir las causas de las pérdidas de vidas humanas y las consecuencias sociales, económicas y ambientales inducidas por las amenazas de origen natural y antrópico que afecten el territorio nacional de Costa Rica.

G. PRINCIPIOS ORIENTADORES Con respecto a la prevención de riesgos y atención de emergencias se identifican al menos los siguientes principios orientadores que deben sustentar las líneas políticas del presente plan:

Es un componente fundamental para lograr el desarrollo integral de la población.

Constituye una política pública que opera como un eje transversal de los programas del Estado.

Es una tarea intersectorial e interinstitucional.

Las responsabilidades sectoriales e interinstitucionales son inseparables.

La coordinación, que es un instrumento de gestión, debe constituir también el principio que oriente el vínculo de relación entre los actores.

La participación de las instituciones en el Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias debe ser coordinada y abierta, pero manteniendo la autonomía.

Las atribuciones de supervisión y fiscalización de la CNE en materia de riesgos son indelegables y se ejercen considerando la autonomía de las instituciones que conforman el Sistema Nacional.

Es indiscutible la necesidad de participación y los aportes de la sociedad civil y del sector privado.

H. INSTRUMENTOS PARA EL CUMPLIMIENTO DEL PLAN El diálogo político.

La coordinación intersectorial interinstitucional, basada en el desarrollo y mantenimiento de capacidades operativas articuladas y complementarias entre las instituciones.

La consulta técnica a todos los actores.

La participación de los gobiernos locales y la sociedad civil.

Alianzas estratégicas y de cooperación a nivel nacional, regional e internacional.

Los instrumentos legales orientados al manejo de las situaciones de emergencia y la vía de excepción.

Asesoría técnica calificada a las instituciones y organizaciones involucradas.

La fiscalización del cumplimiento de las regulaciones relacionadas con la gestión para la reducción de los riesgos.

Programas efectivos de educación, capacitación y divulgación a los actores involucrados y a la población en general sobre la gestión para la reducción del riesgo.

I. POLÍTICAS, OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y PROGRAMAS

Se presenta a continuación un conjunto de políticas, con sus respectivos objetivos estratégicos y programas. Para cada programa se presentan los correspondientes objetivos específicos, población objetivo o copartícipe, indicadores globales de avance y metas para el período de ejecución del Plan.

POLÍTICA 1. Desarrollo institucional y del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Emergencias.

1.1. OBJETIVO ESTRATÉGICO Fortalecimiento de la CNE en su capacidad de planificación estratégica, de coordinación interinstitucional para el desarrollo del Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

PROGRAMA 1.1.1. Desarrollo del Sistema: Desarrollar el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Emergencias y fortalecer la capacidad de gestión de las instituciones incorporadas y responsables de la prevención y atención de emergencias.

| Objetivo Específico | Población objetivo | Indicador | Metas Anuales Periodo | | --- | --- | --- | --- | | 1.1.1.1. Fortalecer la capacidad de coordinación interinstitucional por medio del Sistema. | Instituciones del Estado, municipalidades y ONG´s y otros que articulan el Sistema. | 1.1.1.1.1. Sistema Operando. | 2003: propuesta del Sistema 2004: articulación del Sistema con un 40% de avance 2005: 75% de avance. 2006: 100% Sistema Operando. | PROGRAMA 1.1.2. Planificación Estratégica: Fortalecer la planificación estratégica en prevención de desastres.

| Objetivo Específico | Población objetivo | Indicador | Metas Anuales Periodo | | --- | --- | --- | --- | | 1.1.2.1. Coordinar y promover el diseño de planes sectoriales de gestión del riesgo y atención de emergencias. | Población en riesgo de desastres. | 1.1.2.1.1. Siete planes sectoriales que incorporan el concepto de gestión del riesgo. | 2005: a mayo 3 y a octubre 5 planes sectoriales. 2006: a mayo 7 planes sectoriales. | PROGRAMA 1.1.3. Marco Jurídico: Fortalecer el marco del marco jurídico para la prevención y atención de desastres.

| Objetivo Específico | Población objetivo | Indicador | Metas Anuales Periodo | | --- | --- | --- | --- | | 1.1.3.1. Elaborar la propuesta de cambio de la Ley 7914, para flexibilizar el marco jurídico y poder actuar en prevención y atención, ajustándonos a las transformaciones sociales actuales. | Asamblea Legislativa. | 1.1.3.1.1. Avance en el proceso legislativo de aprobación del proyecto de ley. | 2003: a agosto, propuesta de reforma de la Ley. en la Asamblea Legislativa. | | 1.1.3.2. Consolidar instrumentos unificados para la consulta sobre normativa jurídica nacional, relacionada con el tema de riesgo. | Instituciones | 1.1.3.2.1. Compendio de normativas relacionadas con la gestión del riesgo, impreso y en uso. | 2004: a noviembre, órganos convocados e información sistematizada 2005: edición 2006: a febrero, distribuido y en uso. | PROGRAMA 1.1.4. Captación de Recursos: Captar recursos para la prevención y atención de desastres.

| Objetivo Específico | Población objetivo | Indicador | Metas Anuales Periodo | | --- | --- | --- | --- | | 1.1.4.1. Desarrollo de fuentes de financiamiento sostenible para la prevención y atención de emergencia. | Instituciones integradas al Sistema y población en riesgo. | 1.1.4.1.1. % en el incrementos del Fondo de Emergencia con recursos disponibles para prevención. | 2003: 25% 2004: 25% 2005: 25% 2006: 25% | | 1.1.4.1.2. Número de disposiciones de entes aseguradores para crear mecanismos de aseguramiento de obras públicas. | 2004: a marzo, propuesta elaborada 2005: convocatoria a entidades. 2006: seguimiento | | | | 1.1.4.1.3 Número de proyectos financiados con ayuda internacional de agencias y organismos no estatales operando. | 2003: 1 proyecto financiado y operando. 2004: 2 proyectos financiado y operando. 2006: 2 proyectos financiados y operando. | | | | | | 1.1.4.1.4. Se han incorporado nuevas disposiciones legales para el financiamiento sostenible y el control de recursos. | 2004: Disposiciones incorporadas a la propuesta de reforma de Ley. 2005: seguimiento. | POLÍTICA 2. Gestión Institucional y Local para la Reducción del Riesgo.

2.1. OBJETIVO ESTRATÉGICO Fortalecimiento de la capacidad operativa de la CNE como coordinadora del Sistema en el nivel sectorial, regional y local.

PROGRAMA 2.1.1. Fortalecimiento de la Organización: Fortalecer la organización institucional y del Sistema para la Gestión del Riesgo y Atención de Emergencias.

| Objetivo Específico | Población objetivo | Indicador | Metas Anuales Periodo | | --- | --- | --- | --- | | 2.1.1.1. Mejorar la capacidad de planificación institucional y de coordinación del Sistema en el ámbito nacional, regional y local. | CNE, comités de emergencia, comités sectoriales, comités asesores técnicos e instituciones del Estado. | 2.1.1.1.1 Estructura operativa de la CNE fortalecida y trabajando. | 2003: a diciembre contar con la propuesta de rediseño institucional. 2004: a marzo contar con el manual de funciones y julio de clasificación de puestos. 2005: a febrero nueva estructura organizativa funcionando 2006: informes semestrales de seguimiento | | | | 2.1.1.1.2.Comités de emergencia consolidados y operando en todo el país. | 2003: a octubre, 30 comités comunales de emergencia, 99 comités locales y 6 regionales emergencia organizados. 2004: a octubre 126 comités comunales de emergencia, 99 comités locales y 6 regionales emergencia organizados. 2005: noviembre, informe anual de seguimiento. 2006: a noviembre, informe anual de seguimiento. | | | | 2.1.1.1.3. Reglamento de comités de emergencia vigente. | 2004: aprobado 2005: en vigencia | | 2.1.1.2. Promover la elaboración de planes de emergencia en el ámbito municipal y regional. | Población nacional. | 2.1.1.2.1. Planes de emergencia elaborados. | 2003: a diciembre 31 planes cantonales y 0 regionales actualizados. 2004: a diciembre 42 planes cantonales y 3 regionales actualizados. 2005: a diciembre 54 planes cantonales y 5 regionales actualizados. 2006: 81 planes actualizados. | | | | 2.1.1.2.2. Manual para la elaboración de los planes operando. | 2004: elaboración de la propuesta. 2005: aprobación y aplicación. 2006: seguimiento. | | 2.1.1.3. Mejorar la capacidad de coordinación del Centro de Operaciones de Emergencia ( COE). | Instituciones integrantes del COE. | 2.1.1.3.1. Manual de procedimiento del COE operando. | 2003: N. A. 2004: A diciembre, aprobación y difusión. 2005: Operando. 2006: a enero, un informe de evaluación. | | 2.1.1.4. Fortalecer la participación de gobiernos locales, la sociedad civil y el sector privado. | Municipalidades, sector privado y comunidades. | 2.1.1.4.1. 89 comités de emergencias (81 cantonales y 8 regionales) en que intervienen las municipalidades, empresas privadas y organizaciones locales incorporadas a los comités de emergencia. | 2003: 45 % 2004: 65 % 2005: 80 % 2006: 100 % | | 2.1.1.5. Reactivar los comités asesores técnicos. | Especialistas en áreas específicas del tema. | 2.1.1.5.1. Catorce Comités asesores técnicos operando. | 2003: diagnóstico y convocatoria 2004: 7 comités 2005: 10 comités. 2006: 14 comités. | | 2.1.1.6. Promover la organización para emergencias en los centros de trabajo. | Sector empresarial. | 2.1.1.6.1. Manuales de organización de comités de centros de trabajo aplicados. | 2004: revisión. 2005: aplicación. | | | | 21.1.6.2. Norma sanitaria que regula la organización de los comités en centros de trabajo. | 2004: elaboración de la propuesta 2005: seguimiento. | PROGRAMA 2.1.2. Sistema de Información: Fortalecer el Sistema de Información.

| Objetivo Específico | Población objetivo | Indicador | Metas Anuales Periodo | | --- | --- | --- | --- | | 2.1.2.1. Fortalecer la capacidad de generación, acceso y uso de información para la gestión de los riesgos entre los integrantes del Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de emergencias. | Universidades, institutos científicos, instituciones de respuesta, municipalidades, público interesado. | 2.1.2.1.1. Sistema georeferenciado digitalmente, con documentación y tecnología actualizada y operando. | 2003:mapas de amenaza actualizados en 40 cantones. 2004: mapas de los 81 cantones actualizados. 2005: mantenimiento de la información actualizado al 100%. 2006: mantenimiento de la información actualizado al 100%. | | 2.1.2.1.2. Información digital actualizada y distribuida. | 2003: 40 municipalidades dotadas de mapas de amenaza. 2004: entrega a 81 municipios de mapas de amenaza. 2005: actualización al 100% 2006: actualización al 100% | | | | 2.1.2.1.3. Número de convenios de transferencia bilateral de información digital operando. | 2003: renovación de convenio con el MOPT. 2004: convenios de transferencia de información con el Meteorológico, OVSICORI, CENIGA, ICE, RECOPE. 2005: convenios con la RED sismológica nacional y Instituto Oceanográfico. UCR, UNA. 2006: convenio con Catastro Nacional. Convenio con CEPREDENAC para el intercambio de información sobre amenaza en el ámbito Centroamericano y del Caribe. | | | POLÍTICA 3. Incorporación de los Aspectos de Prevención a Desastres en la Cultura Nacional.

3.1. OBJETIVO ESTRATÉGICO Fortalecimiento de la cultura de prevención y mitigación de los desastres.

PROGRAMA 3.1.1. Investigación: Fortalecer la investigación y el conocimiento en materia de amenazas, vulnerabilidad y preparativos de respuesta.

| Objetivo Específico | Población objetivo | Indicador | Metas Anuales Periodo | | --- | --- | --- | --- | | 3.1.1.2.1. Apoyar y fortalecer los programas de investigación. | Universidades, institutos de investigación y tesiarios. | 3.1.1.1.1. Se cuenta con estudios, informes y propuestas actuales. | 2003: elaboración de la propuesta. 2004: búsqueda de recursos y recepción de propuestas. 2005: asignación de recursos a investigaciones con base en prioridades. | | 3.1.1.2. Promover la elaboración de escenarios de riesgo. | Población de las zonas bajo riesgo. | 3.1.1.2.1. Veinte modelos de riego para zonas especificas según amenaza, elaborados. | 2004: 5 2005: 10 2006: 20 | | 3.1.1.3. Mantener el seguimiento actualizado de los factores de riesgo en los sitios de mayor peligro. | Población de las zonas bajo riesgo. | 3.1.1.3.1. Registro actualizado en un 75%, de comunidades en riesgo. | 2003: Avance de un 35%. 2004: 45% 2005: 60% 2006: 75%. | PROGRAMA 3.1.2. Educación y Divulgación: Desarrollar la educación para la reducción de los riesgos y desastres.

| Objetivo Específico | Población objetivo | Indicador | Metas Anuales Periodo | | --- | --- | --- | --- | | 3.1.2.1. Mejorar el conocimiento, actitud y la capacidad de la población, tendiente a un cambio de valores y de disposición, que contribuya a reducir el impacto de los desastres. | Población nacional. | 3.1.2.1.1. Número talleres de sensibilización municipal en zonas bajo amenaza para capacitar en prevención, preparación y atención de emergencias. | 2003: 2 talleres. 2004: 3 talleres. 2005: 3 talleres. 2006: 3 talleres. | | 3.1.2.1.2. Comités cantonales de emergencia capacitados en preparativos y atención de emergencia. | 2003: 10 comités capacitados. 2004: 20 comités capacitados. 2005: 40 comités capacitados. 2006: 50 comités capacitados | | | | 3.1.2.1.3. Manuales de capacitación actualizados y en uso. | 2003:N. A. 2004: 3 2005: 3 2006: 3 | | | | Población educativa: Pre-escolar. Escolar, Secundaria, Población universitaria. | 3.1.2.1.5. Número de programas de estudio y carreras donde operan cambios curriculares de formación de profesionales, en los que se incorporan cursos sobre riesgo y desastre. | 2004: propuesta elaborada. 2005: 3 carreras de universidades estatales, 4 carreras de universidades privadas. | | | 3.1.2.2. Desarrollar la divulgación en materia de factores generadores de eventos, prevención, preparación y respuesta a emergencias. | Población del país. | 3.1.2.2.1. Número de campañas de divulgación sobre preparativos para el período de lluvias cada año. | 2003: 1 2004: 1 2005: 1 2006: 1 | | | Instituciones parte del Sistema. | 3.1.2.2.2. Una estrategia para insertar el tema en las actividades educativas y de divulgación de las instituciones parte del Sistema. | 2003: elaboración de la propuesta 2004: seguimiento. | | | Población del país. | 3.1.2.2.3. Se cuenta con una estrategia de comunicación para promover el papel difusor de los actores locales integrados al Sistema. | 2003: talleres de consulta y validación de propuesta. 2004: ejecución. 2005: seguimiento. | | | Medios de Comunicación Colectiva. | 3.1.2.2.4. Número de talleres para promover iniciativas de divulgación ejecutadas por los medios de comunicación. | 2003: 5 talleres de capacitación. 2004: 2 de espacios para tratar el tema. | | 3.1.2.3. Contar con información disponible al público. | Público en general. | 3.1.2.3.1. Centro de Documentación consolidado y brindando atención, con un 75% de información en forma digital. | 2003: Servicio de información actualizado. 2004: a junio un 15% de información en forma digital, diciembre un 25% de datos en forma digital. 2005: a junio un 40% y a diciembre un 55% de datos en forma digital 2006: a junio 65% y a diciembre un 75% de datos en forma digital. | | | | 3.1.2.3.2. Página Web actualizada y disponible. | 2003: página Web actualizada en un 100% 2004: actualización en un 100%. 2005: actualización en un 100%. 2006: actualización en un 100%. | | | | 3.1.2.3.3. Subsedes de información operando en las regiones del país. | 2004: propuesta de desconcentración de la información. 2005: sedes en las regiones Pacífico Central y Chorotega operado. 2006: subsede en la Huetar Atlántica operando. | PROGRAMA 3.1.3. Regulación del Desarrollo: Fortalecer las acciones de regulación del desarrollo urbano y productivo en armonía con un ambiente seguro.

| Objetivo Específico | Población objetivo | Indicador | Metas Anuales Periodo | | --- | --- | --- | --- | | 3.1.3.1. Asesorar a las municipalidades en el manejo de información sobre riesgo y la planificación de uso de la tierra. | Municipalidades. | 3.1.3.1.1. Número de talleres para instrucción en el uso de la información. | 2004: 3 2005: 3 2006: 3 | | 3.1.3.1.2. Número de consultas por año por parte de las municipalidades. | 2003: 20 2004: 35 2005: 45 2006: 55 | | | | 3.1.3.2. Incorporar la variable de riesgos a los estudios de impacto ambiental. | Instituciones reguladoras | 3.1.3.2.1. Porcentaje de estudios de impacto que incorporan el tema de riesgo. | 2004: propuesta. 2005: 20% 2006: 50% | | 3.1.3.3. Incorporar la variable de riegos en los programas de manejo de cuencas y zonas protegidas. | Población Nacional. | 3.1.3.3.1. Porcentaje de planes de manejo de cuencas y áreas protegidas que incorporan la variable de riesgo. | 2004: propuesta. 2005: 30% 2006: 60% | | 3.1.3.4. Aplicar la normativa de gestión de riesgo por medio de instituciones reguladoras. | Instituciones reguladoras. | 3.1.3.4.1. Número de informes técnicos y resoluciones emitidas por la CNE. | 2003: 25 informes, una resolución. 2004: 30 informes, 2 resoluciones. 2005: 40 informes, 2 resoluciones. 2006: 50 informes, 2 resoluciones. | | 3.1.3.5. Actualizar los códigos, normas y procedimientos que rigen la construcción y la actividad productiva. | Instituciones reguladoras | 3.1.3.5.1. Número de talleres organizados para actualizar los códigos de construcción, sísmico y cimentación. | 2004: propuesta. 2005: 3 talleres. 2006: 3 talleres. | | Sector de producción | 3.1.3.5.2. Número de normas y reglamentos sanitarios actualizados. | 2004: diagnóstico y propuesta. 2005: 3 propuestas. 2006: 3 propuestas. | | POLÍTICA 4. Atención de Emergencias. 4.1. OBJETIVO ESTRATÉGICO Fortalecimiento de las capacidades de ejecución de las acciones de atención, rehabilitación y reconstrucción en el marco de la atención de emergencias.

PROGRAMA 4.1.1. Respuesta a Emergencias: Fortalecer la capacidad de ejecución de acciones de atención de emergencias.

| Objetivo Específico | Población objetivo | Indicador | Metas Anuales Periodo | | --- | --- | --- | --- | | 4.1.1.1. Ejecutar las operaciones para la atención de emergencias. | Población afectada por las emergencias | 4.1.1.1.1. Porcentaje de emergencias en la fase de primera respuesta atendidas durante el año. | 2003: 100% 2004: 100% 2005: 100% 2006: 100% | | 4.1.1.2. Ejecutar las obras de mitigación en zonas bajo amenaza. | Poblaciones en alto riesgo. | 4.1.1.2.1. Número de obras desarrolladas. | 2003: 0 2004: 5 obras 2005: 3 obras 2006: 3 obras | | 4.1.1.2.2. Número de inspecciones realizadas. | 2003: 75% 2004: 75% 2005: 75% 2006: 75% | | | | 4.1.1.3. Mejorar la capacidad logística para la atención de zonas afectadas. | Población sujeta a la afectación. | 4.1.1.3.1. Número de cantones y regiones abastecidos. | 2003: 48 2004: 65 2005: 81 2006: 81 | | 4.1.1.3.2. Número de cantones con equipamiento básico asignado. | 2003: 5 2004: 12 2005: 28 2006: 52 | | | | 4.1.1.2.3. Número de regiones que disponen de bodega de equipo y suministros adecuados. | 2003: N.A 2004: 2 2005: 2 2006: 2 | | | | 4.1.1.4. Aplicar las herramientas para el manejo de suministros. | Instituciones y comités que manejan suministros. | 4.1.1.4.1. Número de regiones que cuentan con el equipo SUMA con capacidad de operación. | 2003: a octubre, formular y aprobación el Manual de Procedimientos para la Logística en situaciones de emergencia. 2004: 2 equipos SUMA, uno por semestre. 2005: 2 equipos SUMA, uno por semestre. 2006: 2 equipos SUMA, uno por semestre. | | 4.1.1.5. Mejorar los sistemas de alerta ante amenazas para la activación de comités e instituciones. | Población en zonas de riesgo | 4.1.1.5.1. Número de sistemas de alerta operando. | 2003: Equipamiento Básico de Sistema de Alerta en Tapezco. 2004: Equipamiento Básico de Sistema de Alerta en Valle La Estrella. 2005: 2 en el año, ubicados con base en el diagnóstico. 2006: 2 en el año, ubicados con base en el diagnóstico. | | 4.1.1.6. Mejorar la tecnología y cobertura de los sistemas de comunicación de las instituciones de respuesta para que operen bajo el concepto de red unificada. | Instituciones de respuesta articuladas al Sistema. | 4.1.1.6.1. Porcentaje de avance en el fortalecimiento de la Red de comunicaciones con mejor tecnológica y cobertura operando. | 2003: propuesta elaborada y aprobada. 2004: 25% 2005: 65% 2006: 100% | | 4.1.1.7. Desarrollo y aplicación del sistema de Comando de Incidentes para la administración de emergencias. | Instituciones de primera respuesta y comités de emergencia. | 4.1.1.7.1. Número de actividades de capacitación para el manejo de emergencias bajo el Sistema de Comando de Incidentes. | 2004: propuesta 2005: 4 actividades de capacitación 2006: 4 actividades de capacitación. Seguimiento. | PROGRAMA 4.1.2. Reconstrucción: Fortalecer la capacidad institucional y de la organización local para la ejecución y control de los procesos de rehabilitación y reconstrucción en zonas bajo declaratoria de emergencias.

| Objetivo Específico | Población objetivo | Indicador | Metas Anuales Periodo | | --- | --- | --- | --- | | 4.1.2.1. Mejorar los mecanismos de participación institucional y sectorial en el levantamiento de información sobre daños y pérdidas. | Técnicos y profesionales de las instituciones organizadas por región y sector. | 4.1.2.1.1. Número de equipos de evaluación por sector, organizados en cada región. | 2004: 6 por año, 3 cada semestre. 2005: 6 por año, 3 cada semestre. 2006: 6 por año, 3 cada semestre. | | 4.1.2.2. Disponer y aplicar mecanismos efectivos para el diseño de los planes reguladores, para asignar recursos y hacer seguimiento de obras de reconstrucción. | Población afectada por desastres, unidades ejecutoras de obras. | 4.1.2.2.1. Reglamento de procedimientos para la fiscalización, en operación. | 2003: Reglamento actualizado 2004:manual operando en un 100%. 2005: Informe de evaluación. 2006: seguimiento. | | 4.1.2.3. Promover la participación local en la fiscalización de los procesos de rehabilitación y reconstrucción. | Población de zonas bajo declaratoria de emergencia. | 4.1.2.3.1. Número de municipalidades de zonas bajo declaratoria de emergencia, participando en la fiscalización de ejecución de obras. | 2004: 14 2005: 40 2006: 62 | | 4.1.2.3.2. Número de grupos organizados de las comunidades de zonas bajo declaratoria de emergencia, participando de la fiscalización de ejecución de obras. | 2004: 28 2005: 80 2006: 160 | | | | 4.1.2.4. Fortalecer con un enfoque de prevención, las iniciativas institucionales de largo plazo, para promover el desarrollo de las zonas afectadas por desastres. | Población afectada por desastres. | 4.1.2.4.1. Porcentaje de planes reguladores con cambios en los formatos que permiten el seguimiento de acciones ordinarias de las instituciones para las zonas afectadas por desastre. | 2004: 100% de planes. 2005: 100% de planes. 2006: 100% de planes. |

III. SISTEMA NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS

En la visión de futuro que orienta el presente Plan, se establece la necesidad de que la gestión del riesgo sea una responsabilidad de muchos actores, pero bajo un esquema de actividad articulado en un propósito común, debidamente orientado. Bajo esa premisa, el accionar se delimita con un enfoque sistémico, con un órgano que asume la rectoría de las acciones y una serie de instancias o espacios que permiten a los distintos actores vinculados con la problemática, coordinar las acciones propias y sectoriales.

El desarrollo del Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias es por si sólo uno de los objetivos de este Plan, pero es a la vez fundamento para que el plan, incluso en sus niveles más operativos, llegue ha cumplirse. Por ello en este capítulo, a partir de las instancias de coordinación que han venido operando en el país, se le define, se establece la organización que debe tener y los niveles de responsabilidad implicados. Este ejercicio es fundamental para orientar el programa relacionado con el desarrollo del Sistema, eje central del Plan.

A. DEFINICIÓN El Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (SNPRAE), más que una instancia operativa, constituye la articulación de una red de roles interrelacionados. Por medio de instancias de coordinación pone en relación funcional los órganos, métodos, procedimientos y recursos de las instituciones y de los sectores del Estado – comprensivo de los tres Poderes – los gobiernos locales, el sector privado y la sociedad civil organizada.

Su propósito es hacer efectivos los lineamientos de política pública que permiten al Estado costarricense y a los distintos sectores de la actividad nacional, incorporar el concepto de gestión de riesgo como un eje transversal de la planificación, además de desarrollar acciones específicas para la reducción del riesgo y la atención de las emergencias, conforme las líneas del Plan.

B. ORGANIZACIÓN 1. Estructura del Sistema Los programas que conforman el presente Plan intentan superar las divisiones tradicionales entre las llamadas fase de manejo de los desastres, a partir de una noción de proceso en la que la mayor parte de las actividades que se desarrollen sean aplicables a cualquiera de las fases. No obstante, a efecto de no contrariar el marco normativo vigente de la Ley y permitir clarificar el funcionamiento de la estructura operativa de la CNE bajo un esquema comprensible al discurso de la mayor parte de los actores, el SNPRAE se conforma en cuatro subsistemas, bajo los cuales se procura el seguimiento de los programas delimitados en el Capítulo II. Corresponde a la CNE, por lo tanto, fijar las pautas de organización interna para el seguimiento de los programas bajo este esquema. De igual modo, promover la articulación de las instituciones en las instancias de coordinación, conforme las posibles responsabilidades de los actores en cada fase:

a. Subsistema de Prevención y Mitigación Su objetivo es la modificación de las causas y factores generadores de riesgo. Implica la articulación de políticas públicas y acciones específicas con incidencia en la reducción de la vulnerabilidad, la incorporación de criterios para enfrentar y controlar los procesos generadores del riesgo en la planificación sectorial, institucional y municipal.

b. Subsistema de Preparativos y Respuesta Su objetivo es la atención oportuna y eficiente de las situaciones de emergencia y los estados de emergencia que se presenten. Establece las acciones, procedimientos de trabajo y sistemas de control y evaluación que involucren de forma directa y obligatoria la participación de las instituciones del Estado, los gobiernos locales, las organizaciones no gubernamentales, la empresa privada y la comunidad en general.

c. Subsistema de Rehabilitación y Reconstrucción Su objetivo es atender las necesidades de rehabilitación y reconstrucción de las obras, la producción de bienes y servicios públicos y de interés social que resultan afectados por los desastres, aporta los instrumentos y recursos necesarios y suficientes bajo una visión de desarrollo que fomenta la participación local y la reducción del riesgo en el mismo proceso de atención de las emergencias.

d. Subsistema de Información para la Gestión del Riesgo Su objetivo es facilitar la toma de decisiones en el ámbito de la prevención, mitigación, preparativos, respuesta y reconstrucción, poniendo a la disposición información oportuna y precisa que permita aprovechar los recursos existentes de forma eficaz; facilitar los procesos de evaluación y análisis y el seguimiento de los factores de vulnerabilidad que afectan al país. Procura incorporar dentro de la cultura el interés de la sociedad de contar con registros de datos e intercambio de información.

2. Ubicación de los Programas El ejercicio funcional de la CNE procura la integralidad de los programas que forman parte del Plan. El siguiente esquema expresa el flujo de subordinación de tales programas en los ámbitos del Sistema, con el propósito de ordenar en forma lógica sus relaciones:

(Ver el flujograma de Subordinación de los Programas a los Subsistemas publicado en el Alcance N° 23 a La Gaceta N° 100 de 24 de mayo de 2004) Puede observarse que los programas de (1) Fortalecimiento del Sistema, (2) Planificación Estratégica, (3) Marco Jurídico, (4) Captación de Recursos, se ubican en el ámbito general y superior del Sistema, por cuanto de ellos depende que el Sistema mismo llegue a consolidarse y constituirse en gestor de las iniciativas que forman parte de los programas que están en el ámbito de los subsistemas.

En forma continua y vertical se ubica el programa de (5) Fortalecimiento de la Organización. Este programa es base para que la CNE y las demás instancias de coordinación que se describen en el punto siguiente, hagan frente a las responsabilidades que se prevén en el mismo ámbito de los subsistemas; se ubica debajo de los anteriores por considerar cierto grado de separación o independencia y además porque entendemos que el nivel estratégico es más elemental. No obstante, es evidente que el éxito que se alcance en él, es determinante en la consecución de los antes referidos.

El resto de los programas se ubican subordinados a los Subsistemas: (6) Educación y divulgación, (7) Investigación y (8) Regulación del Desarrollo bajo del Subsistema de Prevención y Mitigación, (9) Atención de Emergencias bajo el Subsistema de Preparativos y Respuesta, (10) Reconstrucción bajo el Subsistema de Rehabilitación y Reconstrucción y el Programa de (11) Sistemas de Información, bajo el Subsistema de Información. Es evidente la relación que existe entre la definición de tales programas con los ámbitos de responsabilidad y propósito de los subsistemas.

Cabe concluir que la ubicación de los programas en la estructura del Sistema no implica rompimiento con la definición de políticas de donde surgen estos programas. De hecho, las políticas tomadas en forma integral deben orientar el ejercicio de los programas dentro de cada subsistema, potenciando sus relaciones de interdependencia, para evitar la fragmentación de las iniciativas en estructuras separadas, tal y como ocurrió en el pasado. Las políticas son las que permiten identificar las líneas de relación que aparecen dentro del flujograma expuesto antes.

3. Instancias de Coordinación El SNPRAE se estructura por medio de las instancias de coordinación en las que participan la administración central, la administración pública descentralizada del Estado, los gobiernos locales, el sector privado y la sociedad civil organizada. Estas instancias se organizan con dependencia a las necesidades de participación en cada uno de los subsistemas, según los niveles de responsabilidad de los diferentes actores. El siguiente gráfico refleja la relación funcional de la estructura de coordinación por medio de la cual se pone en funcionamiento este Sistema. Debe anotarse, que la ubicación de los actores en las distintas instancias que se identifican depende del grado de responsabilidad que tiene asignado en la institución, pública o privada, que representa, sea: de decisión superior y sectorial, de organización institucional, de asesoría técnica y de operación.

(Ver el organigrama de la Estructura Funcional para la Coordinación del Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias publicado en el Alcance N° 23 a La Gaceta N° 100 de 24 de mayo de 2004) A continuación se hace la descripción de las instancias de coordinación que identifica el gráfico, a partir de los niveles de responsabilidad que asumen:

a. Nivel Superior i. Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencia De acuerdo con la Ley Nº 7914, la CNE es la responsable de la organización y coordinación del Sistema, por lo que recae en ella el papel rector, en su Junta Directiva el nivel superior de decisión y en su Dirección Ejecutiva la responsabilidad de ejecutar las acciones necesarias para la articulación del Sistema y el cumplimento del Plan. En tal sentido, la estructura operativa de la CNE refleja en su organización la forma de operación programática que en el largo plazo se espera para el Sistema, programas ordenados por subsistemas que permiten ordenar las acciones en fases de un proceso.

ii. Foro Nacional Sobre el Riesgo Es la instancia de seguimiento a las políticas de gestión del riesgo que forman parte del Plan Nacional de Desarrollo, en su componente de Armonía con el Ambiente. Reúne periódicamente a representantes de todas las instancias de coordinación, procurando la intervención de los ámbitos políticos y técnicos. El Foro es convocado por la CNE una vez a año. En él la CNE debe presentar un informe de lo actuado por medio del SNPRAE para cumplir con los fines de la Ley y por medio del abordaje de los temas relevantes, los participantes deberán discutir y proponer los cursos de acción para el avance de las políticas. Las propuestas serán consideradas en el proceso de planificación estratégica de la CNE y serán base para definir sus acciones en el seguimiento del Sistema y el Plan.

iii. Comités de Seguimiento a los Subsistemas Es la instancia de coordinación que hace el seguimiento de los programas que conforman cada uno de los Subsistemas del SNPRAE. En el caso del Subsistema de Preparativos y Respuesta, la instancia responsable de la coordinación es el COE.

b. Nivel Sectorial iv. Comités Sectoriales para la Gestión del Riesgo Son las instancias de coordinación de los sectores que conforman la estructura sectorial del Estado costarricense. Los coordina el representante de la institución rectora. Son responsables de incorporar en la planificación sectorial las acciones específicas de prevención, preparación y atención de emergencias en cumplimiento del Plan, así como de generar los mecanismos para que el concepto de riesgo sea parte integral de la inversión y los programas propios.

v. Centro de Operaciones de Emergencia El Centro de Operaciones de Emergencia (COE) es la instancia permanente de coordinación, adscrita a la CNE, que en el nivel nacional reúne a todas las instituciones públicas y organismos no gubernamentales que trabajan en la fase de primera respuesta a la emergencia. Su responsabilidad es preparar y ejecutar, mediante procedimientos preestablecidos, labores coordinadas de primera respuesta ante situaciones emergencias. Esta es la instancia responsable del Subsistema de Preparativos y Respuesta.

c. Nivel Institucional vi. Comités Institucionales para la Gestión del Riesgo Son las instancias de coordinación interna de cada una de las instituciones de la administración central, la administración pública descentralizada del Estado, los gobiernos locales y el sector privado. Organizan y planifican internamente las acciones de prevención, preparación y atención de emergencias, en cumplimiento del Plan, según su ámbito de competencia y en apego a la planificación sectorial.

d. Nivel Técnico vii. Comités Asesores Técnicos Son equipos técnicos interdisciplinarios conformados por especialistas, que se organizan según áreas temáticas afines, que asesoran a la CNE, al Centro de Operaciones de Emergencia, y las demás instancias de coordinación del SNPRAE, en los temas específicos de su competencia. Sus criterios se definen como de carácter especializado, técnico y científico y son base para la toma de decisiones en la prevención y la atención de emergencias.

viii. Redes Temáticas – Territoriales Son instancias de análisis, seguimiento, planificación y coordinación para el tratamiento de temas específicos directamente relacionados con el riesgo, que por su naturaleza y las implicaciones de corto, mediano o largo plazo para el país, para una región o para una actividad determinada, requieren de una atención particular que no puede ser resuelta en las otras instancias de coordinación descritas.

e. Nivel Operativo Regional - Local ix. Comités Regionales, Municipales y Comunales de Emergencia Son las instancias permanentes de coordinación en los niveles regionales, municipales y comunales. Por medio de ellos la CNE cumple su función de coordinación de las instituciones públicas, privadas, organismos no gubernamentales, y la sociedad civil, que trabajan en la atención de emergencias o desastres.

En el caso de los comités municipales, la responsabilidad de coordinación la tienen los alcaldes, pues son ellos las figuras de mayor autoridad en el ámbito geográfico de su competencia legal.

C. RESPONSABILIDAD Para efectos de orden se desagrega el siguiente cuadro con las características de responsabilidad de cada una de las instancias:

DESCRIPCIÓN DE RESPONSABILIDADES DE LAS INSTANCIAS ARTICULADAS AL SISTEMA NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS | NIVEL | INSTANCIA | INTEGRACIÓN | RESPONSABILIDADES | | --- | --- | --- | --- | | Superior | Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. | Ministros de Salud, Obras Públicas, Presidencia, Seguridad Pública, Ambiente, Vivienda. Presidente Ejecutivo del Instituto Mixto Ayuda Social y Presidente de la Cruz Roja Costarricense. | Organización y coordinación del Sistema, ejerce el papel rector, su Junta Directiva es el nivel superior de decisión de Sistema y la Dirección Ejecutiva ejecuta las acciones para la articulación del Sistema y el cumplimento del Plan Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. | | Foro Nacional Sobre Riesgo. | Representantes de todas las instancias de coordinación que integran el Sistema. | Hace el seguimiento a las políticas de gestión del riesgo que forman parte del Plan Nacional de Desarrollo, en su componente de Armonía con el Ambiente. Reúne periódicamente a representantes de todas las instancias de coordinación. Los participantes deben discutir y proponer los cursos de acción para el avance de las políticas y acciones futuras del Sistema y el Plan. | | | Comités de Seguimiento de los Subsistemas. | Representantes de las instituciones afines a los programas integrados a cada Subsistema, nombrados por la CNE con aprobación del jerarca superior de la institución a la que pertenece. | Hace el seguimiento de los programas que conforman cada uno de los Subsistemas del Sistema Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. En el caso del Subsistema de Preparativos y Respuesta, la instancia responsable de la coordinación es el COE. | | DESCRIPCIÓN DE RESPONSABILIDADES DE LAS INSTANCIAS ARTICULADAS AL SISTEMA NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS Parte 2 | NIVEL | INSTANCIA | INTEGRACIÓN | RESPONSABILIDADES | | --- | --- | --- | --- | | Sectorial | Comités Sectoriales de Gestión del Riesgo. | Representantes de las instituciones que conforman cada sector. | Incorpora en la planificación sectorial las acciones específicas de prevención, preparación y atención de emergencias en cumplimiento del Plan Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, así como de generar los mecanismos para que el concepto de riesgo sea parte integral de la inversión y los programas propios. | | Centro de Operaciones de Emergencias. | Representantes de las instituciones de respuesta, con poder de decisión, nombrados por la autoridad superior: Bomberos, Cruz Roja, Fuerza Pública, Tránsito, Obras Públicas, Ministerio de Salud, Acueductos y Alcantarillados, IMAS, Sector Agrícola, ICE, 9-1-1. | Es la instancia permanente de coordinación adscrita a la CNE, que en el nivel nacional reúne a todas las instituciones públicas y organismos no gubernamentales que trabajan en la fase de primera respuesta de las emergencias. Prepara y ejecutar, mediante procedimientos preestablecidos, labores coordinadas de primera respuesta ante situaciones emergencias. | | | Institucional | Comités Institucionales para la Gestión del Riesgo. | Funcionarios con poder de decisión de la institución. | Organiza y planifica internamente las acciones de prevención, preparación y atención de emergencias, en cumplimiento del Plan, según su ámbito de competencia y en apego a la planificación sectorial. | DESCRIPCIÓN DE RESPONSABILIDADES DE LAS INSTANCIAS ARTICULADAS AL SISTEMA NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS Parte 3 | NIVEL | INSTANCIA | INTEGRACIÓN | RESPONSABILIDADES | | --- | --- | --- | --- | | Técnico | Comités Asesores Técnicos. | Funcionarios especialistas los temas de competencia. | Asesoran a la CNE y a los demás instancias del Sistema en los temas específicos de su competencia. Sus criterios se definen como de carácter especializado, técnico y científico y son base para la toma de decisiones en la prevención y atención de emergencias. | | Redes Temáticas | Especialistas, funcionarios designados con autoridad institucional para tomar decisiones, asesores técnicos y representantes de grupos interesados, todos con capacidad para contribuir al manejo de la problemática. | Análisis, seguimiento, planificación y coordinación para el tratamiento de temas específicos directamente relacionados con el riesgo, que por su naturaleza y las implicaciones de corto, mediano o largo plazo para el país, en una actividad determinada, requieren de una atención particular que no puede ser resuelta en las otras instancias de coordinación descritas. | | | Redes territoriales. | Especialistas, funcionarios designados con autoridad institucional para tomar decisiones, asesores técnicos y representantes de grupos interesados, todos con capacidad para contribuir al manejo de la problemática. | Análisis, seguimiento, planificación y coordinación para el tratamiento de temas específicos directamente relacionados con el riesgo en zonas territoriales determinadas, que por su naturaleza y las implicaciones de corto, mediano o largo plazo para el país, requieren de una atención particular que no puede ser resuelta en las otras instancias de coordinación descritas. | | DESCRIPCIÓN DE RESPONSABILIDADES DE LAS INSTANCIAS ARTICULADAS AL SISTEMA NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS Parte 4 | NIVEL | INSTANCIA | INTEGRACIÓN | RESPONSABILIDADES | | --- | --- | --- | --- | | Operativo | Comités Regionales de emergencias. | Representantes institucionales o sectoriales de funcionarios con autoridad, las organizaciones no gubernamentales, privadas y representativas de la sociedad civil, todas del nivel regional. | Coordinación de las instituciones que forman parte de ellos para la planificación y el trabajo de prevención, preparación y atención de emergencias. | | Comités Municipales de Emergencias. | Representantes institucionales y sectoriales de funcionarios con autoridad, las organizaciones no gubernamentales, privadas y representativas de la sociedad civil, todas del nivel cantonal. | Coordinación de las instituciones que forman parte de ellos para la planificación y el trabajo de prevención, preparación y atención de emergencias, bajo la coordinación de las municipalidades. | | | Comités Comunales de Emergencias. | Representantes de los grupos organizados. | Coordinación para el desarrollo de las acciones de prevención, preparación y atención. | |

IV. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

La elaboración misma del marco estratégico seguido en la construcción de este Plan, apunta a la intención de contar con un instrumento de planificación que asegure la evaluación efectiva.

A. SEGUIMIENTO El plan identifica los indicadores y deriva las metas que presumiblemente deben ser alcanzados cada año. Con base en la formulación de estos elementos de planificación se generan dos mecanismos para el proceso de seguimiento, que para efectos de este plan tienen aplicación:

i. Los Planes Operativo Anuales: Este instrumento permite desglosar los programas al nivel más elemental de las actividades, las responsabilidades concretas, los costos y fundamentalmente, permite hacer seguimiento de los indicadores a partir de la meta anual propuesta, de acuerdo con las escala de evaluación de desempeño que se propone para evaluar el cumplimiento del mismo. Este mecanismo será aplicado por la CNE en cumplimiento de las normas de planificación y desempeño que han dictado los órganos de Estado que hacen seguimiento de la planificación institucional: La Contraloría General de la República, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación. ii. Formulación de Proyectos: Los programas que conforman el presente plan tienen la característica de que pueden ser desagregados en proyectos a partir de los objetivos específicos y los indicadores que se señalan para cada programa. Esta alternativa será empleada para aquellos programas y actividades que involucren la participación de alguna de las instancias de coordinación que forman parte del Sistema, con el propósito de que sean esas instancias las que asuman el seguimiento de su ejecución. En estos casos, lo correcto es señalar que se dará un seguimiento de doble vía, pues la CNE no puede obviar incluir las actividades dentro del PAO anual, especialmente por razones de orden presupuestario. La formulación de proyectos será también el mecanismo para el seguimiento de aquellas actividades que la CNE promueva y queden en manos externas su ejecución, a efecto de verificar su cumplimiento.

B. EVALUACIÓN En tanto el Plan esta a cargo de una institución de gobierno, corresponde la aplicación de las normas de control que rigen para la planificación institucional, a partir de los instrumentos que los órganos responsables han emitido. Esto implica una evaluación semestral que parte de las información emitida por las unidades que ejecutan las actividades. No obstante, los programas y concretamente aquellos que se desagregan en proyectos, contarán con instrumentos de evaluación particular, diseñados a partir de las condiciones propias de desempeño. Para estos casos, la evaluación se desarrollará conforme las fases ex – ante, durante y ex – post y se fundamentará en el impacto que tiene en la población objetivo, tanto en términos de éxitos alcanzados como en las deficiencias de cumplimiento. Para la evaluación general de Plan, la participación del Foro Nacional Sobre Riesgo en su sesión de cada año, es importante pues debe discutir el avance del proceso, lo que implica que previo a su realización la CNE debe elaborar un diagnóstico acerca del mismo.

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SOLERA Mora, Claudia (consultora): "Plan Nacional de Prevención de Desastre y Atención de Emergencias". Propuesta, PNUD, enero, 2001. VALDEBENITO, Sergio (consultor): "Informe Final Sobre el Proceso de Elaboración del Plan Estratégico de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias". San José, Costa Rica, 2003.

ABREVIATURAS UTILIZADAS CNE: Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias La RED: Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo MOPT: Ministerio de Obras Públicas y Transportes OPS: Organización Panamericana de la Salud OFDA: Oficina de Asistencia para Desastres del Gobierno de los Estados Unidos de América CEPREDENAC: Centro para la Prevención y Mitigación de los desastres en América Central ONG: Organización no gubernamental COE: Centro de Operaciones de Emergencia OVSICORI: Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica CENIGA: Centro Nacional de Información Geoambiental ICE: Instituto Costarricense de Electricidad RECOPE: Refinadora Costarricense de Petróleo UCR: Universidad de Costa Rica UNA: Universidad Nacional SUMA: Sistema de Manejo de Suministros Humanitarios SNPRAE: Sistema Nacional para la Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias IMAS: Instituto Mixto de Ayuda Social PAO: Plan Anual Operativo

GLOSARIO DE TÉRMINOS Amenaza: Factor físico de origen hidrometeorológico, geológico, antropológico, tecnológico y político, determinado en un tiempo y espacio específico, que por su potencial destructivo pone en peligro a los seres vivos, a los bienes y al medio natural. Desastre: Es la interrupción del funcionamiento normal de la sociedad ante la manifestación progresiva, súbita o recurrente de un suceso. Es un producto histórico que hace manifiesto en tiempo y lugar las consecuencias dañinas de los factores de riesgo, constituyendo una situación de calamidad o de conmoción para el grupo que lo vive y que expone a cambios imprevistos en el entorno ambiental y la organización social. Evento: Es la manifestación concreta o activación de un factor físico capaz de activar una amenaza, que asociado con otros factores puede causar un suceso. Emergencia: Es la identificación temporal y espacial del estado de crisis provocado por el desastre con base en la magnitud de los daños y las pérdidas, un estado de necesidad y urgencia que obliga a tomar acciones inmediatas y a la utilización extraordinaria de recursos con el fin de salvar vidas, obras y bienes, evitar el sufrimiento y atender las necesidades, que puede ser manejado en fases progresivas de respuestas, rehabilitación y reconstrucción y que se extiende en el tiempo hasta que se logra el control definitivo de la situación. Estado de emergencia: Es la determinación, por razones de conveniencia pública y bajo mecanismos legales establecidos, de manejar por la vía de excepción las acciones y la asignación de recursos necesarios para atender la emergencia. Gestión del riesgo: Proceso mediante el cual se revierten las condiciones de vulnerabilidad de la población, los asentamientos humanos, la infraestructura, líneas vitales, actividades productivas de bienes y servicios y al ambiente. Es un modelo sostenible y preventivo, en donde se incorporan criterios efectivos de prevención y mitigación de desastres dentro de la planificación territorial, sectorial y socioeconómica, así como en la preparación, atención y recuperación ante los desastres. Mitigación: Es la aplicación de medidas, para reducir el impacto que provocaría un suceso de origen natural, humano o tecnológico. Multiamenaza: Es la combinación de dos o más factores de amenaza, manifestados de manera aislada, simultánea o por reacción en cadena, para producir un suceso disparador de un desastre. Preparación: Es el conjunto de actividades y medidas tomadas previamente, para asegurar una respuesta anticipada y efectiva ante el impacto de un suceso. Incluye, entre otras, la emisión de alertas y el traslado temporal de gente y bienes de una localidad amenazada. Prevención: Es toda acción orientada a evitar que los sucesos se conviertan en desastres. Procura el control de los elementos conformantes del riesgo, por lo que las acciones se orientan al manejo de los factores de amenaza por una parte y a los factores que establecen la condición de vulnerabilidad, por otra. Reconstrucción: Son las medidas finales que procuran la recuperación del área afectada, la infraestructura y los sistemas de producción de bienes y servicios, entre otros. En general son acciones que contribuyen con la estabilización de las condiciones sociales, económicas y ambientales de las áreas afectadas por un desastre. Rehabilitación: Son las acciones orientadas al restablecimiento de las líneas vitales (agua, vías de comunicación, telecomunicaciones, electricidad, otros), saneamiento básico, salud, asistencia alimentaria, reubicación temporal y cualquier otra que contribuya a la recuperación de la autosuficiencia y estabilidad de la población y la área afectada. Respuesta: Son las acciones inmediatas que procuran el control de una situación, para salvaguardar obras y vidas, evitar daños mayores, y estabilizar el área de la región directamente impactada por un desastre. Riesgo: Probabilidad determinada por estudios técnicos y científicos de que la relación entre la amenaza y la vulnerabilidad – como condición intrínseca de los seres vivos, las obras, los bienes, la infraestructura socioeconómica y el ambiente – genere daños, pérdidas y sufrimiento. Suceso: Es la forma específica de manifestación de una amenaza o multiamenaza, la cual, ligada a la vulnerabilidad de una población, a su infraestructura, sus actividades productivas y el ambiente, puede generar la situación de emergencia o desastre en un espacio y tiempo definido. Vulnerabilidad: Condición intrínseca de ser impactado por un suceso como producto de un conjunto de condiciones y procesos físicos, sociales, económicos y ambientales. Se determina por el grado de población, sus haberes, las actividades de bienes y servicios, el ambiente – y la limitación de su capacidad para recuperarse. (Ver Anexo 3: Síntesis de Amenazas Naturales publicado en el Alcance N° 23 a La Gaceta N° 100 de 24 de mayo de 2004)