SETENA's procedural acts and suspension — Independent effectActos de trámite y suspensión de SETENA — Efecto propio

Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda Date of Resolution: June 10, 2015 at 10:26 Analyzed by: TRIBUNAL CASACIÓN CONTENCIOSO ADM Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: Administrative-Contentious Topic: Administrative act Subtopics:

Procedural act (Acto de trámite).

The plaintiff company sued the State, because it requested from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) to develop a project on a property located within the Refugio Nacional Mixto de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. However, it suspended the proceeding until the Sistema Nacional de Áreas de Conservación rules on a report and a Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) of the refuge. The Tribunal upheld the defense of acts not subject to challenge (actos no susceptibles de impugnación) and declared the lawsuit inadmissible, considering that the questioned acts are merely procedural and that the agreed suspension is transitory, temporary, and not indefinite. The Chamber considers that what was resolved by SETENA has persisted over time—almost two years. This challenged administrative conduct has its own effect (efecto propio), since it has implied the material impossibility of continuing with a proceeding provided for in the law, being an obstacle to undertaking the exercise of the powers emanating from its right, which determines the feasibility of being analyzed in this process and establishing whether the lawsuit proceeds or not for the analysis of the substantive issues.

... See more *110044791027CA* Res. 00066-F-TC-15 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, at ten hours twenty-six minutes of June tenth, two thousand fifteen.

Ordinary proceeding declared a pure question of law established before the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda by LA BELLA MASAI M.N.J, SOCIEDAD ANÓNIMA., represented by its unlimited general attorney-in-fact Ana Isabel Ruano Sánchez, of Spanish nationality, passport number AD 761976, of legal age, married, businesswoman, resident of Limón; against the ESTADO represented by the state attorney Mauricio Castro Lizano. Also appearing as special judicial attorney-in-fact for the plaintiff is Juan Arturo Abdelnour Granados. All are of legal age and, with the stated exceptions, married, lawyers, and residents of San José.

WHEREAS

1.- Based on the facts stated and legal provisions cited, the plaintiff established an ordinary proceeding, adjusting its claims in the preliminary hearing, so that the judgment: “- Declares the nullity of resolutions DEA-930-2011 and DEA-1940-2011, issued by the Department of Environmental Assessment (Departamento de Evaluación Ambiental) of SETENA. –Orders SETENA to issue the environmental license in this matter because the company has fulfilled the requirements. –Orders the payment of damages: material damage for project delay and objective moral damage to the company for harm to the company’s name, both to be liquidated in the judgment execution stage. –Orders the State to pay the (sic) costs of this process.” 2.- The state representative answered negatively and raised the defenses of lack of right (falta de derecho) and acts not subject to challenge.

3.- At 8:50 a.m. on June 21, 2012, the preliminary hearing was held, at which time the representatives of both parties spoke.

4.- The Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sixth Section, comprised of José Roberto Garita Navarro, Jonatan Canales H. and José Paulino Hernández G., drafted by the latter, in judgment 278-2012 at 3:00 p.m. on November 28, 2012, resolved: “The defense of lack of right is rejected, and the defense of acts not subject to challenge is admitted. Consequently, the lawsuit filed by LA BELLA MASAI M N J. SOCIEDAD ANÓNIMA against the ESTADO is declared inadmissible. The plaintiff is exempted from the payment of personal and procedural costs.” 5.- The plaintiff’s attorney files a cassation appeal.

6.- In the proceedings before this Chamber, the prescriptions of law have been observed.

Drafted by Judge Rojas Morales

CONSIDERING

I.- On May 31, 2010, the company La Bella Masai M.N.J., S.A. requested from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) to develop a project on a property located within the Refugio Nacional Mixto de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. SETENA suspended that proceeding until the legal department of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) rules on report DFOE-PGAA-59-2008 of the Contraloría General de la República (Contraloría, hereinafter) and the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) of the mentioned Refuge. The referred company sued the State, so that in judgment resolutions DEA-930-2011 and DEA-1940-2011 of the Department of Environmental Assessment of SETENA, which ordered the suspension, be annulled. It requests that SETENA be ordered to issue the environmental license, for having fulfilled the corresponding requirements. It seeks payment for material damage derived from the project delay and objective moral detriment for the harm to the company name, to be liquidated in judgment execution. Also, both costs of the process. The defendant raised the defenses of lack of right and acts not subject to challenge. The procedural judge denied the latter in the preliminary hearing. The tribunal rejected the defense of lack of right and admitted the defense of acts not subject to challenge. It declared the lawsuit inadmissible and exempted the plaintiff from the payment of both costs.

II.- The plaintiff’s attorney files a cassation appeal and formulates four grievances. First: erroneous application of article 120 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. He points out that the Tribunal declared the lawsuit inadmissible by upholding the defense of acts not subject to challenge. He states that this defense was raised for the first time in the preliminary hearing, therefore, it is untimely. Even, he adds, the procedural judge denied it, considering that they were in the presence of a provision without a time limit, regarding which any reasonable period had already amply elapsed. He explains that what was resolved by SETENA, although it seems like a procedural act (acto de mero trámite), has its own effect (efecto propio), because it would imply the impossibility of continuing with the ordinary proceeding for the necessary permits, which, in accordance with numeral 36, subsection c), Ibid., is subject to challenge. He argues that the tribunal ruled in the same sense in judgment 0248-2012-VI at 4:00 p.m. on November 2, 2012, in an exactly identical case. He states: “I highlight the fact that the suspension of the proceeding initiated almost THREE YEARS ago before Setena (a requirement to continue obtaining the remaining construction permits), for the development of a project in (sic) occurred since March 23, 2011, almost TWO YEARS ago.” He adds that it was sustained, according to SETENA, on the basis that it was necessary to wait until the legal department of SINAC ruled on a report issued more than four years ago by the Contraloría (DFOE-PGAA-59-2008 of December 10, 2008) and on Decree 34946-MINAE, which corresponds to the Management Plan or Zoning (Plan de Manejo o Zonificación) of the Refugio Nacional Mixto de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. This, despite complying with all the requirements of the Zoning Regulation, as SINAC itself had informed SETENA, in response to a query from that entity about the specific project, since January 17, 2011. He considers that this unjustified suspension of the environmental license proceeding for an indefinite period is not a procedural act, but one with its own effect, as the tribunal ruled in the cited judgment 0248-2012-VI. Second: he censures that precept 36, subsection c), of the aforementioned codification was not applied. In his judgment, in the case under examination, the indefinite suspension of the environmental license proceeding implies the impossibility of continuing to obtain the other permits. Furthermore, that license does not itself constitute an open letter to build, but rather one must obtain municipal permits, water service permits, respect the guidelines of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, provisions of the Management Plan, etcetera. Third: he considers that the court omitted considering the content of the appeal filed by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), through the director of SINAC, against one of the reports of the Contraloría, where it is stated that “…it contains flaws that affect the content of the report and alter the conclusions given therein”; also, that the provisions of that entity, in relation to the Refuge: “…reveals a fragile technical and legal basis regarding the categorization and classification of the National Wildlife Refuges (Refugios Nacionales de Vida Silvestre).” He asserts that, in that document, the referred Council states that the Contraloría: “Refers to supposed basic technical studies that are not annexed to the report, based on which it derives provisions of an obligatory nature devoid of the most elementary principles of rationality and proportionality.” Likewise, ruling 2007-11155 of the Sala Constitucional is cited, where it is said that the “Regulation Management Plan of the Refuge” (Reglamento Plan de Manejo del Refugio) (Decree 34946-MINAET), constitutes a clear component of a partial nature, of a comprehensive or total management plan, and complies with all the guidelines required by law. He notes that this appeal concludes by stating: “…if the administrative acts of an obligatory nature, intended by the Contraloría's report, are forcibly executed... it could bring to the coastal populations of the Southern Caribbean... serious or irreparable harm, such as the paralysis of construction, investment, increased unemployment, decrease in tourist activity, increased crime, and depopulation… At the level of legality, legal certainty, and institutionality of the country, a hard blow would be dealt to our democratic system, since the rules of the game established by the State would be changed radically and arbitrarily… also in a radical and arbitrary way, the rules established by the Management Plan and its Zoning Chapter would be changed, after having been exhaustively consulted with the residents to achieve their approval... through a pact with the state (sic), approved by the highest authorities of the country's conservation areas administration.” In his view, although the Contraloría report, objected to by CONAC, is not the 2008 report mentioned by SETENA and erroneously accepted by the judging body, and also that it was not subject to challenge in this process, it does constitute a clear and forceful statement from CONAC, headed by the director of SINAC, whose legal department, according to SETENA, was to rule on the 2008 report and regarding the Management Plan. Fourth: he objects that the tribunal, in trying to justify why the challenged acts, according to its approach, are merely procedural and, therefore, the agreed suspension, although it has already lasted almost two years, is transitory, temporary, and not indefinite, incurs an evident error of fact and consequently of law. He explains that this body points out that report DFOE-PGAA-59-2008 of the Contraloría, addressed to MINAET and the executive director of SETENA, contains results of the study on management in protected areas and that through report DFOE-AE-IF-03-2011, the result in relation to the Zoning Regulation is recorded. He argues that this last report was issued after the SETENA official letters challenged in this process. In this way, he maintains, it is not only not part of what was alleged by SETENA, but also CONAC itself, through the director of SINAC, has pronounced, pointing out that it is a hard blow to the democratic system. The truth of the matter, he adds, is that the judges cannot use this report, issued subsequent to the official letter communicating the suspension, because the process was filed against what SETENA stated at that time. Under different circumstances, the plaintiff's allegation would also have been different, even challenging the report. In conclusion, he states that, regardless of whether what was ordered by the Contraloría in 2008 was not questioned in this process, regarding this, according to SETENA, the legal department of SINAC had to rule. Until this occurred, the environmental license proceeding was suspended, which is why it is an act with its own effect. It is irrefutable, he asserts, that the Administration could not suspend a proceeding provided for by law, much less for an indefinite period, which entails setting aside the current regulations, until SINAC ruled on the aforementioned report issued in 2008 and regarding the Management Plan or Zoning Regulation, which is a current decree of mandatory compliance. He reproaches that the suspension persists, without a deadline or basis, illegally curtailing the property rights of his represented party over her land, registered in the Public Registry, which the State has not attempted to acquire directly, nor through the obligatory expropriation process, waiting for the required pronouncement to occur someday, within a year, ten, or never, as the cause SETENA alleged to sustain the suspension.

III.- According to the electronic record, in the preliminary hearing, during the case-screening phase of the process, the procedural judge asked the defendant to clarify which defense it was referring to when it answered the lawsuit, because from the reading of the statement of defenses it was not clear whether it referred to lack of right or acts not subject to challenge. The state representative stated that the defense of inadmissibility due to the non-existence of an administrative act with its own effect was invoked, both in the lawsuit and its amplification. It was clear, consequently, that it raised the defense of acts not subject to challenge, and in that sense, it was denied in that phase. Consequently, there is no basis to determine that the petition was untimely. On the other hand, the rejection made by the procedural judge does not inhibit the trial tribunal from upholding it as justification for its ruling.

IV.- As the appellant in cassation points out, articles 36, subsection c), and 120, subsection a), both of the Código Procesal Contencioso Administrativo have been violated. The first due to lack of application and the second due to improper application. This is because the tribunal declared the lawsuit inadmissible by upholding the defense of acts not subject to challenge, despite the fact that with the questioned administrative conduct, as the procedural judge reasoned, there are provisions that could be harmful to the managed party, revealing the possibility of restricting, without a time limit—and for which any reasonable period has already elapsed amply—the development of the necessary proceeding to obtain the corresponding permits so that the plaintiff can develop the construction project. Indeed, what was resolved by SETENA regarding the suspension of the environmental license proceeding has persisted over time. It has its own effect, as it has implied the material impossibility of continuing with the respective proceeding, aimed at fulfilling the rigorous requirements and thus culminating in the execution of the project, including the rest of the permits oriented to that end. On this point, there is sufficient basis to determine that the challenged acts could subject the plaintiff to an obstacle to undertaking the exercise of the powers emanating from her right, which determines the feasibility of being analyzed in this process and establishing whether the lawsuit proceeds or not for the analysis of the substantive issues immersed in this dispute. Of course, it is not appropriate for this Chamber to examine substantive aspects involved in the present matter; for example, as stated in the appeal now at hand: the content of the appeal filed by the Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), through the director of SINAC, against one of the reports of the Contraloría; the provisions of that body in relation to the Refuge; pronouncements of the Sala Constitucional on the “Regulation Management Plan of the Refuge” (Reglamento Plan de Manejo del Refugio) (Decreto 34946-MINAET). The same must be said regarding the statement made in the appealed judgment, concerning the following: “…although the Tribunal—hypothetically—were to remove the challenged acts, that is, annul the mentioned suspension, the underlying problem would persist, since the Contraloría's act not only covers several projects intended to be developed in the area, but also involves and covers the specific project of the plaintiff. So that any annulment that could be agreed upon would have no useful effect, would not represent greater advantages for the party as it would be incapable by itself of restoring or reestablishing the alleged legal situation…”. These issues must be examined at the time of the substantive ruling, as part of the competence of the trial tribunal when resolving the controversy; likewise, the administrative acts that are intended to be challenged with the lawsuit. But, for now, it must analyze those acts within the content of the lawsuit where their challenge is sought. Moreover, the appellant objects that the tribunal uses, among others, report DFOE-AE-IF-03-2011 to justify, according to its approach, that the questioned acts are merely procedural and, therefore, the agreed suspension, although it has already lasted almost two years (at the time of judgment), is transitory, temporary, and not indefinite. However, for this Chamber, the effects generated by SETENA's administrative conduct, through the referred acts, are sufficient to determine their challengeability. That being the case, at this procedural stage, it is irrelevant to determine whether the tribunal should or should not have relied on that report, given that it was issued after the official letter that communicated the suspension and because the process was only filed against SETENA. As the appellant states, the Administration has suspended a proceeding provided for by law. It is worth noting that the argument that this curtails his represented party's rights over the property she owns, which the State has not attempted to acquire directly, nor through expropriation, but has kept her in indefinite wait for the required pronouncement, reveals that the challenged administrative conduct does generate its own effect, insofar as it has paralyzed the environmental impact assessment application procedure, a prerequisite for continuing with the construction process; so it is, even though the Contraloría's report has not been challenged. Thus, there is a possibility that the questioned conduct affects the rights of the managed party, which imposes that it be reviewed as requested in the lawsuit.

V.- In this predicate, the appeal must be upheld and the defense under study rejected.

THEREFORE

The appeal is granted. Contrary to what was ordered by the trial tribunal, the defense of acts not subject to challenge is rejected. Remit the case file to that office.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales FCR Classification prepared by TRIBUNAL CASACIÓN CONTENCIOSO ADM of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda Analizado por: TRIBUNAL CASACIÓN CONTENCIOSO ADM Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Contencioso-Administrativo Tema: Acto administrativo Subtemas:

Acto de trámite.

La empresa actora demandó al Estado, porque solicitó a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental la evaluación de impacto ambiental para desarrollar un proyecto en una finca ubicada dentro del Refugio Nacional Mixto de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Sin embargo, suspendió el trámite hasta que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación se pronuncie sobre un informe y un Reglamento de Zonificación del refugio. El Tribunal acogió la defensa de actos no susceptibles de impugnación y declaró inadmisible la demanda, al estimar que los actos cuestionados son de mero trámite y que la suspensión acordada es transitoria, temporal y no indefinida. Estima la Sala, lo resuelto por SETENA ha perdurado en el tiempo -casí dos años-. Esta conducta administrativa impugnada tiene efecto propio, pues ha implicado la imposibilidad material de continuar con un trámite previsto en la ley, siendo un obstáculo para emprender el ejercicio de las facultades dimanantes de su derecho, lo que determina la viabilidad de ser analizados en este proceso y establecer si la demanda procede o no en orden al análisis de los temas sustantivos.

... Ver más *110044791027CA* Res. 00066-F-TC-15 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, a las diez horas veintiséis minutos del diez de junio de dos mil quince.

Proceso de conocimiento declarado de puro derecho establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por LA BELLA MASAI M.N.J, SOCIEDAD ANÓNIMA., representada por su apoderada generalísima sin limite de suma Ana Isabel Ruano Sánchez, de nacionalidad española, pasaporte número AD 761976, mayor, casada, empresaria, vecina de Limón; contra el ESTADO representado por el procurador Mauricio Castro Lizano. Figura además, como apoderado especial judicial de la parte actora, Juan Arturo Abdelnour Granados. Todos son mayores de edad y con las excepciones dichas, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

1.- Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la parte actora estableció proceso de conocimiento, ajustando sus pretensiones en audiencia preliminar, a fin de que en sentencia: “ -Se declare la nulidad de las resoluciones DEA- 930-2011 y DEA-1940-2011, emitidas por el Departamento de Evaluación Ambiental de la SETENA. –Que se ordene a SETENA emitir la licencia ambiental en el presente asunto por haber cumplido la empresa los requisitos. –Que se condene al pago de daños y perjuicios: daño material por atraso del proyecto y daño moral objetivo de la sociedad por afectación al nombre de la empresa, ambos a ser liquidados en etapa de ejecución de sentencia. –Se condene al Estado al pago de la (sic) costas del presente proceso.” 2.- El representante estatal contestó negativamente y opuso las excepciones de falta de derecho y actos no susceptibles de impugnación.

3.- Al ser las 8 horas 50 minutos del 21 de junio de 2012, se efectuó la audiencia preliminar, oportunidad en que hicieron uso de la palabra los representantes de ambas partes.

4.- El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, integrado por José Roberto Garita Navarro, Jonatan Canales H. y José Paulino Hernández G., con redacción de este último, en sentencia 278-2012 de las 15 horas del 28 de noviembre de 2012, resolvió:“Se rechaza la excepción de falta de derecho, y se admite la de actos no susceptibles de impugnación. En consecuencia, se declara inadmisible la demanda establecida por LA BELLA MASAI M N J. SOCIEDAD ANÓNIMA contra el ESTADO. Se exime a la parte actora del pago de costas personales y procesales.” 5.- El apoderado de la demandante formula recurso de casación.

6.- En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta la magistrada Rojas Morales CONSIDERANDO I.- El 31 de mayo de 2010, la empresa La Bella Masai M.N.J., S.A. solicitó a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), la evaluación de impacto ambiental para desarrollar un proyecto en una finca ubicada dentro del Refugio Nacional Mixto de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. SETENA suspendió ese trámite hasta que la dirección legal del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) se pronuncie sobre el informe DFOE-PGAA-59-2008 de la Contraloría General de la República (Contraloría, en lo sucesivo) y el Reglamento de Zonificación del citado Refugio. La referida compañía demandó al Estado, para que en sentencia se anulen las resoluciones DEA-930-2011 y DEA-1940-2011 del Departamento de Evaluación Ambiental de SETENA, que disponen la suspensión. Se le ordene a ésta emitir la licencia ambiental, por haber cumplido con los correspondientes requisitos. Pague el daño material derivado del atraso del proyecto y el detrimento moral objetivo por la afectación al nombre empresarial, según se liquide en ejecución de sentencia. Asimismo, ambas costas del proceso. El demandado opuso las excepciones de falta de derecho y actos no susceptibles de impugnación. El juez tramitador denegó esta última en la audiencia preliminar. El tribunal rechazó la de falta de derecho y admitió la de actos no susceptibles de impugnación. Declaró inadmisible la demanda y eximió a la actora del pago de ambas costas.

II.- El apoderado de la demandante presenta recurso de casación y formula cuatro agravios. Primero: errónea aplicación del artículo 120 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Señala, el Tribunal declaró inadmisible la demanda, al acoger la defensa de actos no susceptibles de impugnación. Expone, ésta se opuso por primera vez en la audiencia preliminar, por ende, resulta extemporánea. Incluso, añade, el juez tramitador la declaró sin lugar, considerando que se estaba en presencia de una disposición sin límite de tiempo, respecto de la cual ya había transcurrido, sobradamente, cualquier plazo razonable. Explica, lo resuelto por SETENA, si bien parece un acto de mero trámite, tiene efecto propio, porque implicaría la imposibilidad de continuar con el trámite ordinario de los permisos necesarios, lo cual, de conformidad con el numeral 36, inciso c), Ibid., es susceptible de impugnarse. Aduce, en igual sentido se pronunció el tribunal, en la sentencia 0248-2012-VI de las 16 horas del 02 de noviembre de año 2012, en un caso exactamente igual. Manifiesta: “Resalto el hecho de que la suspensión del trámite iniciado hace casi TRES AÑOS ante Setena (requisito para continuar con la obtención de los restantes permisos de construcción), para el desarrollo de un proyecto en (sic) ocurrió desde el 23 de marzo del 2011, hace casi DOS AÑOS.” Añade, se sustentó, según SETENA, en que había que esperar hasta que el departamento legal del SINAC se pronunciara sobre un informe emitido hace más de cuatro años por la Contraloría (DFOE-PGAA-59-2008 del 10 de diciembre de 2008) y sobre el Decreto 34946-MINAE, que corresponde al Plan de Manejo o Zonificación del Refugio Nacional Mixto de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo. Ello, pese a cumplir con todos los requisitos del Reglamento de Zonificación, como el mismo SINAC le había informado a la SETENA, ante una consulta de ese ente sobre el proyecto en particular, desde el 17 de enero de 2011. Estima, esa suspensión injustificada del trámite de licencia ambiental por tiempo indefinido, no es un acto de mero trámite, sino uno con efecto propio, como se pronunció el tribunal en la citada sentencia 0248-2012-VI. Segundo: censura que no se haya aplicado el precepto 36, inciso c), de la aludida codificación. A su juicio, en el caso de examen, la suspensión por tiempo indefinido del trámite de licencia ambiental implica la imposibilidad de continuar con la obtención de los demás permisos. Además, esa licencia no constituye por sí sola una carta abierta para construir, sino que se deben obtener permisos municipales, de servicios de agua, respetar los lineamientos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, disposiciones del Plan de Manejo, etcétera. Tercero: estima, se omitió considerar el contenido del recurso presentado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), a través de la directora del SINAC, contra uno de los informes de la Contraloría, en donde se señala que ”…contiene vicios que repercuten en el contenido del informe y que alteran las conclusiones dadas en el mismo”; también, que las disposiciones de ese ente, en relación al Refugio: “…revela un frágil fundamento técnico y legal sobre la categorización y clasificación de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre”. Asevera, en ese documento, el referido Consejo manifiesta que la Contraloría: “Hace referencia a supuestos estudios técnicos de base que no se anexan al informe, con base en los cuales deriva disposiciones de carácter obligatorio desprovistas de los más elementales principios de racionalidad y proporcionalidad”. Asimismo, se cita el fallo 2007-11155 de la Sala Constitucional, donde se dice que el “Reglamento Plan de Manejo del Refugio” (Decreto 34946-MINAET), constituye un claro componente de carácter parcial, de un plan de manejo integral o total, y cumple con todos los lineamientos exigidos por ley. Acota, ese recurso concluye indicando: “…de ejecutarse de manera forzosa los actos administrativos de carácter obligatorio, que pretende el informe de la Contraloría... puede traer a las poblaciones costeras del Caribe Sur... perjuicios graves o de imposible reparación, como la parálisis de la construcción, de la inversión, el aumento del desempleo, la disminución de la actividad turística, el aumento de la delincuencia y el despoblamiento… En el nivel de legalidad, seguridad jurídica e institucionalidad del país, se estaría dando un duro golpe a nuestro sistema democrático, toda vez que se estarían cambiando radical y arbitrariamente las reglas del juego planteadas por el Estado… también de manera radical y arbitraria, se les estarían variando las reglas establecidas por el Plan de Manejo y su Capítulo de Zonificación, luego de haber sido consultadas exhaustivamente a los pobladores para lograr su aprobación... mediante un pacto con el estado (sic), aprobado por las más altas autoridades de la administración de las áreas de conservación del país.” En su criterio, aunque el informe de la Contraloría, objetado por el CONAC, no es el del año 2008 aludido por SETENA y acogido erróneamente por el órgano sentenciador, y siendo también que no fue objeto de impugnación en este proceso, sí constituye una manifestación clara y contundente del CONAC, dirigido por la directora del SINAC, cuyo departamento legal, según SETENA, debía pronunciarse sobre el informe de 2008 y respecto al Plan de Manejo. Cuarto: objeta, el tribunal, para intentar justificar por qué los actos impugnados, según su enfoque, son de mero trámite y, por lo tanto, la suspensión acordada, aunque ya lleve casi dos años, es transitoria, temporal y no indefinida, incurre en un evidente error de hecho y consecuentemente de derecho. Explica, ese órgano señala que el informe DFOE-PGAA-59-2008 de la Contraloría, dirigido al MINAET y al director ejecutivo de SETENA, contiene resultados del estudio sobre la gestión en las áreas protegidas y que mediante informe DFOE-AE-IF-03-2011, se consigna el resultado en relación al Reglamento de Zonificación. Aduce, este último informe fue emitido en fecha posterior a los oficios de SETENA impugnados en este proceso. De esta manera, sostiene, no sólo no es parte de lo alegado por SETENA, sino que el mismo CONAC, a través de la directora del SINAC, se ha pronunciado señalando que es un duro golpe al sistema democrático. Lo cierto del caso, agrega, es que los juzgadores no pueden utilizar ese informe, emitido posteriormente al oficio de comunicación de la suspensión, porque el proceso se interpuso contra lo dicho por SETENA en ese momento. En diferentes circunstancias, el alegato de la actora hubiera sido también otro, incluso, impugnando el informe. Como conclusión, expresa, independientemente de que lo dispuesto por la Contraloría en el año 2008 no fuera cuestionado en este proceso, respecto a ello, según SETENA, debía pronunciarse el departamento legal del SINAC. Hasta tanto no se produjera, se suspendía el trámite de licencia ambiental, por lo cual es un acto con efecto propio. Es irrebatible, asevera, la Administración no podía suspender un trámite previsto en la ley, mucho menos por tiempo indefinido, lo que conlleva desaplicar la normativa vigente, hasta tanto el SINAC no se pronunciara sobre el aludido informe emitido en el 2008 y respecto al Plan de Manejo o Reglamento de Zonificación, que es un decreto vigente y de acatamiento obligatorio. Recrimina, la suspensión se mantiene, sin plazo ni fundamento, cercenando ilegalmente los derechos de propiedad de su representada, sobre un terreno suyo, inscrito en el Registro Público, respecto del cual el Estado no ha hecho el intento de adquirir, directamente, ni mediante el obligado proceso expropiatorio, esperando a que algún día, dentro de un año, de diez, o nunca, se produzca el pronunciamiento requerido, como causa que alegó SETENA para sostener la suspensión.

III.- Según el registro electrónico, en la audiencia preliminar, fase de saneamiento del proceso, el juez tramitador le solicitó al demandado aclarar a cuál defensa se refería cuando contestó la demanda, pues de la lectura del alegato de excepciones no quedó claro si aludió a la de falta de derecho o a la de actos no susceptibles de impugnación. El representante estatal manifestó que está invocada, tanto en la demanda como en su ampliación, la de inadmisibilidad por inexistencia de acto administrativo con efecto propio. Quedó claro, en consecuencia, opuso la defensa de actos nos susceptibles de impugnación y en ese sentido se declaró sin lugar en esa fase. En consecuencia, no existe base para determinar que la gestión fue extemporánea. Por otra parte, el rechazo que hizo el juez tramitador, no inhibe al tribunal de juicio para acogerla como justificación de su pronunciamiento.

IV.- Como lo señala el casacionista, se han quebrantado los artículos 36, inciso c), y 120, inciso a), ambos del Código Procesal Contencioso Administrativo. El primero por falta de aplicación y el segundo por aplicación indebida. Ello, en virtud de que el tribunal declaró inadmisible la demanda, al acoger la defensa de actos no susceptibles de impugnación, pese a que con la conducta administrativa cuestionada, como lo razonó el juez tramitador, se está en presencia de disposiciones que pueden llegar a ser perjudiciales al administrado, al revelar la posibilidad de restringir, sin límite de tiempo y respecto de las cuales ya ha transcurrido, sobradamente, cualquier plazo razonable, el desarrollo del trámite necesario para lograr los correspondientes permisos a fin de que la actora pueda desarrollar el proyecto constructivo. En efecto, lo resuelto por SETENA, respecto a la suspensión del trámite de licencia ambiental ha perdurado en el tiempo. Tiene efecto propio, pues ha implicado la imposibilidad material de continuar con el respectivo trámite, encaminado a cumplir con los requerimientos de rigor y así culminar con la ejecución del proyecto, incluyendo el resto de permisos orientados a ese fin. En esta inteligencia, existe base suficiente para determinar que los actos impugnados podrían someter a la actora a un obstáculo para emprender el ejercicio de las facultades dimanantes de su derecho, lo que determina la viabilidad de ser analizados en este proceso y establecer si la demanda procede o no en orden al análisis de los temas sustantivos inmersos en esta contienda. Por supuesto, a esta Cámara no le es dable examinar aspectos de fondo implicados en el presente asunto; por ejemplo, según se expone en la impugnación que ahora ocupa: el contenido del recurso presentado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), a través de la directora del SINAC, contra uno de los informes de la Contraloría; las disposiciones de ese órgano en relación al Refugio; pronunciamientos de la Sala Constitucional sobre el “Reglamento Plan de Manejo del Refugio” (Decreto 34946-MINAET). Lo propio ha de decirse sobre la afirmación que se hace en el fallo recurrido, tocante a lo siguiente: “…aunque el Tribunal –por vía de hipótesis- removiera los actos impugnados, esto es, que anulara la suspensión aludida, el problema de fondo subsistiría, pues el acto de la Contraloría no solo alcanza varios proyectos que se pretenden desarrollar en el área, sino que involucra y cobija al proyecto específico de la parte actora. De suerte que la nulidad que pudiera acordarse no tendría efecto útil, no representaría mayores ventajas para la parte al ser incapaz por sí mismo de restituir o restablecer la situación jurídica aducida…”. Estos temas deberán examinarse con ocasión del pronunciamiento de fondo, como parte de la competencia del tribunal de juicio al dirimir la controversia; asimismo, los actos administrativos que con la demanda se pretenden cuestionar. Pero, de momento, deberá analizar esos actos dentro del contenido de la demanda donde se pretende impugnar. Por lo demás, el recurrente objeta que el tribunal se valga, entre otros, del informe DFOE-AE-IF-03-2011 para justificar, según su enfoque, que los actos cuestionados son de mero trámite y, por lo tanto, la suspensión acordada, aunque ya lleve casi dos años (al tiempo de sentenciar), es transitoria, temporal y no indefinida. Sin embargo, para esta Cámara basta los efectos que ha generado la conducta administrativa de SETENA, a través de los referidos actos, para determinar su impugnabilidad. Así las cosas, en este estadio procesal, es irrelevante determinar si el tribunal debió o no ampararse en ese informe, al ser emitido luego del oficio que comunicó la suspensión y en orden a que el proceso sólo se planteó contra SETENA. Como la expresa el recurrente, la Administración ha suspendido un trámite previsto en la ley. Cabe destacar, el alegato de que con ello se cercenan los derechos de su representada sobre el terreno de su propiedad, el cual el Estado no ha pretendido adquirir directamente, ni mediante expropiación, pero la ha mantenido en espera indefinida del pronunciamiento requerido, revela que la conducta administrativa impugnada sí genera efecto propio, en tanto ha paralizado el trámite de solicitud de impacto ambiental, requisito previo para continuar con el proceso constructivo; es así, incluso, aunque no se haya impugnado el informe de la Contraloría. De este modo, existe posibilidad de que la conducta cuestionada afecte los derechos del administrado, lo que impone que sea revisada como se solicita en la demanda.

V.- En este predicado, se debe acoger el recurso y rechazar la defensa en estudio.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso. Contrario a lo dispuesto por el tribunal de juicio, se rechaza la defensa de actos no susceptibles de impugnación. Remítase el expediente a ese despacho.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales FCR Clasificación elaborada por TRIBUNAL CASACIÓN CONTENCIOSO ADMdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.