Defective Cassation Challenge to Time-Barred Sanction ClaimCasación defectuosa contra caducidad de acción sancionatoria

PJEDITOR Document Case File: 17-007934-1027-CA Decision 000186-F-TC-2026 ADMINISTRATIVE-LITIGATION AND CIVIL TREASURY CASSATION TRIBUNAL. San José, at nine hours six minutes on 30 September 2026.

Proceedings on the merits, brought before the Seventh Section of the Administrative-Litigation Tribunal, composed of Judges Gustavo Irias Obando, Karla Madriz Martínez, and Alinne Solano Ramíre. Brought by Autopistas del Sol Sociedad Anónima, represented by its general agents with unlimited authority (apoderados generalísimos sin límite de suma), Carlos González Álvarez and Claudio César Pacheco Morera, against the State, the Consejo Nacional de Concesiones, and Jorge Rojas Torres. The following appear as special judicial counsel (apoderados especiales judiciales): Luis Diego Flores Zúñiga (Procurador), Fernando Arce Herrera (CNC), and Francisco Obando León (plaintiff). The plaintiff filed an appeal in cassation against Decision no. 38-2022, issued at 9:30 on 28 April 2022 by the aforementioned Tribunal.

Drafted by Justice Rivas Loáiciga REASONS

I.In light of the facts found proven, the record shows that Autopistas del Sol, S.A. is the concessionaire for the San José–Caldera Highway Project, pursuant to Addendum no. executed on 4 October 2007. During 2009, the supervising entity IMNSA–Euroestudios opened Nonconformities no. 009-09-GA and 158-09 concerning interventions affecting the Doña Ana stream, noting encroachment upon protection zones, improper dumping of material, and water pollution. In April 2010, at Quality Committee no. 15, the Concessionaire reported on the works performed in response to those observations. Nevertheless, by official letter SSJC-006-MAY-2010 of 6 May 2010, the Director of Supervision warned that the measures taken did not prevent sediment from being carried into the stream and recommended requiring additional measures. Subsequently, by official letter SSJC-034-JUN-2010 of 7 June 2010, the performance of mitigation work was verified; Nonconformity 158-09 was closed, and 009-09-GA was deemed partially addressed, although it was noted that the dike used did not ensure adequate sediment control and that additional measures therefore had to be implemented.

By official letter SJ-C/DC-07005/10, the Concessionaire reported on 9 June 2010 that those measures had been implemented, and received partial closure on 23 June 2010. By official letter SJC-1320-07-2010 of 12 July 2010, Project Management reported the closure of 158-09 and reiterated the need to undertake corrective measures regarding the discharge of water into the stream. On 18 November 2010, through official letter SSJC-164-NOV-2010, it was noted that the implemented solutions did not comply with environmental requirements, and the construction of a concrete channel was recommended. Finally, through official letter SSJC-483-ABR-2011 of 26 April 2011, the supervising entity reported that the required works had been completed and recommended closing the case. Notwithstanding the foregoing, in April 2011 the supervising entity forwarded file REMI-001-MARZO-2011 to Management, recommending the initiation of noncompliance proceedings because, although the measures had been implemented, they had been completed 125 business days late, and suggesting that this situation be reported to the Technical Secretariat so that it could assess the imposition of a fine.

On that basis, on 17 October 2012 the CNC Technical Secretariat issued Decision R/SET-24-2012, commencing administrative sanctioning proceedings for alleged contractual noncompliance and serving notice upon the Concessionaire, which submitted its defense through official letter SJ-C/DG-11-005/12 of 7 November 2012. Once the evidentiary stage was concluded, the Technical Secretariat issued Decision R-ST-59-2013 at 9:00 on 13 November 2013, imposing a fine of US$130.415 on Autopistas del Sol. On 9 December 2013, the company filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) against that decision. By Decision R-ST-019-2014, issued at 9:00 on 27 March 2014 and served on 28 March 2014, the Technical Secretariat denied reconsideration and referred the record to the hierarchical superior. The CNC Board of Directors decided the appeal by Decision RES/JDCNC-005-2014, adopted on 4 December 2014 and served on the Concessionaire on 19 December 2014, fully affirming the sanction and directing payment of the fine within 8 business days.

This is the final act that exhausted the administrative process and whose annulment is sought at trial. On 22 December 2014, the Concessionaire made payment under protest, expressly stating that the payment did not constitute acquiescence and that it reserved the right to judicially challenge the legality of the fine. Finally, the record shows that the complaint was filed on 9 August 2017, that is, more than two years and seven months after service of the final administrative act issued on 4 December 2014 and communicated on 19 December 2014. Against this background, Autopistas del Sol decided to bring the State and the Consejo Nacional de Concesiones before the courts. The former asserted that the US$130.415 fine imposed by the CNC was improper, alleging that it had complied with the required mitigation measures and that the administrative proceedings culminating in the sanction had been conducted in violation of due process, without impartiality, and without adequate technical and contractual grounds.

It added that the Administration applied the penalty clause without studies justifying the amount, without a defined sanctionable offense, and using a disproportionate calculation of the alleged noncompliance. It stated that the fine was paid under protest and that the action was brought to obtain reimbursement and damages arising from it. For their part, both the State and the CNC opposed the complaint. Both raised the defense that the action was time-barred by expiry (caducidad), stating that the final administrative act affirming the fine—Decision RES/JDCNC-005-2014, issued on 4 December 2014 and served on the plaintiff on 19 December 2014—exhausted the administrative process and definitively established the Concessionaire’s legal position. They indicated that, under article 39 subsection 1) of the CPCA, the plaintiff had a maximum period of one year to challenge that act judicially and that, because the complaint was not filed until 9 August 2017, it was brought outside the statutory period and the action was therefore incapable of proceeding.

They added that the matter was administrative-litigation in nature, rather than a civil treasury matter, and that the legality of the fine therefore could not be reopened without a timely challenge to the final administrative acts imposing it. In the view of the members of the Tribunal, the defense of expiry had to be examined first because it was an indispensable prerequisite for the admissibility of the action. The judges explained that expiry operates as a temporal limit on the exercise of the fundamental right of action and serves the principles of legal certainty, stability of administrative situations, and predictability in relations between the Administration and those subject to it. The judges added that, once the period established by the legislature has expired, the administrative conduct becomes final and cannot be reviewed judicially. They stated that, under article 39 subsection 1) of the CPCA, an administered party has one year to challenge the final act of the administrative process in court, a period beginning upon service of the act that determines the challenged legal position.

The judges specified that, in this case, the final act was Decision RES/JDCNC-005-2014, issued by the CNC Board of Directors on 4 December 2014 and served on the Concessionaire on 19 December 2014, whereby the fine imposed by the Technical Secretariat was fully affirmed and the administrative process was expressly exhausted. In the Tribunal’s view, the filing of the complaint—on 9 August 2017—demonstrated beyond doubt that the action was untimely, because more than two years and seven months had elapsed since service of the final sanctioning act. The judges held that no argument seeking to characterize this matter as a civil treasury action in order to extend the deadline for filing the complaint could be accepted. The judgment explained that the plaintiff’s position, aimed at characterizing the matter as civil treasury proceedings, was untenable. The judges indicated that such proceedings are appropriate only when the monetary claim can be resolved without examining the legality of formal administrative action; that is, when the alleged liability arises from material conduct by the Administration or from a private-law relationship in which the Administration does not exercise sovereign powers.

They stated that this characterization did not correspond to the case at hand because, even though the plaintiff sought to avoid terminology associated with annulment, the relief sought rested on challenging the validity of the administrative acts that imposed and affirmed the fine. They noted that both “the impropriety of the charge collected” and “the unlawful imposition of the fine” referred directly to specific administrative acts whose content and grounds were substantively disputed in the complaint. They emphasized that the sanction and its collection originated exclusively in administrative decisions issued in the exercise of sanctioning powers; without those decisions, there would have been no payment whose reimbursement was sought. They added that the plaintiff itself acknowledged the administrative nature of the act when it reported that it had made payment under protest in compliance with the decision affirming the fine, demonstrating that its monetary claim necessarily depended upon the invalidity of those decisions.

For that reason, the Tribunal concluded, the claims could not be considered autonomous or unrelated to formal administrative activity. Regarding the case law of the First Chamber invoked by the plaintiff, the Tribunal stated that it was not applicable in the manner alleged. It explained that the cited precedents classify as civil treasury matters only monetary claims arising from contractual breaches that do not require examination of the validity of a prior administrative act. By contrast, when the requested restitution or compensation necessarily requires review of the legality of the Administration’s formal action—as in this case—the proper avenue is full administrative-litigation jurisdiction (plena jurisdicción). It stated that the plaintiff improperly extrapolated the scope of that case law because its requested relief depended on a declaration that the administrative action giving rise to the fine was invalid.

The Tribunal concluded that, where formal administrative activity is challenged directly or implicitly, the matter must be brought within full administrative-litigation jurisdiction and be subject to the expiry regime under article 39 of the CPCA; consequently, the complaint filed after the mandatory deadline could not be admitted. In light of all the foregoing, it concluded that the action was brought outside the period established in article 39 of the CPCA and that the defense of expiry therefore had to be upheld and the complaint dismissed without a ruling on the merits. Dissatisfied with the decision, the plaintiff filed this appeal.

II.It raises a single ground of challenge. It alleges a violation of substantive rules: improper application of article 39.1.a CPCA (expiry) and failure to apply article 41.1 CPCA, in relation to article 35 of the Ley de Contratación Administrativa. It maintains that the judgment violates substantive rules by erroneously characterizing the proceedings as falling within full administrative-litigation jurisdiction and applying the one-year expiry period established in article 39.1.a CPCA. It asserts that the Tribunal constructed a “labyrinthine” analysis of the plaintiff’s intent and distorted the claims by presuming that they sought the annulment of administrative acts. It emphasizes that the complaint contains no request for annulment, but only strictly monetary claims arising from performance of the concession contract, consisting of reimbursement of amounts paid under protest and compensation associated with the contractual imposition of fines.

It accuses the Tribunal of disregarding the literal terms of the complaint and forcing it into the framework of full administrative-litigation jurisdiction, ignoring First Chamber case law holding that contractual disputes of this kind, when monetary relief is sought, constitute civil treasury proceedings. It therefore maintains that expiry did not apply and that the limitation regime under article 41.1 CPCA instead governed. It states that the fine whose reimbursement is sought did not arise from the exercise of exceptional public powers, but from a strictly contractual clause; thus, the imposition of fines in this case did not constitute the exercise of sovereign power, but rather a normal mechanism of the contractual relationship. It asserts that even private contracts contain penalty clauses or fines, and that such a mechanism therefore cannot be conflated with an act of sovereign authority.

It argues that, because these were civil treasury proceedings, the applicable period was one of limitation, which should be determined by analogy from article 35 of the LCA, granting the Administration five years to claim damages from the contractor. Based on the principles of equality and contractual balance, it maintains that the same period should benefit the contractor when it claims damages arising from the contract. Finally, it emphasizes that the final act dates from 4 December 2014 (and was served on 19 December of that year), while the complaint was filed on 9 August 2017, within the limitation period which—properly interpreted—had not yet expired. It consequently requests that the judgment be quashed and that admission of the complaint be ordered so that the merits may be heard.

III.In the view of this Chamber, the ground raised by the appellant does not satisfy the substantiation requirements established in article 139.3 of the CPCA. That provision requires the appellant to confront directly the argumentative foundations of the challenged judgment, clearly identify the rules allegedly infringed, and explain how their incorrect application affected the decision. Examination of the appeal, however, shows that the challenge does not address the reasoning adopted by the Tribunal, which centered on verifying the expiry established in article 39.1.a of the CPCA. The challenged judgment reasoned that the existence of a final administrative sanctioning act contained in Decision RES/JDCNC-005-2014, issued on 4 December 2014 and served on the Concessionaire on 19 December of that year, was determinative. That act exhausted the administrative process and definitively established the administered party’s legal position.

It was also stated that, pursuant to article 39.1.a, the action had to be brought within the mandatory period of one year, a deadline that was not observed because the complaint was filed on 9 August 2017, well after the statutory period had elapsed. Despite this, the appellant avoids challenging these essential elements and instead directs its argument toward redefining the nature of the proceedings as a civil treasury matter, omitting any criticism of the existence, finality, or effects of the administrative sanctioning act. It thereby commits a structural defect: it fails to challenge the dispositive basis of the judgment, because it does not dispute the date of service, propose an alternative calculation of the period, rebut the nature of the sanctioning act, or demonstrate that the claim could succeed without undermining the validity of that final act.

The appellant’s position—that the fine arose exclusively from the contractual dimension of the concession—also fails to displace the reasoning in the judgment, because the administrative record demonstrates that the sanction originated in the exercise of public powers through administrative acts issued in sanctioning proceedings. The appellant’s unilateral characterization does not eliminate the sovereign nature of that action, particularly when it presents no legal criticism capable of disproving that conclusion. Likewise, the alleged applicability of article 41.1 CPCA, in relation to article 35 of the LCA, is unfounded, because the appeal does not explain how those rules would displace the expiry regime applicable to challenges against final administrative acts. The submission merely asserts—without demonstrating—that the action was monetary in nature and should be governed by the limitation period applicable to the underlying substantive right, without addressing the judgment’s central reasoning: that any requested restitution required review of the legality of the sanctioning act, with the resulting application of the expiry period under article 39.

Consequently, this Chamber concludes that the ground is manifestly insufficient because it is not directed against the essential foundations of the judgment, demonstrates no violation of any rule, and identifies no error in the application of article 39.1.a CPCA. Because the appeal does not comply with the requirements of article 139.3, it must be summarily dismissed.

IV.Consequently, in light of the foregoing, the appeal is summarily dismissed pursuant to section 140.c) of the CPCA. Costs shall be borne by the party that filed it.

THEREFORE

The appeal is summarily dismissed. Costs shall be borne by the party that filed it. ATREJOSA LUIS GUILLERMO RIVAS LOÁICIGA - JUSTICE IRIS ROCÍO ROJAS MORALES - JUSTICE JORGE LEIVA POVEDA - JUSTICE 1

Documento PJEDITOR Res. 000186-F-TC-2026 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, a las nueve horas seis minutos del treinta de setiembre de dos mil veintiséis.

Proceso de conocimiento, establecido ante la sección sétima del Tribunal Contencioso Administrativo, integrado por los jueces Gustavo Irias Obando, Karla Madriz Martínez y Alinne Solano Ramíre. Promovido por Autopistas del Sol Sociedad Anónima, representada por sus apoderados generalísimos sin límite de suma los señores Carlos González Álvarez y Claudio César Pacheco Morera, contra el Estado, el Consejo Nacional de Concesiones y Jorge Rojas Torres. Figuran como apoderados especiales judiciales los licenciados Luis Diego Flores Zúñiga (Procurador), Fernando Arce Herrera (CNC), Francisco Obando León (actora). La parte actora formula recurso de casación en contra de la resolución no. 38-2022 de las 9:30 horas del 28 de abril de 2022, emitida por el Tribunal de referencia.

Redacta el magistrado Rivas Loáiciga

CONSIDERANDO

I.A la luz de los hechos que se tuvieron por probados, consta que Autopistas del Sol, S.A. ostenta la condición de sociedad concesionaria del Proyecto Carretera San José–Caldera, según Addendum no. suscrito el 4 de octubre de 2007. Durante el año 2009, la Supervisora IMNSA–Euroestudios abrió las No Conformidades no. 009-09-GA y 158-09 por intervenciones sobre la quebrada Doña Ana, señalando invasión de zonas de protección, depósito indebido de material y contaminación de aguas. En abril de 2010, en el Comité de Calidad no. 15, la Concesionaria informó sobre las obras ejecutadas en atención a tales observaciones. No obstante, mediante oficio SSJC-006-MAY-2010 del 6 de mayo de 2010, la directora de Supervisión advirtió que las actuaciones no evitaban el arrastre de sedimentos hacia la quebrada y recomendó requerir nuevas medidas. Posteriormente, mediante oficio SSJC-034-JUN-2010 del 7 de junio de 2010, se verificó la ejecución de trabajos de mitigación, cerrándose la No Conformidad 158-09 y considerándose atendida parcialmente la 009-09-GA, aunque se señaló que el dique utilizado no garantizaba el adecuado control de sedimentos, por lo que debían implementarse medidas adicionales.

La Concesionaria comunicó el 9 de junio de 2010, por oficio SJ-C/DC-07005/10, la aplicación de tales medidas y el cierre parcial recibido el 23 de junio de 2010. Mediante oficio SJC-1320-07-2010 del 12 de julio de 2010, la Gerencia de Proyecto informó el cierre de la 158-09 y reiteró la necesidad de acometer correctivos en materia de evacuación de aguas hacia la quebrada. El 18 de noviembre de 2010, mediante oficio SSJC-164-NOV-2010, se advirtió que las soluciones implementadas no cumplían con los requerimientos ambientales, recomendándose la construcción de un canal en concreto. Finalmente, mediante oficio SSJC-483-ABR-2011 del 26 de abril de 2011, la Supervisora informó que las obras requeridas habían sido ejecutadas y recomendó archivar el caso. No obstante, lo anterior, en abril de 2011 la Supervisora remitió a la Gerencia el expediente REMI-001-MARZO-2011, recomendando la apertura de un procedimiento de incumplimiento al considerar que, aunque se ejecutaron las medidas, estas se realizaron con un retraso de 125 días hábiles, sugiriendo comunicar dicha situación a la Secretaría Técnica para evaluar la imposición de una multa.

A partir de ello, la Secretaría Técnica del CNC dictó el 17 de octubre de 2012 la resolución R/SET-24-2012, acto de inicio del procedimiento administrativo sancionador por presunto incumplimiento contractual, otorgando traslado a la Concesionaria, quien presentó sus descargos mediante oficio SJ-C/DG-11-005/12 del 7 de noviembre de 2012. Concluida la instrucción, la Secretaría Técnica emitió la resolución R-ST-59-2013 de las 9:00 horas del 13 de noviembre de 2013, imponiendo a Autopistas del Sol una multa por US$130.415. Contra tal decisión la empresa interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio el 9 de diciembre de 2013. Mediante resolución R-ST-019-2014, de las 9:00 horas del 27 de marzo de 2014, notificada el 28 de marzo de 2014, la Secretaría Técnica rechazó la revocatoria y remitió los autos al superior jerárquico. La Junta Directiva del CNC resolvió el recurso de apelación mediante resolución RES/JDCNC-005-2014, adoptada el 4 de diciembre de 2014 y notificada a la Concesionaria el 19 de diciembre de 2014, confirmando íntegramente la sanción e instruyendo el pago de la multa dentro de un plazo de 8 días hábiles.

Este es el acto final que agotó la vía administrativa y cuya nulidad se pretende en juicio. El 22 de diciembre de 2014, la Concesionaria efectuó el pago bajo protesta, manifestando expresamente que dicho acto no constituía consentimiento y que se reservaba el derecho de impugnar judicialmente la legalidad de la multa. Finalmente, consta que la demanda fue presentada el 9 de agosto de 2017, es decir, más de dos años y siete meses después de la notificación del acto administrativo final dictado el 4 de diciembre de 2014 y comunicado el 19 de diciembre de 2014. En el marco de lo comentado, Autopistas del Sol, decidió traer a estrados judiciales al Estado y al Consejo Nacional de Concesiones. Sostuvo la primera, la multa de US$130.415 impuesta por el CNC es improcedente, alegando que cumplió con las medidas de mitigación requeridas y que el procedimiento administrativo que culminó con la sanción se tramitó con violaciones al debido proceso, falta de imparcialidad y ausencia de una adecuada fundamentación técnica y contractual.

Añade que la Administración aplicó la cláusula penal sin estudios que justificaran el monto, sin tipicidad y con un cálculo desproporcionado del supuesto incumplimiento. Afirma, el pago de la multa se realizó bajo protesta y que la acción se plantea para obtener su devolución y los daños derivados. Por su parte tanto el Estado cuanto el CNC, contestaron la demanda de manera negativa. Ambos, opusieron la excepción de caducidad de la acción, señalando que el acto administrativo final que confirmó la multa —resolución RES/JDCNC-005-2014, dictada el 4 de diciembre de 2014 y notificada a la actora el 19 de diciembre de 2014— agotó la vía administrativa y estableció definitivamente la situación jurídica de la Concesionaria. Indican que, conforme al artículo 39 inciso 1) del CPCA, la actora contaba con un plazo máximo de un año para cuestionar judicialmente dicho acto y que, al haber presentado la demanda hasta el 9 de agosto de 2017, esta fue promovida fuera del plazo legal, tornando improponible la acción.

Añaden, la naturaleza del asunto es contencioso-administrativa y no civil de hacienda, por lo que no era posible reabrir la discusión sobre la legalidad de la multa sin impugnar oportunamente los actos administrativos firmes que la impusieron. En criterio de quienes integraron el Tribunal, la excepción de caducidad debía examinarse de previo, por tratarse de un presupuesto indispensable para la admisibilidad de la acción. Explicaron los sentenciadores que la caducidad opera como límite temporal para el ejercicio del derecho fundamental de acción y responde a los principios de seguridad jurídica, estabilidad de las situaciones administrativas y certeza en las relaciones entre Administración y administrados. Añadieron los juzgadores que, una vez expirado el plazo previsto por el legislador, la conducta administrativa adquiere firmeza y no puede ser revisada en sede judicial. Dijeron los sentenciadores que, conforme al artículo 39 inciso 1) del CPCA, el administrado dispone de un año para cuestionar en vía jurisdiccional el acto final de la vía administrativa, plazo que inicia desde la notificación del acto que determina la situación jurídica impugnada.

Precisaron los jueces que en este caso el acto definitivo fue la resolución RES/JDCNC-005-2014, emitida el 4 de diciembre de 2014 por la Junta Directiva del CNC y notificada a la Concesionaria el 19 de diciembre de 2014, acto mediante el cual se confirmó íntegramente la multa impuesta por la Secretaría Técnica y se agotó en forma expresa la vía administrativa. En opinión del Tribunal, la presentación de la demanda —realizada el 9 de agosto de 2017— evidenció, sin lugar a duda, la extemporaneidad en el ejercicio de la acción por cuanto había transcurrido más de dos años y siete meses desde la notificación del acto sancionatorio definitivo. Sostuvieron los sentenciadores que no era posible admitir tesis alguna que pretendiera calificar este asunto como acción civil de hacienda para prolongar el plazo para presentar la demanda. Explicó el fallo, que la tesis de la actora, orientada a caracterizar el asunto como un proceso civil de hacienda, no resulta atendible.

Indicaron los sentenciadores que este tipo de procesos solo procede cuando la pretensión patrimonial puede resolverse sin examinar la legalidad de actuaciones administrativas formales, es decir, cuando la responsabilidad reclamada deriva de una actuación material de la Administración o de una relación de derecho privado en la que ésta no ejerce potestades de imperio. Dijeron los juzgadores que tal configuración no coincide con el caso concreto, pues aun cuando la actora intenta evitar expresiones propias de la nulidad, lo pretendido descansa en cuestionar la validez de los actos administrativos que impusieron y confirmaron la multa. Señalaron que tanto “la improcedencia del cobro realizado” como “la ilegítima imposición de la multa” remiten directamente a actos administrativos específicos, cuyo contenido y motivación se discuten de manera sustancial en la demanda. Subrayaron que la sanción y su cobro tienen origen exclusivo en resoluciones administrativas emitidas en ejercicio de potestades sancionadoras; sin ellas, no existiría el pago cuya devolución se reclama.

Añadieron, que la propia actora reconoció la naturaleza administrativa del acto al comunicar que efectuó el pago bajo protesta en acatamiento de la resolución que confirmó la multa, lo cual evidencia que su pretensión patrimonial depende necesariamente de la invalidez de esas resoluciones. Por esa razón, concluyó el Tribunal, las pretensiones no pueden considerarse autónomas ni ajenas a la actividad formal administrativa. Respecto de la jurisprudencia de la Sala Primera invocada por la actora, la Cámara afirmó que esta no es aplicable en los términos alegados. Explicaron que los precedentes mencionados únicamente califican como civiles de hacienda los reclamos patrimoniales derivados de incumplimientos contractuales cuando no requieren analizar la validez de un acto administrativo previo. En cambio, cuando la restitución o indemnización solicitada exige necesariamente revisar la legalidad de la actuación formal de la Administración —como en este caso—, la vía correcta es la plena jurisdicción.

Señalaron que la actora extrapola indebidamente el alcance de dicha jurisprudencia, pues su pedimento depende de que se declare inválida la actuación administrativa que dio origen a la multa. Concluyó la Cámara que, existiendo actividad formal administrativa impugnada de manera directa o implícita, el asunto debe enmarcarse en plena jurisdicción y someterse al régimen de caducidad del artículo 39 del CPCA, razón por la cual la demanda presentada fuera del plazo fatal no podía ser admitida. En virtud de todo lo anterior, concluyó que la acción se promovió fuera del plazo previsto en el artículo 39 del CPCA, motivo por el cual procedía acoger la excepción de caducidad y rechazar la demanda sin pronunciamiento sobre el fondo. Inconforme con lo resuelto recurre la actora.

II.Es una única censura la que formula. Acusa, violación de normas sustantivas: indebida aplicación del artículo 39.1.a CPCA (caducidad) y falta de aplicación del artículo 41.1 CPCA, en relación con el artículo 35 de la Ley de Contratación Administrativa. Sostiene que la sentencia incurre en violación de normas sustantivas al calificar erróneamente el proceso como uno de plena jurisdicción y aplicar el plazo de caducidad de un año previsto en el artículo 39.1.a CPCA. Afirma que el Tribunal construyó un análisis “alambicado” sobre la intención de la actora y tergiversó las pretensiones, al presumir que buscaban la nulidad de actos administrativos. Resalta, la demanda no contiene ruego anulatorio alguno, sino reclamaciones estrictamente patrimoniales derivadas de la ejecución del contrato de concesión, consistentes en el reintegro de montos pagados bajo protesta y la indemnización asociada a la imposición contractual de multas.

Acusa al Tribunal de no atender la literalidad de la demanda y de forzar su encuadre en plena jurisdicción, ignorando la jurisprudencia de la Sala Primera que ha declarado que este tipo de controversias contractuales, cuando se reclaman efectos patrimoniales, constituyen procesos civiles de hacienda. Así, sostiene que no era aplicable la caducidad sino el régimen de prescripción del artículo 41.1 CPCA. Expone, la multa cuya devolución se pide no proviene del ejercicio de potestades exorbitantes, sino de una cláusula estrictamente contractual, por lo que la imposición de multas no constituye potestad de imperio en este caso, sino un mecanismo normal de la relación contractual. Afirma, incluso en contratos privados existen cláusulas penales o multas, por lo que no puede confundirse tal figura con un acto de imperio. Argumenta, siendo un proceso civil de hacienda, el plazo aplicable es el de prescripción, el cual debe determinarse analógicamente a partir del artículo 35 de la LCA, que concede cinco años a la Administración para reclamar perjuicios al contratista.

A partir de los principios de igualdad y equilibrio contractual, sostiene que ese mismo plazo debe favorecer al contratista cuando éste reclama daños derivados del contrato. Finalmente, enfatiza que el acto final data del 4 de diciembre de 2014 (notificado el 19 de diciembre de ese año), mientras que la demanda se presentó el 9 de agosto de 2017, dentro del plazo prescriptivo que —bien interpretado— aún no había vencido. En consecuencia, solicita casar la sentencia y ordenar la admisión de la demanda para conocer el fondo.

III.En criterio de esta Sala, el agravio planteado por la parte recurrente no satisface los requisitos de fundamentación establecidos en el artículo 139.3 del CPCA. Dicho precepto exige que el recurrente confronte de manera directa los pilares argumentativos de la sentencia impugnada, identifique con claridad las normas presuntamente infringidas y explique la forma en que su incorrecta aplicación habría impactado el fallo. Sin embargo, al examinar el recurso, se evidencia que la censura no enfrenta la sustanciación adoptada por el Tribunal, centrada en la verificación de la caducidad prevista en el artículo 39.1.a del CPCA. En el fallo impugnado se razonó que resultaba determinante la existencia de un acto administrativo sancionador firme, contenido en la resolución RES/JDCNC-005-2014, dictada el 4 de diciembre de 2014 y notificada a la Concesionaria el 19 de diciembre de ese año. Ese acto agotó la vía administrativa y fijó definitivamente la situación jurídica de la administrada.

Asimismo, se indicó que, conforme al artículo 39.1.a, la acción debía interponerse dentro del plazo fatal de un año, plazo que no fue observado, pues la demanda se presentó el 9 de agosto de 2017, cuando ya había transcurrido en exceso el término legal. Pese a ello, el recurrente evita controvertir estos elementos esenciales y dirige su argumentación a redefinir la naturaleza del proceso como uno civil de hacienda, omitiendo cualquier crítica a la existencia, firmeza o efectos del acto administrativo sancionador. Con ello incurre en un defecto estructural: no combate el fundamento decisorio del fallo, pues no discute la fecha de notificación, no propone un cómputo alternativo del plazo, no rebate la naturaleza del acto sancionatorio ni demuestra que la pretensión pudiera prosperar sin desvirtuar la validez de ese acto firme.

La tesis del recurrente —según la cual la multa derivaría exclusivamente de la dimensión contractual de la concesión— tampoco logra desplazar lo razonado en la sentencia, pues el expediente administrativo demuestra que la sanción se originó en el ejercicio de potestades públicas mediante actos administrativos emitidos en un procedimiento sancionador. La calificación unilateral del recurrente no elimina el carácter de imperio de esa actuación, menos aun cuando no presenta una crítica jurídica capaz de desvirtuar esa conclusión. Asimismo, la alegada aplicación del artículo 41.1 CPCA, en relación con el artículo 35 de la LCA, no resulta procedente, dado que el recurso no explica cómo tales normas desplazarían el régimen de caducidad aplicable a la impugnación de actos administrativos definitivos. El escrito se limita a afirmar —sin demostrarlo— que la acción era patrimonial y debía regirse por el plazo de prescripción del derecho de fondo, sin hacerse cargo del razonamiento medular de la sentencia: que cualquier restitución solicitada requería revisar la legalidad del acto sancionador, con la consecuente aplicación del plazo de caducidad del artículo 39.

En consecuencia, esta Sala concluye que el agravio es manifiestamente insuficiente, por cuanto no se dirige contra los fundamentos esenciales del fallo, no demuestra infracción normativa alguna y no evidencia error en la aplicación del artículo 39.1.a CPCA. Al no cumplir con las exigencias del artículo 139.3, el recurso debe ser rechazado de plano.

IV.En consecuencia, a la luz de lo expuesto, se rechaza de plano el recurso a tenor de lo prescrito por el cardinal 140.c) del CPCA. Las costas las sufraga quien lo formuló.

POR TANTO

Se rechaza de plano el recurso. Son las costas a cargo de quien lo planteó. ATREJOSA LUIS GUILLERMO RIVAS LOÁICIGA - MAGISTRADO/A IRIS ROCÍO ROJAS MORALES - MAGISTRADO/A JORGE LEIVA POVEDA - MAGISTRADO/A 1