Reviewability of Reports in a Criminal InvestigationImpugnabilidad de informes en investigación penal

PJEDITOR Document Res. 000143-F-TC-2026 ADMINISTRATIVE-LITIGATION AND CIVIL TREASURY COURT OF CASSATION. San José, at thirteen hours and fifty-eight minutes on 31 July 2026.

Proceedings on the merits brought by Patricia Campos Villagra, in her capacity as unlimited general attorney-in-fact of Empresa Berthier de Costa Rica S.A., against the State, represented by Licenciado Ricardo Jiménez Bonilla, and Gilberth Octavio Molina Arce, represented by Licenciado Guido Arnoldo Cubero Arce. Luis Lechtman Meltzer joins the claimant as special judicial attorney-in-fact. The claimant files an appeal in cassation against judgment no. 301-2022 of 10:10 hours on 23 February 2022, issued by the Administrative-Litigation and Civil Treasury Court, constituted by adjudicator Karla Gabriela Solís Valverde.

Drafted by Justice Rivas Loáiciga REASONS

II.Since the first, second, and fourth grounds of appeal concern the same issue, they will be considered jointly. As the first ground, the claimant alleges that the Judge erred in declaring the claim inadmissible, because what is challenged is illegitimate material conduct, understood as conduct not based on a prior administrative act, carried out without enabling legal authority, and producing effects on property rights or fundamental freedoms, in accordance with national doctrine and the concept of “administrative conduct” adopted by the Code of Administrative-Litigation Procedure. It cites Articles 1 and 2(e) of the CPCA. It argues that legality review encompassing all administrative conduct governed by public law includes material conduct, formal or material inactivity, and omissions by the Administration, as explained by Jinesta Lobo in his work La Conducta Administrativa Objeto del Proceso.

It contends that, under Article 36 of the CPCA, an administrative claim is admissible with respect to material conduct by the Public Administration, and Article 39(1)(c) of the CPCA expressly establishes the time limit for challenging it, which runs from the day after its effects cease. It asserts that this demonstrates that the legislature intended to subject such conduct to review by this jurisdiction. It points out that, in declaring the claim inadmissible, the Judge incorrectly interpreted Article 36, citing it without properly applying it to the specific case. It states that the challenged judgment contravenes the principle of plenary review of administrative functions, which permits review of all conduct by the Administration under Administrative Law. It concludes that the ruling omits application of Article 36(d). As the second ground, it alleges that the judgment improperly declares the claim inadmissible, infringing the right of access to justice and Articles 2(b) and 12(4) of the Code of Administrative-Litigation Procedure.

It indicates that the proceedings concern the financial liability of a public official for illegitimate material conduct, a matter within the jurisdiction of the Administrative-Litigation and Civil Treasury Jurisdiction. It states that the Judge erred in justifying inadmissibility on the premise that the facts are being heard in another forum and that reports by the defendant and the OIJ are being challenged. It argues that, under Article 12(4), the responsible person may be sued in an official capacity, and therefore the preliminary-proceedings judge failed to apply those provisions and related rules. As the fourth ground, the claimant alleges a violation of the right of access to justice enshrined in Article 41 of the Political Constitution, in relation to Article 49 of the same instrument. It states that the latter establishes the Administrative-Litigation Jurisdiction as a specialized body to ensure the legality of administrative functions and protect the rights of those subject to administration.

It cites judgments no. 2019-025309 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and no. 004-2020-VII of the Administrative-Litigation Court, as well as the doctrine of Boquera Oliver (“El ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.” El Derecho Administrative en el umbral del siglo XXI, Homenaje al Dr. D. Ramon Martin Mateo, II, Tirant Lo Blanch, 2000, p. 2238), to indicate that jurisdiction over administrative functions belongs exclusively to that jurisdiction. It reproduces ruling no. 3905-94, in which the Constitutional Chamber states that this jurisdiction may not be eliminated or restricted. It argues that declaring the claim inadmissible on the ground that the challenged conduct is not subject to review nullifies its represented party’s right to access administrative-litigation justice, since the relief sought is a declaration that the Administration’s material conduct was unlawful and an order to pay for the subjective moral harm caused.

III.Having examined the claim and the challenged ruling, this Chamber observes that the claimant’s principal requests seek a declaration that material conduct and statements attributed to official Gilberth Octavio Molina Arce, recorded in report DA-UHCAROG-0256-2021 of MINAE’s Water Directorate and in Police Report S.I.0046-DRL-2021 of the Judicial Investigation Agency, are inconsistent with the legal system. That is, what is in dispute is not the reports as administrative documents, but the conduct or statements made by the official within them, which the claimant considers contrary to the principles of objectivity and impartiality and the duty of probity. Under Article 49 of the Political Constitution and Article 1 of the Code of Administrative-Litigation Procedure, the administrative-litigation jurisdiction is tasked with ensuring the legality of the administrative functions of the State, its institutions, and every public-law entity.

Such review is exercised only over administrative conduct governed by Administrative Law, within the circumstances set out in Article 36 of the procedural statute, that is, where acts or conduct produce legal effects or directly affect the sphere of rights or legitimate interests of the person subject to administration. This Chamber has repeatedly held that the susceptibility of administrative conduct to challenge is a procedural prerequisite, because only then can proceedings be validly initiated and conducted. Ruling no. 600-F-2015 specified that “the fact that administrative conduct is subject to challenge is a procedural prerequisite.” Therefore, the absence of that prerequisite entails inadmissibility of the claim. Likewise, ruling no. 2191-F-2020 held that where the challenged conduct has no effects of its own or constitutes a mere communication, it cannot be challenged before this jurisdiction because it does not affect the legal situation of the person subject to administration.

In this case, reports DAUH-CAROG-256-2021 and SI-0046-TRL-2021 were prepared as part of a criminal investigation, and there is no evidence that they led to the commencement of administrative proceedings, the imposition of a sanction, or a change to the claimant’s wastewater discharge permit. They are documents issued in the context of a criminal case, lacking decision-making or enforceable effect in the administrative-law relationship. Although one of them was signed by an official of the Ministry of Environment and Energy, its content is limited to providing information requested by the judicial authority, and for that reason it does not acquire the status of an administrative act or material conduct subject to administrative-litigation review. Accordingly, this Chamber agrees with the Court’s conclusion that the statements at issue do not constitute final acts, procedural acts with independent effect, illegitimate material conduct, or administrative conduct governed by Administrative Law, as provided in Article 36 of the Code of Administrative-Litigation Procedure.

Consequently, the relief sought lacks a procedural object susceptible to judicial review, and its examination falls outside this jurisdiction’s competence. No violation of the cited provisions or error in the Court’s ruling is apparent, and the ground of appeal must therefore be dismissed.

IV.As the third ground of appeal, the claimant alleges failure to apply Articles 199 and 201 of the General Law of Public Administration. It asserts that these provisions govern the personal liability of public officials and the joint and several liability of the Administration toward third parties. It indicates that Article 199 of the procedural statute provides that an official who acts with intent or gross negligence in performing official duties is personally liable, including when using the means or opportunities of office, and Article 201 of the LGAP provides that the Administration is jointly and severally liable with its official for damages caused. It states that, as recognized by the First Chamber in judgments nos. 29-1993 and 112-1994, a person subject to administration may bring an action against the Administration, the official, or both, without a necessary passive joinder of parties. It argues that failure to apply these provisions violates the legal framework applicable to determining the liability of the defendant official.

V.In these proceedings, the challenged judgment declares the claim inadmissible on the ground that there is no act or material conduct susceptible to challenge under Article 36 of the Code of Administrative-Litigation Procedure, finding that reports DAUH-CAROG-256-2021 and SI-0046-TRL-2021 have no external legal effects because they were prepared as part of a criminal investigation and did not affect the administrative file for the wastewater discharge permit. Accordingly, the Judge did not decide an issue concerning the official’s liability or the joint and several liability regime set out in Articles 199 and 201 of the General Law of Public Administration; rather, the Judge examined only the objective prerequisite of susceptibility to challenge and this jurisdiction’s competence. Consequently, the inadmissibility ruling is based on the absence of a procedural object susceptible to judicial review in the administrative-litigation forum, not on an assessment of the public official’s liability or application of the joint and several liability regime set out in Articles 199 and 201 of the General Law of Public Administration. Thus, the ground raised does not challenge the judgment’s reasoning, as it questions matters unrelated to the basis for declaring the claim inadmissible. Accordingly, the ground is rejected.

VI.In light of the foregoing, the appeal shall be dismissed, with costs charged to the appellant, pursuant to Article 150(3) of the CPCA.

THEREFORE

The appeal is dismissed, with costs charged to the claimant. KIQUESADA LUIS GUILLERMO RIVAS LOÁICIGA - JUSTICE IRIS ROCÍO ROJAS MORALES - JUSTICE DAMARIS MARÍA VARGAS VÁSQUEZ - JUSTICE Telephone: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected]

Documento PJEDITOR Res. 000143-F-TC-2026 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, a las trece horas cincuenta y ocho minutos del treinta y uno de julio de dos mil veintiséis.

Proceso de conocimiento interpuesto por la señora Patricia Campos Villagra en su condición de Apoderada Generalísima sin límite de suma de Empresa Berthier de Costa Rica S.A, contra el Estado, representado por Licenciado Ricardo Jiménez Bonilla y Gilberth Octavio Molina Arce representado por el Licenciado Guido Arnoldo Cubero Arce. Acompaña a la parte actora el Luis Lechtman Meltzer, en calidad de apoderado especial judicial. La actora plantea recurso de casación contra la sentencia no. 301-2022 de las 10:10 horas del 23 de febrero de 2022, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, constituido por la persona juzgadora Karla Gabriela Solís Valverde.

Redacta el Magistrado Rivas Loáiciga

CONSIDERANDO

II.Por versar los agravios primero, segundo y cuarto sobre un mismo tema, serán conocidos de manera conjunta. Como primer agravio alega, la Jueza incurre en error al declarar inadmisible la demanda, pues lo que se impugna son actuaciones materiales ilegítimas, entendidas como aquellas no fundadas en un acto administrativo previo, realizadas sin título jurídico habilitante y que producen efectos sobre derechos de propiedad o libertades fundamentales, conforme lo dispone la doctrina nacional y el concepto de “conducta administrativa” acogido por el Código Procesal Contencioso Administrativo. Cita, los artículos 1 y 2 inciso e) del CPCA. Aduce, el control de legalidad para abarcar toda conducta administrativa sujeta al Derecho público, incluye actuaciones materiales, inactividad formal o material y omisiones de la Administración, según lo explicado por Jinesta Lobo en su obra La Conducta Administrativa Objeto del Proceso.

Arguye, de conformidad con el artículo 36 del CPCA, la pretensión contenciosa es admisible respecto de las actuaciones materiales de la Administración Pública, y el artículo 39 inciso 1.c) del CPCA establece expresamente el plazo para su impugnación, el cual corre a partir del día siguiente a la cesación de sus efectos. Afirma, lo anterior evidencia que el legislador quiso someter dichas conductas al control de esta jurisdicción. Apunta, al disponer la inadmisibilidad, la Juzgadora interpretó erróneamente el artículo 36, pues lo citó sin aplicarlo correctamente al caso concreto. Señala, el fallo recurrido contraviene el principio de control plenario de la función administrativa, que permite conocer toda conducta desplegada por la Administración bajo el Derecho Administrativo. Concluye, la resolución omite la aplicación del artículo 36 inciso d). Como segundo motivo alega, la sentencia declara indebidamente inadmisible la demanda, infringiendo el derecho de acceso a la justicia y los artículos 2 inciso b) y 12 inciso 4) del Código Procesal Contencioso Administrativo.

Indica, el proceso versa sobre responsabilidad patrimonial de un servidor público por conductas materiales ilegítimas, materia que corresponde al conocimiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda. Señala, la juzgadora incurre en error al justificar la inadmisibilidad bajo la premisa de que los hechos se ventilan en otra instancia y de que se impugnan informes del demandado y del OIJ. Aduce, conforme al artículo 12 inciso 4), procede demandar a la persona responsable en su carácter funcional, por lo que la jueza de trámite incurre en inaplicación de dichas normas y de su normativa conexa. Como cuarto agravio aduce, transgresión del derecho de acceso a la justicia consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política, en relación con el 49 del mismo cuerpo normativo. Señala, el último establece a la Jurisdicción Contencioso Administrativa como órgano especializado para garantizar la legalidad de la función administrativa y tutelar los derechos de los administrados.

Cita las sentencias n.º 2019-025309 de la Sala Constitucional y la n.º 004-2020-VII del Tribunal Contencioso Administrativo, así como la doctrina de Boquera Oliver ("El ámbito del orden jurisdiccional contencioso-administrativo". El Derecho Administrative en el umbral del siglo XXI, Homenaje al Dr. D. Ramon Martin Mateo, II, Tirant Lo Blanch, 2000, p. 2238) para indicar que la competencia sobre la función administrativa corresponde en forma exclusiva a dicha jurisdicción. Transcribe el voto n.º 3905-94, en el que la Sala Constitucional afirma que esta jurisdicción no puede ser eliminada ni restringida. Arguye, al declararse inadmisible la demanda con el argumento de que las conductas impugnadas no son susceptibles de control, se hace nugatorio el derecho de su representada de acceder a la justicia contencioso administrativa, pues lo pretendido es que se declaren ilegales las actuaciones materiales de la Administración y se condene al pago del daño moral subjetivo ocasionado.

III.Analizadas la demanda y la resolución impugnada, esta Cámara observa que las pretensiones principales de la parte actora se dirigen a obtener la declaración de disconformidad con el ordenamiento jurídico de actuaciones materiales y manifestaciones atribuidas al funcionario Gilberth Octavio Molina Arce, consignadas en el Informe DA-UHCAROG-0256-2021 de la Dirección de Aguas del MINAE y en el Informe Policial S.I.0046-DRL-2021 del Organismo de Investigación Judicial. Es decir, lo controvertido no son los informes como documentos administrativos, sino las actuaciones o manifestaciones desplegadas por el funcionario dentro de ellos, que la parte considera contrarias a los principios de objetividad, imparcialidad y al deber de probidad. De conformidad con el artículo 49 de la Constitución Política y el artículo 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la jurisdicción contencioso administrativa tiene como objeto garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda entidad de derecho público.

Tal control se ejerce únicamente sobre conductas administrativas sujetas al Derecho Administrativo, dentro de los supuestos previstos en el artículo 36 de la norma de rito, esto es, cuando se trate de actos o actuaciones que desplieguen efectos jurídicos o incidan de manera directa en la esfera de derechos o intereses legítimos del administrado. Esta Sala ha señalado reiteradamente que constituye un presupuesto procesal que la conducta administrativa sea pasible de impugnación, pues solo así puede iniciarse y desarrollarse válidamente un proceso. En el voto n° 600-F-2015 se precisó que “el hecho de que la conducta administrativa sea pasible de impugnación es un presupuesto procesal”. Por lo tanto, la ausencia de ese presupuesto conlleva la inadmisibilidad de la demanda. Asimismo, en el voto n° 2191-F-2020 se dispuso que cuando la actuación recurrida carece de efectos propios o constituye un acto de mera comunicación, resulta inimpugnable ante esta jurisdicción, al no afectar la situación jurídica del administrado.

En el caso concreto, los informes DAUH-CAROG-256-2021 y SI-0046-TRL-2021 fueron elaborados dentro de una investigación penal, sin que conste que de ellos se derivara la apertura de procedimiento administrativo, la imposición de sanción o la modificación del permiso de vertido de aguas residuales de la parte actora. Se trata de documentos emitidos en el marco de una causa penal, carentes de eficacia decisoria o ejecutoria en la relación jurídico-administrativa. Aun cuando uno de ellos fue suscrito por un funcionario del Ministerio de Ambiente y Energía, lo cierto es que su contenido se limita a brindar información requerida por la autoridad judicial, sin que por ello adquiera la condición de acto administrativo o de actuación material sujeta al control contencioso. Por tanto, concuerda esta Cámara con el criterio del Tribunal al concluir que las manifestaciones cuestionadas no configuran actos finales, de trámite con efecto propio, actuaciones materiales ilegítimas ni conductas administrativas sujetas al Derecho Administrativo, de conformidad con el artículo 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

En consecuencia, las pretensiones deducidas carecen de objeto procesal susceptible de control jurisdiccional y su examen escapa del ámbito de competencia de esta jurisdicción. No se advierte infracción de las normas invocadas ni quebranto de lo resuelto por el Tribunal, por lo que el agravio debe desestimarse.

IV.Como tercer agravio alega, se incurre en inaplicación de los artículos 199 y 201 de la Ley General de la Administración Pública. Afirma, estos regulan la responsabilidad personal del servidor público y la solidaridad de la Administración frente a terceros. Indica, el artículo 199 de la norma de rito establece que será responsable personalmente el funcionario que actúe con dolo o culpa grave en el desempeño de sus funciones, incluso cuando utilice medios u oportunidades del cargo, y el artículo 201de la LGAP dispone que la Administración será solidariamente responsable con su servidor por los daños causados. Señala, conforme lo ha reconocido la Sala Primera en sentencias número 29-1993 y 112-1994, el administrado puede accionar contra la Administración, el funcionario o ambos, sin que exista litisconsorcio pasivo necesario. Aduce, al omitirse la aplicación de dichos preceptos, se vulnera el régimen jurídico aplicable para determinar la responsabilidad del servidor demandado.

V.En el presente proceso, la sentencia impugnada declara inadmisible la demanda con fundamento en la inexistencia de un acto o actuación material susceptible de impugnación conforme al artículo 36 del Código Procesal Contencioso Administrativo, al estimar que los informes DAUH-CAROG-256-2021 y SI-0046-TRL-2021 carecen de efectos jurídicos externos, por haber sido elaborados dentro de una investigación penal y sin incidir en el expediente administrativo del permiso de vertido de aguas residuales. Por consiguiente, la juzgadora no resolvió una cuestión atinente a la responsabilidad del funcionario, ni al régimen de solidaridad previsto en los artículos 199 y 201 de la Ley General de la Administración Pública, sino que analizó exclusivamente el presupuesto objetivo de impugnabilidad y la competencia de esta jurisdicción. En consecuencia, la decisión de inadmisibilidad se funda en la inexistencia del objeto procesal susceptible de control jurisdiccional en la sede contencioso administrativa, no en la valoración de la responsabilidad del servidor público, ni en la aplicación del régimen de solidaridad previsto en los artículos 199 y 201 de la Ley General de la Administración Pública. De ahí que el agravio planteado no combate los argumentos del fallo, pues se dirige a cuestionar aspectos ajenos al motivo de inadmisión de la demanda. Por consiguiente, el motivo se rechaza.

VI.En mérito de lo expuesto procederá declarar sin lugar el recurso, con sus costas a cargo de la promovente, conforme al precepto 150 inciso 3) del CPCA.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso, con sus costas a cargo de la parte actora. KIQUESADA LUIS GUILLERMO RIVAS LOÁICIGA - MAGISTRADO/A IRIS ROCÍO ROJAS MORALES - MAGISTRADO/A DAMARIS MARÍA VARGAS VÁSQUEZ - MAGISTRADO/A