Res judicata prevents reclassification of Rajada Beach concessions as non-PNECosa juzgada impide reclasificación de concesiones en playa Rajada como no PNE

**CASATION CHAMBER OF THE CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT.** San José, at ten hours fifty minutes on the twelfth of October of two thousand twenty-three.

Ordinary proceeding brought by the companies GUAGULA UNO SOCIEDAD ANONIMA, GUAGULA DOS SOCIEDAD ANONIMA, GUAGULA TRES SOCIEDAD ANONIMA, GUAGULA CUATRO SOCIEDAD ANONIMA and GUAGULA CINCO SOCIEDAD ANONIMA, against the STATE, represented by procurator Heilyn Sáenz Calderón, and the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACION. Appearing as special judicial attorneys: for the plaintiff, Edgar Cordero Martínez; for the co-respondent System, Deifilia Dávila Ruiz. The plaintiff companies file a cassation appeal against judgment no. 1953-2022 of 9 hours 45 minutes on 23 November 2022, issued by the Processing Judge Cindy Chavarría Hernández, Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda Court.

Drafted by Magistrate Rojas Morales **CONSIDERANDO** **I.** On 24 September 2020, the companies Guágula Uno Sociedad Anónima, Guágula Dos Sociedad Anónima, Guágula Tres Sociedad Anónima, Guágula Cuatro Sociedad Anónima, and Guágula Cinco Sociedad Anónima sued the State and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). In summary, they considered null the administrative acts issued by SINAC through official letters ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09, SINAC-ACG-DIR-PNE-ZMT-001-2018 and ACG-DRFVS-IT-005, which declared as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) the lands granted to them in concession by the Municipality of La Cruz, Guanacaste. They requested that it be declared in the judgment: "1. That the lands occupied by the Concessions of which the Plaintiffs are holders in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Rajada beach do not meet the parameters established by the Ley Forestal and by Executive Decree number 36786-MINAET to be declared as forest and as land of forestry aptitude (terrenos de aptitud forestal), and, consequently, cannot be declared as State Natural Heritage. 2. That SINAC illegally considered that those lands effectively meet those parameters, and therefore declared them State Natural Heritage through the administrative acts materialized in official letters ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09, SINAC-ACG-DIR-PNEZMT-001-2018 and ACG-DRFVS-IT-005. 3. That the regulated competence of SINAC was exercised in non-conformity with the legal system, since the grounds (motivo) of the previously indicated administrative acts are non-existent in fact and in law, because the areas contained in the Concessions do not conform to the parameters established in the cited legal norms. 4. That the administrative acts declaring State Natural Heritage in the Concession areas - numbers ACG-GMRN-OSRLZMT-002-09, SINAC-ACG-DIR-PNE-ZMT-001-2018 and ACG-DRFVSIT-005- are, consequently, non-conforming with the applicable legal system, by reason of presenting a defect of absolute nullity caused by the real and legal non-existence of their grounds element. 5. That, consequently, the absolute nullity of all those administrative acts be declared. 6. That both the State and SINAC be ordered to pay the costs caused by this proceeding, in case of opposition." The co-defendants answered in the negative. SINAC raised the preliminary defenses of expiry (caducidad) and of material res judicata (cosa juzgada material), as well as the exception of lack of right. The State raised the defense of material res judicata and the exception of lack of right. The Processing Judge, Cindy Chavarría Hernández, by means of resolution no. 1953-2022 of 9 hours 45 minutes on 23 November 2022 ordered: "The defense of material res judicata is upheld. Consequently, in accordance with the cited case law and articles 66.1.j-i and 92.5 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the inadmissibility of the claims made in this proceeding by Guágula Uno, S.A, Guágula Dos, S.A, Guágula Tres, S.A, Guágula Cuatro, S.A and Guágula Cinco, S.A against SINAC and the State is declared, and consequently its archiving is ordered. Both costs of this proceeding are imposed on the plaintiff. Against this resolution, the appeal described in subsection 92 inc 6) of the CPCA is applicable." Dissatisfied, the plaintiff files a cassation appeal for violation of substantive rules.

**II.** As a first grievance, she argues that between what was decided in the proceeding that concluded with judgment no. 47-2015-VI of 11 hours on 18 March 2015 issued by the Contencioso Administrativo Court (confirmed by the First Chamber in resolution no. 000625-F-S1-2017 of 11 hours 15 minutes on 7 June 2017) and the present proceeding, there is no identity of object and cause, so that the defense of material res judicata raised by the co-respondents is improper. She explains that in the first judicial proceeding - file no. 12-001323-1027-CA - the nullity of the administrative act ACG-DIR-ZMT-001-2011 (which declared as PNE the lands conceded by the municipality of La Cruz) was sought, as well as that of articles V.I, V.2 and IX of resolution R-SINAC-035-2009, IV and VII of Executive Decree 36786-MINAET. Meanwhile, in the present matter, the nullity of the acts contained in official letters ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09 (which classified and delimited as PNE the maritime-terrestrial zone that runs from El Jobo beach to Manzanillo, including the lands given in concession), SINAC-ACG-DIR-PNE-ZMT-001-2018 (which rectified the mentioned PNE area, specifically for Rajada beach) and ACG-DRFVS-IT-005 (which rejected the Local Government's request to render the PNE declaration on the concession areas ineffective) is sought. In other words, she alleges, the object of this litigation is the challenge of administrative acts completely different from the one challenged in the other proceeding, even though they all relate to the PNE declaration of the lands located in the concessions granted to the plaintiff. From that perspective, she claims, the reasoning of the appealed ruling is not acceptable, because the object of the present proceeding (nullity of several administrative acts of SINAC, issued in the exercise of a regulated competence due to defects in the grounds element) is different from the object of the other proceeding (nullity of particular and general acts, not challenged in the specific case). In addition to the above, she states, the cause of action (causa petendi) in both matters is different. In the first proceeding, she points out, as established by the First Chamber itself, what was sought was based on the fact that "(...) lands of forestry aptitude correspond to a category different from that of 'forest lands (terrenos forestales)', to which article 13 of the Ley Forestal alludes, as constitutive of the PNE". A cause of action rejected by the Cassation Chamber when it considered: "(...) the cassation appellants' argument is not valid insofar as there is no norm that allows establishing that TAF are forest lands in the sense of numeral 13 of the Ley Forestal (...)." Meanwhile, she notes, the cause of action of the present matter lies in the fact that the competences granted by the legal system to SINAC - to declare lands as PNE - were exercised illegally, by misapplying the parameters established by the current regulations (canon 13 of the Ley Forestal and Executive Decree 36786-MINAET). She adds, in the particular case, what is under discussion is not the scope of the term "forest lands", established in the norm under discussion, but the factual circumstance of whether the competence to declare the forest lands located in the plaintiffs' concessions as State Natural Heritage was exercised correctly or not (an issue not discussed in the first proceeding filed). Thus, she maintains, what was decided by the Processing Judge violates numeral 64 of the Código Procesal Civil, regarding the necessary prerequisites for declaring material res judicata.

**III.** Regarding the existence of material res judicata in the specific case, the Processing Judge reasoned: "(...) this Judge proceeds to uphold the preliminary defense of Material Res Judicata presented by the representation of the respondent, basically for the reasons that, in accordance with article 57 of the CPCA, are set forth to motivate: First of all, it should be noted that this Judge has had in view through the Legal Information System, and the evidence provided, and additionally from what was stated by both parties, what was analyzed on that occasion and processed in proceeding 12-001323-1027-CA. In that order of ideas, it must be indicated that the operative part does not find in favor of the plaintiff, and consequently the administrative action was found to be in accordance with the law (...). In the instant case, the plaintiff, in its claims, attempts to question - by means of a declaratory and annulment claim - the respondent's action and seeks to have declared null the administrative acts by which a classification of lands corresponding to State Natural Heritage located in the Maritime-Terrestrial Zone is granted. While it is true, the claims in this proceeding lie in the review of administrative acts and the declaration of their nullity due to the alleged non-existence of one of their constitutive elements (grounds); because the party bringing the action considers that these (administrative acts) were issued based on technical reports that incorrectly applied the parameters established in the legal system for land to be declared State Natural Heritage-PNE, it is also true that, by stating that what was done by the respondent to give that character to a land was or is based on what the legal system in the matter indicates in that respect, it gives that action a legally accepted connotation, that is, what was decided by the Administration for such a declaration was based on a power granted by law; and reviewing administrative acts resulting from that is attempting to analyze that action again, on which a legality review has already been exercised; since for the analysis of that, the constitutive elements of the administrative act of the PNE declaration were the object of study; and being of forestry aptitude they form part of that heritage; an administrative decision of the respondent, which was what was submitted for knowledge at that time. The proceeding established due to controversy between the parties of this matter concluded with a final judgment, so it would be a true contradiction -contradictio in terminis- to enter into an analysis of the same act in a new proceeding; even if one tries to present it differently, because as stated, it was already decided and carries the character of material res judicata for what has been amply set forth. To do otherwise would be to reopen a matter already heard and concluded; here it is entirely clear that material res judicata exists, because there is a legal identity of the parties, the object is the same one previously analyzed, and furthermore, it goes without saying that the cause to sue - i.e., the factual basis or quaestio facti - is the same as that litigation already decided, and what is claimed in a new proceeding forms part of what was reviewed in that one; so the new claims, as stated, are a product of and extend to those points that, without having been the express subject matter of the jurisdictional decision, undeniably depend on that decision and are tacitly decided. Here, the objective and causal identity is present, as well as the legal identity of the parties, since, at the heart of their procedural action, there underlie petitionary contents that in essence were already decided in another judicial proceeding and which to date are completely final, i.e., to declare that the concession lands indicated by the plaintiffs do not correspond to PNE. Therefore, in the analysis of material res judicata, the appearance generated must be overcome, and the substance of the true causes that prompt the plaintiff to bring this litigation must be analyzed." **IV.** The cassation appellant admits that there is identity in the subject element between both proceedings in question, but not with respect to the object and cause elements. Therefore, this Chamber's analysis will be limited to those particular aspects. Preliminarily, to understand the appellant's disagreement and what was decided in the contested ruling, it is pertinent to be clear on the following. The object of the first proceeding, as recorded in the resolution of the Contencioso Administrativo Court no. 47-2015-VI of 11 hours on 18 March 2015, was established as follows: "(...) the present proceeding concerns the analysis of the validity of the administrative conduct issued by the Área de Conservación de Guanacaste, which ordered that the lands of forestry aptitude (hereinafter TAF) located in the maritime-terrestrial zone (hereinafter ZMT) of the Coastal Tourist Sector that runs from Playa El Jobo to Playa Manzanillo, in the Santa Elena district of La Cruz, Guanacaste, within which the plaintiff entities hold a ZMT concession granted by the Municipality of La Cruz de Guanacaste, form part of the State Natural Heritage (hereinafter PNE). Based on that, the plaintiffs focus their claims on the following conduct: 1.- Certification number ACG-DIR-ZMT-001-2011 of 23 June 2011, 2.- Articles V.T; VI.2 and IX of the resolution of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, number R-SINAC-035-2009 (...), as well as articles IV.F; V.2 and VIII of decree number 36786-MINAET (...), 3.- Certification number ACG-GMRN-DIRZMT-001-2014 of 09 May 2014 for being contrary to the legal system, insofar as it modified or substituted certification number ACG-ZMT-001-2011 of 23 June 2011. Based on the foregoing, it is sought that MINAET be ordered to carry out a new classification of the lands that are the object of the concessions based on the methodology in force at the time the contested certification was issued. The claimants focus their claims on alleged defects of illegality of the contested certifications. As a first aspect, they argue the injury of articles 3 subsection d) of the Ley Forestal in relation to article 2 subsection e) of the Regulation of the cited Ley Forestal. They point out that these norms establish the concept of forest. They argue that, according to the technical report of the private company INGEOFOR, the lands over which they hold a concession do not meet the condition of forest, so the acts that include those assets within the PNE are vitiated with absolute nullity. Furthermore, they accuse the violation of article 13 of the Ley Forestal in relation to Executive Decree 35869-MINAET. This norm defines what forms part of the PNE, and nowhere does it indicate that lands of forestry aptitude form part of it. They state, in Executive Decree 35869-MINAET which creates the Manual for the Classification of Lands Dedicated to the Conservation of Natural Resources within the Maritime-Terrestrial Zone in force at the time the second certification was issued, lands of forestry aptitude are not even cited, for the simple reason that pursuant to numeral 13 of the Ley Forestal, lands of forestry aptitude do not form part of the PNE. They denounce, the contested acts included those lands within the PNE, violating the cited norms. Based on those references, they consider that the questioned acts lack legitimate grounds because they lack a valid legal basis by including within the PNE lands that do not form part of it." It must be kept in mind, at its core, in the first proceeding, the aim was to exclude the lands conceded to the plaintiff from the classification of state natural heritage, on the grounds that said properties have no forest and, therefore, do not conform to the legal system (Ley Forestal and Executive Decree 36786-MINAET), hence it was petitioned to carry out a new classification of the conceded properties. When resolving the specific case, the Contencioso Administrativo Court indicated that article 13 of the Ley Forestal prevents inferring the exclusion of lands of forestry aptitude from the PNE. On the contrary, it affirmed, it includes them as one of its components. It asserted, according to what is regulated, the state natural heritage is composed of forests and forest lands. It explained that since lands of forestry aptitude do not fit into the forest category (article 3 subsection d of the Ley Forestal), consequently, by referring to both, the norm alludes to diverse categories. In the Court's judgment, the PNE includes the lands of forestry aptitude belonging to national reserves, whether they are of the State, the municipalities, or autonomous entities. Thus, it considered, the numeral 13 in question must be considered integrally within the scope of the Ley Forestal. It added, subsection 3 of said Law, in its subsection b), defines lands of forestry aptitude in the following sense: "(...) b) Lands of forestry aptitude: Those contemplated in the classes established by the official methodology for determining land use capacity." It visualized that this shows that such lands are conceived within the forest protection system. Thus, it stipulated, the definition of lands of forestry aptitude responds to the concretion of a competence adopted in the exercise of technical administrative discretion (discrecionalidad administrativa de carácter técnico), therefore, subject to the rules of discretion (subsections 15, 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública). It revealed, its purpose is to establish a special protection regime for a series of public domain (demaniales) lands relevant to the tutelage and protection of the forest and the environment, due to the impact or utility they possess (principle of objectification of environmental protection). It added, the physical space in which the plaintiffs hold a concession right is located in the maritime-terrestrial zone, which, in light of the first subsection of Law no. 6043 of 1977, forms part of the public domain assets, which by virtue of the State's ownership, are inalienable, imprescriptible, and non-transferable (articles 261 and 262 of the Civil Code). In that way, it interpreted, they form part of the PNE to the extent that within that physical space the conditions established to consider them as lands of forestry aptitude concur, the administration of which, pursuant to precepts 73 of the Law of the maritime-terrestrial zone, 32 of the Ley Orgánica del Ambiente, 6, 13 and 14 of the Ley Forestal, is the responsibility of the Ministry of Environment and Energy. For its part, the First Chamber confirmed what was decided by the Instance Judges (judgment no. 00625-2017), when it considered: "For this decision-making body, it is a proven fact that the land that is the object of this proceeding forms part of the public domain, as it is clearly located in the ZMT, a point on which there is no controversy. Thus, in order to resolve the grievance raised, the discussion is reduced to establishing whether, indeed, as the cassation appellants claim, the lands of 'forestry aptitude' correspond to a category different from that of the 'forest lands', to which precept 13 of the LF alludes, as constitutive of the PNE (...). The presence of the natural characteristics defined by law in the State's forest properties determines their full-fledged incorporation into the PNE, by the principle of immatriculation, without requiring an additional administrative act for that. (...) The classification of such estates is the competence of MINAE and is due to a protection measure, in order to prevent the departure of forest or wooded properties from the PNE, or the elimination of the tree species thus protected. Therefore, acts of disposal of such assets by the Public Administrations should only be carried out when there is certainty of the absence of natural forest vocation, for which reason forest properties are absolutely unavailable (precept 15 of the LF). Thus, the classification carried out by MINAE constitutes an act of verification; aimed at confirming whether the constitutive prerequisites of the public forest regime concur, in order to consider it included in the genus of public domain status (demanialidad), with the consequences of law. Although article 15 LF alludes only to forests, according to precepts 13 and 14 ibidem, forest lands are also included in the PNE (...). TAF are properties of public ownership and forest vocation, located in areas whose conditions prevent them from being the object of common construction, agricultural, or economic works. It must be added to this that, although the Constitutional Chamber annulled article 2 of the 2007 methodology, the judgment under study did not find the last paragraph of the norm 2 of interest to be unconstitutional, where, among others, mangrove areas were included, which makes it clear that the methodologies not only include properties of rugged geography as TAF, but also areas that must be protected based on biological or ecological criteria. Thus, it is not observed that the Court's examination, in considering TAF as forest lands, was erroneous, since these can well be classified within that category under certain circumstances. The claim is not based on an error in evidentiary assessment, but on simple normative interpretation, hence it is not relevant to enter into determining whether the concession properties indeed classify or not as TAF. In this way, it is not observed that the Court breaches in any way with its interpretation the text of numeral 13 of the LF, (...)." Now, in the present proceeding, it is sought that it be declared in the judgment: "1. That the lands occupied by the Concessions of which the Plaintiffs are holders in the maritime-terrestrial zone of Rajada beach do not meet the parameters established by the Ley Forestal and by Executive Decree number 36786-MINAET to be declared as forest and as lands of forestry aptitude, and, consequently, cannot be declared as State Natural Heritage. 2. That SINAC illegally considered that those lands effectively meet those parameters, and therefore declared them State Natural Heritage through the administrative acts materialized in official letters ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09, SINAC-ACG-DIR-PNEZMT-001-2018 and ACG-DRFVS-IT-005. 3. That the regulated competence of SINAC was exercised in non-conformity with the legal system, since the grounds of the previously indicated administrative acts are non-existent in fact and in law, because the areas contained in the Concessions do not conform to the parameters established in the cited legal norms. 4. That the administrative acts declaring State Natural Heritage in the Concession areas - numbers ACG-GMRN-OSRLZMT-002-09, SINAC-ACG-DIR-PNE-ZMT-001-2018 and ACG-DRFVSIT-005- are, consequently, non-conforming with the applicable legal system, by reason of presenting a defect of absolute nullity caused by the real and legal non-existence of their grounds element. 5. That, consequently, the absolute nullity of all those administrative acts be declared. (...)." The plaintiff claims, based on the technical report of the company CDG Environmental Advisors, that the area comprised within the concessions cannot be considered as forest or as lands of forestry aptitude, according to the definition established by the Ley Forestal and because it does not meet the parameters established in Executive Decree 36786-MINAE (by not having a slope less than 60%, stoniness, mangrove conditions or other ecosystem of tidal influence; because the concession area is less than two hectares and the crown cover of mature trees on the land does not cover more than 70% of the surface), therefore it should not be classified as state natural heritage. She asserts that SINAC, when classifying the concession area, should have carried out a study of the neighboring areas and determined that they present forest conditions, in addition; it should have carried out a sampling and verification of the field data supporting the classification, as well as; contrast the technical report provided with the data that served as the basis for issuing the contested PNE certifications, which it did not do, so; in her opinion, it did not refute the technical reasons contained in the referred report, which support that the areas comprised within the concessions could not be considered as forests and lands of forestry aptitude in the maritime-terrestrial zone, classified, consequently, as state natural heritage. She adds, the competence of SINAC to certify areas as PNE is regulated (canons 3 and 13 of the Ley Forestal), so the administrative act that certifies an area with such a condition is a regulated act of mere verification, which is limited to certifying the existence of the conditions established in the Ley Forestal in a determined area, in order to declare the legal situation established in the legal system for lands that meet those conditions (i.e., the PNE declaration). Therefore, if SINAC cannot establish and verify the existence of the prior conditions established in those normative bodies, it also cannot validly declare the legal situation (i.e., the PNE declaration), because the grounds element is lacking in fact and in law.

**V.** When comparing the particularities of the first proceeding with those of this litigation, the Processing Judge is correct in upholding the defense of material res judicata, for the following reasons. As this Collegiate Body verified, in the first proceeding filed (file no. 12-001323-1027-CA), both the Contencioso Administrativo Court and the First Chamber assessed and confirmed that the lands located in the maritime-terrestrial zone of the coastal tourist sector that runs from El Jobo beach to Manzanillo beach, in the Santa Elena district of La Cruz, Guanacaste, are state natural heritage, and what was decided constitutes res judicata. A physical space that included the lands given in concession to the plaintiff. It is worth highlighting that what was not assessed in that first proceeding - regardless of the reasons - is the specific situation of the co-plaintiff companies, i.e., the assets granted in concession to each of them, because as the First Chamber established: "The claim is not based on an error in evidentiary assessment, but on simple normative interpretation, hence it is not relevant to enter into determining whether the concession properties indeed classify or not as TAF." It is necessary to clarify that the specific condition of the lands conceded to the Guágula companies (i.e., whether or not these meet the parameters necessary to be classified as state natural heritage) did not form part of the petitions of the lawsuit that gave rise to the first proceeding, so it was not analyzed in the judgment. An error that is sought to be corrected by filing a new action, which is improper, since the First Chamber already determined, with the character of res judicata, that the total area of the maritime-terrestrial zone that runs from El Jobo beach to Manzanillo, including the concession properties, has the condition of reserve. Consequently, the eventual nullity of the administrative acts contested in the present proceeding would not entail the analysis of the incorporation of the lands given in concession into the PNE classification, because that should have been petitioned in the first lawsuit and was omitted. In addition, since the examination of the particular situation of the concessionaire companies was not the object of the initial lawsuit, it is pointless to do so now, because the entire area under discussion was declared state natural heritage. Deciding otherwise would entail the modification of the cassation ruling no. 00625-2017, in violation of res judicata. It must be clear that the administrative acts contested in this proceeding do not vary the situation of the plaintiff, because the area comprised between El Jobo beach and Manzanillo would continue to be declared state natural heritage (act contested in the first proceeding). None of the accessory or related acts that the plaintiff challenges in the matter under study modified its situation, nor affected its legal sphere, because its condition was defined in judgment no. 00625-2017 of the First Chamber, so the Judge is correct in upholding the defense of res judicata. In that direction, it must be clarified that individualizing each of the lands conceded to the Guágula companies, as intended, implies examining what has already been said by the First Chamber about the total area under discussion, which is contrary to law. Even though in the specific case the administrative acts contested are different from those in the first proceeding, the nullity sought in the judgment is of no benefit, since these are acts related to the one that declared the conceded lands as PNE (no. ACG-DIR-ZMT-001-2011), which is what actually constitutes the true object of the proceeding, the same one that was found to be in accordance with the law (that in the first proceeding filed). This is the act that generated an effect on the plaintiff companies.

Regarding the element of “cause,” it should be clear that this refers to what the claimant seeks. Both in the first proceeding and in the present one, it is undeniable that what the claimant seeks is the exclusion of the lands granted in concession from forest protection, i.e., from the declaration of State natural heritage (patrimonio natural del Estado). Therefore, the appellant on cassation is incorrect in arguing that different causes exist. The cause is a single one, namely to remove said lands from the forest classification that encumbers them. Now, it must be clarified that the means used to obtain this cause is the argument of nullity of the administrative acts challenged, which, as indicated, are related to the act challenged in the first proceeding. Consequently, as the Adjudicator correctly observed, on this point there already exists a judicial pronouncement with the character of res judicata (cosa juzgada), which is immutable. This being so, it is not possible to address the discussion regarding the particular status of the lands granted in concession to the claimant, since that was already adjudicated by a final judgment (sentencia firme) by the Contentious-Administrative Tribunal (Tribunal Contencioso) and confirmed by the First Chamber (Sala Primera). Insofar as the Processing Judge so understood it, the alleged error must be rejected. For further reasoning, this Collegiate Body determines — of its own motion — that it is evident and manifest that in the specific case the expiration of the action (caducidad de la acción) has operated, because what is sought in judgment is the nullity of three specific administrative acts; therefore, the lawsuit should have been filed within the period of one year counted from the issuance of such acts (Article 39 of the Contentious-Administrative Procedure Code — Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA). It must be noted that in the instant case, the nullity of the following acts is sought: 1) certification ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09 of November 9, 2009, by which SINAC classified and delimited as State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) running from Playa El Jobo to Manzanillo, which included the lands granted in concession to the co-claimants; 2) certification SINAC-ACG-DIR-PNE-ZMT-001-2018 of August 20, 2018, in which SINAC excluded from the lands classified as PNE the hydrological protection zone (zona de protección Hídrica) called ZPH_2; and 3) official communication ACG-DRFVS-IT-005-2020 of February 29, 2020, in which SINAC rejected the petition (gestión) filed by the Municipality of La Cruz to render the PNE certification ineffective in the sector where the lands granted in concession are located. Observe, the first challenged act, no. ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09, was issued in the year 2009. For its part, the certification SINAC-ACG-DIR-PNE-ZMT-001-2018 that modified the act ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09 (which did not alter the PNE declaration of the co-claimants’ properties), was issued in 2018. The case file shows that the lawsuit was filed on September 24, 2020, that is, after more than one year had elapsed from the issuance of the administrative acts in question (which, in any event, under the terms stated above, are not the ones that caused harm to the claimant); therefore, the expiration of the action is evident. Meanwhile, the resolution that rejected the petition filed by the Municipality of Santa Cruz is a preliminary/procedural act (acto de trámite), whose nullity has no effect on the claimant, as the act declaring as State natural heritage the lands granted to it in concession remains in force.

VI.As a second censure, it argues infringement of canon 193 of the CPCA. It asserts that, without any grounds, it was ordered to pay both types of costs (costas), which it considers a violation of subparagraph b) of numeral 193 at issue. It reproaches that, given the gross infringement committed by SINAC in exercising the competence to declare the lands comprising the concessions granted by the Municipality of La Cruz as State natural heritage, it had grounds to litigate. It says it has been forced to resort to the contentious-administrative jurisdiction so that the illegality of SINAC’s administrative decisions may be reviewed and declared (given the refusal to do so in the administrative venue). This being so, it requests to be exonerated from costs.

VII.Regarding costs, the Processing Judge reasoned: “Pursuant to numeral 193 of the Contentious-Administrative Procedure Code, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party for the fact of being so. Exemption from this condemnation is only viable when, in the Tribunal’s judgment, sufficient grounds to litigate exist, or when the judgment is rendered by virtue of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, no grounds are observed to exempt the application of the maxim of condemning the losing party, since there was a proceeding through which what the claimant sought was terminated by a final pronouncement issued within a Contentious-Administrative proceeding; therefore, it is necessary to impose both types of costs on the claimant.” This Collegiate Body shares the condemnation in costs imposed on the claimant as the losing party, since the existence of any of the assumptions provided in cardinal 193 of the CPCA for exoneration cannot be alleged (i.e., when: “a) The judgment is rendered by virtue of evidence whose existence the opposing party plausibly did not know and, by reason thereof, the party’s opposition was adjusted. b) By the nature of the issues debated, there existed, in the Tribunal’s judgment, sufficient grounds to litigate”). Note that the Guágula companies filed the lawsuit subject to this proceeding seeking the declaration of nullity of administrative acts ancillary or related to that which — in reality — had an effect on their legal status (ACG-DIR-ZMT-001-2011), whose nullity was challenged in a first judicial proceeding (case file no. 12-001323-1027) and which was dismissed. Furthermore, they request that it be declared that the lands covered by the concessions of which they are holders do not meet the parameters established in the legal system to be classified as State natural heritage, and therefore the competence exercised by SINAC in such classification became contrary to law. These petitions were rejected upon the First Chamber’s determination, with the authority of res judicata, insofar as the total area comprised between Playa El Jobo and Manzanillo, including the concession properties, is State natural heritage. Given this panorama, this Tribunal considers that the claimant has no sufficient grounds to litigate and the Processing Judge was right in condemning it in costs. This position arises from the need to recognize to the successful party the expenses it incurred to exercise the defense of a right or interest it had to protect due to the disruption caused by the lawsuit, in defending itself against claims brought against it; costs that, had the proceeding not been filed, it would not have faced. It is important to emphasize that sufficient grounds to litigate do not consist of the mere conviction of the losing party regarding its thesis, as the appellant on cassation seems to misunderstand it, but rather require that the conviction be based on objective data in the proceedings, for example, a clear legal analysis confronting the Adjudicator’s position. In this case, the appellant’s arguments for not condemning it in costs are insufficient to ground the requested exemption. The fact of indicating that it was forced to resort to the contentious-administrative jurisdiction so that the illegality of SINAC’s administrative decisions may be reviewed and declared, does not constitute sufficient grounds to uphold the intended exemption, since the Processing Judge considered it accredited that what the Administration decided was based on a power given by law, over which a legality review was already exercised (in the first proceeding filed), which entails the character of material res judicata. This argument was not rebutted on cassation, as was corresponding in law. Consequently, the criticism leveled must be rejected.

VIII.In merit of the foregoing, it will be appropriate to declare without merit the appeal filed by the claimant, upon whom the costs generated by its exercise shall be imposed, in accordance with Article 150, subsection 3) of the CPCA.

POR TANTO

The cassation appeal filed by the claimant is declared without merit, and the costs generated by its exercise are imposed upon it.

 IRIS ROCIO ROJAS MORALES - MAGISTRADO/A  ANA ISABEL VARGAS VARGAS - MAGISTRADO/A  GERMAN JESUS SERRANO GARCIA - MAGISTRADO/A

Tribunal de Casación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda Clase de asunto: Proceso de conocimiento contencioso administrativo Analizado por: TRIBUNAL CASACIÓN CONTENCIOSO ADM  Res. 000181-F-TC-2023 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, a las diez horas cincuenta minutos del doce de octubre de dos mil veintitrés.

Proceso de conocimiento establecido por las empresas GUAGULA UNO SOCIEDAD ANONIMA, GUAGULA DOS SOCIEDAD ANONIMA, GUAGULA TRES SOCIEDAD ANONIMA, GUAGULA CUATRO SOCIEDAD ANONIMA y GUAGULA CINCO SOCIEDAD ANONIMA, contra el ESTADO, representado por la procuradora Heilyn Sáenz Calderón y el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACION. Figuran como apoderados especiales judiciales: de la parte actora, Edgar Cordero Martínez; del Sistema co-accionado, Deifilia Dávila Ruiz. Las sociedades actoras formulan recurso de casación contra la sentencia no. 1953-2022 de las 9 horas 45 minutos del 23 de noviembre de 2022, emitida por la Jueza Tramitadora Cindy Chavarría Hernández, Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda.

Redacta la magistrada Rojas Morales

CONSIDERANDO

I.En fecha 24 de setiembre de 2020, las empresas Guágula Uno Sociedad Anónima, Guágula Dos Sociedad Anónima, Guágula Tres Sociedad Anónima, Guágula Cuatro Sociedad Anónima y, Guágula Cinco Sociedad Anónima, demandaron al Estado y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). En síntesis, estimaron nulos los actos administrativos emitidos por el SINAC mediante oficios ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09, SINAC-ACG-DIR-PNE-ZMT-001-2018 y ACG-DRFVS-IT-005, los que declararon como patrimonio nacional del Estado (PNE) los terrenos que le fueron otorgados en concesión por parte de la Municipalidad de La Cruz, Guanacaste. Solicitaron se declare en sentencia: “1. Que los terrenos que ocupan las Concesiones de las que son titulares las Accionantes en la zona marítimo terrestre de playa Rajada no cumplen los parámetros establecidos por la Ley Forestal y por el Decreto Ejecutivo número 36786-MINAET para ser declarados como bosque y como terrenos de aptitud forestal, y, por consiguiente, no pueden ser declarados como Patrimonio Natural del Estado. 2. Que el SINAC consideró, ilegalmente, que esos terrenos efectivamente cumplen esos parámetros, por lo que los declaró Patrimonio Natural del Estado mediante los actos administrativos materializados en los oficios ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09, SINAC-ACG-DIR-PNEZMT-001-2018 y ACG-DRFVS-IT-005. 3. Que la competencia reglada del SINAC fue ejercida en disconformidad con el ordenamiento jurídico, ya que el motivo de los actos administrativos anteriormente indicados es inexistente real y jurídicamente, por no adecuarse las áreas contenidas en las Concesiones a los parámetros establecidos en las citadas normas jurídicas. 4. Que los actos administrativos declarando el Patrimonio Natural del Estado en las áreas de las Concesiones -números ACG-GMRN-OSRLZMT-002-09, SINAC-ACG-DIR-PNE-ZMT-001-2018 y ACG-DRFVSIT-005- son, por consiguiente, disconformes con el ordenamiento jurídico aplicable, en razón de que presentan un vicio de nulidad absoluta causado por la inexistencia real y jurídica de su elemento motivo. 5. Que, por consiguiente, se declara la nulidad absoluta de todos esos actos administrativos. 6. Que tanto el Estado como el SINAC serán condenados al pago de las costas causadas con este proceso, en caso de oposición.” Los co-demandados contestaron de forma negativa. El SINAC opuso las defensas previas de caducidad y de cosa juzgada material, así como; la excepción de falta de derecho. El Estado planteó la defensa de cosa juzgada material y la excepción de falta de derecho. La Jueza Tramitadora, Cindy Chavarría Hernández, mediante resolución no. 1953-2022 de las 9 horas 45 minutos del 23 de noviembre de 2022 dispuso: “Se acoge la defensa de cosa juzgada material. En consecuencia, de conformidad con la jurisprudencia citada y los artículos 66.1.j-i y 92.5 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se declara la inadmisibilidad de las pretensiones formuladas en este proceso por Guágula Uno, S.A, Guágula Dos, S.A, Guágula Tres, S.A, Guágula Cuatro, S.A y Guágula Cinco, S.A contra El SINAC y El Estado y en consecuencia se ordena su archivo. Se imponen ambas costas de este proceso a la parte accionante. Contra la presente resolución procede la interposición del recurso descrito en el ordinal 92 inc 6) del CPCA.” Inconforme la parte actora formula recurso de casación por violación de normas sustantivas.

II.Como primer agravio, acusa, entre lo resuelto en el proceso que culminó con la sentencia no. 47-2015-VI de las 11 horas del 18 de marzo de 2015 emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo (confirmada por la Sala Primera en resolución no. 000625-F-S1-2017 de las 11 horas 15 minutos del 7 de junio de 2017) y el presente proceso, no existe identidad de objeto y causa, de manera que resulta improcedente la defensa de cosa juzgada material opuesta por los co-accionados. Explica, en el primer proceso judicial -expediente no. 12-001323-1027-CA- se promovió la nulidad del acto administrativo ACG-DIR-ZMT-001-2011 (el que declaró como PNE los terrenos concesionados por la municipalidad de La Cruz), así como; de los artículos V.I, V.2 y IX de la resolución R-SINAC-035-2009, IV y VII del Decreto Ejecutivo 36786-MINAET. En tanto, en el presente asunto se pide la nulidad de los actos contenidos en los oficios ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09 (el que clasificó y delimitó como PNE la zona marítimo terrestre que va desde playa El Jobo hasta Manzanillo, incluyendo los terrenos dados en concesión), SINAC-ACG-DIR-PNE-ZMT-001-2018 (el que rectificó el área de PNE mencionada, específicamente para playa Rajada) y ACG-DRFVS-IT-005 (el que rechazó la solicitud del Gobierno Local para que se dejara sin efecto la declaratoria de PNE de las áreas concesionadas). En otras palabras, alega, el objeto de esta litis es la impugnación de actos administrativos completamente diferentes al impugnado en el otro proceso, aunque todos se relacionen a la declaratoria de PNE de los terrenos ubicados en las concesiones otorgadas a la parte actora. Desde esa óptica, reclama, la fundamentación del fallo recurrido no es de recibo, pues el objeto del presente proceso (nulidad de varios actos administrativos del SINAC, emitidos en el ejercicio de una competencia reglada por vicios en el elemento motivo) es diferente al objeto del otro proceso (nulidad de actos particulares y generales, no impugnados en el caso concreto). Aunado a lo anterior, manifiesta, la causa petendi en ambos asuntos es diferente. En el primer proceso, señala, como lo establece la propia Sala Primera, lo pretendido se fundamentó en que “(…) los terrenos de aptitud forestal responden a una categoría diversa a la de los “terrenos forestales”, a la cual alude el artículo 13 de la Ley Forestal, como constitutivos del PNE”. Causa petendi rechazada por la Sala de Casación al estimar: “(…) no es válido el argumento de los casacionistas en cuanto a que no existe norma que permita establecer que los TAF son terrenos forestales en el sentido del numeral 13 de la Ley Forestal (…).” En tanto, apunta, la causa de pedir del presente asunto radica en que las competencias otorgadas por el ordenamiento jurídico al SINAC -para declarar terrenos como PNE- fueron ejercidas de forma ilegal, al aplicarse mal los parámetros establecidos por la reglamentación vigente (canon 13 de la Ley Forestal y Decreto Ejecutivo 36786-MINAET). Agrega, en el caso particular no está en discusión los alcances del término “terrenos forestales”, establecido en la norma de comentario, sino ante la circunstancia fáctica de si se ejerció de forma correcta o no la competencia para declarar patrimonio natural del Estado los terrenos forestales ubicados en las concesiones de las actoras (cuestión no discutida en el primer proceso planteado). Así las cosas, sostiene, lo resuelto por la Jueza de Tramite violenta el numeral 64 del Código Procesal Civil, en cuanto a los presupuestos necesarios para declarar la cosa juzgada material.

III.Sobre la existencia de cosa juzgada material en el caso concreto, razonó la Jueza Tramitadora: “(…) esta Juzgadora procede a acoger la Defensa previa de Cosa Juzgada Material presentada por la representación de la accionada, básicamente por las razones que de conformidad con el artículo 57 del CPCA, se pasa a motivar: En primer lugar, cabe indicar, que esta Juzgadora ha tenido a la vista a través del Sistema de Información Jurídica, y la prueba aportada, y además de lo manifestado por ambas partes lo analizado en aquella oportunidad y tramitado en el proceso 12-001323-1027-CA. En ese orden de ideas, debe indicarse que la parte dispositiva no da la razón a la parte actora y en consecuencia se tiene que la actuación administrativa se encontró acomodada a derecho (…). En la especie, se tiene que la parte actora, en sus pretensiones intenta cuestionar -mediante una pretensión declarativa y anulatoria- la actuación de la accionada y se declaren nulos actos administrativos mediante los cuales se otorga una clasificación de terrenos correspondientes a Patrimonio Natural del Estado ubicados en Zona Marítimo Terrestre. Si bien es cierto, las pretensiones en este proceso radican en la revisión de actos administrativos y se declare su nulidad por la supuesta inexistencia de uno de sus elementos constitutivos (motivo); por considerar quien gestiona, que estos ( actos administrativos) fueron dictados basados en informes técnicos que aplicaron incorrectamente los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico para que un terreno sea declarado Patrimonio Natural del Estado-PNE, también es cierto, que al indicarse que lo realizado por la accionada para dar ese carácter a un terreno fue o es basado en lo que al respecto señala el ordenamiento jurídico en la materia, le da a esa actuación una connotación jurídicamente aceptada, sea que lo decidido por la Administración para tal declaratoria fue basado en una potestad dada por ley; y el revisar actos administrativos producto de ello es pretender analizar nuevamente esa actuación, en la que ya fue ejercida sobre ella un contralor de legalidad; ya que para el análisis de ello fue objeto de estudio los elementos constitutivos del acto administrativo de declaratoria de PNE; y siendo de aptitud forestal forman parte de ese patrimonio; decisión administrativa de la accionada, que fue lo sometido a conocimiento en aquel momento. El proceso instaurado por controversia entre las partes de este asunto llegó a su final por sentencia firme, por lo que sería una verdadera contradicción -contradictio in terminisentrar- analizar en un nuevo proceso el mismo acto; aunque se quiera hacer ver de manera distinta, porque como se dijo, ya fue resuelto y acarrea el carácter de cosa juzgada material por lo ampliamente expuesto. Lo contrario sería reabrir un asunto ya conocido y fenecido; aquí es totalmente claro que existe cosa juzgada material, pues existe identidad jurídica de las partes, se trata del mismo objeto ya previamente analizado, y por lo demás está decir la causa para demandar -sea el basamento fáctico u quaestio facti- es la misma que aquel litigio ya resuelto, y lo reclamado en un nuevo proceso forma parte de lo revisado en aquel; por lo que las nuevas pretensiones, como se dijo, son producto y se extiende a aquellos puntos que sin haber sido materia expresa de la decisión jurisdiccional dependen indubitablemente de tal decisión y resultan resueltos tácitamente. Aquí la identidad objetiva y causal se encuentra presente, y también la identidad jurídica de las partes, pues, en el fondo de su acción procesal subyace contenidos petitorios que en esencia ya fueron resueltos en otro proceso judicial y que a la fecha se encuentra totalmente firme, sea declarar que no corresponde a PNE los terrenos en concesión que indican las actoras. Por lo que en el análisis de la cosa juzgada material debe superarse la apariencia generada y analizar el fondo de las verdaderas causas que impulsan a la parte actora al planteamiento de esta litis.”

IV.La casacionista admite que existe identidad en el elemento sujeto entre ambos procesos en cuestión, mas no en cuanto a los elementos objeto y causa. De manera que, el análisis de esta Sala se limitará a esos aspectos en particular. De previo, para comprender la disconformidad de la recurrente y lo resuelto en el fallo impugnado, interesa tener claro lo siguiente. El objeto del primer proceso, según consta en la resolución del Tribunal Contencioso no. 47-2015-VI de las 11 horas del 18 de marzo de 2015, se estableció de la siguiente manera: “(…) el presente proceso versa sobre el análisis de validez de las conductas administrativas emitidas por el Área de Conservación de Guanacaste, que dispusieron que los terrenos de aptitud forestal (en adelante TAF) ubicados en la zona marítimo terrestre (en lo sucesivo ZMT) del Sector Costero Turístico que va de Playa el Jobo hasta Playa Manzanillo, del distrito Santa Elena de La Cruz, Guanacaste, dentro del cual, las entidades accionantes ostentan una concesión de ZMT otorgada por la Municipalidad de La Cruz de Guanacaste, forman parte del Patrimonio Natural del Estado (en lo correspondiente PNE). A partir de ello, las promoventes centran sus reclamos en las siguientes conductas: 1.- Certificación número ACG-DIR-ZMT-001-2011 del 23 de junio del 2011, 2.- Artículos V.T; VI.2 y IX de la resolución del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, número R-SINAC-035-2009 (…), así como los artículos IV.F; V.2 y VIII del decreto número 36786-MINAET (…), 3.- Certificación número ACG-GMRN-DIRZMT-001-2014 del 09 de mayo del 2014 por ser contraria al ordenamiento jurídico, en cuanto modificó o sustituyó a la certificación número ACG-ZMT-001-2011 del 23 de junio del 2011. A partir de lo anterior, se pretende que se ordene al MINAET realizar una nueva clasificación de los terrenos objeto de las concesiones con base en la metodología vigente al momento de efectuarse la certificación recurrida. Las reclamantes centran sus pretensiones en supuestos vicios de ilegalidad de las certificaciones impugnadas. Como primer aspecto, esgrimen la lesión de los artículos 3 inciso d) de la Ley Forestal en relación con el artículo 2 inciso e) del Reglamento de la citada Ley Forestal. Señalan, esas normas fijan el concepto de bosque. Aducen, conforme al informe técnico de la empresa privada INGEOFOR, los terrenos sobre los cuales ostentan concesión, no reúnen la condición de bosque, por lo que los actos que incluyen esos bienes dentro del PNE están viciados de nulidad absoluta. Además, acusan la violación del artículo 13 de la Ley Forestal en relación con el Decreto Ejecutivo 35869-MINAET. Esta norma define lo que forma parte del PNE, y en ninguna parte indica que los terrenos de aptitud forestal formen parte de aquél. Dicen, en el Decreto Ejecutivo 35869-MINAET que crea el Manual de Clasificación de Tierras Dedicadas a la Conservación de los Recursos Naturales dentro de la Zona Marítimo Terrestre vigente al momento de emitirse la segunda certificación, ni siquiera se cita a los terrenos de aptitud forestal, por la sencilla razón que conforme al numeral 13 de la Ley Forestal, los terrenos de aptitud forestal no forman parte del PNE. Denuncian, los actos recurridos incluyeron esos terrenos dentro del PNE lesionando las normas citadas. Con sustento en esas referencias estiman, los actos cuestionados carecen de motivo legítimo por carecer de fundamento jurídico válido al incluir dentro del PNE terrenos que no forma parte de este.” . Tengase presente, en lo medular, en el primer proceso se pretendió excluir los terrenos concesionados a la parte accionante de la clasificación de patrimonio natural del Estado, por estimar que dichas propiedades no tienen bosque y, por ende; no se ajustan al ordenamiento jurídico (Ley Forestal y el Decreto Ejecutivo 36786-MINAET), de ahí que se peticionó realizar una nueva clasificación de los inmuebles concesionados. Al resolver el caso concreto, el Tribunal Contencioso indicó, el artículo 13 de la Ley Forestal impide inferir la exclusión de los terrenos de aptitud forestal del PNE. Por el contrario, aseguró, los incluye como uno de sus componentes. Aseveró, acorde a lo normado, el patrimonio natural del Estado se encuentra integrado por los bosques y por los terrenos forestales. Explicó, como los terrenos de aptitud forestal no encajan en la categoría de bosque (artículo 3 inciso d de la Ley Forestal), consecuentemente, al referirse a ambos, la norma alude a categorías diversas. A juicio del Tribunal, el PNE incluye los terrenos de aptitud forestal pertenecientes a reservas nacionales, sean éstas del Estado, de las municipalidades o de entidades autónomas. Así, estimó, el numeral 13 en mención, debe ser considerado integralmente en el ámbito de la Ley Forestal. Añadió, el ordinal 3 de dicha Ley, en su inciso b), define los terrenos de aptitud forestal en el siguiente sentido: "(…) b) Terrenos de aptitud forestal: Los contemplados en las clases que establezca la metodología oficial para determinar la capacidad de uso de las tierras." Visualizó, ello evidencia que tales terrenos están concebidos dentro del sistema de protección forestal. Así, estipuló, la definición de los terrenos de aptitud forestal responde a la concreción de una competencia adoptada en el ejercicio de una discrecionalidad administrativa de carácter técnico, por ende, sujeta a las reglas de la discrecionalidad (ordinales 15, 16 y 160 de la Ley General de la Administración pública). Reveló, su finalidad es establecer un régimen especial de protección de una serie de terrenos demaniales relevantes para la tutela y resguardo del bosque y del medio ambiente, por el impacto o utilidad que ostentan (principio de objetivación de la tutela ambiental). Adicionó, el espacio físico en el cual ostentan las actoras un derecho de concesión, se ubica en la zona marítimo terrestre, la cual, a la luz del ordinal primero de la Ley no. 6043 de 1977, forma parte de los bienes demaniales, que en virtud de la titularidad del Estado, son inalienables, imprescriptibles e intransferibles (artículos 261 y 262 del Código Civil). De esa forma, interpretó, forman parte del PNE en la medida en que dentro de ese espacio físico concurran las condiciones establecidas para tenerle como terrenos de aptitud forestal, cuya administración, al tenor de los preceptos 73 de la Ley de la zona marítimo terrestre, 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, 6, 13 y 14 de la Ley Forestal, compete al Ministerio de Ambiente y Energía. Por su parte, la Sala Primera confirmó lo resuelto por los Juzgadores de instancia (sentencia no. 00625-2017), al estimar: “Para este órgano decisor, es un hecho demostrado, que el terreno objeto de este proceso forma parte del dominio público, por estar claramente ubicado en la ZMT, punto respecto del cual, no existe controversia. Así, a efecto de resolver el agravio planteado, la discusión se reduce a establecer, si en efecto, como alegan las casacionistas, los terrenos de “aptitud forestal” responden a una categoría diversa a la de los “terrenos forestales”, a la cual alude el precepto 13 de la LF, como constitutivos del PNE (…). La presencia de las características naturales definidas por la ley en los predios forestales del Estado, determina su incorporación de pleno derecho al PNE, por el principio de inmatriculación, sin requerir para ello, acto administrativo adicional. (…) La clasificación de tales heredades, es competencia del MINAE y obedece a una medida de protección, a fin de impedir la salida de los fundos forestales o boscosos del PNE, o la eliminación de las especies arbóreas así protegidas. Por ello los actos dispositivos de tales bienes de las Administraciones Públicas sólo deben realizarse ante la certeza de la ausencia de una vocación natural forestal, motivo por el cual, los inmuebles forestales son absolutamente indisponibles (precepto 15 de la LF). Así, la clasificación realizada por el MINAE configura un acto de constatación; tendente a confirmar si concurren los presupuestos constitutivos del régimen público forestal, para considerarlo comprendido en el género de la demanialidad, con las consecuencias de ley. Aunque el artículo 15 LF alude únicamente a los bosques, acorde a los preceptos 13 y 14 ibídem, también los terrenos forestales están incluidos en el PNE (…). los TAF son predios de titularidad pública y vocación forestal, ubicados en áreas cuyas condiciones les impiden ser objeto de obras constructivas, agrícolas o económicas comunes. A ello debe agregarse, aunque la Sala Constitucional anuló el artículo 2 de la metodología de 2007, el fallo de estudio no se encontró disconforme con la Constitución Política el último párrafo de la norma 2 de interés, donde se incluían entre otras, las áreas de manglares, con lo cual queda claro, las metodologías no solo incluyen como TAF propiedades de geografía quebrada, sino además, zonas que deben ser protegidas con fundamento en criterios biológicos o ecológicos. Así las cosas, no se observa que el examen del Tribunal al considerar como terrenos forestales a los TAF haya sido errático, pues éstos bien pueden clasificarse dentro de esa categoría dadas ciertas circunstancias. El cargo no se fundamenta en un error de valoración probatoria, sino de simple interpretación normativa, de ahí que no venga al caso entrar a determinar si en efecto, las propiedades en concesión, clasifican o no como TAF. De esa manera, no se observa que el Tribunal quebrante en modo alguno con su interpretación el texto del numeral 13 de la LF, (…).” Ahora, en el presente proceso se pretende que se declare en sentencia: “1. Que los terrenos que ocupan las Concesiones de las que son titulares las Accionantes en la zona marítimo terrestre de playa Rajada no cumplen los parámetros establecidos por la Ley Forestal y por el Decreto Ejecutivo número 36786-MINAET para ser declarados como bosque y como terrenos de aptitud forestal, y, por consiguiente, no pueden ser declarados como Patrimonio Natural del Estado. 2. Que el SINAC consideró, ilegalmente, que esos terrenos efectivamente cumplen esos parámetros, por lo que los declaró Patrimonio Natural del Estado mediante los actos administrativos materializados en los oficios ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09, SINAC-ACG-DIR-PNEZMT-001-2018 y ACG-DRFVS-IT-005. 3. Que la competencia reglada del SINAC fue ejercida en disconformidad con el ordenamiento jurídico, ya que el motivo de los actos administrativos anteriormente indicados es inexistente real y jurídicamente, por no adecuarse las áreas contenidas en las Concesiones a los parámetros establecidos en las citadas normas jurídicas. 4. Que los actos administrativos declarando el Patrimonio Natural del Estado en las áreas de las Concesiones -números ACG-GMRN-OSRLZMT-002-09, SINAC-ACG-DIR-PNE-ZMT-001-2018 y ACG-DRFVSIT-005- son, por consiguiente, disconformes con el ordenamiento jurídico aplicable, en razón de que presentan un vicio de nulidad absoluta causado por la inexistencia real y jurídica de su elemento motivo. 5. Que, por consiguiente, se declara la nulidad absoluta de todos esos actos administrativos. (…).” Reclama la parte accionante, con fundamento en el informe técnico de la empresa CDG Environmental Advisors, el área comprendida dentro de las concesiones no puede ser considerada como bosque ni como terrenos de aptitud forestal, según definición establecida por la Ley Forestal y por no cumplir los parámetros establecidos en el Decreto Ejecutivo 36786-MINAE (al no tener pendiente inferior a 60%, pedregosidad, condiciones de manglar u otro ecosistema de influencia mareal; por ser el área de las concesiones inferior a dos hectáreas y la cobertura de copa de los árboles maduros en el terreno no cubrir más del 70% de la superficies), por lo que no debe clasificarse como patrimonio natural del Estado. Asevera, el SINAC al clasificar el área de las concesiones debió efectuar un estudio de las áreas vecinas y determinar que presentan condiciones de bosque, además; debió hacer un muestreo y una verificación de los datos de campo que respalden la clasificación, así como; contrastar el informe técnico aportado con los datos que sirvieron de fundamento para emitir las certificación de PNE impugnadas, lo que no hizo, de manera que; en su criterio, no desvirtuó las razones técnicas contenidas en el referido informe, las que sustentan que las áreas comprendidas dentro de las concesiones no podían ser consideradas como bosques y terrenos de aptitud forestal en zona marítimo terrestre, clasificadas, por consiguiente, como patrimonio natural del Estado. Agrega, la competencia del SINAC para certificar áreas como PNE es reglada (canon 3 y 13 de la Ley Forestal), por lo que el acto administrativo que certifica un área con tal condición es un acto reglado de mera constatación, el que se limita a certificar la existencia de las condiciones establecidas en la Ley Forestal en una determinada área, a fin de declarar la situación jurídica establecida en el ordenamiento jurídico para terrenos que reúnan esas condiciones (sea; la declaración de PNE). Entonces, si el SINAC no puede establecer y verificar la existencia de las condiciones previas establecidas en esos cuerpos normativos, tampoco puede declarar válidamente la situación jurídica (sea; la declaración de PNE), por faltar real y jurídicamente el elemento motivo.

V.Al confrontar las particularidades del primer proceso con las de esta litis, lleva razón la Jueza Tramitadora al acoger la defensa de cosa juzgada material, por las siguientes razones. Según constató este Órgano Colegiado, en el primer proceso planteado (expediente no. 12-001323-1027-CA), tanto el Tribunal Contencioso como la Sala Primera valoraron y confirmaron que los terrenos ubicados en la zona marítimo terrestre del sector costero turístico que va de playa El Jobo hasta playa Manzanillo, del distrito Santa Elena de La Cruz, Guanacaste, son patrimonio natural del Estado y lo resuelto constituye cosa juzgada. Espacio físico que incluyó los terrenos dados en concesión a la parte actora. Valga resaltar, lo que no se valoró en ese primer proceso -independientemente de los motivos- es la situación concreta de las empresas co-accionantes, sea; los patrimonios otorgados en concesión a cada una de ellas, pues como la Sala Primera estableció: “El cargo no se fundamenta en un error de valoración probatoria, sino de simple interpretación normativa, de ahí que no venga al caso entrar a determinar si en efecto, las propiedades en concesión, clasifican o no como TAF.” Interesa aclarar, la condición específica de los terrenos concesionados a las sociedades Guágula (sea, si estos cumplen o no los parámetros necesarios para clasificarse como patrimonio natural del Estado), no formó parte de los pedimentos de la demanda que originó el primer proceso, por lo que no se analizó en sentencia. Error que se pretende corregir con la interposición de una nueva acción, lo que resulta improcedente, toda vez que la Sala Primera ya determinó, con carácter de cosa juzgada, que el área total de la zona marítimo terrestre que va desde playa El Jobo y hasta Manzanillo, incluidas las propiedades concesionadas, tienen la condición de reserva. En consecuencia, la eventual nulidad de los actos administrativos impugnados en el presente proceso, no traería aparejado el análisis de la incorporación de los terrenos dados en concesión a la clasificación de PNE, pues ello debió peticionarse en la primera demanda y se omitió. Además, al no haber sido objeto de la demanda inicial, el examen de la situación particular de las empresas concesionadas, carece de interés hacerlo ahora, porque toda el área de comentario fue declarada patrimonio natural del Estado. Resolver en contrario conllevaría la modificación del fallo casacional no. 00625-2017, en infracción de la cosa juzgada. Tengase claro, los actos administrativos impugnados en este proceso no varían la situación de la parte demandante, porque el área comprendida entre playa El Jobo y hasta Manzanillo continuaría declarada patrimonio natural del Estado (acto impugnado en el primer proceso). Ninguno de los actos accesorios o conexos que impugna la actora en el asunto de estudio modificó su situación, ni incidido en su esfera jurídica, pues su condición quedó definida en la sentencia no. 00625-2017 de la Sala Primera, de manera que lleva razón la Jueza al acoger la defensa de cosa juzgada. En esa dirección, hay que aclarar que individualizar cada uno de los terrenos concesionados a las sociedades Guágula, como se pretende, supone examinar lo ya dicho por la Sala Primera sobre el área total de comentario, lo que deviene contrario a derecho. A pesar de que en el caso concreto los actos administrativos impugnados son distintos al primer proceso, no tiene ningún provecho la nulidad pretendida en sentencia, al tratarse de actos conexos al que declaró los terrenos concesionados como PNE (no. ACG-DIR-ZMT-001-2011), lo que en realidad constituye el verdadero objeto del proceso, mismo que se estimó conforme a derecho (ello en el primer proceso planteado). Este es el acto que generó efecto en las empresas accionantes. En cuanto al elemento “causa”, téngase claro este responde a lo que busca la parte actora. Tanto en el primer proceso como en el presente, es innegable, lo que pretende la accionante es que se excluyan los terrenos dados en concesión de la protección forestal, sea; de la declaratoria de patrimonio natural del Estado. Por lo tanto, no lleva razón la casacionista al argumentar que existen causas distintas. La causa es una sola, cual es lograr sacar dichos terrenos de la clasificación forestal que los envuelve. Ahora, debe aclararse, el medio utilizado para obtener dicha causa es el alegato de nulidad de los actos administrativos impugnados, los que; según se indicó, resultan conexos al acto impugnado en el primer proceso. Por consiguiente, como acertadamente lo advirtió la Juzgadora, sobre el particular ya existe un pronunciamiento judicial con carácter de cosa juzgada, el cual reviste carácter inmutable. Así las cosas, no es posible avocarse a la discusión acerca de la condición particular de los terrenos dados en concesión a la parte actora, puesto que ello ya fue fallado mediante sentencia firme por el Tribunal Contencioso y confirmado por la Sala Primera. Al entenderlo de esa forma la Jueza Tramitadora, el yerro acusado deberá ser rechazado. A mayor abundamiento de razones, determina este Órgano Colegiado -de oficio- que es evidente y manifiesto que en el caso concreto operó la caducidad de la acción, por cuanto lo pretendido en sentencia es la nulidad de tres actos administrativos concretos, de ahí que; la demanda debió incoarse en el plazo de un año contado a partir de que tales actos se emitieron (artículo 39 del Código procesal Contencioso Administrativo – CPCA-). Tómese en cuenta, en el subexámine se pide la nulidad de los siguientes actos: 1) la certificación ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09 del 9 de noviembre de 2009, mediante la cual el SINAC clasificó y delimitó como PNE la zona marítimo terrestres que va desde playa El Jobo hasta Manzanillo, la que incluyó los terrenos concesionados a las co-accionantes); 2) la certificación SINAC-ACG-DIR-PNE-ZMT-001-2018 de 20 de agosto de 2018, en la que el SINAC excluyó de los terrenos clasificados como PNE a la zona de protección Hídrica denominada ZPH_2 y; 3) el oficio ACG-DRFVS-IT-005-2020 del 29 de febrero de 2020, en el que el SINAC rechazó la gestión promovida por la Municipalidad de la Cruz para que se dejara sin efecto la certificación de PNE en el sector donde se ubican los terrenos dados en concesión. Véase, el primer acto impugnado no. ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09 se emitió en el año 2009. Por su parte, la certificación SINAC-ACG-DIR-PNE-ZMT-001-2018 que modificó el acto ACG-GMRN-OSRL-ZMT-002-09 (misma que no varío la declaratoria de PNE de las propiedades de las co-accionantes), se emitió en el 2018. Consta en autos, la demanda se interpuso en fecha 24 de setiembre de 2020, es decir; trascurrido más de un año de la emisión de los actos administrativos de comentario (los que en todo caso, en los términos antes expuestos, no son los que causaron perjuicio a la accionante), por lo que resulta evidente la caducidad de la acción. En tanto, la resolución que rechazó la gestión incoada por la Municipalidad de Santa Cruz se trata de un acto de trámite, cuya nulidad no genera efecto en la actora, al mantenerse vigente el acto que declaró patrimonio natural del Estado los terrenos que le fueron otorgados en concesión.

VI.Como segunda censura, arguye, infracción del canon 193 del CPCA. Asevera, sin fundamentación alguna se le impuso el pago de ambas costas, lo que considera violatorio del inciso b) del ordinal 193 de comentario. Recrimina, vista la grosera infracción consumada por el SINAC al ejercer la competencia para declarar patrimonio natural del Estado los terrenos que comprenden las concesiones otorgadas por la municipalidad de La Cruz, tuvieron motivo para litigar. Dice, se ha visto obligada a acudir a la jurisdicción contencioso administrativo a fin de que se revise y declare la ilegalidad de las decisiones administrativas del SINAC (ante la negativa de hacerlo en sede administrativa). Así las cosas, pide ser exonerado en costas.

VII.Sobre las costas razonó la Jueza Tramitadora: “De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no se observa motivo para dispensar de la aplicación de la máxima de condena al vencido, ya que existió un proceso mediante el cual feneció lo pretendido por la actora ya con un pronunciamiento en firme dictado dentro de un proceso Contencioso-Administrativo por lo que es menester imponer ambas costas a la parte accionante.” Comparte este Órgano Colegiado la condenatoria en costas impuesta a la actora como parte perdidosa, toda vez que no puede aducirse la existencia de ninguno de los supuestos que prevé el cardinal 193 del CPCA para su exoneración (sea, cuando: “a) La sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia verosímilmente no haya conocido la contraria y, por causa de ello, se haya ajustado la oposición de la parte. b) Por la naturaleza de las cuestiones debatidas haya existido, a juicio del Tribunal, motivo bastante para litigar”). Tengase presente, las sociedades Guágula interpusieron la demanda objeto de este proceso pretendiendo que se declarara la nulidad de actos administrativos accesorios o conexos a aquel que -en realidad- generó efecto en su condición jurídica (ACG-DIR-ZMT-001-2011), cuya nulidad fue impugnada en un primer proceso judicial (expediente no. 12-001323-1027) y el que se declaró sin lugar. Además, solicitan que se declare que los terrenos que ocupan las concesiones de las que son titulares, no cumplen los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico para ser clasificados como patrimonio natural del Estado, de ahí que; la competencia ejercida por el SINAC en tal clasificación devino contraria a derecho. Pedimentos que se rechazaron al haber determinado la Sala Primera, con autoridad de cosa juzgada, en tanto el área total comprendida entre playa El Jobo y hasta Manzanillo, incluidas las propiedades concesionadas, son patrimonio natural del Estado. Ante tal panorama, considera este Tribunal, no le asiste a la parte actora motivo suficiente para litigar y ha hecho bien la Jueza Tramitadora en condenarla en costas. Tal posición, deriva de la necesidad de reconocer a la parte victoriosa los gastos en que incurrió para ejercer la defensa de un derecho o interés que debió tutelar a causa de la perturbación provocada por la demanda, al defenderse de pretensiones desplegadas en su contra; costos que, de no haberse interpuesto el proceso, no habría afrontado. Interesa resaltar, el motivo suficiente para litigar no consiste en la simple convicción de la parte perdidosa sobre su tesis, como mal parece entenderlo la casacionista, sino que requiere que el convencimiento se funde en datos objetivos del proceso, por ejemplo; un análisis jurídico claro que confronte la posición de la Juzgadora. En la especie, los argumentos de la recurrente para no condenarla en costas son insuficientes a efecto de fundamentar la exención peticionada. El hecho de indicar que se vio obligada a acudir a la jurisdicción contencioso administrativo a fin de que se revise y declare la ilegalidad de las decisiones administrativas del SINAC, no constituye motivo suficiente para avalar la exoneración pretendida, pues tuvo por acreditado la Jueza de Tramite que lo decidido por la Administración se basó en una potestad dada por ley, sobre la que ya fue ejercida un contralor de legalidad (en el primer proceso planteado), lo que acarrea el carácter de cosa juzgada material. Argumentó no desvirtuado en casación, como en derecho correspondía. En consecuencia, el cargo endilgado deberá ser rechazado.

VIII.En mérito de lo expuesto, procederá declarar sin lugar el recurso formulado por la parte actora, a quien se impondrán las costas generadas con su ejercicio, de conformidad con el artículo 150 inciso 3) del CPCA.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso de casación planteado por la parte actora, a quien se imponen las costas generadas con su ejercicio.

 IRIS ROCIO ROJAS MORALES - MAGISTRADO/A  ANA ISABEL VARGAS VARGAS - MAGISTRADO/A  GERMAN JESUS SERRANO GARCIA - MAGISTRADO/A