Sanctions Upheld for Certifying Nonexistent Water AvailabilityValidez de sanciones por certificar disponibilidad de agua inexistente

20181011000113-3702144-1.rtf Res. 000127-F-TC-2021 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, at nueve horas quince minutos on seis de julio de dos mil veintiuno.

Consolidated plenary proceedings (procesos de conocimiento acumulados) (expedientes número 12-000276-1027-CA y 12-002476-1027-CA), brought before the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda by GUILLERMO ARCE OVIEDO and HEIBEL ANTONIO RODRÍGUEZ ARAYA against the CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA; the ESTADO, represented by State Attorneys Andrea Calderón Gassmann and Guisell Jiménez Gómez; and the INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS, represented by its general attorney-in-fact with unlimited authority (apoderado generalísimo sin límite de suma), Eduardo Lezama Fernández. The following appear as special litigation attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales): for plaintiff Arce Oviedo, Juan Carlos Jurado Solórzano, José Fabio Ramírez Carranza, and Geanina Soto Chaves; for plaintiff Rodríguez Araya, Roberto Quirós Coronado and Mariela Quirós Balma; for the CGR, Jaínse Marín Jiménez, Francella Navarro Mora, Adolfo Johanning Pérez, Raúl Camacho Méndez, and Jesús González Hidalgo; and for AyA, Greivin Vargas Chaves and Rodolfo Eduardo Lizano Rojas.

Opinion authored by Justice López González

CONSIDERING

I.According to the facts found to have been proven (hechos tenidos por probados) in the judgment under appeal and not challenged by the appellants on cassation (casacionistas), Guillermo Arce Oviedo and Heibel Rodríguez Araya served as General Managers of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA)—Mr. Heibel’s employment relationship ended on 26 de julio de 2008. On 16 de marzo de 2006, AyA and Coco Water S.A., pursuant to artículo 38 of the Ley de Planificación Urbana—LPU—executed a Letter of Understanding for the Expansion of the Playas del Coco Aqueduct, Guanacaste. Clause eight of that document stated: “The execution of this letter of understanding does not entail the granting of water availability, or authorization to commence any works, since these will not be granted until all ordinary requirements and approvals prescribed by the laws and regulations in force have been met (...)”.

At the request of the AyA Board of Directors, on 08 de marzo de 2007, the Legal Directorate of that entity issued oficio DJ-2007-992, stating, among other matters, that “it is not appropriate to issue availability letters (cartas de disponibilidad) to developers seeking to connect to a pipeline that does not exist in material reality. It is recommended that due process (debido proceso) be conducted to correct the error made by the Administration in cases where an availability letter was issued on this premise.” By means of a notice submitted on 20 de julio de 2007, the AyA Board of Directors was informed of the establishment of a trust (fideicomiso) to carry out the Playas del Coco Aqueduct expansion project. At the same time, approval and authorization were requested for the assignment by Coco Water S.A. to Banco de Costa Rica, in its capacity as trustee (fiduciario), of the rights and obligations established in the letter of understanding executed on 16 de marzo de 2006, as well as acceptance of the establishment of that trust as security for the works of the aforementioned project, with AyA designated as the principal beneficiary (fideicomisario principal).

This arrangement was accepted by the aforementioned collegial body (órgano colegiado) of AyA through acuerdo no. 2007-367, adopted at its sesión ordinaria no. 2007-046 del 24 de julio de 2007. At sesión ordinaria no. 2007-056, del 11 de setiembre de 2007, the AyA Board of Directors approved the regulations implementing artículo 38 of the LPU with respect to AyA water-supply and sewerage works. Articles 5 and 11 thereof govern, respectively, commitment letters (cartas de compromiso) and certifications of drinking-water service availability (certificación de disponibilidad del servicio de agua potable). In response to various applications, Heibel Rodríguez Araya, in his capacity as General Manager of AyA, executed 23 certifications stating: “I CERTIFY AND ATTEST to the existence and viability of the project, GUARANTEEING that it will have the infrastructure and water availability when required.” By oficio no. SB-0787-2008, del 10 de setiembre de 2008, Guillermo Arce Oviedo, Deputy General Manager of AyA, responding to a request made by the Municipal Engineer of Carrillo, reported that the institution’s General Management had issued water commitment letters in favor of various persons, taking into account the construction of the aqueduct being carried out through the Fideicomiso Acueducto Playas del Coco.

He also confirmed the validity of the 23 water commitment letters issued and requested that the Municipal Engineer accept them in the proceedings undertaken by the companies before Municipalidad Carrillo. On 24 de setiembre de 2008, Mr. Arce Oviedo, in his capacity as Deputy General Manager of AyA, issued a certification in favor of a private individual in which he likewise certified and attested to the existence and viability of the project, guaranteeing that it would have drinking-water infrastructure and availability. In the same terms, but now in his capacity as General Manager, he issued a certification on 26 de mayo de 2009, even though, by that date, the institution’s Legal Director had already informed him through oficio PRE-J-2009-1160 del 20 de marzo del 2009 that: “(...) work was done on a new Commitment Certification format that incorporates the considerations of the Office of the Comptroller included in the Report under discussion, which certification was coordinated with INVU and brought to the attention of the Deputy General Management / this Directorate considers that, because certain deadlines remain pending in relation to matters on which the Institution is actively working, it is not appropriate to issue administrative acts (actos administrativos) concerning these matters, as they remain subject to uncertainty and even questions raised by the Office of the Comptroller (...)”.

By resolution de las 8:30 horas del 08 de setiembre de 2009, in administrative proceeding (procedimiento administrativo) DAGJ-34-2009 conducted against Heibel Antonio Rodríguez Araya—former General Manager of AyA—and Guillermo Arce Oviedo—then General Manager—they were formally notified of the following alleged facts. With respect to Mr. Rodríguez Araya, he had issued 23 certifications of actual availability of water and sanitary sewerage; with respect to Mr. Arce, he had issued two certifications of that type and had also endorsed those issued by Mr. Heibel so that the interested parties could obtain building permits to develop residential projects, even though the Coco-Ocotal aqueduct works, located in the Sardinal area of Guanacaste, had not been built, much less accepted by AyA. The decision-making body (órgano decisor) found that the officials under investigation had allegedly violated the provisions governing protection of the area’s water resources and environment, including artículos 2 de la Ley Constitutiva del AyA, 38 de la LPU, 10 del Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC y sus reformas, as regards building permits, as well as the orders issued by the AyA Board of Directors itself.

The Legal Division of the CGR, acting as the decision-making body, issued resolución PA-76-2009 de las 14:30 horas del 18 de noviembre de 2009, ordering as follows: “To declare Heibel Rodríguez Araya, cédula de identidad 2-361-648, and Guillermo Arce Oviedo, cédula de identidad 9-070-316, administratively liable under the standard of attribution of willful misconduct (dolo) in relation to the facts alleged in this administrative proceeding. Accordingly, it is recommended, on a binding basis, that those individuals be punished by dismissal without employer liability (despido sin responsabilidad patronal). Furthermore, owing to the seriousness of the acts committed against the legal framework governing public finances (ordenamiento jurídico de la Hacienda Pública) and their status as senior officials at the relevant times, this decision-making body imposes on both individuals the sanction of prohibition from entering or reentering positions within the public-finance administration for a period (sic) of five years, calculated from the date on which this resolution becomes final, pursuant to artículo 72 de la ley citada (...)”.

Rodríguez Araya and Arce Oviedo filed motions for reconsideration (recursos de revocatoria), appeals (apelación), and petitions for review (revisión) against the decision, all of which were denied. In artículo 6 de la sesión ordinaria no. 2012-005, held by the AyA Board of Directors on 19 de enero de 2012, acuerdo no 2012-019 was adopted, under which, in compliance with the principle of legality (principio de legalidad), it was decided to comply with the CGR’s order and dismiss employee Guillermo Arce Oviedo without employer liability—the enforcement of which was stayed pursuant to the interim measure (medida cautelar) ordered by the proceedings judge (jueza tramitadora). In response to a letter from Mr. Rodríguez Araya, the Legal Division of the CGR issued oficio no. 04559 (DJ-0514-2012) del 21 de mayo de 2012, informing him that, under artículo 72 de la Ley Orgánica de la CGR, the five-year prohibition from entering or reentering positions within the public-finance administration was to be calculated from the date the act became final, beginning on 22 de junio de 2011 and ending on 22 de junio de 2016.

II.Based on the foregoing, Mr. Guillermo Arce Oviedo seeks a judgment declaring: “a) That the administrative conduct contained in Resolution N° PA-76-2009 issued by the Office of the Comptroller General of the Republic, and all related acts and proceedings, is contrary to the legal system. b) That the administrative conduct contained in Agreement 2011-019 (sic) of AyA’s Board of Directors, adopted at ordinary session N° 2012-005 at 14:15 hours on 19 de enero de 2012, as well as all related acts and proceedings, is contrary to the legal system. b) (sic) That the Office of the Comptroller General of the Republic and the State be ordered to pay damages—later clarifying that he refers only to the CGR—(...) Subjective non-pecuniary harm: the sum of fifty million colones (...) Objective non-pecuniary harm: the sum of fifty million colones (...) Pecuniary harm: to be determined in the judgment-enforcement proceedings. c) That the Office of the Comptroller General of the Republic and the State be ordered to pay both attorney fees and litigation costs. d) That the Office of the Comptroller General of the Republic and the State be ordered to pay Indexation (sic) on all amounts that may be awarded in the judgment. e) That the Office of the Comptroller General of the Republic and the State be ordered to pay the corresponding statutory interest on the amounts awarded, from the date the judgment becomes final until actual payment thereof.” For his part, Mr.

Heibel Antonio Rodríguez Araya requests that the following be declared: “The nullity of the charging and notice act, the nullity of the proceedings conducted by the Office of the Comptroller General of the Republic in violation of due process, and that the sanction imposed upon me, barring me from holding positions within the Public Treasury for a period of five years, be set aside. Likewise, that the State be ordered to compensate the non-pecuniary harm and suffering caused to my wife, my children, and me personally, estimated at ¢127.557.500,00—subsequently adjusted to ¢52.000.000,00—as well as to pay interest on said amount from the filing of the complaint, in addition to the litigation costs and attorney fees incurred in these proceedings.” The representatives of AyA, the CGR, and the State opposed the claims. AyA raised the defenses of lack of a legal right, lack of active standing ad causam, and sine actione agit; the CGR raised the defenses of lack of passive standing and lack of a legal right; and the State raised the defenses of lack of a legal right, lack of a current interest, and lack of passive standing.

The Administrative and Civil Court of the Treasury, Section VII, by judgment no. 44-2018 issued at 14 hours 30 minutes on 19 de junio de 2018, ruled: “The defenses of lack of active and passive standing, lack of a current interest, and the plea of sine actione agit are rejected, while the defense of lack of a legal right is partially upheld. Consequently, the complaint is declared partially meritorious and is deemed denied in all respects not expressly granted, with the following orders: the administrative conduct is declared contrary to the legal system and, therefore, Resolution N° PA-76-2009, issued by the Legal Division of the Office of the Comptroller General of the Republic at 14:30 hours on 18 de noviembre del 2009, which imposed upon the claimants the sanction of dismissal without employer liability and barred them from entering or reentering positions within the Public Treasury for a term of five years, is declared absolutely null and void.

Resolution N° R-DC-92-2011 of the Comptroller General of the Republic, issued at 9:00 hours on 22 de junio del 2011, which denied the appeal filed by the claimants, is also annulled, as is Resolution N° R-DC-201-2011 of the Comptroller’s Office, issued at 11:00 hours on 21 de diciembre del 2011, which denied the motion for review filed by AyA. Likewise, Article 6 of Agreement N° 2012-019, adopted at ordinary session N° 2012-005 of AyA’s Board of Directors on 19 de enero del 2012, ordering the dismissal of employee Guillermo Arce Oviedo without employer liability, is declared null and void. In its place, as an alternative, exemplary, and corrective measure, and solely in the case of Mr. Arce Oviedo—not Mr. Rodríguez Araya, who had ceased working for AyA some time earlier and with respect to whom there is therefore a supervening lack of interest—the sanction of one month without pay is imposed, it being understood that he shall serve it in the position he currently holds at AyA, beginning when so ordered by the Administration.

In addition, the penalty imposed by the oversight body and the disqualification notation shall be removed from each claimant’s respective personnel file, and the sanction hereby ordered by the Court shall be entered therein. As compensation for the subjective non-pecuniary harm caused to the claimants, the sum of ¢2.000.000,00 is awarded to Mr. Arce Oviedo and ¢1.000.000,00 to Mr. Rodríguez Araya, to be paid by the Office of the Comptroller General of the Republic. The claimants are awarded indexation on the sums granted in the judgment to compensate for the loss of purchasing power suffered by the amounts awarded, pursuant to Article 123 of the Code of Administrative Procedure; statutory interest shall, in turn, be recognized on the resulting amounts, calculated from the date this judgment becomes final until actual payment thereof, which shall be determined and quantified in the judgment-enforcement proceedings.

The interim measure in favor of claimant Arce Oviedo is ordered to remain in effect until this judgment becomes final. This ruling is issued without a special award of costs.” Dissatisfied with the ruling, both claimants and the oversight body filed appeals in cassation.

APPEAL OF CO-CLAIMANT HEIBEL RODRÍGUEZ ARAYA

III.In his sole procedural ground of appeal, he alleges a violation of procedural rules whose nonobservance is sanctioned by absolute nullity, specifically the principles of judicial impartiality and objectivity and the binding rules governing judicial recusal. He explains that Judge Sandra María Quesada Vargas appears as a signatory to the first judgment issued in these proceedings (no. 65-2015 of 22 de junio de 2015, annulled by this Court of Cassation) and also to the second (namely, the challenged judgment no. 44-2018 of 19 de junio de 2018 and its supplemental ruling). He contends that the judge’s participation in rendering both judgments violates the principle of judicial impartiality expressly protected by Article 42 of the Constitution, which provides that the same judge may not adjudicate the same matter at different levels of review. He likewise alleges a violation of Article 10 of the Universal Declaration of Human Rights and Article 14, paragraph 1), of the International Covenant on Civil and Political Rights.

In support, he cites Constitutional Chamber judgments nos. 8490-2006 and 5301-2005 and Superior Council of the Judiciary circular no. 56-2006. In his view, the judge’s objectivity was compromised because she ruled on the merits of the same facts, of which she had prior knowledge when rendering the first judgment. He alleges a violation of Article 8.1 of the American Convention on Human Rights. He complains that the judge did not recuse herself from hearing the matter even though she was required to do so under Articles 8, subsection a), of the CPCA and 31 of the Organic Law of the Judiciary. He argues that the judge deliberately failed to invoke recusal or declare herself without jurisdiction even though she had already ruled on the case at a previous level, regardless of whether she had done so differently.

IV.The grievance raised is denied. Although Judge Quesada Vargas participated with her vote in rendering both judgments issued in these proceedings (the first of which was vacated on cassation), this Cassation Court (Tribunal Casacional) does not find that this circumstance per se entailed any loss of impartiality or objectivity on the part of the judge, or that she disregarded any ground for disqualification (motivo de impedimento) requiring her to recuse herself from hearing the matter, as established by procedural law. First, it should be noted that, in the first judgment, namely no. 65-2015 of 22 de junio de 2015, the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso) declared the absolute nullity (nulidad absoluta) of the administrative proceedings (procedimientos administrativos) conducted by the CGR against both plaintiffs, and consequently of the sanctions consisting of dismissal without employer liability (despido sin responsabilidad patronal) and a prohibition on entering or reentering positions involving the Public Treasury (Hacienda Pública) for a period of five years.

The legal basis for that declaration may be summarized as follows: “Based on the arguments contained both in the final act of the administrative proceeding and in the decisions denying the motions for reconsideration and appeals (recursos de revocatoria y apelación) filed by the plaintiffs, which have been transcribed, it is clear that the basis relied upon by the oversight body (órgano contralor) to determine the plaintiffs’ disciplinary liability (responsabilidad disciplinaria) and disqualification from holding public office was the premise that the water-availability certificates were invalid; accordingly, in its view, the challenged actions are unlawful. As this Section of the Court has held in cases similar to the one before it, it must be borne in mind that such a determination is merely a legal opinion of the aforementioned body and, by its nature, can never be equated with the legal position established in a judicial decision by the competent Courts of Justice.

Thus, the fact that, in the oversight body’s opinion, the aforementioned acts are unlawful in no way means that they actually are, because that legal determination must be made by the Courts of Justice of the Republic through judicial judgments having the effect and authority of substantive res judicata (cosa juzgada material). The foregoing does not entail establishing a state of immunity, diminishing the powers of superior oversight and control of the Public Treasury exercised by the oversight body pursuant to constitutional provisions, or declining to apply the powers set forth in articles 68 and 70 of its Organic Law. In this Chamber’s view, the requirement of a prior ruling in judicial proceedings (sede judicial) does not apply to every administrative sanctioning proceeding (procedimiento administrativo sancionatorio) initiated by the oversight body in the exercise of its powers, but only to situations in which—as in the case before the Court—the basis for disciplinary liability is the alleged unlawfulness of formal conduct deemed contrary to the legal system.

It must also be noted that article 28 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic provides that, without prejudice to the active Administration’s powers of annulment, the oversight body has the authority, either sua sponte or upon a claim by the holder of a subjective right or a legitimate interest, to declare any absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) that it identifies in the administrative acts or contracts of regulated entities, subject to the provisions of article 173 of the General Law of Public Administration. Nevertheless, in the case before the Court, the administrative proceeding implemented as a consequence of the challenged decisions was not based on the exercise of that authority. Because the existence of a judicial declaration that the actions underlying the disciplinary sanction imposed on the plaintiffs were unlawful has not been established in these proceedings, the challenged acts lack a valid ground (motivo válido); therefore, the sanction imposed on the plaintiffs is null and must be so declared, as is hereby ordered.

In view of the manner in which these proceedings are resolved, no ruling is made on the remaining arguments concerning the merits of the matter advanced by the parties” (emphasis added). As may be observed, given the manner in which they resolved the case on that occasion, the judges on the panel did not rule on the merits of the matter submitted for their consideration and therefore neither expressed—nor committed themselves to—an opinion regarding the disputed facts and law, contrary to the cassation appellant’s contention. The specific basis for the nullity ordered was that, in the judges’ view, the challenged sanctioning acts lacked a valid and lawful ground because it had not been established that there was a judicial declaration that the actions giving rise to the disciplinary sanction imposed on the plaintiffs were unlawful. It should be noted, for example, that as a consequence of the position adopted in that first judgment, the Court did not analyze, and therefore expressed no opinion regarding, substantive issues that were examined in the second judgment (now under appeal), such as the alleged violations of due process (debido proceso), whether acts constituting misconduct existed, the legal characterization of the challenged conduct (intentional or negligent), the reasonableness and proportionality of the sanctions imposed, and whether the claims for damages were warranted, among others.

In other words, the decision rendered on the first occasion did not entail a substantive analysis—either evidentiary or legal—of the matters asserted in this appeal in cassation (recurso de casación). Accordingly, in view of the particular circumstances of this case, the fact that, following the remand ordered by this Cassation Court through judgment no. 3-F-TC-18 of 18 de enero de 2018, the matter returned to Section VII of the Administrative Litigation Court and Judge Quesada Vargas again sat on the adjudicating panel does not give rise to the nullity sought. Contrary to the appellant’s position, the mere fact that the judge ruled twice on the same matter does not, in itself, imply any loss of objectivity or impartiality on her part, or any violation of the legal provisions cited in the grievance because, as explained, the two judgments address the matter at issue (sublite) from different perspectives.

Furthermore, there is no indication that the judge was disqualified from hearing the matter under the ground for recusal (causal de inhibitoria) provided for in ordinal 8, subsection a), of the CPCA because, to reiterate, there was no prior ruling on the same factual and legal elements decided in the second judgment.

V.In the interest of a better understanding of the matters to be decided, the substantive objections have been reordered according to the connection between, and nature of, the issues discussed therein. The following grievances (agravios) seek to refute the finding that acts constituting disciplinary misconduct (falta disciplinaria) were committed. First. He alleges that the Tribunal failed to analyze his argument that the legal basis for the 23 certifications he issued in his capacity as General Manager of AyA was Article 38 of the Ley de Planificación Urbana (LPU), in conjunction with Article 10 bis of Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MHC. He notes that, according to the opinion of the Legal Division of AyA, the provision applicable to the specific case of the certifications that were to be issued pursuant to the Acceptance Agreement for the Fideicomiso Acueducto Playas del Coco was the aforementioned Article 10 bis (according to the documentary evidence at folios 530 to 570 of the judicial case file).

He maintains that, in this particular case, the developers were applying for construction permits for their projects; consequently, the applicable provision was not Article 10 of the Decreto (which specifically governs approvals of preliminary construction plans), but rather Article 10 bis, which allows such an application merely upon the developer’s undertaking to perform the work necessary to connect to public utilities. In his view, the institutions are under no obligation to make the connection if the developer has not fulfilled its obligations, and if any third parties were affected, they would have a right of action against the developer, not against the institution providing the public utility. He contends that his right to due process (debido proceso) was violated because Article 10 bis ibídem was not incorporated into the analysis and his defenses based on that provision were not addressed.

He objects that there was no objective assessment of the 23 certifications that would discredit the legal basis founded on the cited Article 10 bis; rather, through a generic interpretation, it was determined that they fell within the scope of Article 10 ibídem. He states that the purpose of the 23 certifications he issued was to obtain construction permits, but that this did not create an obligation to connect the projects for the provision of drinking-water service. He adds that this was stated in the agreement of the AyA Board of Directors adopted in Article 3(f) of ordinary session no. 2007-046 of 24 July 2007, which, in connection with the establishment of the Fideicomiso Acueducto de Playas del Coco, provided: “THIRD. Once the works have been completed and accepted as satisfactory by the Instituto, the founding beneficiaries shall be guaranteed the drinking-water supply rights required for their projects for a period of up to five years.” He reiterates that the certifications were grounded in the regulations then in force and that, although they allowed the developers to obtain construction permits, they did not guarantee receipt of drinking-water service or connection to the public utility without the institution’s prior approval of the completed works.

Accordingly, he argues, he did not violate institutional regulations but complied with the LPU and Article 10 bis of Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MHC. He contends that the documentary evidence at folios 455 to 601, 788 to 799, 944 to 951, and 1214 to 1332 of the judicial case file, and 31 to 129 of the administrative case file, was disregarded. Second. He asserts that neither the judicial nor the administrative case file contains a single item of evidence discrediting the guarantee that served as the basis for the Head of the AyA Department of Studies and Projects to endorse the signing of the commitment certifications by plaintiff Rodríguez Araya. He further submits that there is no evidence that the institution was exposed to any risk, even as a matter of probability. He emphasizes that, in his capacity as General Manager, he could not have signed the commitment letters unless the following preparatory stages (shown at folios 530 to 570 and 572 to 574 of the judicial case file) had first been completed for each of the 23 certifications issued: 1.

AyA hydrogeological studies, assessing the aquifer’s capacity, the construction of wells, and the corresponding water-quality and pumping tests to determine the feasibility of using it as a source of water supply for the populations in the project area; 2. Infrastructure design, for which AyA was required to conduct population studies to estimate flow requirements, topographical studies, soil analyses, and a works budget; 3. Approval by the AyA Board of Directors of the Regulations implementing Article 38 of the LPU; 4. A prior agreement between the AyA Board of Directors and the developers concerning the manner in which the works for the Proyecto de Acueductos de Playas del Coco would be financed, which took the form of an $8.3 million trust (fideicomiso), with the developers acting as settlors (fideicomitentes), Banco de Costa Rica as trustee (fiduciario), and AyA as sole beneficiary; 5.

Acceptance by the AyA Board of Directors, through an agreement adopted in accordance with the applicable requirements, of the Fideicomiso and the undertaking to guarantee the developers a drinking-water supply; 6. An application by the developers, submitted to the AyA General Management, for the corresponding commitment certification in order to process their project before INVU, pursuant to the trust agreement and the regulations issued by the Board of Directors; 7. A technical opinion from the AyA Department of Studies and Projects stating that the developer’s application was within the project area and that the requested number of water-service units (pajas de agua) could technically be allocated; 8. Preparation by the AyA Legal Directorate of the draft document known as the “Commitment Certification.” He objects to the failure to assess the 23 certifications in light of the commitments undertaken by the Board of Directors under the Fideicomiso del Acueducto de Playas del Coco and the institutional procedure specifying the works and actions to be undertaken, their financing, and the guarantees provided.

Third. As part of his arguments concerning the violation of due process, he asserts that, in sanctioning him for the alleged commission of intentional misconduct (conducta dolosa), the CGR relied on a partial transcription of Board of Directors agreement no. 2001-37 from the session of 23 May 2001, appearing at folios 440 to 451 of the judicial case file, which provides: “Article 3: The same restriction shall be established and extended throughout the national territory to any other locations where the infrastructure and availability of water resources do not permit development projects; for this purpose, the Executive Presidency or Management is authorized, upon a technical recommendation from the AyA Directorate of Operations, to order such restriction.” He objects that, by omitting the highlighted phrase, the prohibition on issuing water-availability certifications anywhere in the country appears to have been absolute (as understood by the CGR and the Tribunal); in fact, however, that restriction was contingent upon a technical recommendation to that effect from the AyA Directorate of Operations.

He asserts that the administrative case file contains no study or technical recommendation from the AyA Directorate of Operations addressed to the Executive Presidency or to the plaintiff in his capacity as General Manager, calling for the suspension of the issuance of certifications in the case of the Acueducto de Playas del Coco. He contends that, based on that partial quotation, the CGR found a degree of seriousness that did not actually exist, because the agreement in fact authorized the plaintiff to act otherwise. Fourth. He states that, when the Fideicomiso was established, AyA had already completed all the technical studies for expanding the aqueduct, as shown at folio 540 of the judicial case file, which states: “FOURTH. To address the lack of drinking water, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados AyA has conducted the studies and has the designs required to expand the existing aqueduct and increase its capacity by at least eight thousand new water-service units.” He adds that folios 569 and 570 contain an exact description of the works to be undertaken for the Proyecto del Acueducto de Playas del Coco, which were designed by the Institution and served as the basis for preparing the project budget, which in turn made it possible to determine an irrevocable cash-deposited guarantee of $8.368.968,46, thereby eliminating any financial risk.

Thus, he asserts, if the settlor or trustee failed to perform the works, AyA could perform them in their stead. Fifth. He argues that the judgment fails to consider that the plaintiff was not responsible for drafting the contents of the commitment and water-availability letter; rather, it was prepared on the basis of a “Taller sobre Procedimientos Conjuntos AyA-INVU-MEIC,” held in September 2007, and fell within the authority of the AyA Legal Directorate, as shown by the documentary evidence at folios 589 to 593 of the judicial case file. Sixth. He alleges that the technical and financial approvals issued by the responsible officials for each of the 23 certifications were disregarded; these appear at folios 130 to 140, 161, 162, and 164 of the administrative case file. He further notes that issuance of the certifications entailed a prior process comprising: 1. An application from the interested parties addressed to the General Management, pursuant to the third paragraph of Article 38 of the LPU; 2.

A certification from Banco de Costa Rica, in its capacity as Trustee, certifying the number of water-service units required and the applicant’s contribution to the trust that guaranteed financing of the works, whether they were performed by the Fideicomiso or undertaken by AyA; 3. A request from the plaintiff to the Director of Studies and Projects of AyA to certify the project’s existence, feasibility, coverage, and approximate cost; 4. A letter from the Director of Studies and Projects of AyA certifying the foregoing points and attaching a description of the project. He states that this certification has particular evidentiary value because the Technical Department certifies therein the existence of water-supply feasibility (viabilidad hídrica) for the project, and there is no objective evidence discrediting it (folios 1193 to 1332 of the administrative case file); 5. A certification issued by the plaintiff, the contents of which were drafted by the AyA Legal Department with the approval of INVU and MEIC.

He asserts that the certifications were not unilateral acts on his part but followed a rigorous administrative procedure that had technical approval and institutional oversight (folios 25 to 198 of the administrative case file). He states that, in issuing the 23 certifications, he did not accept any works, authorize any connection, or order any connection to the drinking-water system. In summary, he argues that, when sanctioning him, the CGR failed to incorporate all the studies existing at the time that served as the basis for formulating the aqueduct project presented to the developers, including: route designs, plans, requirements for parcels needed to construct tanks (subsequently transferred to AyA), wells and their locations, hydrogeological studies, topographical studies, water-quality tests, pumping tests, the project budget, land and easements (servidumbres), legal studies, preparation of the regulations for Article 38 of the LPU, and the workshop for drafting commitment certifications. Seventh. He maintains that the CGR violated due process by conducting an incomplete analysis of the Board of Directors agreement regulating the implementation of Article 38 of the LPU.

He states that the purpose of the Regulations approved in setiembre de 2007, at Board of Directors session no. 2007-056, included as a novel feature Article 5, in order to regulate the existing situation in the El Coco-Ocotal area. He explains that the purpose of that article was to allow developers to provide bank guarantees or security interests that would reliably ensure the construction and interconnection of the services, thereby enabling the General Management to issue the certificate of commitment (certificación de compromiso) so that the developer could obtain construction permits in accordance with Article 38 of the LPU. He states that, before the amendment, there was no regulation of the instrument by which it was demonstrated to the Urban Planning Directorate and the Municipality that the developer had undertaken to bear the cost of the works. With the introduction of Article 5, he notes, absolute certainty was provided that the public-service infrastructure works would be constructed and that the developers could not request interconnection until those works had been completed and accepted to AyA’s satisfaction.

In his view, since that amendment there has been no difference between the certificate of commitment and the water-availability certificate (certificación de disponibilidad hídrica), because if the developer fails to perform the works, the institution still has the necessary guarantees and resources to execute them. Hence the CGR’s error, he alleges, because there was no institutional risk whatsoever. He reiterates that, in this specific case, a trust (fideicomiso) was entered into with Banco de Costa Rica, securing the works, all with the prior and express approval of the Board of Directors (folios 530 a 570 del expediente judicial). He adds that, al 25 de abril de 2012, the institution capitalized fixed assets totaling ¢1.073.144.000,00, as stated in official letter no. SUB-GG-DFI-E-2012-0224 (and in the certification of assets transferred to AyA, folio 528 del expediente judicial). He insists that those investments were received without AyA being obligated to interconnect the public service, because the availability certificate could be issued to them only after the works had been completed; a certificate that, he asserts, he never signed.

He notes that, for INVU and the Municipality, the purpose of water availability is to ensure that the end user will have public services and, on that basis, to issue construction permits to the developer. For AyA, water availability is different because it constitutes certification that the interconnection infrastructure works were completed in accordance with the plans and comply with construction standards, and that operational tests were conducted, thereby enabling end users to request service installation (that is, installation of the water meter and commencement of the public service). Eighth. He alleges defects in the charging order (auto intimatorio) in the disciplinary proceeding. He explains that the decision lists a series of general and individual acts attributed to the plaintiff, but without specifying the legal provisions violated by his conduct. He asserts that this lack of precision allowed CGR officials, after his appearance, to invoke legal provisions intended for factual circumstances different from those of this specific case, such as Article 10 of Decreto Ejecutivo no.27967-MP-MIVAH-S-MHC.

Ninth. He contends that the sanction imposed on him included evidentiary reasoning that was not contained in the notice of charges (acto de intimación). Specifically, it asserted that, by issuing the certificates at issue, he improperly committed the water resource in the El Coco-Ocotal area, because there was no certainty that water was available in AyA’s Regional Chorotega, as the aqueduct had not yet been built. He refutes that assertion as reckless because the information held by the institution demonstrates that the aquifer from which water would be drawn to supply the area’s communities has sufficient water capacity. He complains that he was not charged with a circumstance that, had it been alleged, would have required the participation of the institution’s technical teams. Tenth. He criticizes CGR officials for referring to risks without reviewing the corresponding documentary evidence, because the administrative record contains the trust letters from Banco de Costa Rica supporting the contributions of each of the developers who participated in establishing the trust; they therefore bore the burden of demonstrating that the trust was insufficient.

Furthermore, folios 18 y 19 del expediente administrativo contain, as a supplement to the trust, a letter from AyA to the developers stating that it would guarantee the founding trust beneficiaries the right to receive the water allotments required for their projects for a period of up to five years from delivery of the improvement and expansion of the aqueduct, and that this commitment would be recorded in the availability letters to be issued to them once AyA accepted the aqueduct. He states that the administrative record contains omissions in its compilation, because the complete trust agreement and its acceptance by the Board of Directors were not included, which demonstrates incompetence and negligence in the investigation bordering on arbitrariness and abuse of power. He alleges a complete failure to analyze the guarantees provided through the trust and the agreements and commitments included therein (he transcribes part of its contents).

Eleventh. He asserts that, in 2009, the water-availability letters were evaluated by AyA’s Legal Division at the request of the Board of Directors because the CGR sought to have them annulled. He states that the Legal Department, through memorandum no. PRE-J-2009-2968, concluded that the certificates of commitment, letter of understanding, and performance bond (garantía de cumplimiento) furnished by the developer constituted a guarantee for the construction of aqueduct and/or sewerage systems for the benefit of the Costa Rican State; accordingly, the certificates of commitment at issue contained the elements of an administrative act (acto administrativo) that was not considered to have defects rendering it null and void and had created legal effects and individual rights (derechos subjetivos) in favor of good-faith third parties (folios 442 a 455 del expediente administrativo, 594 a 600 del expediente judicial).

Twelfth. He summarizes that the sanctioning decisions lack adequate reasoning (debida motivación) because they suffer from the following defects: 1. Improper interpretation of the legal framework, as the certificates were examined exclusively under Article 10 of the Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción, Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MHC, without analyzing Article 10 bis; 2. Incomplete quotation of Board of Directors resolution no. 2001-137, Article 2, del 23 de mayo de 2001; 3. Failure to evaluate the Acueducto Sardinal-Playas del Coco-Ocotal project and its technical specifications; 4. Failure to include the full text of the Banco de Costa Rica Trust Agreement, accepted by resolution of the Board of Directors, which described the project to be carried out and provided the required financial guarantees and security interests; 5. Attribution of facts that were not included in the initial charging instrument in the proceeding; 6.

Failure to analyze the procedure followed by the General Management, which consulted various institutional technical bodies that reviewed the developers’ applications and drafted the certificate template; 7. Failure to recognize that the Department of Studies and Projects examined each of the 23 certificate applications and issued a favorable opinion. He criticizes the CGR for never requesting the technical basis for the approval given to the certificate applications or asking for the “Water Availability Consumption Table” (“Tabla de Consumo para Disponibilidad de Agua”) that supported approval of the letter and led to the issuance of the certificates; 8. Allegations of environmental harm were made without any basis whatsoever, because the water-availability determinations were supported by the corresponding technical departments. He emphasizes that, for example, the fourth clause of the trust stated that AyA had the studies and designs needed to expand the aqueduct and increase its capacity by at least eight thousand new water service connections (pajas de agua); 9.

The assertions concerning environmental damage or the impossibility of providing sufficient water for the 23 certificates were never proven by the CGR; instead, the burden of proof was reversed, requiring the plaintiff to prove that he was not guilty; 10. The CGR did not demonstrate that, in issuing the 23 challenged certificates, the plaintiff signed off on acceptance of the works and ordered their interconnection with AyA in order to provide them with drinking-water service. He maintains that the challenged acts lack legitimate reasoning and instead reflect a clear misuse of power (desviación de poder) by CGR officials, in violation of Articles 128, 133, 136, 214, 216, 221, 223.2, 229.2, 298.2 y 307.2 of the LGAP.

VI.Before analyzing the objections raised, it is necessary to refer to the provisions of the legal regulations applicable to the specific case—in force at the time of the events at issue. The Ley de Planificación Urbana provides in section 38: “Permission to develop land shall not be granted: a) When the project does not comply with the minimum regulatory standards, or the interested parties have not completed the relevant procedures, including the indispensable approval of the plans by the Urban Planning Directorate and the National Water Supply and Sewerage Service; b) When the amount required for the property’s urban development works has not been guaranteed, or the area reserved for public use has not been formally transferred, or its transfer guaranteed, to the municipality, or, failing that, the equivalent value has not been paid in cash; and c) So long as development of the area located outside the zoned boundary is considered premature because public facilities and services are lacking, because of the high cost of such facilities and services, because of its distance from other inhabited areas, or because of any other deficiency resulting in conditions adverse to public safety and health.

Development projects located within or outside the zoned area whose water-supply, sanitary-sewerage, and electricity services are distant from their boundaries must be accepted for review by the Municipality and the Urban Planning Directorate if the developer undertakes to bear the cost of the works performed outside the developer’s property in order to provide all necessary services. In such case, all future development projects that seek to use the services referred to in the preceding paragraph during the period of five years counted from the completion of those works shall pay the developer an amount for each housing unit included in the new project. The amount payable shall be determined by the institution responsible for the corresponding service and shall be paid when the physical connection of each housing unit is made.” For its part, the Reglamento para la aplicación de los procedimientos del artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana (Ley N° 4240) en obras de Acueductos y Alcantarillados de AyA, approved by agreement no. 2007-450, adopted at ordinary session no. 2007-056 of 11 de setiembre de 2007, provides as follows: “Article 4º-AyA is responsible for directing and overseeing all matters concerning the provision to the inhabitants of the Republic of potable-water services and the collection and disposal of sewage and liquid industrial waste.

It is likewise responsible for determining the priority, advisability, and feasibility of the various projects proposed for the construction, renovation, expansion, or modification of water-supply and sewerage works, which may not be carried out without its approval. / Consequently, every public or private project for the construction, expansion, or modification of potable-water systems and/or sanitary-sewerage and stormwater systems must first be approved through a technical study determining its feasibility; AyA is thereby authorized to conduct such inspections as it deems appropriate to verify that the works are carried out in accordance with the approved plans, all for the purpose of providing every necessary service within or outside the area encompassed by a project. / By law, such prior approval shall be mandatory in every case involving the construction of subdivisions, developments, or lot divisions anywhere in the country, and no other state body or agency shall grant construction permits or approvals without such approval from AyA.

Article 5º-In accordance with the Ley de Planificación Urbana, the Developer, Urban Developer, or Subdivider, as applicable, may undertake before AyA to assume the cost of the works needed outside its property to construct potable-water and/or sanitary-sewerage services, including wastewater treatment, where those basic services are distant from the property boundaries, for which purpose a letter of understanding shall be executed. / To ensure performance of the works needed to enable the services, the Developer, Urban Developer, or Subdivider shall provide satisfactory security by means of a trust, insurance policy, mortgage, bank guarantee, or any other legally established form. / In addition, AyA, through the General Management Office, may issue a certificate of commitment attesting to the existence and feasibility of the project, its coverage, approximate cost, and the developer’s express commitment to assume the full cost of the works, so that the developer may obtain the corresponding permits required for acceptance by the authorities specified in section 38 of the Ley de Planificación Urbana. / The Developer, Urban Developer, or Subdivider, as applicable, shall in turn execute a document releasing AyA from liability for any consequence caused by delays or problems in the construction of the works.

Article 11.-Once the Developer has completed all works in accordance with the technical regulations in force, the technical study for determining the operation of the water and/or sanitary-sewerage services, and the letter of understanding under which their construction was approved, and AyA has performed the corresponding technical tests verifying compliance with the requirements and approvals, AyA shall proceed with the ‘acceptance of the works.’ / Once AyA has accepted the works, a certificate of availability of water and/or sanitary-sewerage services shall be issued for purposes of connecting and operating the services” (emphasis and underlining supplied). Now, insofar as relevant to the case at hand, the Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción, Decreto no. 27967-MP-MIVAH-S-MHC—now repealed—provided: “Article 10.—For the plan-approval procedure for developments, condominiums consisting of individualized primary subsidiary properties (lot condominiums), and residential complexes, interested parties may elect the optional preliminary-design procedure: 1) Requirements.

To complete this procedure, the interested party must submit the following requirements: (…) e. Two copies of the letter or decision of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (A y A), or of the supplier, regarding the availability of potable water and sanitary sewerage. The Urban Planning Directorate of INVU and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (A y A) shall verify the existence of this document (…). Article 10° bis.—For the plan-approval procedure for developments, condominiums consisting of individualized primary subsidiary properties (lot condominiums), and residential complexes, interested parties must complete the project-approval procedure: 1) Requirements. To complete this procedure, the interested party must submit the following requirements: (…) In accordance with section 38(c) of the Ley de Planificación Urbana, permission to develop land shall be granted to development projects if the developer undertakes to bear the cost of the works required to provide all necessary services, including sewerage.

Accordingly, the following procedure shall apply: iii. Parties interested in developing projects located in areas where investment in sanitary-sewerage systems has been defined and scheduled are required to deposit an amount equivalent to the cost of the sanitary-sewerage network into a Revolving Fund designated as a specific reserve of the institution or company providing sanitary-sewerage service in the area. All in accordance with the maps maintained for those purposes by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA). The methodology for establishing the amount equivalent to the cost of the sanitary-sewerage network, the manner and accounts in which it must be deposited, and the time at which such deposit must be made shall be stipulated by a specific executive decree issued for those purposes. iv. Projects located in areas for which no maps exist may be exempted from constructing the sanitary-sewerage network pursuant to a decision issued by the Board of Directors of AyA.

In such locations, where hydrogeological conditions create a possibility of aquifer contamination, and in observance of the Indubio Pro Natura principle, the projects shall be required to guarantee, through the technical studies indicated in subsection c.i) above, that the wastewater-disposal system is suitable, demonstrating that there is no risk of contamination of existing aquifers. If an exemption is granted, the decision of the Board of Directors of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must be attached (…)” (underlining supplied).

VII.Now, as was found to have been established, Mr. Rodríguez Araya was sanctioned for having issued, in his capacity as General Manager of AyA, 23 water-availability certificates (certificaciones de disponibilidad de agua) in favor of several persons, even though the works corresponding to the aqueduct being constructed through the Fideicomiso Acueducto Playas del Coco had neither been completed nor accepted as satisfactory by that entity. In the opinion of the decision-making body (órgano decisor), all of this was done in contravention of the regulations cited in Considerando VI and the rules concerning the Public Treasury (Hacienda Pública) and environmental protection. According to that body, this situation allowed the interested parties to apply for and obtain the respective construction permits from the local municipality on the basis of those documents, even though, under the circumstances described, the actual availability of drinking water and the aqueduct infrastructure could not be guaranteed.

Furthermore, the CGR found that such conduct endangered the water resource and its availability in the Sardinal area and also created an institutional risk for AyA and for the Public Treasury protected by the oversight body (órgano contralor). The cassation appellant (actor casacionista) raises several challenges to that attribution of liability, which will now be analyzed. Regarding the alleged defects contained in the initial order instituting the proceeding (auto inicial del procedimiento), it should be noted that the charging resolution (resolución intimatoria) did identify the legal provisions deemed to have been violated as a result of Mr. Rodríguez Araya’s conduct, a fact that he himself even acknowledges in the third allegation of fact in his complaint. The CGR based the sanctioning proceeding (procedimiento sancionatorio) on AyA Board of Directors resolutions nos. 2001-137 and 2007-367, adopted at the sessions of 23 de mayo de 2001 and 24 de julio de 2007, respectively; Constitutional Chamber judgment no. 4310-1992; and the following statutory provisions (preceptos normativos): Articles 2, 12, and 21 of the AyA Founding Law (Ley Constitutiva del AyA); Article 38 of the LPU; Article 10 of Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC and its amendments; Articles 5 and 11 of the Regulations for the application of Article 38 of the LPU to AyA aqueduct and sewerage works (approved at ordinary session no. 2007-056 of the AyA Board of Directors, dated 11 de setiembre de 2007); Articles 11, 107 subsection 1), 133.1), 211 subsection 1), and 213 of the LGAP; Articles 2 and 41 subsection 5) of the AyA Autonomous Service Regulations (Reglamento Autónomo de Servicio del AyA); Articles 3, 4, 38 subsection d), and 51 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública); Article 11 of the Political Constitution (Constitución Política); Articles 8 subsection d), 10, 12, and 39 of the General Internal Control Law (Ley General de Control Interno); and section 4.9 of the Manual of General Internal Control Standards for the CGR and the entities and bodies subject to its oversight (Manual de Normas Generales de Control Interno para la CGR y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización).

Nor is there any indication that he was sanctioned for facts not included in the order commencing the proceeding (auto de apertura del procedimiento), namely, that he improperly jeopardized the water resource in the El Coco-Ocotal area because there was no certainty regarding water availability in AyA’s Regional Chorotega, as the aqueduct was not yet in place. In that resolution, he was charged with having issued 23 certificates of actual drinking-water availability even though the Coco-Ocotal aqueduct had not been completed and the works had not been accepted by AyA, which presumably violated the legal provisions cited as the basis for commencing the proceeding. A review of those statutory references shows that Mr. Rodríguez Araya’s conduct was deemed contrary to Article 2 of the AyA Founding Law, which clearly establishes AyA’s obligations concerning protection of the water resource for the benefit of the inhabitants of the Republic; proper administration and operation of the sewerage system, taking into account the advisability and availability of resources; determination of the feasibility and advisability of the various projects proposed for constructing or modifying the sewerage system; conservation of watersheds (cuencas hidrográficas) and ecological protection; and control of water pollution.

Similarly, he was charged with failing to comply with his duties as General Manager of AyA regarding the proper administration and operation of the Institute, particularly the duties entrusted to that institution in connection with projects for the construction, expansion, or modification of drinking-water supply systems and wastewater and stormwater disposal systems (Articles 12 and 21 ibídem). He was also charged with having jeopardized the Public Treasury because AyA assumed direct responsibility for any environmental damage that might be caused by the developers, who obtained construction permits by means of the water-availability certificates issued by Mr. Heibel.

VIII.Another ground for disagreement is the fact that, according to the appellant, the Court failed to consider that the 23 certifications had as their legal basis the provisions of Article 38 of the LPU and Article 10 bis of the Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción, Decreto no. 27967-MP-MIVAH-S-MHC—transcribed supra. This Court of Cassation understands that plaintiff Rodríguez Araya maintains that there was no improper conduct on his part, nor any violation of the regulations cited supra, because, pursuant to provision 10 bis, “(…) permission to develop land shall be granted to subdivision projects (proyectos de urbanización) if the developer undertakes to pay for the works required to provide all necessary services, including sewerage,” and that condition was satisfied in this specific case, since a Trust (Fideicomiso) was executed through which construction of the aqueduct was guaranteed.

The plaintiff’s position is based on the premise that the developer’s undertaking—to pay for the works—was sufficient to obtain the corresponding construction permits, and therefore his issuance of the certifications in question, which the developers used to process permits before the Municipalidad de Carrillo, did not constitute sanctionable conduct. This argument is unavailing. First, it should be noted that provision 10 bis does not condition the granting of a construction permit merely upon the developer’s undertaking to pay for the work required to provide the necessary public services (such as sewerage); rather, numbered subsections iii) and iv) govern the requirements for granting a permit under those circumstances, which involve powers vested in AyA. In any event, the granting of a construction permit, insofar as the municipal entity is concerned, falls within the exclusive authority of that body and entails an analysis of multiple requirements that must be conducted by it; the appellant therefore cannot now validly maintain—or assume—that merely because the interested parties had undertaken in this case to pay for the aqueduct works, they would necessarily have been granted permission to develop the land at that time (regardless of the content of the certifications issued by him).

Second, the matter at issue is not whether, merely by undertaking to pay for the aqueduct works, the developers could obtain the development permits required for their projects (a matter falling strictly within municipal authority), but rather that Mr. Rodríguez Araya exceeded his authority as Manager of AyA by issuing 23 water-availability certifications (certificaciones de disponibilidad de agua) when—as the regulations clearly provided—it was not yet appropriate to do so. Although there was a letter of understanding for the Ampliación del Acueducto de Playas del Coco, as well as a Trust executed for those purposes, the works had neither been completed nor, much less, accepted as satisfactory by AyA. Consequently, it was neither legally nor materially possible or appropriate at that time to guarantee the actual availability of infrastructure and drinking water for those subdivision projects.

It should be noted that, according to unchallenged proven fact 7), the plaintiff stated in the 23 certifications: “I CERTIFY AND ATTEST to the existence and feasibility of the project, GUARANTEEING that it will have the infrastructure and water availability when required.” It is precisely the inclusion of that availability guarantee that is objectionable from the standpoint of his official duties as General Manager of AyA, because, when he issued the certifications, he was permitted to issue in favor of the developers only commitment certifications (certificaciones de compromiso) attesting to the project’s existence and feasibility, its coverage, approximate cost, and the developer’s express obligation to bear the full cost of the works (as provided in provisions 4, 5, and 11 of the Reglamento para la aplicación de los procedimientos del artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana en obras de Acueductos y Alcantarillados de AyA).

Nevertheless, Mr. Heibel exceeded his authority and, manifestly prematurely, guaranteed the availability of infrastructure and drinking water when the aqueduct works had not even been constructed. Thus, on behalf of AyA and within that entity’s sphere of authority, he certified a physical condition and availability that did not in fact exist at that time, thereby influencing the granting of municipal construction permits based on a future—and arguably uncertain—scenario that appeared to be guaranteed and endorsed by the governing entity for aqueducts and sewerage. In his defense, the appellant contends that although the certifications enabled the developers to obtain construction permits, they did not guarantee receipt of drinking-water service or interconnection to the public utility—and did not bind AyA—until the institution accepted and approved the completed works. He contends that he did not sign an order to that effect and that, therefore, the Instituto faced no risk whatsoever.

Indeed, interconnection and provision of drinking-water service were materially impossible at that time because the works had not been completed or accepted as satisfactory by AyA. That circumstance is precisely what underscores the overreach and contradiction involved in the plaintiff’s issuance of a certification whose content—under the regulations then in force—was intended for a later time, when the aqueduct infrastructure and service availability could actually be guaranteed, but which, given the terms in which it was issued, reasonably created the appearance that it was backed by the institution. No legal justification supports such conduct, not even Article 10 bis of Decreto no. 27967-MP-MIVAH-S-MHC, invoked by the claimant, which cannot be interpreted in isolation and separately from the LPU and the Reglamento para la aplicación de los procedimientos del artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana en obras de Acueductos y Alcantarillados de AyA.

To reiterate, the issue under discussion is not whether the construction permits should or should not have been granted, the legality of those granted on the basis of the certifications issued by the plaintiff, or the legality of the certifications themselves; what is being examined is Mr. Heibel’s conduct in light of the authority conferred upon him as Manager by the legislation and AyA’s internal regulations, taking into account the particular circumstances of the specific case and the particular manner and time involved. Accordingly, the alleged error in interpreting the regulations applicable to the case at bar (subjúdice) is not apparent, because the legal provisions cited supra clearly delineate the scope of commitment certifications and water-availability certifications, establish a clear distinction between their respective content and effects, and define when and under what conditions each could be issued.

IX.As part of his defense arguments, the appellant in cassation (casacionista) maintains that both the CGR and the lower court gave an incomplete reading of AyA Board of Directors resolution no. 2001-37, adopted at the session of 23 de mayo de 2001, which provided: “Article 3: The same restriction shall be established and extended throughout the national territory to any other locations where the infrastructure and availability of water resources do not permit development, for which purpose the Executive Presidency or Management is authorized, upon a technical recommendation from the AyA Operations Directorate, to so order.” He contends that when the resolution is read with the highlighted phrase omitted, the prohibition against issuing water-availability certifications anywhere in the country appears absolute (as understood by the CGR and the Court), thereby falsely magnifying the seriousness of what occurred; in fact, however, that restriction was conditioned upon the existence of a technical recommendation to that effect from the AyA Operations Directorate, a circumstance that did not occur in this case.

By making this statement, the appellant admits that he issued actual water-availability certifications and seeks to excuse his conduct on the grounds that the AyA Board of Directors had not absolutely prohibited the issuance of such documents and that no technical recommendation to that effect had been issued to him for the specific case of the expansion of the El Coco-Ocotal aqueduct. Nevertheless, even assuming the hypothesis advanced by the appellant in cassation—that the Board of Directors resolution was read incompletely—his argument is futile, since Article 38 of the LPU and the Reglamento para la aplicación de los procedimientos concernientes a dicho numeral en obras de Acueductos y Alcantarillados de AyA clearly established when and under what terms availability certifications could be issued, regulations that the claimant cannot now claim not to know. Moreover, it should be noted that, according to unchallenged proven fact 4), at the request of the AyA Board of Directors, on 8 de marzo de 2007 that entity’s Legal Directorate submitted official letter DJ-2007-992, stating, among other matters, that “it is not appropriate to issue letters of availability to developers seeking to connect to a pipeline that does not exist in physical reality.

It is recommended that due process (debido proceso) be followed to correct the error committed by the Administration in cases where a letter of availability has been issued on this premise.” Despite the express regulatory provisions referenced above and the previously cited legal opinion of the Legal Directorate, the claimant issued 23 certifications of actual drinking-water and sewerage availability, plainly violating the legal order (ordenamiento jurídico) and the institution’s position on this particular matter. Likewise, the argument that the content of the water-availability certifications was prepared by the AyA Legal Directorate in connection with a “Taller sobre Procedimientos Conjuntos AyA-INVU-MEIC,” held in setiembre de 2007, is unpersuasive. An analysis of the documentary evidence at folios 589 through 593 of the court record shows that Mr. Rodríguez Araya invited the then Director of Legal Affairs of AyA to conduct a workshop with the participation of representatives of INVU, MEIC, the Comisión de la Ley 8220, and AyA officials, for the purpose of standardizing criteria and simplifying procedures for the benefit of users.

As part of that workshop, it is stated, the participants agreed to establish a template for commitment certifications, reached by consensus with INVU, for which the Legal Directorate would be responsible and which was required to clearly set forth the guarantee of coverage and future water interconnection endorsed by AyA. However, those documents do not show the purported text ultimately approved and adopted as the template for commitment certifications and water-availability certifications. In any event, the plaintiff, as General Manager, was required to conform the content of the certifications he issued to the provisions of the Reglamento para aplicar el artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana, which clearly defined, with superior regulatory rank, the conditions and the time at which each document was to be issued, in view of the legal effects entailed by each.

X.In the challenges identified as the second, fourth, sixth, seventh, tenth, and eleventh, the plaintiff seeks to disprove the existence of the attributed misconduct on the grounds that there was evidence establishing the project’s water and technical feasibility and that his actions entailed no economic risk whatsoever because, together with the Trust Agreement executed for the expansion of the Coco-Ocotal Aqueduct, sufficient real and financial guarantees were provided to ensure the performance of the works, which could even be undertaken by AyA in the event of nonperformance by the developers. Furthermore, he emphasizes that there was no institutional risk because AyA was under no obligation to provide the developers with drinking-water service or public-utility interconnection until the works had been completed and accepted as satisfactory by that entity. This Court of Cassation does not share that position.

As has been reasoned on other occasions, the mere fact that no actual harm materialized—in this case, environmental or institutional harm or harm to the Public Treasury—as a result of conduct carried out contrary to the legal system, as noted supra, is not in itself grounds for disproving the existence of the misconduct or exempting the official responsible for the challenged conduct from punishment (in this regard, judgments nos. 98-F-TC-2015 and 169-F-TC-2020 of this Court of Cassation may be consulted). In this case, particular consideration must be given to the fact that the plaintiff held a high-ranking position, namely that of General Manager of AyA, and, pursuant to sections 2 and 12 of that entity’s Constitutive Law, he was accountable to the Board of Directors for the Institute’s efficient and proper operation. This assumes even greater significance when considering the duties entrusted to that institution regarding the protection of water resources for the benefit of the country’s inhabitants, the administration of the sewerage system, oversight, and other powers relating to determining the feasibility of projects seeking to construct or modify aqueduct and sewerage works, based on the advisability and availability of resources.

Against that background, the seriousness of Mr. Rodríguez Araya’s actions becomes apparent. By virtue of his position, he was among those primarily responsible for complying with legislation, regulations, and institutional provisions to fulfill the purposes entrusted to AyA as the governing body for aqueducts and sewerage systems (article 1 ibid.). Nevertheless, despite the existence of clear and express rules concerning the manner and time in which water-availability certificates (certificaciones de disponibilidad de agua) were to be issued by the General Management, the plaintiff disregarded those provisions without any justification and issued those documents manifestly prematurely, since the expansion works for the Coco-Ocotal Aqueduct had not been constructed, much less accepted as satisfactory by AyA. Such noncompliance could not be overlooked on the ground that, because no environmental, institutional, or economic harm materialized, it did not warrant punishment.

His breach of his official duties is evident; he improperly exercised the certification authority vested in him by virtue of his position as General Manager. Through not one but twenty-three certificates, he guaranteed infrastructure and actual water availability that, both legally and materially, could not be assured to the interested parties at that time: first, because the rules analyzed supra so provided; and second, because, although there was a project to expand the Coco-Ocotal Aqueduct, the works had not been completed, and he therefore could not attest that they would be suitable for their intended purpose. Even so, Mr. Rodríguez Araya issued the documents in question on behalf of AyA, guaranteeing availability that did not exist in fact and thereby creating an appearance that ultimately resulted in approval of the municipal construction permits requested by the interested parties.

Moreover, because the matter involved water resources and development projects that could directly affect their availability and the proper treatment of drinking water and sewage for an entire community, the plaintiff was required to exercise greater diligence in completing the procedures prescribed for each relevant stage in applying article 38 of the LPU, insofar as AyA’s jurisdiction was concerned. His actions unquestionably created a confusing situation and exposed the institution to potential legal and even economic complications because, although a letter of understanding had been executed with Coco Water S.A. for the expansion of the Playas del Coco aqueduct [in which it was clearly stated that its execution did not entail the granting of water availability or authorization to commence any works until the ordinary requirements and approvals established by the legal system had been met; fact found proven under 3), not appealed], the plaintiff acted in an entirely contradictory manner, exceeding the commitments undertaken by the institution in that letter and in the Trust Agreement itself by issuing documents that did guarantee the availability of the infrastructure and drinking water when the development project required them.

Those certificates appeared to have been endorsed by none other than the governing body in the field and could be used in other proceedings before other administrative authorities, as indeed they were before the Municipalidad de Carrillo, which granted the requested construction permits.

XI.Another issue raised on appeal by the appellant in cassation concerns the reasonableness and proportionality of the five-year disqualification from holding positions within the Public Treasury imposed on him by the oversight body because of the facts described supra, as well as the substitute sanction adopted by the trial court. He asserts the following grounds of grievance. Thirteenth. He disagrees with the panel of judges’ determination that the plaintiff’s conduct was negligent. He contends that his official authority to sign the 23 certificates arose from an agreement of AyA’s Board of Directors regulating the application of article 38 of the LPU to that institution’s aqueduct and sewerage works; it was not a prerogative requested by him or by AyA’s administration. After those regulations were published, he states, he proceeded to consult INVU and MEIC regarding the format of the required certificates, a task assigned to the Legal Directorate.

He asserts that all the certificates underwent an internal procedure before being issued. Consequently, he believes that he did not act even negligently, since the certificates were preceded by a procedure involving approval and assessment by several competent departments. He reiterates that the CGR conducted an investigation that failed to collect and evaluate crucial documents (Board of Directors’ agreements, the complete text of the trust agreement, the approvals granted by the Directorate of Studies and Projects, among others). He complains that the investigation was conducted when the plaintiff no longer held the position of General Manager or worked for AyA, such that he did not know which documents had been included and which had been omitted; he gained access to them only during the proceedings, with the resulting inability to obtain the missing documentation or the documentation negligently omitted by the CGR in processing the case file.

He argues that the sanction is not consistent with the merits of the record because, in the worst-case scenario, he was misled by inadequate institutional advice (since AyA even denied the CGR’s request to annul the certificates issued), but he never acted negligently, much less intentionally. He maintains that, because the administrative proceeding (procedimiento administrativo) was conducted contrary to law and due process, it should have been declared absolutely null and void, and that if any of AyA’s actions were deemed contrary to law, they were not attributable to the plaintiff. He asserts that he rigorously applied the internal rules and requested the necessary technical opinions before issuing the certificates and therefore cannot be subject to any sanction. He faults the trial court for mistakenly finding that the CGR had merely imposed an excessive sanction when, in fact, there were no grounds for punishment; consequently, he alleges that the principles of reasonableness and proportionality were violated when the judgment imposed a less severe sanction than the one originally ordered.

He cites constitutional case law concerning those principles. Fourteenth. He challenges the CGR’s violation of due process by referring to other facts unrelated to the particular case—which were likewise not included in the notice of charges—and using them as an aggravating circumstance concerning the plaintiff’s conduct. Specifically, Mr. Rodríguez Araya was aware of the consequences of issuing availability certificates under the circumstances in which he did because he knew that two of his subordinates and the General Manager who preceded him had been sanctioned for such acts, and it was the plaintiff who signed the final sanctioning decision, finding that the conduct had been intentional. He states that those were entirely different acts committed under the rules in effect before the Board of Directors’ agreement adopted at ordinary session no. 2007-56.

XII.The analysis of the reasonableness and proportionality of the sanction, whether the sanction imposed by the CGR in administrative proceedings (sede administrativa) or the sanction adopted by the Administrative Court in place of the former, necessarily requires addressing the arguments advanced by the oversight body (ente contralor) in its appeal in cassation (recurso de casación). They will therefore be set out below, after which the disputed issue will be addressed comprehensively, taking into account the arguments of both parties. First. It disagrees with the trial court’s position insofar as that court declared the administrative proceeding conducted against the plaintiffs absolutely null and void, on the grounds that they had not engaged in willful misconduct (conducta dolosa), since no harm to the Public Treasury (Hacienda Pública), the water resource (recurso hídrico), the public interest, or the environment had been established.

It contends that the ruling contravenes Article 38 of the LPU, Article 10(e) of Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC, Article 2 of the Ley Constitutiva del AyA, and Articles 5 and 11 of the Reglamento para la aplicación del artículo 38 de la LPU. It asserts that the plaintiffs jeopardized the availability of the water resource in the area; that is, the residents of El Coco-Ocotal were subjected to an unnecessary risk of a shortage of drinking water. They also exposed the Administration to potential liability for compensation by guaranteeing developers something that did not actually exist and allowing construction permits to be issued in violation of the legal system (ordenamiento jurídico). It objects that all of the foregoing resulted from their disregarding the prohibitions and warnings issued by the AyA Board of Directors (resolutions 2001-137 and 2007-367), the legal opinions of the AyA Legal Division, and the Constitutional Chamber in judgment 262-2009, which clearly and expressly established that availability letters could not be issued without technical studies establishing the certainty of water availability and without the aqueduct infrastructure being fully completed.

It maintains that the sanctioned administrative conduct concerns omissions in the performance of official duties (deberes funcionales), to which it is wholly impossible to apply the Court’s theory regarding the “materialization of a risk” in order to determine the applicable liability. It notes that the administrative proceeding was not based on the materialization of economic harm to the Public Treasury, the environment, or the water resource, but on the serious violation of the rules governing the Public Treasury and those concerning the water resource, and that the oversight body demonstrated that the plaintiffs placed both legally protected interests (bienes jurídicos) at risk by certifying the existence of water in the area without having the requisite technical studies and without the aqueduct works having been completed and accepted to the satisfaction of AyA. Second. It alleges violation of Articles 11, 39, 41, 183, and 184 of the Political Constitution; Articles 11, 113, 211, and 213 of the LGAP; Articles 1, 4, 8-12, 16, 17, 68, 71, and 72 of the Ley Orgánica de la CGR; Articles 39 and 41(d) of the Ley General de Control Interno; and Articles 3, 4, 38(d), 40, and 44 of the Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito.

This is because the trial court annulled the administrative proceeding on the grounds that there had been no prior declaration of nullity—either administrative or judicial—of the certifications issued by the two officials and because, in its view, issuing and/or validating those availability certifications was not a willful practice intended deliberately to cause harm. It objects that the plaintiffs’ liability did not arise from the nullity of the certifications—which were even validated by a supervening circumstance—but from their omissions and breaches of official duties concerning the need to support decisions affecting the Public Treasury and the water resource, as they failed to obtain technical and legal studies determining the availability of the water resource and the status of the aqueduct infrastructure in the El Coco-Ocotal area before issuing those acts. It therefore argues that the discussion regarding the legality of those administrative acts (actos administrativos) is immaterial because that was not the basis for the administrative sanctioning act (acto administrativo sancionatorio).

It insists that the purpose of the sanctioning proceeding (procedimiento sancionatorio) was not to conduct a legality review to verify the validity of the administrative acts; accordingly, the sanction imposed was disciplinary in nature and was not intended to restore the legality of the administrative function through a declaration of nullity. It refutes the Court’s reliance on the mistaken premise that the sanction was disproportionate and that the conduct could not be characterized as willful because it had not been annulled, a condition not imposed by the legal system for classifying the violation and determining the level of the sanction. It construes none of the cited legal provisions as making the officials’ liability contingent upon a declaration of nullity of the challenged administrative conduct, precisely because the decisive element is the public servant’s failure to perform official duties and the violations of the rules comprising the oversight and audit system and governing the Public Treasury, which the CGR is constitutionally mandated to safeguard.

It states that the oversight body did not base its decision on the validity or invalidity of the administrative acts issued by the plaintiffs; rather, one of the principal grounds for the sanction was their hierarchical rank, knowledge, and experience, and, above all, their gross violation of the rules comprising the system for the superior oversight and auditing of the Public Treasury, the internal-control system, and the rules protecting the water resource, pursuant to Articles 211 and 213 of the LGAP and Articles 39 and 41(d) of the Ley de Control Interno. Nor does it agree with the Court’s finding that no breach of the duty of integrity (deber de probidad) was established. It argues that this principle was indeed violated because the plaintiffs did not support their decisions with technical and legal studies, thereby not only placing the water resource in the El Coco-Ocotal area at risk, but also favoring private developers to the detriment of the public interest, exposing the Administration to an unnecessary risk of compensation liability, and departing from AyA’s objectives of administering and safeguarding the water resource.

It observes that, under Article 4 of the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, the violation committed warrants removal from office and does not require a prior declaration of nullity of the administrative actions because the legislature imposes a sanction for the breach of an official duty. It emphasizes that, in judgment no. 3-F-TC-2018—which annulled the first judgment issued in this proceeding—this Court of Cassation held that the CGR may conduct administrative proceedings to determine the liability of public officials who have caused harm to the Public Treasury or to its oversight and control components, for which it is sufficient that the conduct was negligent or involved gross negligence (culpa grave), without requiring a judicial declaration that the acts were unlawful when their unlawfulness is evident and manifest. Notwithstanding the foregoing, it criticizes the Administrative Court for repeating the same error in the challenged judgment by making the plaintiffs’ liability and the determination of the sanction contingent upon a declaration of nullity of the administrative acts they issued.

Third. It disagrees with the following assertion by the adjudicating Court: “We therefore see throughout that the decision-making body itself proceeds from the existence of a ‘presumed nullity’ of the administrative acts forming the basis for imposing sanctions on the plaintiffs, (…) Based on the grounds for the final act in the administrative proceeding and the reasoning of the decisions rejecting the motions for reconsideration (recursos de revocatoria) and appeals (recursos de apelación) filed by the plaintiffs, it is clear that the oversight body’s basis for determining the plaintiffs’ disciplinary liability and disqualifying them from holding public office rests on the premise that the water-availability certifications were invalid, and therefore, in its view, the challenged actions are unlawful.” It argues that the order commencing the disciplinary proceeding against the plaintiffs clearly stated that the preliminary investigation conducted by the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa concerned the alleged commission of willful misconduct or gross negligence in the performance of their duties by issuing certifications of the actual availability of drinking water to the founding settlors and prospective commercial settlors of the Fideicomiso Acueducto Playas del Coco-Ocotal, even though AyA had neither constructed nor accepted the corresponding works.

It then states that, through resolution PA-76-2009 of November 18, 2009, the CGR found the claimants liable for the following acts: 1. Failure to comply with the orders of their hierarchical superior—the AyA Board of Directors—which, through resolutions 2001-37 and 2007-367, required proof that the aqueduct works had been completed and that the water resource was actually available in the area before drinking-water availability letters could be issued. 2. Failure to follow the procedure established in clause eight of the letter of understanding dated March 16, 2006, clause V of the trust agreement, and Articles 5 and 11 of the Reglamento para la aplicación del artículo 38 de la LPU. 3. Improperly placing the area’s water resource at risk. 4. Breaching their official duty by failing to obtain technical studies establishing the certainty of the availability of the water resource in the El Coco and Ocotal area. 5.

Failing to provide the necessary warnings to the Municipalidad de Carrillo so that developers in the area would not use the documents issued for purposes contrary to the legal system. 6. Failing to clarify that the aqueduct works had not been constructed and that there was no certainty regarding the availability of water in the area. 7. Failing to fulfill their duty to seek advice regarding the effects of the administrative acts issued in favor of the developers. 8. Disregarding the statements of AyA’s legal counsel concerning the impropriety of providing availability letters to developers because the pipeline did not physically exist. 9. Failing to use management information channels and the opportunity to obtain advice from specialized professionals before issuing the water-availability certifications. 10. Violating Article 11 of the Constitution and Article 11 of the LGAP. 11. Placing the public interest at risk by guaranteeing future and uncertain events in order to serve the developers’ private interests. 12.

Breaching the duty of integrity by failing to address priority collective needs on equal terms and by granting preferential rights to the developers. 13. Disregarding the CGR provisions contained in report DFOE-ED-22-2009. 14. Placing the area residents’ water supply at risk. 15. Weakening the internal-control system. 16. Breaching their duties as AyA’s General Manager and Deputy General Manager. 17. Failing to take the necessary measures before issuing the water-availability certifications. It states that, after a superficial and biased assessment, the Court concluded that the administrative act was based solely on the issuance of water-availability certifications that had not been declared null and void.

He asserts that the plaintiffs committed an administrative violation (transgresión administrativa) that adversely affected the Public Treasury (Hacienda Pública) by failing to exercise with due diligence the powers granted by the legal system concerning the disposition of public property, conduct that may be subject to disciplinary sanctions by the CGR pursuant to section 10 of the Ley Orgánica de la CGR. He reiterates that the administrative act (acto administrativo) of the oversight body arose from proceedings of a punitive, rather than annulment, nature, as the adjudicating Tribunal erroneously understood them. He states that, through official letter PRE-J-2009-2968, AyA’s División Jurídica analyzed the nullity (nulidad) of the water-availability certifications in light of the CGR’s findings in report DFOE-ED-22-2008 and determined that those acts were valid in administrative proceedings (sede administrativa), finding that nullity no longer served any current interest because, after the certifications were issued, the availability of water in the area had been established with certainty and because those letters had already created individual rights (derechos subjetivos) in favor of private parties.

He argues that although the Administration validated the administrative acts through official letter PRE-J-2009-2968, and they have not been annulled in judicial proceedings (sede judicial), this does not extinguish the plaintiffs’ disciplinary liability. He emphasizes that the acts were validated because, after the certifications were issued, the availability of water resources (recurso hídrico) in the area was demonstrated; in other words, a supervening circumstance (situación sobrevenida) occurred that in no way exempts the plaintiffs from liability for their omissions and negligent and irresponsible conduct, to the detriment of water-resource management and the rules governing the Public Treasury and environmental protection. He criticizes the Tribunal’s position as entailing impunity for the violations committed. Fourth. He objects that the panel of judges found it unproven that any financial loss (daño patrimonial) had been caused to the Public Administration or any harm to the environment, or that the officials’ conduct had been intentional (dolosa), all of which resulted from an erroneous assessment of the evidence.

He stresses that the plaintiffs, who held managerial positions, were in a position to request technical studies to establish with certainty the availability of water in the area and to ascertain that the aqueduct infrastructure had neither been completed nor accepted by AyA; nevertheless, they did precisely the opposite, guaranteeing the availability of water without certainty that it existed, as well as infrastructure that did not exist in material reality. He disputes that, without considering the duties of the positions held by the plaintiffs, the harm to the legal system and to the public interest entrusted to AyA, or the seriousness of the facts, the Tribunal characterized the plaintiffs’ conduct as negligent, disregarding the evidence introduced in the proceedings, which established that they acted despite their knowledge of the applicable regulations, legal opinions, and Sala Constitucional decisions warning that such certifications could not be issued without satisfying the prescribed prerequisites; without regard for the commitments and trust agreement (contrato de fideicomiso) entered into between AyA and the developers, the resolutions of the Board of Directors, or the absence of technical studies demonstrating the availability of water resources and the completion of the infrastructure.

Fifth. He alleges a violation of Article 50 of the Constitution and of the precautionary principle (principio precautorio) and the principle requiring environmental protection to be grounded in technical and scientific evidence (principio de objetivación de la tutela ambiental). He argues that, in Judgment No. 262-2009, Sala Constitucional concluded that AyA had proposed the development of a water-resource exploitation project without certainty regarding the availability of water or the feasibility of exploiting the Sardinal aquifer, and therefore any authorization for use (autorización de aprovechamiento) issued without such certainty placed the aquifer in a vulnerable position, creating an unnecessary environmental risk; accordingly, it ordered AyA to suspend the issuance of availability letters until technical studies had been obtained. He emphasizes that the Constitutional Tribunal found a violation of Article 50 of the Constitution and of the precautionary principle and the principle requiring environmental protection to be grounded in technical and scientific evidence.

He contends that by annulling the punitive act (acto sancionatorio) of the oversight body based on the erroneous argument that the sanctions imposed on the plaintiffs were founded on acts that had not previously been annulled in judicial proceedings, the constitutional principles of legality and universal review of administrative conduct (universalidad del control de la conducta administrativa) were violated, because acts immune from the administrative-liability regime (régimen de responsabilidad administrativa) were thereby created. He notes that Article 11 of the Constitution makes an official’s liability dependent on the performance of the official’s duties, not on the nullity of administrative acts, as the lower Tribunal erroneously held.

XIII.This Court of Cassation (Tribunal de Casación) differs from the legal characterization given by the panel of judges to the conduct attributed to the plaintiff Rodríguez Araya, as well as from its assessment of the reasonableness and proportionality of the dismissal and disqualification sanctions imposed on him by the CGR. First, the Court finds that the plaintiff’s conduct cannot be characterized as negligent because, according to the record, it was in fact intentional misconduct (actuación dolosa). Although it cannot be stated with absolute certainty that the 23 water-availability certificates were issued for the purpose of improperly benefiting the private interests of the project’s developers, to the detriment of the public interest and the residents of the community of Sardinal, or with the intention that they be used for purposes contrary to the legal system (ordenamiento jurídico) (because the validity of the municipal construction permits is not being adjudicated here), the fact remains that Mr.

Rodríguez Araya issued those documents in favor of private parties knowing that there were express laws and regulations, as well as provisions of the Board of Directors and contractual commitments previously undertaken with the developers, that clearly established how and when such certificates were to be issued and their legal implications for the Institute and vis-à-vis other administrative institutions. Despite having that knowledge by virtue of his position as General Manager of AyA, Mr. Heibel acted contrary to the requirements imposed on him by the legal system, without justification for such disregard and with full awareness of the legal implications involved in issuing such certificates on behalf of AyA. That is the fundamental fact requiring his conduct to be characterized as intentional: he acted knowing that he was violating the applicable rules, prematurely guaranteeing the availability of drinking water for a development project without certainty that it existed and certifying a material condition that did not exist in reality (the aqueduct infrastructure had not been completed and accepted by AyA).

At this point, it is appropriate to recall the provisions of section 213 of the LGAP, which states: “For purposes of determining the existence and degree of fault or negligence of the official, when assessing the alleged defect in the act that the official challenges, issues, or executes, the nature and rank of the duties performed must be taken into account, it being understood that the higher the official’s rank and the more technical the official’s duties in relation to the defect in the act, the greater the official’s duty to know of and properly assess it.” As the CGR correctly states, the fact that the plaintiff held the position of General Manager of AyA cannot be overlooked, and, under section 12 of the Constitutive Law of that entity, he was responsible for the institution’s proper and efficient administrative operation. This imposed on him greater responsibility and a higher standard of compliance with the rules governing the entity’s conduct and in pursuing the purposes assigned to it by its Constitutive Law as the country’s governing body for aqueducts and sewer systems.

Thus, by virtue of his position, Mr. Rodríguez Araya had a particularly significant duty to assess the legal implications of the improper exercise of the certifying authority entrusted to him, the importance of the legally protected interest (bien jurídico)—drinking water—at stake, the legal effects of issuing water certificates on behalf of AyA, and the existence of express rules prescribing the manner and time for issuing those documents. The fact that the certificates were not annulled does not diminish the blameworthiness of his conduct or the appropriateness of the sanction, because the basis for sanctioning him did not arise from the illegality of those administrative acts (which were validated by supervening circumstances), but rather from the clear breach of his official duties as Manager of AyA, a breach that, as stated, he committed with full knowledge and understanding. This Court of Cassation has previously addressed this particular issue.

Thus, in judgment no. 79-F-TC-2017, it stated: “(…) it bears recalling that section 68 of the LOCGR authorizes the Comptroller’s Office to initiate sanctioning proceedings (procedimiento sancionatorio) and issue a binding recommendation regarding the sanction to be imposed on a public servant when it is established that the servant violated the provisions comprising the control and oversight framework established in that Law or caused harm to the Public Treasury (Hacienda Pública). (…) In the view of this Court of Cassation, the conduct of the sanctioning proceeding provided for in section 68 of the LOCGR is autonomous from the processing of the annulment proceeding (procedimiento anulatorio) provided for in section 28 of that law (See, to that effect, judgment no. 114-F-TC-2016 of 11:10 a.m. on September 22, 2016). In other words, a prior declaration of nullity—whether by the CGR itself or by a judicial authority, under the circumstances contemplated in sections 68 of the LOCGR and 173 of the LGAP—of a particular act harmful to the Public Treasury is not a sine qua non requirement for validly applying the sanctioning regime against the public servant responsible for that harmful conduct or omission.

The interpretation of section 68 of the LOCGR itself is clear in that regard, and it is readily apparent from the framework of provisions in that statute that they neither condition nor subordinate one proceeding to the other; rather, the two are entirely independent of one another and distinguishable in their purpose and scope. Therefore, in the case at bar, the Tribunal erred in annulling the entirety of the sanctioning proceeding brought against the plaintiff on the ground that he could not be sanctioned for administrative acts that had not yet been invalidated by a judgment issued by the competent judicial authority (…)”. Accordingly, conduct that is entirely blameworthy cannot be allowed to go unpunished, as doing so would deprive the principle of legality enshrined at the constitutional level of all substance. That principle requires public officials to comply with the legal system in performing their duties and carrying out the administrative function embodied in their actions, as well as with the entire statutory and regulatory framework defining the scope of authority of a public official—in this case, the managerial office of AyA—and the provisions governing oversight of the proper performance of their formal duties.

Nor may the plaintiff be relieved of liability because no financial loss to AyA or harm to the water resource itself materialized. As analyzed above, there was a clear defiance of his official duties and, under the circumstances in which it occurred, he did place the institution and the water resource at risk because he guaranteed a right of access to drinking water without the infrastructure necessary to provide that service (which could have resulted in liability for AyA toward the developers in the event of nonperformance), and without certainty that it could provide the required access to that fundamental resource, because AyA had not accepted the works or conducted the corresponding operational tests to verify that the connection would be possible for the number of water service connections (pajas) required by the project and without affecting the resource’s availability to the community of Sardinal.

For the foregoing reasons, the Court finds that the plaintiff clearly breached the duty of probity (deber de probidad), because he intentionally failed to act with integrity in exercising the powers granted to him, in his capacity as General Manager, by the statutory and regulatory provisions cited above, and his conduct was inconsistent with the institution’s own objectives (section 2 of the Constitutive Law of AyA) and with the administration of the country’s water resources in accordance with the principle of legality (section 1 thereof). Under sections 3 and 4 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, this warranted his dismissal without employer liability (despido sin responsabilidad patronal), as the CGR correctly determined. Furthermore, the Public Treasury was also harmed, insofar as it encompasses the internal-control framework, which the claimant disregarded by acting contrary to the institutional, statutory, and regulatory provisions enacted to ensure the proper exercise of the authority to certify water availability.

Those provisions were intended to protect public assets against any irregularity or unlawful act and to ensure the proper conduct of the entity’s activities. Thus, pursuant to sections 8 and 12 of the General Internal Control Law and sections 8, 9, 10, 11, and 72 of the LOCGR, the sanction disqualifying the official from holding positions within the Public Treasury was appropriate. Finally, it does not appear that the CGR sanctioned the plaintiff on the basis of facts that were not timely charged against him. The fact that Mr. Heibel knew of the implications and illegality of issuing availability certificates under the circumstances described, because two of his subordinates were sanctioned for those same events, is merely a reference made by the oversight body to emphasize the plaintiff’s knowledge of the rules applicable to that type of certificate; it in no way constitutes the central fact for which he was sanctioned.

In other words, that reference does not alter the outcome of the decision in any respect, nor does it substantively affect the characterization of the seriousness of the violation or the determination of the sanction to be imposed, as analyzed above. For the foregoing reasons, the objections raised by the plaintiff seeking cassation regarding the issue under review must be denied, and the challenges raised by the CGR must be granted, with the consequences set forth below.

APPEAL BY CO-PLAINTIFF GUILLERMO ARCE OVIEDO

XIV.In his sole procedural ground for challenge, he alleges that the judgment failed to state reasons (falta de motivación) on two grounds. First, it did not adequately explain why co-plaintiff Arce Oviedo’s endorsement of the certificates issued by co-claimant Rodríguez Araya was deemed contrary to law. He states that the Tribunal did not identify which legal provisions were violated by that conduct, but instead construed both actions—issuing the certificate and confirming the existence of earlier certificates—as violations of the same legal provisions. He maintains that Mr. Rodríguez Araya’s actions did not require any validation, endorsement, or confirmation to produce legal effects; they were valid and effective in their own right. In his view, this means that the judgment was required to provide reasons on this specific point, and its failure to do so deprived co-plaintiff Arce Oviedo of his right to a defense (indefensión), because it made it impossible for him to rebut nonexistent arguments as to why both actions were treated in the same manner.

Second, he states that, in his opening statement at the trial hearing, he asserted as an essential argument of his theory of the case that the administrative record contained incomplete documents, such as the document appearing at folios 02 and 03, on which the CGR relied in imposing the sanction on him, and that this violated due process (debido proceso). He complains that the challenged judgment did not address that argument; it was not enough to state that no due-process violation had occurred. Rather, the Tribunal was required to explain why, in light of the evidence in the record, it did not find that defense argument credible.

XV.The alleged procedural error (yerro procesal) is not established. Regarding the first argument, it must be borne in mind that the issue in dispute was not whether the 23 letters of commitment originally issued by Mr. Rodríguez Araya required some form of ratification in order to be valid and effective. The conduct criticized by the Trial Court was that co-plaintiff Arce Oviedo, in his capacity as Deputy Manager of AyA, ratified those 23 letters—which, in the opinion of the panel of judges, were not actually letters of commitment, but true certificates of water availability (certificaciones de disponibilidad de agua)—even though they had been issued in contravention of the Ley de Planificaciones Urbanas and AyA’s Internal Regulations, and further requested that the Carrillo Municipal Engineer accept them in the proceedings conducted by the companies before that municipality. It is understood that, in the Trial Court’s opinion, that ratification and request suffer from the same defects as the letters of commitment themselves—letters of water availability, according to the judges—because they were all unlawful (a substantive issue that cannot be analyzed under the procedural ground invoked), and that is precisely the basis for holding Mr.

Arce Oviedo liable. Moreover, it should be noted that the Trial Court added that his conduct was unlawful because, in addition to the foregoing, he issued other certificates containing the same defects as the previous 23, even though the institution’s Legal Director had already warned him that it was inadvisable to issue administrative acts (actos administrativos) to that effect—certifying and attesting to the existence and feasibility of the project and guaranteeing that it would have infrastructure and potable-water availability—because certain matters were uncertain and had even been questioned by the CGR. Second, the Trial Court’s alleged failure to consider one of the essential arguments in the plaintiff’s theory of the case and to rule on it does not technically constitute a failure to state reasons (falta de motivación); rather, it could constitute a substantive error arising from the omission or improper assessment of evidence (preterición o indebida valoración probatoria), which cannot be reviewed from a procedural standpoint.

If, as the appellant in cassation (casacionista) maintains, incomplete documents served as the basis for imposing a disciplinary sanction on him, thereby violating his due process (debido proceso), that is an evidentiary and legal issue that must be addressed under substantive grounds for cassation (causales casacionales sustantivas). Such review cannot be undertaken, however, because he does not identify the substantive law that was violated, explain the nature of the alleged error of assessment, or explain how it affected the ruling. Consequently, the objection raised must be rejected.

XVI.In his sole substantive objection, he argues that the fundamental difference between a certificate of commitment (certificado de compromiso) and a letter of water availability (carta de disponibilidad de agua) is that the former permits future and conditional access to the public water service, whereas the latter provides immediate access. For that reason, he states, the former refers to water availability whose use requires works and permits, while the latter is issued when the infrastructure has been built and is operational, because the applicant can then be supplied with water immediately. On that basis, he argues that the Trial Court’s error lay in construing the document issued by Mr. Guillermo as a letter of availability, when its contents clearly show that it was a certificate of commitment, which stated: “SIXTH: That, by virtue of the foregoing, I certify and attest to the existence and feasibility of the project, guaranteeing that it will have potable-water infrastructure and availability once the primary aqueduct infrastructure has been completed and accepted to AyA’s full satisfaction and the new services have been formalized in accordance with the regulations in force.

The foregoing is without prejudice to INVU’s approval authority.” He emphasizes that it was stated that the installed capacity to provide potable-water service did not currently exist, since words such as “project” were used, which, according to the Real Academia Española de la Lengua, means a “thought of carrying something out.” Similarly, he asserts, the verb “will have” denotes an action intended to be carried out in the future, and therefore there is no certainty as to when it will occur. He adds that the phrase “once completed” indicates that water availability would arise in the future and would require completion of a hydraulic-works project. He disputes that it is wholly erroneous to assert that immediate water availability was certified, because what was actually certified was that, within the aqueduct project, there was a commitment to include the applicant for purposes of providing the public service.

In his view, the words used in the document required no extensive philological analysis to understand their meaning; nevertheless, the Trial Court attributed a different meaning to them and consequently erred in its assessment of the evidence, leading it to conclude that Mr. Arce Oviedo violated the legal system through negligent conduct, which is entirely incorrect.

XVII.This Court of Cassation finds no error in the assessment of the evidence. Article 5 of the Regulations for the Application of Article 38 of the LPU, approved by AyA’s Board of Directors at ordinary session no. 2007-056 of 11 de setiembre de 2007, is entirely clear regarding the content and scope of a certificate of commitment, which attests to: the existence and feasibility of the project, its coverage, approximate cost, and the developer’s express commitment to assume the full cost of the works, so that the developer may obtain the corresponding permits for acceptance by the authorities specified in Article 38 of the Ley de Planificación Urbana. It should be noted that the certificates issued by Mr. Guillermo, as already analyzed in Mr. Heibel’s case, exceeded the certifiable content defined by the cited provision and guaranteed a future event—namely, the availability of infrastructure and potable water—even though the Coco-Ocotal aqueduct expansion works had not been completed and accepted to AyA’s satisfaction when those documents were issued.

The appellant excuses his conduct by arguing that he made availability contingent upon the infrastructure’s completion and acceptance by AyA. However, under Articles 5 and 11 of the cited Regulations, it was only after both conditions had actually been fulfilled that it was proper to guarantee—that is, assure and provide certainty as to—the availability of the infrastructure and potable water, and not before. His argument is contradictory and unavailing because, if his intention was to make water and infrastructure availability contingent upon completion and acceptance of the works, it made no sense to guarantee that circumstance in advance in the certificates he issued. Instead, the logical course—and the one required by the applicable regulations—was to wait until both circumstances had actually materialized and then issue letters of availability to the developers for purposes of connecting and operating the services.

Thus, as the Trial Court correctly found, he actually issued letters of water availability, not certificates of commitment, in an action that also contravened the aforementioned Regulations. Accordingly, because the alleged error in the assessment of the evidence has not been established, the claim raised is rejected.

XVIII.In view of the analysis in the preceding Recitals (Considerandos), particularly XIII, and because it was established that the plaintiff Arce Oviedo, in his capacity as Deputy General Manager of AyA, ratified in 2008 the 23 certificates of water availability previously issued by Mr. Rodríguez Araya and requested that the Carrillo Municipal Engineer accept them in the proceedings conducted by the companies before that municipality, and that in 2008 and 2009, in his capacities as Deputy Manager and General Manager, respectively, he issued two certificates guaranteeing the availability of water and aqueduct infrastructure (even though the works had neither been completed nor accepted by AyA), the sanctions imposed by the CGR—dismissal without employer liability (despido sin responsabilidad patronal) and disqualification from office (inhabilitación)—are fully consistent with the law [facts found proven 8) and 9), which have not been rebutted at this stage].

It should be noted that the conduct attributed to Mr. Guillermo is objectionable for the same legal reasons examined in Mr. Heibel’s case because, in essence, he committed the same unjustified dereliction of his official duties as Manager and Deputy Manager of AyA by validating and subsequently issuing certificates of water availability in contravention of Article 38 of the LPU and Articles 5 and 11 of the Regulations for the Application of Article 38 thereof. This violation must also be classified as willful (dolosa), given his knowledge, by virtue of his position, that he was acting in contravention of the statutory and regulatory provisions governing the issuance of that type of certificate, as well as his knowledge of the legal implications of such conduct. Indeed, by memorandum PRE-J-2009-1160 of 20 de marzo de 2009, the Legal Director advised him that it was not appropriate to issue administrative acts concerning matters of that type where uncertainty existed and the CGR had even raised questions (proven fact 9); nevertheless, on 26 de mayo de 2009, in his capacity as General Manager, he issued a certificate of water availability without satisfying the requirements imposed by the aforementioned Regulations.

Consequently, because the commission and seriousness of the acts constituting disciplinary misconduct (falta disciplinaria) have been established, the CGR’s appeal regarding the reasonableness and proportionality of the sanction imposed in the administrative proceedings (sede administrativa) must also be granted with respect to Mr. Guillermo, in the manner set forth below.

XIX.By virtue of what has been decided herein, it is unnecessary to undertake an analysis of the remaining grounds for grievance raised by appellant Rodríguez Araya and by the CGR. Given that the commission of the disciplinary offense by both parties has been established, as well as the reasonableness and proportionality of the sanction of dismissal without employer liability and disqualification from holding Public Treasury positions for five years, imposed by the comptroller body in the administrative proceeding, recognition of the claims for damages asserted by the plaintiffs in their complaint is improper, since they depended directly on the resolution of the foregoing issues. Thus, in view of the above, the appeals in cassation filed by Messrs. Rodríguez Araya and Arce Oviedo shall be denied, and they shall be ordered to pay the costs generated by their appeals, pursuant to article 150.3 of the CPCA, plus the corresponding legal interest, in accordance with article 1163 of the Civil Code, which shall accrue from the date the judgment becomes final until payment in full.

The appeal in cassation filed by the CGR shall be granted. Consequently, the judgment under appeal shall be partially reversed insofar as it partially upheld the defense of lack of legal right and both complaints, ordering: a) A declaration that resolution N° PA-76-2009, issued by the Legal Division of the Office of the Comptroller General of the Republic at 14:30 hours on 18 de noviembre de 2009, which imposed upon the plaintiffs the sanction of dismissal without employer liability and ordered that they be prohibited from entering or reentering Public Treasury positions for a period of five years, was contrary to the legal system and absolutely null and void. b) The annulment of resolution N° R-DC-92-2011 of the Comptroller General of the Republic, issued at 9:00 hours on 22 de junio de 2011, which denied the appeal filed by the plaintiffs, as well as resolution N°R-DC-201-2011 of the Comptroller’s Office, issued at 11:00 hours on 21 de diciembre de 2011, which denied the petition for review filed by AyA. c) The annulment of article 6 of Agreement N° 2012-019, adopted at ordinary session N° 2012-005 of the AyA Board of Directors on 19 de enero de 2012, whereby employee Arce Oviedo was dismissed without employer liability, and, in its place, the Administrative Litigation Court imposed upon him, as a substitute, exemplary, and corrective measure, the sanction of one month without pay, to be served in the position he then held at AyA, beginning when so ordered by the Administration. d) The removal from each plaintiff’s respective personnel file of the penalty imposed by the comptroller body and the disqualification notation, and the entry therein of the sanction ordered here by the Court. e) Payment, for subjective non-pecuniary harm, of ¢2.000.000,00 to Mr.

Arce Oviedo and ¢1.000.000,00 to Mr. Rodríguez Araya, to be borne by the Office of the Comptroller General of the Republic. f) Recognition of indexation on the amounts awarded in the judgment, plus the corresponding legal interest, calculated from the date the judgment becomes final until payment in full, to be determined and quantified in judgment-enforcement proceedings. g) Maintenance of the interim measure in favor of plaintiff Arce Oviedo until the judgment becomes final. h) Resolution of the matter without an award of costs. In its place, ruling on the merits, the defense of lack of legal right shall be upheld and the complaint filed by both plaintiffs shall be dismissed in its entirety, and they shall be ordered to pay both categories of litigation costs, pursuant to provision 193 of the CPCA (the grounds for this award shall be explained in the following Considerando, for reasons of organization), plus the corresponding legal interest, in accordance with article 1163 of the Civil Code, which shall accrue from the date the judgment becomes final until payment in full. The judgment under appeal shall remain undisturbed insofar as it rejected the defenses of lack of active and passive standing, lack of a current interest, and the plea sine actione agit.

XX.In the opinion of this Court of Cassation, there are no grounds for exempting the plaintiffs from payment of both categories of litigation costs. First, because the grounds for exemption provided for in subsection a) of provision 193 of the CPCA have not been met. Second, because the plaintiffs are not deemed to have had sufficient cause to litigate. As conceptualized by this cassation body, having sufficient cause to litigate entails not only the unsuccessful party’s conviction in the position it defended, but also that such conviction was supported by objective information in the proceedings from which the adjudicator could conclude that the losing party had rationally well-founded reasons to believe in the soundness of its claim or defense, as applicable. In this case, both plaintiffs defend the validity and conformity with the legal system of their actions concerning the issuance and validation of the certifications at issue, and deny having committed the offenses charged against them to the detriment of their official duties, the environment, water resources, and the Public Treasury.

Both maintain that they did not guarantee the immediate availability of drinking water until the El Coco-Sardinal aqueduct works had been completed and accepted to AyA’s satisfaction, but rather issued certificates of commitment that, pursuant to articles 38 of the LPU and 10 bis of Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC, could properly be used in processing the building permits requested by the developers, without this entailing any unlawful, willful, or intentional conduct by the plaintiffs aimed at producing a result prohibited by law. Nevertheless, although the position maintained at trial by the plaintiffs warranted intellectual analysis by the lower-court judges and by this cassation court, the fact remains that it is inconsistent with the evidentiary record offered in support thereof, which led the Court of Cassation to deny both appeals and thereby dismiss the complaint in its entirety.

As analyzed, the documents issued by the plaintiffs were genuine letters of water availability, rather than certificates of commitment, and were issued manifestly prematurely, since the applicable regulations clearly established the terms and timing for their issuance; ultimately, they were used to apply for building permits before the Municipality of Carrillo. Despite knowing this and the legal consequences of a document issued in those terms, the plaintiffs issued the letters of availability; and although it is deemed that their intent to cause harm or produce a result prohibited by law has not been established, their failure to observe the duties inherent in their positions is undeniable and unjustifiable. This dereliction is aggravated not only by the seniority of their positions, but also by their having guaranteed an availability and physical reality that did not exist, with the potential consequences for the environment and access to water resources that this could have had for the residents of the Sardinal community, in addition to the economic and legal consequences for AyA, which appeared as the institution certifying nonexistent facts and guaranteeing several developers access to drinking water without certainty thereof, because construction of the aqueduct works had not been completed.

Although no actual harm to water resources or the Public Treasury materialized, that does not negate the seriousness of the offense committed by the plaintiffs in exercising the functions and powers inherent in their positions, as analyzed, and therefore there are likewise no grounds for annulling the sanction imposed upon them by the comptroller body. Consequently, both categories of litigation costs must be imposed upon the plaintiffs who were unsuccessful at trial, pursuant to provision 193 of the CPCA.

POR TANTO

The appeals in cassation filed by the plaintiffs are denied, and they are ordered to pay the costs generated by their appeals, plus the corresponding legal interest, which shall accrue from the date the judgment becomes final until payment in full. The appeal in cassation filed by the CGR is granted. Consequently, the judgment under appeal is partially reversed insofar as it partially upheld the defense of lack of legal right and both complaints, ordering: a) A declaration that resolution N° PA-76-2009, issued by the Legal Division of the Office of the Comptroller General of the Republic at 14:30 hours on 18 de noviembre de 2009, which imposed upon the plaintiffs the sanction of dismissal without employer liability and ordered that they be prohibited from entering or reentering Public Treasury positions for a period of five years, was contrary to the legal system and absolutely null and void. b) The annulment of resolution N° R-DC-92-2011 of the Comptroller General of the Republic, issued at 9:00 hours on 22 de junio de 2011, which denied the appeal filed by the plaintiffs, as well as resolution N°R-DC-201-2011 of the Comptroller’s Office, issued at 11:00 hours on 21 de diciembre de 2011, which denied the petition for review filed by AyA. c) The annulment of article 6 of Agreement N° 2012-019, adopted at ordinary session N° 2012-005 of the AyA Board of Directors on 19 de enero de 2012, whereby employee Arce Oviedo was dismissed without employer liability, and, in its place, the Administrative Litigation Court imposed upon him, as a substitute, exemplary, and corrective measure, the sanction of one month without pay, to be served in the position he then held at AyA, beginning when so ordered by the Administration. d) The removal from each plaintiff’s respective personnel file of the penalty imposed by the comptroller body and the disqualification notation, and the entry therein of the sanction ordered here by the Court. e) Payment, for subjective non-pecuniary harm, of ¢2.000.000,00 to Mr.

Arce Oviedo and ¢1.000.000,00 to Mr. Rodríguez Araya, to be borne by the Office of the Comptroller General of the Republic. f) Recognition of indexation on the amounts awarded in the judgment, plus the corresponding legal interest, calculated from the date the judgment becomes final until payment in full, to be determined and quantified in judgment-enforcement proceedings. g) Maintenance of the interim measure in favor of plaintiff Arce Oviedo until the judgment becomes final. h) Resolution of the matter without an award of costs. In its place, ruling on the merits, the defense of lack of legal right is upheld and the complaint filed by both plaintiffs is dismissed in its entirety, and they are ordered to pay both categories of litigation costs, plus the corresponding legal interest, which shall accrue from the date the judgment becomes final until payment in full. In all other respects, the judgment under appeal shall remain undisturbed.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Damaris Vargas Vásquez Jorge Alberto López González gcr Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected]

20181011000113-3702144-1.rtf Res. 000127-F-TC-2021 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, a las nueve horas quince minutos del seis de julio de dos mil veintiuno.

Procesos de conocimiento acumulados (expedientes número 12-000276-1027-CA y 12-002476-1027-CA), establecidos en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por GUILLERMO ARCE OVIEDO y HEIBEL ANTONIO RODRÍGUEZ ARAYA; contra la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, el ESTADO, representado por las Procuradoras Andrea Calderón Gassmann y Guisell Jiménez Gómez, el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS, representado por su apoderado generalísimo sin límite de suma, Eduardo Lezama Fernández. Figuran como apoderados especiales judiciales, del actor Arce Oviedo, Juan Carlos Jurado Solórzano, José Fabio Ramírez Carranza, Geanina Soto Chaves; por el actor Rodríguez Araya, Roberto Quirós Coronado, Mariela Quirós Balma; por la CGR, Jaínse Marín Jiménez, Francella Navarro Mora, Adolfo Johanning Pérez, Raúl Camacho Méndez, Jesús González Hidalgo; por el AyA, Greivin Vargas Chaves, Rodolfo Eduardo Lizano Rojas.

Redacta el magistrado López González

CONSIDERANDO

I.Según los hechos tenidos por probados en la sentencia recurrida, y no impugnados por los casacionistas, los señores Guillermo Arce Oviedo y Heibel Rodríguez Araya fungieron como Gerentes Generales del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) -don Heibel culminó su relación laboral el 26 de julio de 2008-. En fecha 16 de marzo de 2006, el AyA y la empresa Coco Water S.A., al amparo del artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana -LPU- suscribieron una Carta de Entendimiento para la Ampliación del Acueducto de Playas del Coco, Guanacaste, consignándose en la cláusula octava de dicho documento que: "La firma de esta carta de entendimiento no implica el otorgamiento de disponibilidad del agua, ni la autorización para el inicio de ninguna obra, ya que estas se otorgarán hasta tanto se cumpla con todos los requisitos y aprobaciones regulares que prevén las leyes y los reglamentos vigentes (...)".

Ante requerimiento de la Junta Directiva del AyA, en fecha 08 de marzo de 2007, la Dirección Jurídica de esa entidad, remitió el oficio DJ-2007-992, señalando, entre otros aspectos, que "no resulta procedente otorgar cartas de disponibilidad a desarrolladores que pretendan interconectarse a una tubería que no existe en la esfera de la realidad material. Se recomienda realizar el debido proceso para corregir el error en el que incurrió la Administración, en casos en que se hubiera emitido carta de disponibilidad bajo esta premisa". Mediante nota presentada en fecha 20 de julio de 2007, se puso en conocimiento de la Junta Directiva del AyA acerca de la constitución de un fideicomiso para realizar el proyecto de ampliación del Acueducto Playas del Coco, a la vez se solicitó la aceptación y autorización de la cesión que realizó la empresa Coco Water S.A. al Banco de Costa Rica en su condición de fiduciario, de los derechos y obligaciones establecidos en la carta de entendimiento suscrita el 16 de marzo de 2006 y de igual forma, que se aceptara la constitución de ese fideicomiso como garantía de las obras del mencionado proyecto, designándose al AyA como fideicomisario principal.

Tal situación fue aceptada por el citado órgano colegiado del AyA, mediante acuerdo no. 2007-367, adoptado en su sesión ordinaria no. 2007-046 del 24 de julio de 2007. En sesión ordinaria no. 2007-056, del 11 de setiembre de 2007, la Junta Directiva del AyA aprobó el reglamento para la aplicación del artículo 38 de la LPU en obras de acueductos y alcantarillados del AyA, el cual, en los artículos 5 y 11, respectivamente, regula las cartas de compromiso y certificación de disponibilidad del servicio de agua potable. El señor Heibel Rodríguez Araya, en su calidad de Gerente General del AyA, ante diversas solicitudes, suscribió 23 certificaciones en las que precisó "CERTIFICO Y HAGO CONSTAR de la existencia y viabilidad del proyecto, GARANTIZANDO que el mismo contará con la infraestructura y disponibilidad de agua cuando este lo requiera". Mediante oficio no. SB-0787-2008, del 10 de setiembre de 2008, el señor Guillermo Arce Oviedo, Subgerente General del AyA, ante requerimiento realizado por la Ingeniera Municipal de Carrillo, comunicó que la Gerencia General de la institución había emitido sendas cartas de compromiso de agua a favor de diversas personas, tomando en consideración la construcción del acueducto que se estaba realizando a través del Fideicomiso Acueducto Playas del Coco.

A su vez, ratificó la validez de las 23 cartas de compromiso de agua emitidas y le solicitó a la Ingeniera Municipal proceder a aceptarlas en los trámites que las empresas realizaran ante la Municipalidad Carrillo. El señor Arce Oviedo, en su calidad de Subgerente General del AyA, en fecha 24 de setiembre de 2008, emitió una certificación en favor de un particular, donde de igual manera certificó e hizo constar de la existencia y viabilidad del proyecto, garantizando que el mismo contaría con la infraestructura y disponibilidad de agua potable. En los mismos términos, pero ahora en su condición de Gerente General, emitió una certificación el día 26 de mayo de 2009, pese a que ya para esa fecha, el Director Jurídico de la institución, mediante oficio PRE-J-2009-1160 del 20 de marzo del 2009, le había expresado: "(...) se trabajó en un nuevo formato de Certificación de Compromiso que incluye las consideraciones de la Contraloría incluidas en el Informe de comentario, certificación que fuese coordinada con el INVU y hecha del conocimiento de la Subgerencia General / considera esta Dirección que existiendo aún ciertos plazos por cumplirse, relativos a asuntos en los que trabaja activamente la Institución, no es oportuno emitir actos administrativos sobre estos asuntos sobre los que existe incerteza e incluso cuestionamientos de la Contraloría (...)".

Mediante resolución de las 8:30 horas del 08 de setiembre de 2009, dentro del procedimiento administrativo DAGJ-34-2009 seguido contra los señores Heibel Antonio Rodríguez Araya -ex Gerente General del AyA- y Guillermo Arce Oviedo -a la fecha Gerente General-, se les intimó sobre los siguientes hechos en grado de probabilidad. En relación al señor Rodríguez Araya, haber emitido 23 certificaciones de disponibilidad real de agua y alcantarillado sanitario; respecto del señor Arce, haber emitido dos certificaciones de ese tipo; además, haber avalado las expedidas por don Heibel, a efectos de que los interesados obtuvieran los permisos de construcción para que desarrollaran proyectos residenciales, sin haberse construido, y menos aún recibido por parte del AyA, las obras del acueducto Coco-Ocotal, ubicado en la zona de Sardinal de Guanacaste. El órgano decisor estimó que los funcionarios investigados presuntamente infringieron las normas atinentes a la protección del recurso hídrico y del medio ambiente de la zona, tales como los artículos 2 de la Ley Constitutiva del AyA, 38 de la LPU, 10 del Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC y sus reformas, en lo que se refiere a los permisos de construcción, así como las propias órdenes giradas por la Junta Directiva del AyA.

La División Jurídica de la CGR, actuando como órgano decisor, dictó la resolución PA-76-2009 de las 14:30 horas del 18 de noviembre de 2009, mediante la cual dispuso: "Declarar a los señores Heibel Rodríguez Araya, cédula de identidad 2-361-648 y Guillermo Arce Oviedo cédula de identidad 9-070-316, responsables administrativamente con el criterio de imputación del dolo en relación con los hechos atribuidos en este procedimiento administrativo. Razón por la cual se recomienda con carácter vinculante sancionar a dichos señores con la sanción de despido sin responsabilidad patronal. Además, por la gravedad de los hechos cometidos contra el ordenamiento jurídico de la Hacienda Pública y por la condición de jerarcas que cada uno de ellos ostentaba en su momento, este órgano decisor impone la sanción de la prohibición de ingreso o reingreso a cargos de la Hacienda Pública a ambos señores, por un periodo (sic) de cinco años, contados a partir de que la presente resolución adquiera firmeza, de conformidad con el artículo 72 de la ley citada (...)".

Los señores Rodríguez Araya y Arce Oviedo formularon recursos de revocatoria, apelación y revisión contra lo resuelto, todos los cuales resultaron denegados. En el artículo 6 de la sesión ordinaria no. 2012-005, celebrada por la Junta Directiva del AyA el día 19 de enero de 2012, se tomó el acuerdo no 2012-019, mediante el cual se dispuso, en acatamiento al principio de legalidad, cumplir con lo ordenado por la CGR, acordando el despido sin responsabilidad patronal del servidor Guillermo Arce Oviedo -cuya ejecución se vio suspendida en virtud de la medida cautelar decretada por la jueza tramitadora-. En respuesta a una misiva del señor Rodríguez Araya, la División Jurídica de la CGR emitió el oficio no. 04559 (DJ-0514-2012) del 21 de mayo de 2012, donde le informó que con base en lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley Orgánica de la CGR, el impedimento de ingreso o reingreso para ejercer cargos de la Hacienda Pública por un plazo de cinco años, debía computarse a partir de la firmeza del acto, iniciando el 22 de junio de 2011 y terminando el 22 de junio de 2016.

II.Con fundamento en lo anterior, el señor Guillermo Arce Oviedo pretende que en sentencia se declare: "a) La disconformidad con el ordenamiento jurídico, de la conducta administrativa contenida en la Resolución N° PA-76-2009 emitida por la Contraloría General de la República y de todos los actos y actuaciones conexas. b) La disconformidad con el ordenamiento jurídico de la conducta administrativa contenida en el Acuerdo 2011-019 (sic) de la Junta Directiva del AyA, tomado en la sesión ordinaria N° 2012-005 de las 14:15 horas del 19 de enero de 2012, así como también, de todos los actos y actuaciones conexas. b) (sic) Que se condene a la Contraloría General de la República y al Estado al pago de daños y perjuicios -aclarando luego que se refiere sólo a la CGR- (...) Daño moral subjetivo: la suma de cincuenta millones de colones (...) Daño moral objetivo: la suma de cincuenta millones de colones (...) Daño material: será determinado en la vía de ejecución de sentencia. c) Que se condene a la Contraloría General de la República y al Estado al pago de ambas costas personales y procesales. d) Que se condene a la Contraloría General de la República y al Estado al pago de Indexación (sic) sobre todos los montos que se llegaren a conceder en sentencia. e) Que se condene a la Contraloría General de la República y al Estado al pago de intereses legales correspondientes sobre las sumas concedidas, desde la firmeza de la sentencia hasta su efectivo pago".

Por su parte, el señor Heibel Antonio Rodríguez Araya, peticiona se declare: "La nulidad del acto de imputación e intimación, la nulidad de las actuaciones de la Contraloría General de la República en el debido proceso, se deje sin efecto la sanción impuesta en mi contra de no poder ingresar a ocupar cargos en la Hacienda Pública por un período de cinco años. Así mismo se condene al Estado al pago del daño moral y el sufrimiento causado a mi esposa, hijos y a mí en lo personal estimado en la suma de ¢127.557.500,00 -ajustado luego en la suma de ¢52.000.000,00-, así como al pago de intereses sobre dicha suma a partir de la interposición de la demanda, además el pago de las costas procesales y personales del presente proceso". La representación del AyA, de la CGR y del Estado contestaron negativamente. El AyA opuso las excepciones de falta de derecho, falta de legitimación ad causam activa y sine actione agit; la CGR, las defensas de falta de legitimación pasiva y falta de derecho; el Estado, planteó las de falta de derecho, falta de interés actual y falta de legitimación pasiva.

El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, sección VII, mediante sentencia no. 44-2018 de las 14 horas 30 minutos del 19 de junio de 2018, resolvió: “Se rechazan las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva, falta de interés actual y la expresión sine actione agit, debiendo acogerse parcialmente la excepción de falta de derecho. En consecuencia, se declara parcialmente con lugar la demanda, entendiéndose denegada en todo lo que no sea expresamente concedido, disponiéndose lo siguiente: la disconformidad con el ordenamiento jurídico y por ende la nulidad absoluta, de la resolución N° PA-76-2009 emitida por la División Jurídica de la Contraloría General de la República a las 14:30 horas del 18 de noviembre del 2009 que impuso la sanción de despido sin responsabilidad patronal de los actores y decretó la prohibición de ingreso o reingreso para ocupar cargos de la Hacienda Pública por un plazo de cinco años.

Se anula también la resolución N° R-DC-92-2011 de la Contralora General de la República, dictada a las 9:00 horas del 22 de junio del 2011 que rechazó el recurso de apelación incoado por los accionantes, así como la resolución N° R-DC-201-2011 de las 11:00 horas del 21 de diciembre del 2011 del Despacho Contralor, que denegó el recurso de revisión incoado por el AyA. De igual manera, se dispone la nulidad del artículo 6 del Acuerdo N° 2012-019, tomado en la sesión ordinaria N° 2012-005 de la Junta Directiva del AyA el día 19 de enero del 2012, mediante el cual se acordó el despido sin responsabilidad patronal del servidor Guillermo Arce Oviedo. En su lugar, como medida sustitutiva, ejemplarizante y correctiva, y sólo para el caso del señor Arce Oviedo -no así para el señor Rodríguez Araya quien había dejado de laborar para el AyA tiempo atrás y por ello existe una falta de interés sobrevenida al respecto- se impone la sanción de un mes sin goce de salario, en el entendido de que deberá cumplirla en el puesto que actualmente desempeñe en el AyA, a partir del momento en que así lo disponga la Administración.

Además, deberá eliminarse de los expedientes personales respectivos de cada uno de los actores, la pena del órgano contralor, así como la marca de inhabilitación, consignando la sanción aquí decretada por el Tribunal. Como indemnización por el daño moral subjetivo causado a los actores, se concede la suma de ¢2.000.000,00 para el señor Arce Oviedo y ¢1.000.000,00 para el señor Rodríguez Araya, que deberá cancelar la Contraloría General de la República. Se reconoce en favor de los demandantes la indexación sobre las sumas concedidas en sentencia, para compensar la pérdida del valor adquisitivo que sufrieran las sumas reconocidas, al amparo de lo establecido en el artículo 123 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y a su vez, sobre las cantidades que resulten, se deberá reconocer los intereses legales, contados a partir de la firmeza del presente fallo y hasta su efectiva cancelación, lo cual habrá de determinarse y cuantificarse en la vía de ejecución de sentencia.

Se ordena mantener la medida cautelar en favor del actor Arce Oviedo, hasta la firmeza de esta sentencia. Se emite este pronunciamiento sin especial condenatoria en costas”. Inconformes con lo resuelto, ambos actores y el ente contralor plantean recurso de casación.

RECURSO DEL CO-ACTOR HEIBEL RODRÍGUEZ ARAYA

III.En el único agravio procesal alega violación de normas procesales cuya inobservancia sea sancionada con nulidad absoluta, concretamente, de los principios de imparcialidad y objetividad del juzgador, y de las normas vinculantes referidas a la inhibitoria. Explica, la jueza Sandra María Quesada Vargas aparece como firmante de la primera sentencia dictada dentro de este proceso (no. 65-2015 del 22 de junio de 2015, anulada por este Tribunal de Casación) y también de la segunda (sea el fallo recurrido no. 44-2018 del 19 de junio de 2018 y su resolución complementaria). Estima, la participación de dicha juzgadora en el dictado de ambas sentencias deviene violatoria del principio de imparcialidad del juzgador, expresamente tutelado en el artículo 42 constitucional, el cual establece que un mismo juez no puede serlo en diversas instancias para la decisión de un mismo asunto. Igualmente, reprocha quebranto de los numerales 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 14 inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Cita en su apoyo las sentencias de Sala Constitucional nos. 8490-2006 y 5301-2005, y la circular del Consejo Superior del Poder Judicial no. 56-2006. Opina, la objetividad de la jueza se vio comprometida puesto que emitió pronunciamiento de fondo sobre los mismos hechos, los cuales conoció de manera previa al sentenciar la primera vez. Aduce violación del precepto 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Recrimina, la juzgadora no se inhibió de conocer el asunto, pese a que estaba obligada de conformidad con los artículos 8 inciso a) del CPCA y 31 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Censura, de forma deliberada, la jueza omitió acudir a la figura de la inhibitoria o de declaratoria de incompetencia porque ya se había pronunciado sobre el caso en una instancia previa, independientemente de que fuera en forma distinta.

IV.No ha lugar al agravio planteado. Si bien es cierto la jueza Quesada Vargas participó con su voto en el dictado de ambas sentencias emitidas en este proceso (la primera de ellas anulada en casación), no encuentra este Tribunal Casacional que esa situación per se haya implicado una pérdida de imparcialidad y objetividad de parte de la juzgadora, ni que ésta haya desatendido algún motivo de impedimento que la obligara a separarse del conocimiento del asunto, según lo establecido en la legislación procesal. En primer lugar, nótese que en la primera sentencia, sea la no. 65-2015 del 22 de junio de 2015, el Tribunal Contencioso declaró la nulidad absoluta de los procedimientos administrativos tramitados por la CGR contra ambos accionantes, y con ello de las sanciones de despido sin responsabilidad patronal y de prohibición de ingreso o reingreso a cargos de la Hacienda Pública por un período de cinco años.

El fundamento jurídico de esa declaratoria se resume en lo siguiente: “Conforme los argumentos contenidos tanto en el acto final del procedimiento administrativo, como en las resoluciones que rechazaron los recursos de revocatoria y apelación formulados por los actores y que han sido transcritos, es claro que el fundamento que tuvo el órgano contralor para determinar la responsabilidad disciplinaria y la inhabilitación de los actores para el ejercicio de cargos públicos, parten de la premisa de invalidez de las certificaciones de disponibilidad de agua, por lo que en su consideración las actuaciones impugnadas resultan ilegales. Conforme lo ha considerado ésta Sección del Tribunal en casos similares al tratado en autos, no puede perderse de vista que dicho pronunciamiento es simplemente un criterio jurídico del citado órgano, el cual, por su naturaleza, en ningún momento puede equipararse a la posición jurídica definida en una resolución jurisdiccional por parte de los Tribunales de Justicia competentes.

En ese tanto, el hecho de que a juicio del órgano contralor los referidos actos resulten ilegales, de ningún modo significa que efectivamente lo sean, pues dicha calificación jurídica corresponde realizarla a los Tribunales de Justicia de la República, mediante sentencias jurisdiccionales con eficacia y autoridad de cosa juzgada material. Lo anterior no implica instaurar un estado de inmunidad, ni disminuir las potestades de fiscalización y control superior de la Hacienda Pública que conforme a las disposiciones constitucionales ejerce el órgano contralor, ni desaplicar las potestades contenidas en los artículos 68 y 70 de su Ley Orgánica. En criterio de ésta Cámara, la necesidad de un pronunciamiento previo en sede judicial no es aplicable en todos los casos de procedimientos administrativos sancionatorios, iniciados por el órgano contralor en el ejercicio de sus competencias, sino, únicamente en aquellas situaciones en que -como en el caso tratado en autos-, el fundamento de la responsabilidad disciplinaria lo constituye la presunta ilegalidad de una conducta formal que se considera contraria al ordenamiento jurídico.

Además, es menester señalar que el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República dispone que, sin perjuicio de las potestades anulatorias de la Administración activa, el órgano contralor tiene la potestad de declarar de oficio o por reclamo del titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, que advierta en los actos o contratos administrativos de los sujetos pasivos, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. No obstante, en el caso tratado en autos, el procedimiento administrativo implementado como consecuencia de las resoluciones que se impugnan, no se sustentan en el ejercicio de dicha potestad. Al no haberse acreditado en el presente proceso la existencia de una declaratoria jurisdiccional de ilegalidad de las actuaciones que fundamentan la sanción disciplinaria impuesta a los accionantes, los actos impugnados carecen de un motivo válido y por ello, la sanción impuesta a los actores, deviene en nula y así debe declararse, como en efecto se dispone.

En razón de la forma en que se resuelve el presente proceso, se omite pronunciamiento respecto de los demás argumentos que sobre el fondo del asunto han esgrimido las partes” (el subrayado es suplido). Según se observa, por la forma como resolvieron el caso en dicha oportunidad, los jueces integrantes no se pronunciaron sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, y por ende no externaron -ni comprometieron- su criterio acerca de los hechos y derecho discutidos, como pretende acusarlo el casacionista. El motivo concreto de la nulidad decretada radicó en que, en criterio de los jueces, los actos sancionatorios impugnados carecían de motivo válido y legal porque no se acreditó que haya existido una declaratoria jurisdiccional de ilegalidad de las actuaciones que motivaron la sanción disciplinaria impuesta a los actores. Nótese que, por ejemplo, como consecuencia de la tesis sostenida en esa primera sentencia, el Tribunal no analizó, y por ende no externó criterio, sobre aspectos de fondo que sí fueron examinados en el segundo fallo (hoy recurrido), como lo son las aducidas violaciones al debido proceso, la existencia o no de hechos constitutivos de falta, la calificación jurídica de las conductas reprochadas (dolosas o culposas), la razonabilidad y proporcionalidad de las sanciones adoptadas, la procedencia o no de las pretensiones indemnizatorias formuladas, entre otros.

En otras palabras, lo resuelto en la primera oportunidad no conllevó un análisis sustantivo (probatorio ni jurídico) sobre los aspectos argüidos en el presente recurso de casación. Entonces, en vista de las particularidades del caso concreto, el hecho de que, a raíz del reenvío decretado por este Tribunal de Casación mediante sentencia no. 3-F-TC-18 del 18 de enero de 2018, el asunto haya vuelto a la Sección VII del Tribunal Contencioso y que la jueza Quesada Vargas nuevamente integrara el tribunal sentenciador, no genera la nulidad pretendida. Contrario al criterio del recurrente, el mero hecho de que la juzgadora haya fallado dos veces sobre el mismo asunto no implica en sí mismo una pérdida de objetividad e imparcialidad de su parte, ni una vulneración de las normas jurídicas citadas en su agravio, pues, según se explicó, ambas sentencias abordan el sublite desde ópticas distintas. Por lo demás, no se evidencia que la juzgadora se encontrara inhabilitada para conocer del asunto en virtud de la causal de inhibitoria prevista en el ordinal 8 inciso a) del CPCA, porque, se repite, no hubo pronunciamiento previo sobre los mismos elementos de hecho y de derecho fallados en la segunda sentencia.

V.En aras de un mejor entendimiento de lo que se resolverá, los reparos sustantivos han sido reordenados, atendiendo a la conexidad y naturaleza de los temas en ellos debatidos. Los siguientes agravios se enfilan a desvirtuar la comisión de hechos constitutivos de falta disciplinaria. Primero. Acusa, el Tribunal omitió analizar su argumento en el sentido de que el fundamento legal de las 23 certificaciones que emitió en su carácter de Gerente General del AyA fue el artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana (LPU) en concordancia con el artículo 10 bis del Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MHC. Apunta, según criterio de la División Jurídica de AyA, la norma aplicable al caso concreto de las certificaciones que debían ser emitidas al tenor del Acuerdo de Aceptación del Fideicomiso Acueducto Playas del Coco, era el numeral 10 bis supra mencionado (según documental de folios 530 a 570 del expediente judicial).

Sostiene, en el caso concreto, los urbanizadores estaban solicitando permisos de construcción para sus proyectos, con lo cual el precepto aplicable no era el 10 del Decreto (específico para aprobaciones de anteproyecto de construcción), sino el 10 bis, que permite dicha solicitud con sólo el hecho de que el urbanizador se comprometa a ejecutar las obras para interconectarse con los servicios públicos. Entiende, las instituciones no están en el deber efectuar la interconexión si el urbanizador no ha cumplido con sus obligaciones, y, si hubiere terceros afectados, éstos tendrían derecho de acción contra el urbanizador, no contra la institución prestataria del servicio público. Estima, al no haberse integrado el cardinal 10 bis ibídem, ni atenderse sus defensas con base en dicho numeral, resultó conculcado su derecho al debido proceso. Reprocha, no existió ninguna valoración objetiva de las 23 certificaciones que descalifiquen el fundamento legal basado en el artículo 10 bis de cita, sino que, mediante una interpretación genérica, se determinó que se encontraban comprendidas dentro de lo dispuesto en el numeral 10 ibídem.

Dice, el propósito de las 23 certificaciones que emitió era obtener permisos de construcción, pero ello no generaba la obligación de interconexión para la prestación del servicio de agua potable. Acota, así se hizo constar en el acuerdo de Junta Directiva del AyA, adoptado en el artículo 3 inciso f) de la sesión ordinaria no. 2007-046 del 24 de julio de 2007, donde, con ocasión de la constitución del Fideicomiso Acueducto de Playas del Coco, se dispuso: “TERCERO. Que una vez concluidas las obras y recibidas a satisfacción por parte del Instituto, se garantizarán los fideicomisarios fundadores los derechos de suministro de agua potable que requieren para sus proyectos hasta por un plazo de cinco años”. Reitera, las certificaciones tenían sustento en la normativa vigente y si bien les permitían a los urbanizadores obtener los permisos de construcción, no les garantizaba recibir el servicio de agua potable, ni la interconexión con el servicio público, sin que mediara de previo el aval de la institución a las obras construidas.

Siendo así, alega, no infringió la normativa institucional, sino que se apegó a la LPU y al artículo 10 bis del Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MHC. Estima preterida la prueba documental de folios 455 a 601, 788 a 799, 944 a 951, 1214 a 1332 del expediente judicial; 31 a 129 del expediente administrativo. Segundo. Aduce, ni en el expediente judicial ni en el administrativo consta una sola prueba que descalifique la garantía que sirvió de base para que el Jefe del Departamento de Estudios y Proyectos del AyA avalara que el actor Rodríguez Araya suscribiera las certificaciones de compromiso. Sugiere, tampoco hay prueba alguna de que la institución haya sufrido, tan siquiera en grado de probabilidad, algún riesgo. Enfatiza, en su condición de Gerente General, no podría haber firmado las cartas de compromiso si antes no se hubiesen cumplido las siguientes fases preparatorias (visibles a folios del 530 a 570, 572 a 574 del expediente judicial) para cada una de las 23 certificaciones emitidas: 1.

Estudios hidrogeológicos del AyA, donde se estudió la capacidad del acuífero, la construcción de pozos y sus respectivas pruebas de calidad de agua y bombeo para determinar la viabilidad de utilizarlo como fuente de suministro de agua a las poblaciones en el área del proyecto; 2. Diseño de la infraestructura, para lo cual fue necesario que el AyA hiciera estudios de población para estimar las necesidades en términos de caudal, estudios de topografía, análisis de suelos y presupuesto de obra; 3. La aprobación del Reglamento para la aplicación del artículo 38 de la LPU, por parte de la Junta Directiva del AyA; 4. Acuerdo previo de la Junta Directiva del AyA con los desarrolladores sobre la forma cómo se financiarían las obras del Proyecto de Acueductos de Playas del Coco, que se concretó en un fideicomiso por $8.3 millones, actuando los desarrolladores como fideicomitentes, el Banco de Costa Rica como fiduciario y el AyA como único beneficiario; 5.

Aceptación por parte de la Junta Directiva del AyA, mediante acuerdo adoptado conforme a las disposiciones de rigor, del Fideicomiso y el compromiso de garantizar el suministro de agua potable a los desarrolladores; 6. Solicitud de los desarrolladores, presentada ante la Gerencia General del AyA, de la correspondiente certificación de compromiso para tramitar su proyecto ante el INVU, al amparo del convenio de fideicomiso y del reglamento emitido por la Junta Directiva; 7. Criterio técnico del Departamento de Estudios y Proyectos del AyA, manifestando que la solicitud del desarrollador estaba dentro de la zona del proyecto y técnicamente procedía la asignación de la cantidad de pajas de agua solicitadas; 8. Redacción del borrador del documento conocido como “Certificación de Compromiso”, por parte de la Dirección Jurídica del AyA. Echa de menos la valoración de las 23 certificaciones, conforme a los compromisos adquiridos por la Junta Directiva de acuerdo al Fideicomiso del Acueducto de Playas del Coco, y el procedimiento institucional, donde se determinan las obras y acciones a emprender, su financiamiento y las garantías otorgadas.

Tercero. Como parte de sus alegatos acerca de la violación del debido proceso, asevera, para sancionarle por la supuesta comisión de una conducta dolosa, la CGR partió de una transcripción parcial del acuerdo de Junta Directiva no. 2001-37 de la sesión del 23 de mayo de 2001, visible a folios 440 a 451 del expediente judicial, el cual dispone: “Artículo 3: Igual restricción se establecerá y ampliará a todo el territorio nacional en cualesquiera otros lugares, en los que la infraestructura y la disponibilidad del recurso hídrico no permita los desarrollos, para lo cual se autoriza a la Presidencia Ejecutiva o a la Gerencia por recomendación técnica de la Dirección de Operaciones de AyA, que así lo disponga”. Reprocha, al suprimir la frase resaltada, parece que la prohibición de emitir certificaciones de disponibilidad de agua en cualquier parte del país era absoluta (como lo entendió la CGR y el Tribunal), empero, realmente esa restricción fue condicionada a que existiera una recomendación técnica de parte de la Dirección de Operaciones de AyA que así lo dispusiera.

Asegura, en el expediente administrativo no consta la existencia de un estudio ni de una recomendación técnica de la Dirección de Operaciones de AyA dirigida a la Presidencia Ejecutiva, o al actor en su condición de Gerente General, en orden a suspender la emisión de las certificaciones para el caso del Acueducto de Playas del Coco. Plantea, a partir de esa cita parcial, la CGR tuvo por demostrada una gravedad que en realidad no existía, puesto que en realidad el acuerdo facultaba al actor para actuar en contrario. Cuarto. Indica, cuando se constituyó el Fideicomiso, ya el AyA había realizado todos los estudios técnicos para la ampliación del acueducto, según consta a folio 540 del expediente judicial donde se indica: “CUARTO. Para la solución de la carencia de agua potable, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados AyA ha realizado los estudios y tiene los diseños para ampliar el actual acueducto y aumentar la capacidad en al menos ocho mil nuevas pajas de agua”.

Añade, a folios 569 y 570 viene una descripción exacta de las obras a desarrollar para el Proyecto del Acueducto de Playas del Coco, que fueron diseñadas por la Institución, y que sirvieron de base para la elaboración del presupuesto del proyecto, que a su vez permitió determinar una garantía irrevocable y depositada en efectivo por $8.368.968,46, con lo cual no existía riesgo económico alguno. De manera que, asegura, si no se ejecutaban las obras por parte del fideicomitente o fiduciario, el AyA podía hacerlo en su lugar. Quinto. Alega, la sentencia omite considerar que la redacción del contenido de la carta de compromiso y disponibilidad de agua no fue de resorte del actor, sino elaborada a partir de un “Taller sobre Procedimientos Conjuntos AyA-INVU-MEIC”, efectuado en setiembre de 2007, y competencia de la Dirección Jurídica del AyA, según consta en la prueba documental de folio 589 a 593 del expediente judicial.

Sexto. Acusa preterición de los avales técnicos y financieros que los funcionarios responsables emitieron para cada una de las 23 certificaciones expedidas, los cuales constan a folios del 130 al 140, 161, 162, y 164 del expediente administrativo. Además, apunta, la emisión de las certificaciones conllevó un proceso previo que comprendía: 1. La solicitud de los interesados, dirigida a la Gerencia General, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 38 de la LPU; 2. Certificación del Banco de Costa Rica, en su condición de Fiduciario, certificando el número de pajas de agua que requería y el aporte efectuado por el solicitante en el fideicomiso que garantizaba el financiamiento de la obra, sea que la ejecutara el Fideicomiso o la asumiera el AyA; 3. Solicitud de parte del actor al Director de Estudios y Proyectos del AyA, para que hiciera constar la existencia, viabilidad, cobertura y costo aproximado del proyecto; 4.

Carta del Director de Estudios y Proyectos del AyA haciendo constar los puntos anteriores y adjuntando una descripción del proyecto. Dice, esa certificación es de especial valor probatorio porque en ella el Departamento Técnico certifica la existencia de viabilidad hídrica del proyecto y no existe prueba objetiva que la descalifique (folios 1193 a 1332 del expediente administrativo); 5. Certificación extendida por el actor, cuyo contenido fue redactado por el Departamento Jurídico del AyA con el aval del INVU y del MEIC. Asegura, las certificaciones no fueron actuaciones unilaterales de su parte, sino que siguieron un procedimiento administrativo rigoroso que contó el aval técnico y control institucional (folios 25 al 198 del expediente administrativo). Manifiesta, para emitir las 23 certificaciones no efectuó ninguna recepción de obras o autorización de interconexión, ni ordenó su interconexión al sistema de agua potable.

Resume, al sancionarle, la CGR omitió incorporar todos los estudios existentes a la fecha, que sirvieron de base a la formulación del proyecto del acueducto que se presentó a los desarrolladores, el cual incluía: los diseños de trazado, planos, requerimientos de lotes para la construcción de tanques (posteriormente traspasados al AyA), pozos y sus ubicaciones, estudios hidrogeológicos, estudios topográficos, pruebas de calidad de agua, pruebas de bombeo, presupuesto del proyecto, terrenos y servidumbres, estudios legales, elaboración del reglamento del artículo 38 de la LPU, y el taller para la redacción de certificaciones de compromiso. Sétimo. Sostiene, la CGR violentó el debido proceso al efectuar un análisis incompleto del acuerdo de la Junta Directiva que reglamentó la aplicación del artículo 38 de la LPU. Expone, la finalidad del Reglamento aprobado en setiembre de 2007, en la sesión de Junta Directiva no. 2007-056, tuvo como hecho novedoso la inclusión del artículo 5, con el fin de regular la situación existente en la zona de El Coco-Ocotal.

Explica, el interés de ese artículo fue permitir que los urbanizadores otorgaran garantías bancarias o reales que aseguraran fehacientemente la construcción e interconexión de los servicios, y con ello la Gerencia General pudiera otorgar la certificación de compromiso para que el urbanizador gestionara los permisos de construcción de conformidad con el artículo 38 de la LPU. Dice, antes de la reforma, no se regulaba el instrumento por medio del cual se acreditaba, ante la Dirección de Urbanismo y la Municipalidad, que el urbanizador se comprometió a costear las obras. Con la introducción del artículo 5, señala, se vino a dar certeza absoluta de que las obras de infraestructura de los servicios públicos serían construidas y que los urbanizadores no podrían solicitar la interconexión hasta que aquellas hubieran sido efectuadas y aceptadas a satisfacción por el AyA. Según su entender, a partir de esa reforma no existe diferencia entre la certificación de compromiso y la certificación de disponibilidad hídrica, porque si el urbanizador no realiza las obras, la institución igual tiene las garantías necesarias y los recursos para ejecutarlas.

De ahí el error de la CGR, alega, porque no existió riesgo institucional alguno. Reitera, en el caso concreto se suscribió un fideicomiso con el Banco de Costa Rica, garantizado las obras, todo con la aceptación previa y expresa de la Junta Directiva (folios 530 a 570 del expediente judicial). Acota, al 25 de abril de 2012 la institución capitalizó activos fijos por ¢1.073.144.000,00 según consta en el oficio no. SUB-GG-DFI-E-2012-0224 (y en la certificación de activos traspasados al AyA, folio 528 del expediente judicial). Insiste, tales inversiones fueron recibidas sin que el AyA estuviera obligado a la interconexión del servicio público, porque la certificación de disponibilidad se les podía entregar hasta que las obras estuvieran concluidas; certificación que, asegura, nunca firmó. Apunta, para el INVU y la Municipalidad, el fin de la disponibilidad hídrica es asegurarse que el usuario final contará con servicios públicos, y con ello dar los permisos de construcción al urbanizador.

Para el AyA, la disponibilidad hídrica es diferente porque representa la certificación de que las obras de infraestructura de interconexión fueron concluidas conforme a planos y cumplen con las normas constructivas, así como las pruebas de operación realizadas, y con ello los usuarios finales pueden solicitar la instalación del servicio (sea la instalación del medidor de agua y el recibo del servicio público). Octavo. Acusa vicios en el auto intimatorio del procedimiento disciplinario. Explica, en esa resolución se enlistan una serie de actos generales e individuales imputados al actor, pero sin especificar la normativa conculcada con su actuación. Asevera, esa falta de precisión permitió que, de forma posterior a su comparecencia, los funcionarios de la CGR invocaran normativa jurídica dispuesta para situaciones de hecho distintas a las del caso concreto, como lo es el artículo 10 del Decreto Ejecutivo no.27967-MP-MIVAH-S-MHC.

Noveno. Aduce, al sancionarle se incluyeron razonamientos probatorios que no estaban contenidos en el acto de intimación. Se trata de la afirmación en el sentido de que, al extender las certificaciones en cuestión, comprometió en forma indebida el recurso hídrico en la zona de El Coco-Ocotal, pues no se tenía certeza de la disponibilidad de agua en la Regional Chorotega de AyA, por no contar con el acueducto. Refuta, tal afirmación es temeraria por cuanto los antecedentes en poder de la institución demuestran que existe capacidad hídrica del manto acuífero de donde se tomaría el agua para abastecer a las poblaciones de la zona. Reclama, no fue imputado de una situación que, de haberlo sido, habría requerido la presencia de equipos técnicos institucionales. Décimo. Reprocha, los funcionarios de la CGR hicieron referencia a riesgos sin tener a la vista los documentos probatorios correspondientes, por cuanto en el expediente administrativo constan las cartas de fideicomiso del Banco de Costa Rica que respaldan los aportes de cada uno de los urbanizadores que participaron en su constitución, por lo que tenían la carga de demostrar que el fideicomiso era insuficiente.

Además, a folios 18 y 19 del expediente administrativo, como complemento del fideicomiso, consta una carta dirigida por el AyA a los urbanizadores, donde señaló que garantizaría a los fideicomisarios fundadores el derecho de suministro de las cuotas de agua que requirieran para sus proyectos, hasta por un plazo de cinco años, contados a partir de la entrega de la mejora y ampliación del acueducto, haciendo constar este compromiso en las cartas de disponibilidad que les serían entregadas cuando el AyA aceptara el acueducto. Señala, el expediente administrativo tiene omisiones en su recopilación, puesto que no se incorporó el documento completo del contrato de fideicomiso y su aceptación por parte de la Junta Directiva, lo cual evidencia una impericia y negligencia en la investigación, que raya en la arbitrariedad y abuso de poder. Acusa total omisión de análisis de las garantías ofrecidas con el Fideicomiso y de los acuerdos y compromisos que se incluyeron en él (transcribe parte de su contenido).

Undécimo. Asevera, en el 2009, las cartas de disponibilidad de agua fueron valoradas por la División Jurídica del AyA a petición de la Junta Directiva, puesto que la CGR pretendía su anulación. Refiere, el Departamento Legal, mediante memorándum no. PRE-J-2009-2968, consideró que las certificaciones de compromiso, carta de entendimiento y garantía de cumplimiento rendidas por el urbanizador constituían una garantía de la construcción de sistemas de acueducto y/o alcantarillado en beneficio del Estado costarricense, por lo que las certificaciones de compromiso en cuestión contenían los elementos de un acto administrativo que no se consideraba tuviera vicios de nulidad y generaron efectos jurídicos y derechos subjetivos a favor de terceros de buena fe (folios 442 a 455 del expediente administrativo, 594 a 600 del expediente judicial). Décimo segundo. Sintetiza, los actos sancionatorios carecen de la debida motivación, por cuanto adolecen de los siguientes vicios: 1.

Indebida interpretación del marco jurídico, por examinar las certificaciones exclusivamente al amparo del artículo 10 del Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción, Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MHC, sin analizar el artículo 10 bis; 2. Cita incompleta del acuerdo de Junta Directiva no. 2001-137, artículo 2, del 23 de mayo de 2001; 3. No haber evaluado el proyecto del Acueducto Sardinal-Playas del Coco-Ocotal y sus especificaciones técnicas; 4. No incorporar el texto completo del Contrato de Fideicomiso del Banco de Costa Rica, aceptado mediante acuerdo de Junta Directiva, donde se describía el proyecto a realizar y se otorgaban las garantías económicas y reales requeridas; 5. Imputar hechos que no fueron intimados en el acto inicial del procedimiento; 6. Omitir el análisis del procedimiento seguido por la Gerencia General, quien recurrió a distintas instancias técnicas institucionales que estudiaron las solicitudes hechas por los desarrolladores, y quienes redactaron el machote de las certificaciones; 7.

No haber reconocido que el Departamento de Estudios y Proyectos estudió cada una de las 23 solicitudes de certificación y emitió un criterio favorable. Censura, la CGR nunca solicitó el fundamento técnico del aval dado a la solicitud de las certificaciones ni pidió la “Tabla de Consumo para Disponibilidad de Agua” que fundamentaba la aprobación de la carta y que conllevó a la emisión de las certificaciones; 8. Se efectuaron imputaciones de afectación ambiental sin sustento alguno, pues las disponibilidades hídricas contaban con el respaldo de los departamentos técnicos correspondientes. Subraya, en el punto cuarto del fideicomiso, por ejemplo, se señaló que el AyA tenía los estudios y diseños para ampliar el acueducto y aumentar la capacidad en al menos ocho mil nuevas pajas de agua; 9. Las manifestaciones sobre daño ambiental o de imposibilidad de darle contenido hídrico a las 23 certificaciones nunca fueron demostradas por la CGR, sino que se invirtió la carga de la prueba, obligando al actor a demostrar que no era culpable; 10.

No demostró la CGR que, para emitir las 23 certificaciones cuestionadas, el actor haya firmado la recepción de las obras y ordenado la interconexión con el AyA para dotarlas del servicio de agua potable. Sostiene, no existe motivación legítima de los actos impugnados, sino una evidente desviación de poder de parte de los funcionarios de la CGR, lo cual atenta contra los artículos 128, 133, 136, 214, 216, 221, 223.2, 229.2, 298.2 y 307.2 de la LGAP.

VI.De previo al análisis de las censuras aducidas, impera traer a colación lo dispuesto en la normativa jurídica atinente al caso concreto -vigente al momento de los hechos discutidos-. Dispone la Ley de Planificación Urbana en su numeral 38: “No se dará permiso para urbanizar terrenos: a) Cuando el proyecto no satisfaga las normas mínimas reglamentarias, o los interesados no hayan cumplido los trámites pertinentes, entre los que está la aprobación indispensable de los planos por la Dirección de Urbanismo y el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado; b) Por no estar garantizado el importe de las obras de habilitación urbana del inmueble, o no haberse hecho o garantizado el traspaso formal al municipio, del área reservada a uso público, ni, en su defecto, satisfecho en dinero el valor equivalente; y c) En tanto el desarrollo del área localizada fuera del límite zonificado se considere prematuro por carecer de facilidades y servicios públicos o por el alto costo de tales facilidades y servicios, por su distancia de otras áreas habitadas o debido a cualquier otra deficiencia determinante de condiciones adversas a la seguridad y a la salubridad públicas.

Los proyectos de urbanización ubicados dentro o fuera del área zonificada que tengan los servicios de acueductos, alcantarillado sanitario y electricidad alejados de sus linderos, deben ser aceptados para su análisis por la Municipalidad y la Dirección de Urbanismo, si el urbanizador se compromete a costear las obras ejecutadas fuera de su propiedad, para ofrecer todos los servicios necesarios. En este caso, todos los proyectos futuros de urbanización que intenten usar los servicios citados en el párrafo anterior en el período de cinco años, contado desde la terminación de esas construcciones, abonarían al urbanizador una cantidad por cada unidad de vivienda que contenga el nuevo proyecto. La cantidad a abonar será determinada por la institución que tenga a su cargo el servicio correspondiente y se cubrirá al hacerse la conexión física de cada unidad de vivienda”. Por su parte, el Reglamento para la aplicación de los procedimientos del artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana (Ley N° 4240) en obras de Acueductos y Alcantarillados de AyA, aprobado mediante acuerdo no. 2007-450, adoptado en sesión ordinaria no. 2007-056 del 11 de setiembre de 2007, dispone lo siguiente: “Artículo 4º-Corresponde al AyA, dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la República de los servicios de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos.

Asimismo, el determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan para construir, reformar, ampliar, modificar obras de acueductos y alcantarillados: las cuales no se podrán ejecutar sin su aprobación. / Por consiguiente, todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de agua potable y/o alcantarillado sanitario y sistemas pluviales, público o privado, deberá ser aprobado previamente mediante estudio técnico que determine su viabilidad, lo que faculta la realización de las inspecciones que estime conveniente para comprobar que las obras se realicen conforme a los planes aprobados; todo lo anterior para ofrecer todos los servicios que sean necesarios dentro o fuera del área circunscrita por un proyecto. / Por disposición legal, dicha aprobación previa será obligatoria en todos los casos de construcción de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones en cualquier parte del país y ningún otro organismo o dependencia estatal otorgará permisos o aprobaciones de construcción sin tal aprobación por parte de AyA.

Artículo 5º-De conformidad con la Ley de Planificación Urbana, el Desarrollador, Urbanizador o Fraccionador, según sea su caso, podrá comprometerse con el AyA a asumir el costo de las obras necesarias fuera de su propiedad, para construir los servicios de agua potable y/o alcantarillado sanitario, incluído el tratamiento de las aguas residuales y tengan esos servicios básicos alejados de sus linderos, para lo cual se suscribirá una carta de entendimiento. / Para asegurar la ejecución de las obras necesarias para habilitar los servicios, el Desarrollador, Urbanizador o Fraccionador deberá constituir garantía satisfactoria mediante fideicomiso, póliza, hipoteca, garantía bancaria, o cualesquiera otras formas legalmente establecidas. / Adicionalmente AyA podrá emitir, a través de la Gerencia General, una certificación de compromiso en la cual se haga constar sobre la existencia y viabilidad del proyecto, su cobertura, costo aproximado y el compromiso expreso del desarrollador de asumir el costo total de las obras, con el fin de que éste gestione los permisos correspondientes para su aceptación ante las instancias que consigna el artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana. / Por su parte el Desarrollador, Urbanizador o Fraccionador, según sea el caso, deberá suscribir documento mediante el cual libere de responsabilidad al AyA por cualesquier consecuencia provocada por el atraso o problemas en la construcción de las obras.

Artículo 11.-Una vez que el Desarrollador haya ejecutado todas las obras conforme con la normativa técnica vigente, estudio técnico para determinar la operación de los servicios de agua y/o de alcantarillado sanitario y la carta de entendimiento mediante los cuales se aprobó la construcción de las mismas; y el AyA realice las pruebas técnicas respectivas verificando el cumplimiento de requisitos y aprobaciones, se procederá con la "recepción de las obras" por parte de AyA. / Una vez recibidas las obras por el AyA, se emitirá la certificación de disponibilidad de servicios de agua y/o alcantarillado sanitario, para efectos de la conexión y operación de los servicios” (el énfasis y subrayado son suplidos). Ahora bien, en lo que al sublite interesa, el Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción, Decreto no. 27967-MP-MIVAH-S-MHC -hoy derogado- establecía: “Artículo 10.—Para el trámite de visado de planos de urbanizaciones, condominios de fincas filiales primarias individualizadas (condominios de lotes) y conjuntos residenciales, los interesados podrán acogerse al trámite opcional del anteproyecto: 1) Requisitos.

Para realizar este trámite el interesado deberá presentar los siguientes requisitos: (…) e. Dos copias de la carta o resolución del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (A y A) o del suplidor sobre la existencia de disponibilidad de agua potable y alcantarillado sanitario. La Dirección de Urbanismo del INVU y el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (A y A) serán los que corroborarán la existencia de este documento (…). Artículo 10° bis.—Para el trámite de visado de planos de urbanizaciones, condominios de fincas filiales primarias individualizadas (condominios de lotes) y conjuntos residenciales, los interesados deberán realizar el trámite de visado de proyecto: 1) Requisitos. Para realizar este trámite el interesado deberá presentar los siguientes requisitos: (…) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 inciso c) de la Ley de Planificación Urbana, se dará permiso para urbanizar terrenos a los proyectos de urbanización si el urbanizador se compromete a costear las obras para ofrecer todos los servicios necesarios, entre los que están el de alcantarillado.

En tal sentido, se procederá de la forma siguiente: iii. Los interesados en el desarrollo de proyectos localizados en las zonas en las que esté definida y programada la inversión en sistemas de alcantarillado sanitario; están obligados a depositar el monto equivalente al costo de la red de alcantarillado sanitario, en un Fondo Rotatorio con carácter de reserva específica de la Institución o empresa que presta el servicio de alcantarillado sanitario en la zona. Todo de conformidad con lo indicado en los mapas que para esos efectos dispone el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA). La metodología para establecer el monto equivalente al costo de la red de alcantarillado sanitario, la forma y cuentas en que se debe depositar, así como, el momento en que se deberá realizar este depósito, serán estipuladas mediante un decreto ejecutivo específico para tales efectos. iv. Podrán ser exonerados de la construcción de la red de alcantarillado sanitario de conformidad con la resolución que dicte la Junta Directiva de AyA, los proyectos localizados en las zonas en las que no existan mapas.

En éstos lugares, en donde debido a las condiciones hidrogeológicas existan una posibilidad de contaminación de los acuíferos; en salvaguarda del Indubio Pro Natura, se requerirá que garanticen, mediante los estudios técnicos que han sido indicados en el inciso c.i) anterior, que el sistema de disposición de aguas residuales es apto, comprobando que no hay riesgo de contaminación de los acuíferos existentes. En caso de ser exonerados, se deberá adjuntar la resolución de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (…)” (el subrayado es suplido).

VII.Ahora bien, según se tuvo por acreditado, el señor Rodríguez Araya fue sancionado por haber emitido, en su carácter de Gerente General del AyA, 23 certificaciones de disponibilidad de agua a favor de varias personas, sin que se hubieran construido, ni recibido a satisfacción de esa entidad, las obras correspondientes al acueducto que se estaba realizando a través del Fideicomiso Acueducto Playas del Coco, todo lo cual, a juicio del órgano decisor, fue actuado a contrapelo de la normativa citada en el Considerando VI, y de las normas concernientes a la Hacienda Púbica y a la protección ambiental. Lo anterior por cuanto -según dicho órgano- esa situación permitió que los interesados gestionaran y obtuvieran los respectivos permisos de construcción ante el municipio de la localidad con base en dichos documentos, cuando, por las circunstancias descritas, no podía garantizarse la disponibilidad real de agua potable ni de la infraestructura del acueducto.

Además, consideró la CGR, lo actuado puso en peligro el recurso hídrico y su disponibilidad en la zona de Sardinal, así como también significó un riesgo institucional para el AyA y para la Hacienda Pública tutelada por el órgano contralor. Son varias las censuras que el actor casacionista plantea contra dicha imputación de responsabilidad, las cuales se pasan a analizar. En cuanto a los presuntos vicios contenidos en el auto inicial del procedimiento, cabe acotar que en dicha resolución intimatoria sí se hizo indicación de la normativa jurídica que se estimó conculcada a raíz de la actuación del señor Rodríguez Araya, lo cual es incluso reconocido por él en el hecho tercero de su demanda. La CGR fundamentó el procedimiento sancionatorio en los acuerdos de Junta Directiva del AyA nos. 2001-137 y 2007-367, adoptados en las sesiones del 23 de mayo de 2001 y 24 de julio de 2007, respectivamente; la sentencia de Sala Constitucional no. 4310-1992; y los siguientes preceptos normativos: artículos 2, 12 y 21 de la Ley Constitutiva del AyA, 38 de la LPU, 10 del Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC y sus reformas, 5 y 11 del Reglamento para la aplicación del artículo 38 de la LPU en obras de acueductos y alcantarillados del AyA (aprobado en sesión ordinaria de la Junta Directiva del AyA no. 2007-056, del 11 de setiembre de 2007), 11, 107 inciso 1), 133.1), 211 inciso 1) y 213 de la LGAP, 2 y 41 inciso 5) del Reglamento Autónomo de Servicio del AyA, 3, 4, 38 inciso d) y 51 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, 11 de la Constitución Política, 8 inciso d), 10, 12 y 39 de la Ley General de Control Interno, 4.9 del Manual de Normas Generales de Control Interno para la CGR y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización.

Tampoco se evidencia que haya sido sancionado por hechos no intimados en el auto de apertura del procedimiento (referidos a que comprometió indebidamente el recurso hídrico en la zona de El Coco-Ocotal, pues no se tenía certeza de la disponibilidad de agua en la Regional Chorotega de AyA, por no contar con el acueducto). En esa resolución se le intimó por haber emitido 23 certificaciones de disponibilidad real de agua potable sin que el acueducto Coco-Ocotal estuviera terminado ni recibidas las obras por parte del AyA, lo cual presumiblemente habría infringido la normativa jurídica citada como fundamento de la apertura del procedimiento. Al revisar tales referencias normativas, se verifica que la actuación del señor Rodríguez Araya se estimó contraria al artículo 2 de la Ley Constitutiva del AyA, el cual dispone claramente las obligaciones del AyA en cuanto a la protección del recurso hídrico en pro de los habitantes de la República, la adecuada administración y operación del sistema de alcantarillado tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos, la determinación de la viabilidad y conveniencia de los distintos proyectos que propongan construir o modificar el sistema de alcantarillado, la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas.

En igual sentido, se le imputó haber inobservado sus deberes como Gerente General del AyA, en cuanto a la correcta administración y funcionamiento del Instituto, a propósito de los deberes encargados a esa institución entratándose de proyectos de construcción, ampliación o modificación de sistemas de abastecimiento de agua potable y disposición de aguas servidas y pluviales (artículos 12 y 21 ibídem). Además, se le imputó haber comprometido la Hacienda Pública por cuanto el AyA asumió la responsabilidad directa del eventual daño ambiental que produjeran los desarrolladores (quienes obtuvieron los permisos de construcción mediando las certificaciones de disponibilidad de agua expedidas por don Heibel).

VIII.Otro motivo de disconformidad lo constituye el hecho de que, según el recurrente, el Tribunal no valoró que las 23 certificaciones tuvieron como fundamento jurídico lo dispuesto en los artículos 38 de la LPU y 10 bis del Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción, Decreto no. 27967-MP-MIVAH-S-MHC -transcritos supra-. Entiende este Tribunal de Casación, el actor Rodríguez Araya interpreta que no hubo actuar reprochable de su parte, ni violación a la normativa supra citada, porque, de conformidad con el precepto 10 bis, “(…) se dará permiso para urbanizar terrenos a los proyectos de urbanización si el urbanizador se compromete a costear las obras para ofrecer todos los servicios necesarios, entre los que están el de alcantarillado”, y esa condición se cumplió en el caso concreto, puesto que se suscribió un Fideicomiso por medio del cual se garantizó la construcción del acueducto.

La posición del actor parte de que bastaba el compromiso del urbanizador -de costear las obras- para obtener los permisos de construcción correspondientes, y por ello no hubo conducta sancionable de su parte al emitir las certificaciones en cuestión y ser utilizadas por los desarrolladores para tramitar los permisos ante la Municipalidad de Carrillo. Tal alegato no es de recibo. Primero, nótese que el numeral 10 bis no sujeta el otorgamiento del permiso de construcción al mero compromiso del urbanizador para costear los trabajos necesarios para ofrecer los servicios públicos necesarios (como el de alcantarillado), sino que en los acápites numerados iii) y iv) regula los requisitos para conceder el permiso en esas circunstancias, los cuales involucran competencias propias del AyA. En todo caso, el otorgamiento del permiso de construcción, en lo que al ente municipal respecta, es una competencia exclusiva de ese órgano, que conlleva un análisis de múltiples requisitos que debe ser llevado a cabo por aquél, y no podría válidamente ahora sostener -ni asumir- el recurrente que por el hecho de que en este caso los interesados se habían comprometido a costear las obras del acueducto, entonces ya por sí necesariamente se les otorgaría el permiso para urbanizar en aquel momento (con independencia del contenido de las certificaciones por él expedidas).

Segundo, el tema en discusión no radica en si por el sólo hecho de comprometerse a costear las obras del acueducto, los urbanizadores podían o no obtener los permisos de urbanización requeridos para sus proyectos (cuestión de estricta competencia municipal), sino que el señor Rodríguez Araya se extralimitó en sus funciones como Gerente del AyA, al emitir 23 certificaciones de disponibilidad de agua, cuando -según lo disponía claramente la normativa- no era el momento oportuno para hacerlo, pues si bien existía una carta de entendimiento para la Ampliación del Acueducto de Playas del Coco, además de un Fideicomiso suscrito para tales fines, las obras no habían sido ejecutadas ni mucho menos recibidas a satisfacción por el AyA, de manera que entonces, jurídica y materialmente, no era posible ni procedente garantizar la disponibilidad real de infraestructura y agua potable para dichos proyectos de urbanización.

Nótese que, según se tuvo como hecho probado 7), no recurrido, en las 23 certificaciones el actor indicó: “CERTIFICO Y HAGO CONSTAR de la existencia y viabilidad del proyecto, GARANTIZANDO que el mismo contará con la infraestructura y disponibilidad de agua cuando este lo requiera". Es la inclusión de esa garantía de disponibilidad la que precisamente resulta reprochable, desde la óptica de sus deberes funcionales como Gerente General del AyA, puesto que, para el momento cuando emitió las certificaciones, lo que le estaba permitido extender a favor de los urbanizadores eran certificaciones de compromiso donde se hiciera constar la existencia y viabilidad del proyecto, su cobertura, costo aproximado y la obligación expresa del desarrollador de asumir el costo total de las obras (según lo dispuesto en los cardinales 4, 5 y 11 del Reglamento para la aplicación de los procedimientos del artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana en obras de Acueductos y Alcantarillados de AyA).

No obstante, don Heibel rebasó sus facultades, y de forma evidentemente prematura garantizó la disponibilidad de la infraestructura y del agua potable, cuando las obras del acueducto si quiera habían sido construidas, con lo cual, en nombre del AyA y en lo que al ámbito competencial de ese ente respecta, certificó una materialidad y una disponibilidad que en realidad no existía para ese momento, y con ello incidió en el otorgamiento de permisos de construcción municipales basados en un escenario futuro, y si se quiere, incierto, pero que aparecía garantizado y avalado por el ente rector en materia de acueductos y alcantarillados. En su defensa, alega el recurrente, si bien las certificaciones les permitían a los urbanizadores obtener los permisos de construcción, ello no les garantizaba recibir el servicio de agua potable ni la interconexión al servicio público -no obligaban al AyA-, sino hasta que la institución recibiera y avalara las obras construidas.

Alega, el no firmó una orden en tal sentido, por lo que no existió riesgo alguno para el Instituto. En efecto, la interconexión y prestación del servicio de agua potable era materialmente imposible en aquel entonces porque las obras no estaban terminadas, ni recibidas a satisfacción por el AyA, y ello es lo que precisamente resalta el exceso, y la contradicción, en que incurrió el actor al emitir una certificación con un contenido que -de acuerdo a la normativa vigente- estaba pensada para un momento posterior, cuando la estructura del acueducto y la disponibilidad del servicio pudieran ser realmente garantizados, pero que, dados los términos en que fue otorgada, razonablemente generó una apariencia de estar respaldada por la institución. No existe justificación legal que ampare tal actuación, si quiera el artículo 10 bis del Decreto no. 27967-MP-MIVAH-S-MHC invocado por el accionante, que no puede ser interpretado de forma aislada, y desvinculada de la LPU y del Reglamento para la aplicación de los procedimientos del artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana en obras de Acueductos y Alcantarillados de AyA.

Se reitera, el objeto en discusión no es si procedía o no otorgar los permisos de construcción, ni la legalidad de los que fueron concedidos con base en las certificaciones emitidas por el actor, tampoco la legalidad de estas últimas; lo que se analiza es la actuación de don Heibel, a partir de las facultades que en su calidad de Gerente le confería la legislación y normativa interna del AyA, según las particularidades del caso concreto, en unas circunstancias de modo y tiempo determinadas. Así, no se observa el error interpretativo acusado en cuanto a la normativa aplicable al subjúdice, porque los preceptos jurídicos supra citados son claros en delimitar los alcances de las certificaciones de compromiso y de disponibilidad de agua, estableciendo una clara diferencia entre su contenido y efectos, y definiendo en qué momento y bajo qué condiciones podía emitirse una y otra.

IX.Como parte de sus alegatos de descargo, sostiene el casacionista, tanto la CGR como el Tribunal de instancia realizaron una lectura parcial del acuerdo de Junta Directiva del AyA no. 2001-37, de la sesión del 23 de mayo de 2001, mediante el cual se dispuso: “Artículo 3: Igual restricción se establecerá y ampliará a todo el territorio nacional en cualesquiera otros lugares, en los que la infraestructura y la disponibilidad del recurso hídrico no permita los desarrollos, para lo cual se autoriza a la Presidencia Ejecutiva o a la Gerencia por recomendación técnica de la Dirección de Operaciones de AyA, que así lo disponga”. Reclama, cuando se lee tal acuerdo, suprimiendo la frase resaltada, parece que la prohibición de emitir certificaciones de disponibilidad de agua en cualquier parte del país era absoluta (como lo entendió la CGR y el Tribunal), y ello le imprime una falsa gravedad a lo acontecido, pero en realidad esa restricción fue condicionada a que existiera una recomendación técnica de parte de la Dirección de Operaciones de AyA que así lo dispusiera, supuesto que en la especie no aconteció.

Con lo dicho, el recurrente admite haber emitido verdaderas certificaciones de disponibilidad de agua, y pretende excusarse en que de parte de la Junta Directiva del AyA no existió una prohibición absoluta de emitir ese tipo de documentos, y en que tampoco se le giró una recomendación técnica en ese sentido y para el caso concreto de la ampliación del acueducto El Coco-Ocotal. No obstante, aun partiendo de la hipótesis planteada por el casacionista -en cuanto a que se realizó una lectura parcial de dicho acuerdo de la Junta Directiva-, lo cierto es que su argumento resulta estéril toda vez que la definición de cuándo y en qué términos podían expedirse las certificaciones de disponibilidad estaba claramente establecida en el artículo 38 de la LPU y el Reglamento para la aplicación de los procedimientos concernientes a dicho numeral en obras de Acueductos y Alcantarillados de AyA, normativa que ahora el accionante no puede pretender desconocer.

Además, nótese que, según se tuvo como hecho demostrado 4), no recurrido, ante requerimiento de la Junta Directiva del AyA, en fecha 8 de marzo de 2007, la Dirección Jurídica de esa entidad, remitió el oficio DJ-2007-992, señalando, entre otros aspectos, que "no resulta procedente otorgar cartas de disponibilidad a desarrolladores que pretendan interconectarse a una tubería que no existe en la esfera de la realidad material. Se recomienda realizar el debido proceso para corregir el error en el que incurrió la Administración, en casos en que se hubiera emitido carta de disponibilidad bajo esta premisa". Se advierte, pese a la regulación normativa expresa a la que se ha hecho referencia, y al criterio legal de la Dirección Jurídica antes citado, el accionante expidió 23 certificaciones de disponibilidad real de agua potable y alcantarillado, siendo evidente la trasgresión al ordenamiento jurídico y al criterio institucional sobre el tema en particular.

En el mismo sentido, deviene inatendible el argumento esbozado en cuanto a que el contenido de las certificaciones de disponibilidad de agua fue elaborado por la Dirección Jurídica del AyA a propósito de un “Taller sobre Procedimientos Conjuntos AyA-INVU-MEIC”, efectuado en setiembre de 2007. Al analizar la prueba documental de folios 589 al 593 del expediente judicial se colige que existió una invitación de parte del señor Rodríguez Araya al entonces Director Jurídico del AyA, para realizar un taller con la participación de personeros del INVU, del MEIC, Comisión de la Ley 8220 y funcionarios del AyA, con el fin de unificar criterios y simplificar trámites en beneficio de los usuarios. Como parte de ese taller, se indica, se acordó establecer un formato para las certificaciones de compromiso, consensuado con el INVU, cuyo responsable sería la Dirección Jurídica, y en el cual debía quedar clara la garantía de cobertura y de futura interconexión de agua avalada por el AyA.

Sin embargo, en dichos documentos no consta cuál fue el supuesto texto que finalmente se aprobó y adoptó como machote para las certificaciones de compromiso y de disponibilidad de agua. En todo caso, el actor, como Gerente General, debió ajustar el contenido de las certificaciones que emitió a lo dispuesto en el Reglamento para aplicar el artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana, que definía claramente, y con rango normativo superior, las condiciones y el momento en el cual debía emitirse uno y otro documento, en vista de los efectos jurídicos que cada uno implicaba.

X.En las censuras identificadas como segunda, cuarta, sexta, sétima, décima y undécima, el actor pretende desvirtuar la existencia de la falta atribuida con fundamento en que existía prueba que acreditaba la viabilidad hídrica y técnica del proyecto, y en que su actuación no implicó riesgo económico alguno, puesto que, junto con el Fideicomiso suscrito para la ampliación del Acueducto Coco-Ocotal, se otorgaron las garantías reales y financieras suficientes para asegurar la ejecución de las obras, que incluso podían ser asumidas por el AyA en caso de incumplimiento de los desarrolladores. Además, enfatiza, no existió riesgo institucional por cuanto el AyA no se encontraba en el deber de otorgar el servicio de agua potable y de interconexión de servicios públicos a los urbanizadores, hasta tanto las obras no hubieran sido concluidas y recibidas a satisfacción por esa entidad. Tal postura no es compartida por este Tribunal de Casación.

Según se ha razonado en otras oportunidades, el mero hecho de que no se haya concretado un daño efectivo (en este caso ambiental, institucional o contra la Hacienda Pública) producto de una actuación realizada a contrapelo del ordenamiento jurídico -según se apuntó supra-, en sí mismo no es motivo para desvirtuar la existencia de la falta y para eximir de sanción al funcionario autor de la conducta reprochada (en ese sentido pueden consultarse las sentencias de este órgano casacional nos. 98-F-TC-2015 y 169-F-TC-2020). En la especie, debe tenerse en especial consideración que el actor ostentaba un cargo de alto rango jerárquico como lo era el puesto de Gerente General del AyA y, de acuerdo a los numerales 2 y 12 de la Ley Constitutiva de ese ente, él era responsable ante la Junta Directiva del eficiente y correcto funcionamiento del Instituto, lo cual adquiere aún mayor peso cuando se analiza la labor encomendada a esa institución en cuanto a la protección del recurso hídrico en pro de los habitantes del país, la administración del sistema de alcantarillado, la vigilancia y demás prerrogativas en cuanto a la determinación de la viabilidad de los proyectos que pretendan construir o modificar obras de acueductos y alcantarillados, atendiendo a la conveniencia y disponibilidad de recursos.

Partiendo de ese contexto, se comprende entonces la gravedad de lo actuado por el señor Rodríguez Araya, quien, por su cargo, era de los primeros llamados a cumplir la legislación, normativa reglamentaria y disposiciones institucionales en pro del cumplimiento de los fines encomendados al AyA como ente rector en materia de acueductos y alcantarillados (artículo 1 ibídem). No obstante, pese a existir normativa clara y expresa en cuanto a la forma y tiempo en que debieron emitirse las certificaciones de disponibilidad de agua por parte de la Gerencia General, sin justificación alguna el actor desatendió esas disposiciones, y expidió dichos documentos de forma evidentemente prematura, pues las obras de ampliación del acueducto Coco-Ocotal no habían sido construidas y mucho menos recibidas a satisfacción por el AyA. Tal inobservancia no podría ser pasada por alto, aduciendo que, por no haberse concretado un daño ambiental, institucional o económico, no amerita ser sancionada.

La infracción a sus deberes funcionales es evidente; de su parte existió un ejercicio indebido de la potestad certificadora depositada en su persona con ocasión de su cargo como Gerente General. Mediante no una, sino veintitrés certificaciones, garantizó una infraestructura y una disponibilidad real de agua que era jurídica y materialmente imposible asegurar a los interesados en ese momento, primero, porque así lo disponía la normativa supra analizada, y segundo, porque, aunque hubiera un proyecto de ampliación del acueducto Coco- Ocotal, las obras no estaban terminadas y entonces no podía dar fe de que serían idóneas para el fin propuesto. Aun así, el señor Rodríguez Araya expidió los documentos en cuestión, en nombre del AyA, garantizando una disponibilidad inexistente en la materialidad, y generando con ello una apariencia que a la postre culminó con la aprobación de los permisos de construcción municipal solicitados por los interesados.

Además, tratándose del recurso hídrico y de proyectos de urbanización que podían incidir directamente en su disponibilidad y en el adecuado tratamiento del agua potable y del alcantarillado de toda una comunidad, se exigía de parte del accionante una mayor diligencia en el cumplimiento de los trámites previstos para cada una de las etapas correspondientes para la aplicación del artículo 38 de la LPU, en lo que a la competencia del AyA se refería. Lo actuado sin lugar a dudas implicó crear un escenario confuso y someter a la institución a eventuales complicaciones de tipo legal, e incluso económicas, puesto que, aunque fue suscrita una carta de entendimiento con la empresa Coco Water S.A. para la ampliación del acueducto de Playas del Coco [donde claramente se advirtió que dicha firma no implicaba el otorgamiento de disponibilidad de agua, ni la autorización para el inicio de obra alguna, hasta tanto se cumpliera con los requisitos y aprobaciones regulares previstos por el ordenamiento jurídico; hecho tenido por probado 3), no recurrido], el actor procedió de forma totalmente contradictoria, rebasando los compromisos adquiridos por la institución en dicha carta y en el propio contrato de Fideicomiso, expidiendo documentos que sí garantizaban la disponibilidad de la estructura y del agua potable en el momento que el proyecto de urbanización lo requiriera, certificaciones que aparecían avaladas nada más y nada menos que por el ente rector en la materia, y que podían ser utilizadas en otro tipo de trámites ante otras instancias administrativas, como en efecto lo fueron ante la Municipalidad de Carrillo, quien otorgó los permisos de construcción solicitados.

XI.Otro de los temas recurridos por el casacionista refiere a la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción de inhabilitación para el ejercicio de cargos dentro de la Hacienda Pública por un plazo de cinco años, que le fuera impuesta por el órgano contralor a causa de los hechos supra descritos, y de la sanción sustitutiva adoptada por el Tribunal de instancia. Esgrime los siguientes agravios. Décimo tercero. Discrepa con el criterio del colegio de jueces, quienes calificaron la conducta del actor como negligente. Sostiene, su competencia funcional para la firma de las 23 certificaciones surgió a raíz de un acuerdo de la Junta Directiva del AyA, mediante el cual se reglamentó la aplicación del artículo 38 de la LPU en obras de acueductos y alcantarillados de esa institución; no fue una prerrogativa solicitada por su persona o por la administración del AyA. Posterior a la publicación de ese reglamento, indica, procedió a consultar con el INVU y el MEIC el formato de las certificaciones requeridas, función que recayó en la Dirección Jurídica.

Asegura, todas las certificaciones conllevaron un procedimiento interno de previo a su emisión. Por consiguiente, estima, de su parte no hubo una actuación si quiera negligente, pues las certificaciones fueron antecedidas por un procedimiento que involucró la aprobación y valoración de parte de varios departamentos competentes. Reitera, la CGR realizó una investigación que omitió recopilar y valorar documentos trascendentales (acuerdos de Junta Directiva, el texto completo del fideicomiso, las aprobaciones dadas por la Dirección de Estudios y Proyectos, entre otros). Reclama, la investigación fue llevada a cabo cuando el actor ya no ocupaba el puesto de Gerente General ni laboraba para el AyA, de manera que no conoció los documentos que se incorporaron y los que se omitieron, siendo hasta el desarrollo del procedimiento cuando tuvo acceso a ellos, con la resultante imposibilidad de obtener la documentación faltante o negligentemente omitida por la CGR en la tramitación del expediente.

Arguye, la sanción no resulta acorde al mérito de los autos, puesto que en el peor de los casos fue inducido a error por un inadecuado asesoramiento institucional (porque incluso el AyA rechazó la solicitud de la CGR en orden a anular las certificaciones emitidas) pero de su parte nunca hubo un actuar negligente, y mucho menos doloso. Sostiene, en vista de que la tramitación del procedimiento administrativo fue contraria a derecho y al debido proceso, debió decretarse su nulidad absoluta, y si se estimaba que alguna de las actuaciones del AyA eran contrarias a derecho, éstas no le eran imputables al actor. Asegura, fue riguroso en la aplicación de la normativa interna y requirió los criterios técnicos necesarios de previo a otorgar las certificaciones, por ende no puede ser sujeto de sanción alguna. Reprocha, el Tribunal de instancia se equivocó al estimar que la CGR sólo incurrió en un exceso en la sanción, cuando en realidad no había mérito para sancionar; por consiguiente, acusa, al imponerse en sentencia una sanción de menor gravedad a la originalmente dictada, resultaron conculcados los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Cita jurisprudencia constitucional referente a dichos principios. Décimo cuarto. Censura, la CGR violentó el debido proceso al hacer referencia a otros hechos ajenos al caso concreto -que tampoco fueron intimados-, y utilizarlos como agravante de la conducta realizada por el actor. Se trata del hecho de que el señor Rodríguez Araya era consciente de las consecuencias de emitir certificaciones de disponibilidad en las circunstancias que lo hizo, puesto que él conoció que a dos de sus subalternos y al Gerente General anterior a él se les sancionó por esos hechos, y fue el actor quien firmó el acto final sancionatorio, teniendo por acreditada la conducta dolosa. Afirma, se trató de hechos totalmente diferentes y que fueron cometidos con la normativa anterior al acuerdo de Junta Directiva adoptado en la sesión ordinaria no. 2007-56.

XII.El análisis de la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción, sea la impuesta por la CGR en sede administrativa, o la adoptada por el Tribunal Contencioso en sustitución de la primera, requiere necesariamente abordar los alegatos esgrimidos por el ente contralor en su recurso de casación. Por ello serán expuestos a continuación, para luego abordar el punto en discusión de forma integral, atendiendo a los argumentos de ambas partes. Primero. Disiente del criterio del Tribunal de instancia en tanto declaró la nulidad absoluta del procedimiento administrativo instruido contra los actores, por estimar que no hubo conducta dolosa de su parte en tanto no se acreditó daño alguno a la Hacienda Pública, al recurso hídrico, al interés público ni al ambiente. Reprocha, lo resuelto contraviene los artículos 38 de la LPU, 10 inciso e) del Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC, 2 de la Ley Constitutiva del AyA, 5 y 11 del Reglamento para la aplicación del artículo 38 de la LPU.

Asevera, los actores pusieron en riesgo la disponibilidad del recurso hídrico en la zona, es decir, los habitantes de El Coco-Ocotal fueron sometidos a un riesgo innecesario de desabastecimiento de agua potable. También sometieron a la Administración a un riesgo indemnizatorio en tanto garantizaron a los desarrolladores algo que no existía realmente, y permitieron que se otorgaran permisos de construcción al margen del ordenamiento jurídico. Todo lo anterior, reprocha, por haber obviado las prohibiciones y advertencias hechas por la Junta Directiva del AyA (acuerdos 2001-137 y 2007-367), criterios jurídicos de la División Jurídica del AyA, y la Sala Constitucional en la sentencia 262-2009, que de forma clara y expresa determinaron la imposibilidad de otorgar cartas de disponibilidad sin contar con los estudios técnicos que determinaran la certeza de disponibilidad de agua y con la infraestructura del acueducto totalmente terminada.

Sostiene, las conductas administrativas sancionadas se refieren a omisiones a deberes funcionales, en los que resulta absolutamente imposible aplicar la tesis del Tribunal respecto de la “materialización de un riesgo” a fin de determinar las responsabilidades procedentes. Advierte, el procedimiento administrativo no se fundamentó en la materialización de un daño económico a la Hacienda Pública, al ambiente o al recurso hídrico, sino en la grave vulneración a las normas que integran la Hacienda Pública y las referentes al recurso hídrico, siendo que el órgano contralor logró demostrar que los actores pusieron en riesgo ambos bienes jurídicos, al dar certeza de la existencia de agua en la zona sin contar con los estudios técnicos para ello y sin tener las obras del acueducto terminadas y recibidas a satisfacción por el AyA. Segundo. Acusa violación de los numerales 11, 39, 41, 183 y 184 de la Constitución Política, 11, 113, 211, 213 de la LGAP, 1, 4, 8-12, 16, 17, 68, 71 y 72 de la Ley Orgánica de la CGR, 39 y 41 inciso d) de la Ley General de Control Interno, 3, 4, 38 inciso d), 40 y 44 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito.

Ello en razón de que el Tribunal de instancia anuló el procedimiento administrativo porque no hubo declaratoria previa de nulidad (administrativa ni judicial) de las certificaciones emitidas por ambos funcionarios, y porque, según su criterio, el emitir y/o validar dichas certificaciones de disponibilidad no resultaba una práctica dolosa y dirigida a causar intencionalmente un daño. Objeta, la responsabilidad de los actores no derivó de la nulidad de las certificaciones -que incluso fueron convalidadas por una situación sobrevenida-, sino por las omisiones y faltas a sus deberes funcionales, respecto de sustentar decisiones que impactan la Hacienda Pública y el recurso hídrico, omitiendo estudios técnicos y jurídicos que determinaran la disponibilidad del recurso hídrico y la infraestructura del acueducto en la zona de El Coco-Ocotal, previo a la emisión de dichos actos. De ahí que, apunta, la discusión acerca de la legalidad de dichos actos administrativos carece de interés, porque no fue ese el motivo del acto administrativo sancionatorio.

Insiste, el procedimiento sancionatorio no tuvo como objetivo el ejercicio de un control de legalidad a fin de verificar la validez de los actos administrativos, por ello es que la sanción impuesta es de carácter disciplinario y no de restablecimiento de legalidad de la función administrativa mediante la declaratoria de nulidad. Refuta, el Tribunal partió de una premisa equivocada al considerar que la sanción es desproporcionada y que la conducta no puede ser calificada como dolosa porque no fue anulada, condición que no establece el ordenamiento jurídico a fin de calificar la falta y graduar la sanción. Interpreta, ninguno de los preceptos jurídicos citados supedita la responsabilidad de los funcionarios a la declaratoria de nulidad de las conductas administrativas reprochadas, precisamente porque el elemento determinante es el incumplimiento de las funciones del servidor público y las infracciones a las normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización y a la Hacienda Pública, los cuales son resguardados por la CGR por mandato constitucional.

Reseña, el órgano contralor no partió de la validez o invalidez de los actos administrativos emitidos por los actores, sino que una de las razones fundamentales que motivó la sanción fue el grado jerárquico, conocimiento y experiencia, y sobre todo la vulneración grosera de las normas que integran el sistema de control y fiscalización superior de la Hacienda Pública, el sistema de control interno, y la normativa que tutela el recurso hídrico, según lo establecido en los cardinales 211 y 213 de la LGAP, 39 y 41 inciso d) de la Ley de Control Interno. Tampoco concuerda con el criterio del Tribunal en cuanto a que no se verificó infracción al deber de probidad. Alega, si existió violación a dicho principio, porque los actores no sustentaron las decisiones adoptadas en estudios técnicos y jurídicos, con lo cual no sólo pusieron en riesgo el recurso hídrico de la zona El Coco-Ocotal, sino que además favorecieron a desarrolladores particulares, en detrimento del interés público, y sometieron a la Administración a un riesgo indemnizatorio innecesario, apartándose de los objetivos de administración y vigilancia del recurso hídrico propios del AyA.

La infracción cometida, acota, de acuerdo al artículo 4 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, amerita la separación del cargo, y no se requiere la declaratoria previa de nulidad de las actuaciones administrativas, porque lo que el legislador impone es una sanción ante la infracción a un deber funcional. Enfatiza, mediante sentencia no. 3-F-TC-2018 -que anuló el primer fallo dictado en este proceso-, este Órgano Casacional indicó que la CGR puede instruir procedimientos administrativos para constatar la responsabilidad de los funcionarios públicos que hubieran provocado algún detrimento a la Hacienda Pública o sus componentes de fiscalización y control, para lo cual basta que el actuar haya sido negligente o con culpa grave, sin que para ello se requiera la declaratoria de ilegalidad de los actos en sede judicial, cuando resulta evidente y manifiesta.

Pese a lo anterior, critica, en la sentencia recurrida el Tribunal Contencioso volvió a cometer el mismo error, al supeditar la responsabilidad de los actores, y la graduación de la sanción, a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos dictados por ellos. Tercero. Discrepa de la siguiente aseveración del Tribunal sentenciador: “En todo momento vemos entonces, que el mismo órgano decisor parte de la existencia de una "presunta nulidad" de los actos administrativos que constituyen la base para declarar las sanciones a los actores, (…) Conforme al sustento del acto final del procedimiento administrativo y el soporte de las resoluciones que rechazaron los recursos de revocatoria y de apelación formulados por los actores, es claro que el fundamento que tuvo el órgano contralor para determinar la responsabilidad disciplinaria y la inhabilitación de los actores para el ejercicio de cargos públicos, parten de una premisa de invalidez de las certificaciones de disponibilidad de agua, por lo que en su consideración las actuaciones impugnadas resultan ilegales”.

Aduce, en el auto de apertura del procedimiento disciplinario dictado contra los actores, claramente se indicó que la investigación preliminar realizada por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa trató acerca de la presunta comisión de dolo o culpa grave en el ejercicio de sus funciones al otorgar certificaciones de disponibilidad real de agua potable a los fideicomitentes fundadores y comerciales potenciales del Fideicomiso Acueducto Playas del Coco-Ocotal, sin haber construido y recibido el AyA las obras correspondientes. Posteriormente, señala, mediante resolución PA-76-2009 del 18 de noviembre de 2009, la CGR declaró a los accionantes responsables por los siguientes hechos: 1. No acatar las órdenes del superior jerárquico -Junta Directiva del AyA- quien, mediante los acuerdos 2001-37 y 2007-367 dispuso la necesidad de acreditar la existencia de las obras finalizadas del acueducto y disponibilidad real del recurso hídrico en la zona de previo a otorgar cartas de disponibilidad de agua potable. 2.

Omitir el trámite dispuesto en la cláusula octava de la carta de entendimiento del 16 de marzo de 2006, cláusula V del contrato de fideicomiso, y en los artículos 5 y 11 del Reglamento para la aplicación del artículo 38 de la LPU. 3. Comprometer indebidamente el recurso hídrico de la zona. 4. Incumplir su deber funcional al omitir los estudios técnicos que acreditaran la certeza de disponibilidad del recurso hídrico en la zona de El Coco y Ocotal. 5. Omitir realizar las observaciones necesarias a la Municipalidad de Carrillo a efectos de que los desarrolladores de la zona no utilizaran los documentos otorgados para fines contrarios al ordenamiento jurídico. 6. Omitir aclarar que las obras del acueducto no estaban construidas y no existía certeza de disponibilidad de agua en la zona. 7. Omitir el deber de asesorarse respecto de los efectos de los actos administrativos emitidos a favor de los desarrolladores. 8.

Conculcar lo señalado por el asesor jurídico del AyA respecto de la improcedencia de entregar cartas de disponibilidad a desarrolladores en virtud de que la tubería no existía en la realidad material. 9. Omitir disponer de los canales de información gerencial y la posibilidad de asesorarse con profesionales especializados antes de otorgar las certificaciones de disponibilidad de agua. 10. Vulnerar los artículos 11 de la Carta Magna y 11 de la LGAP. 11. Poner en riesgo el interés público, garantizando eventos futuros e inciertos a fin de atender intereses particulares de los desarrolladores. 12. Faltar al deber de probidad, al no atender las necesidades colectivas prioritarias en condiciones de igualdad y otorgar derechos preferenciales a los desarrolladores. 13. Desconocer las disposiciones de la CGR contenidas en el informe DFOE-ED-22-2009. 14. Poner en riesgo el abastecimiento de agua de los pobladores de la zona. 15.

Debilitar el sistema de control interno. 16. Conculcar sus deberes como Gerente y Sub Gerente del AyA. 17. Omitir tomar las medidas necesarias antes de extender las certificaciones de disponibilidad de agua. Dice, luego de una valoración simple y sesgada, el Tribunal concluyó que el motivo del acto administrativo se basó únicamente en la emisión de certificaciones de disponibilidad de agua que no habían sido declaradas nulas. Asevera, los actores incurrieron en una transgresión administrativa que afectó la Hacienda Pública, al no ejercer con la diligencia debida las competencias otorgadas por el ordenamiento jurídico en cuanto a la disposición de bienes públicos, conducta que puede ser sancionada disciplinariamente por la CGR en virtud del numeral 10 de la Ley Orgánica de la CGR. Reitera, el acto administrativo del órgano contralor responde a un procedimiento de naturaleza sancionatoria, no anulatoria, como erróneamente lo concibió el Tribunal sentenciador.

Refiere, mediante oficio PRE-J-2009-2968, la División Jurídica del AyA realizó un análisis sobre la nulidad de las certificaciones de disponibilidad de agua, ante lo dispuesto por la CGR en el informe DFOE-ED-22-2008, y determinó la validez, en sede administrativa, de dichos actos, considerando que la nulidad carecía de interés actual porque, posterior a su emisión, existía certeza respecto de la disponibilidad de agua en la zona y porque esas cartas ya habían generado derechos subjetivos a favor de particulares. Sostiene, pese a que la Administración convalidó los actos administrativos mediante oficio PRE-J-2009-2968, y no han sido anulados en sede judicial, no por ello se ve enervada la responsabilidad disciplinaria de los actores. Destaca, los actos fueron convalidados porque, posterior a la emisión de las certificaciones, se demostró la disponibilidad de recurso hídrico en la zona, es decir, ocurrió una situación sobrevenida, que de ninguna forma exime a los demandantes de responder por sus conductas omisivas, negligentes e irresponsables en perjuicio de la administración del recurso hídrico y las normas atinentes a la Hacienda Pública y a la protección ambiental.

Critica, la posición del Tribunal implica la impunidad de las faltas cometidas. Cuarto. Censura, el colegio de jueces tuvo por no probado que se haya generado algún daño patrimonial a la Administración Pública o al ambiente, y que la conducta de los funcionarios haya sido dolosa, todo lo cual es consecuencia de una errónea apreciación de la prueba. Subraya, los actores, quienes ocupaban puestos gerenciales, estuvieron en posibilidad de requerir estudios técnicos a fin de tener certeza de la disponibilidad de agua en la zona, y de advertir que la infraestructura del acueducto no estaba terminada ni recibida por el AyA, no obstante hicieron todo lo contrario, garantizando la disponibilidad de agua sin tener certeza de ello, y una infraestructura que en la realidad material no existía. Refuta, sin tomar en consideración las funciones de los cargos ocupados por los actores, la lesión al ordenamiento jurídico y al interés público que reviste al AyA, ni la gravedad de los hechos, el Tribunal calificó la conducta de los actores como negligente, ignorando la prueba traída al proceso, mediante la cual se determinó que actuaron pese al conocimiento de la normativa, criterios jurídicos y resoluciones de Sala Constitucional que advertían sobre la imposibilidad de otorgarlas sin los requisitos previos previstos para ello, sin atender a los compromisos y al contrato de fideicomiso pactados entre el AyA y los desarrolladores, a los acuerdos de Junta Directiva, y a la inexistencia de estudios técnicos que demostraran la disponibilidad de recurso hídrico y de la infraestructura terminada.

Quinto. Acusa violación del artículo 50 constitucional y de los principios precautorio y de objetivación de la tutela ambiental. Sostiene, la Sala Constitucional, mediante sentencia no. 262-2009, concluyó que el AyA planteó el desarrollo de un proyecto de explotación del recurso hídrico careciendo de certeza sobre la disponibilidad de agua y posibilidad de explotación del acuífero de Sardinal, por lo que toda autorización de aprovechamiento sin tal certidumbre situaba al acuífero en una posición de vulnerabilidad, ocasionando un innecesario riesgo ambiental, y le ordenó al AyA suspender la entrega de cartas de disponibilidad hasta no contar con estudios técnicos. Destaca, el Tribunal Constitucional tuvo por acreditada la violación del artículo 50 de la Carta Magna y de los principios precautorio y de objetivación de la tutela ambiental. Alega, al anular el acto sancionatorio del órgano contralor, bajo el errado argumento de que las sanciones de los actores fueron sustentadas en actos no anulados previamente en sede judicial, resultan quebrantados los principios constitucionales de legalidad y de universalidad del control de la conducta administrativa, puesto que se crean actos inmunes al régimen de responsabilidad administrativa.

Señala, el artículo 11 de la Carta Magna supedita la responsabilidad del funcionario al cumplimiento de sus deberes, no a la nulidad de los actos administrativos, como erradamente lo consideró el Tribunal de instancia.

XIII.Difiere este Tribunal de Casación de la calificación jurídica dada por el colegio de jueces a la conducta reprochada al actor Rodríguez Araya, así como de la valoración en torno a la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción de despido y de inhabilitación que le fue impuesta por la CGR. En primer lugar, se estima, no cabe calificar la conducta del actor como negligente, porque, según el mérito de los autos, en realidad se trató de una actuación dolosa. Si bien no podría afirmarse, con absoluta certeza, que la emisión de las 23 certificaciones de disponibilidad de agua fue realizada con el propósito de beneficiar indebidamente el interés privado de los urbanizadores del proyecto, en detrimento del interés público y de los habitantes de la comunidad de Sardinal, o bien, con el ánimo de que éstas fueran utilizadas para fines contrarios al ordenamiento jurídico (porque aquí no se juzga acerca de la validez de los permisos municipales de construcción), lo cierto es que el señor Rodríguez Araya expidió dichos documentos a favor de particulares a sabiendas de que existía legislación y reglamentación expresa, así como disposiciones de Junta Directiva, y compromisos contractuales previamente adquiridos con los desarrolladores, que disponían claramente cómo y cuándo debían emitirse ese tipo de certificaciones, y sus implicaciones legales para el Instituto y de frente a otras instituciones administrativas.

Pese a ese conocimiento, que tenía en virtud de su cargo como Gerente General del AyA, don Heibel actuó de forma contraria a lo que le imponía el ordenamiento jurídico, sin tener justificación para tal desatención, y con plena conciencia de las implicaciones legales que conllevaba emitir ese tipo de certificaciones en nombre del AyA. He ahí el hecho fundamental que impone calificar su conducta como dolosa; el haber actuado a sabiendas de que estaba trasgrediendo la normativa, garantizando de forma prematura una disponibilidad de agua potable para un proyecto de urbanización sin tener certeza de ello y certificando una materialidad inexistente en la realidad (infraestructura del acueducto terminada y recibida por el AyA). En este punto conviene traer a colación lo dispuesto por el ordinal 213 de la LGAP, en cuanto señala: “A los efectos de determinar la existencia y el grado de la culpa o negligencia del funcionario, al apreciar el presunto vicio del acto al que se opone, o que dicta o ejecuta, deberá tomarse en cuenta la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas, entendiéndose que cuanto mayor sea la jerarquía del funcionario y más técnicas sus funciones, en relación al vicio del acto, mayor es su deber de conocerlo y apreciarlo debidamente”.

Como bien lo indica la CGR, no puede obviarse el hecho de que el actor ocupaba el puesto de Gerente General del AyA, y de conformidad con el precepto 12 de la Ley Constitutiva de ese ente, era el responsable del adecuado y eficiente funcionamiento administrativo de la institución, lo cual le imponía una mayor responsabilidad y exigencia en el cumplimiento de la normativa que rige el actuar de la entidad, y en la consecución de los fines que su ley constitutiva le atribuye como ente rector en materia de acueductos y alcantarillados del país. Así, en virtud de su cargo, el señor Rodríguez Araya tenía un deber mayúsculo en cuanto a la apreciación de las implicaciones legales que tenía el ejercicio indebido de la potestad certificadora que le fue encomendada, la trascendencia del bien jurídico (agua potable) que estaba en juego, los efectos jurídicos que conllevaba emitir certificaciones de agua en nombre del AyA y la existencia de normativa expresa que le dictaba la forma y el momento para expedir dichos documentos.

El hecho de que las certificaciones no hayan sido anuladas, no demerita la reprochabilidad de su conducta, y la procedencia de la sanción, puesto que el motivo para sancionarle no se origina en la ilegalidad de esos actos administrativos (que fueron convalidados por circunstancias sobrevenidas), sino en la evidente inobservancia de sus deberes funcionales como Gerente del AyA, incumplimiento que, como se dijo, cometió con pleno conocimiento y entendimiento. Ya este Tribunal de Casación, en otras oportunidades, se ha referido a este punto en particular. Así, en la sentencia no. 79-F-TC-2017, señaló: “(…) conviene recordar que el artículo 68 de la LOCGR habilita a la Contraloría para iniciar el procedimiento sancionatorio y recomendar de forma vinculante la sanción a imponer al servidor público cuando se acredite que infringió las normas que integran el ordenamiento de control y fiscalización contemplado en esa Ley o cuando lesionó la Hacienda Pública.

(…) en criterio de este Tribunal de Casación, la sustanciación del procedimiento de corte sancionatorio previsto en el ordinal 68 de la LOCGR es autónoma respecto de la tramitación del procedimiento anulatorio contemplado en el artículo 28 de esa ley (En ese sentido consúltese la sentencia no. 114-F-TC-2016 de las 11 horas 10 minutos del 22 de setiembre de 2016). Es decir, que exista nulidad decretada previamente, sea por la propia CGR o por autoridad judicial, según los supuestos de los numerales 68 de la LOCGR y 173 de la LGAP, sobre determinado acto lesivo a la Hacienda Pública no es requisito sine qua non para ejercer válidamente el régimen sancionatorio contra el servidor público responsable de esa conducta u omisión dañosa. La exégesis del propio precepto 68 de la LOCGR es clara en ese sentido, y del entramado de normas de ese cuerpo legal se colige claramente que no condicionan o subordinan uno y otro procedimiento, sino que ambos son plenamente independientes entre sí y diferenciables en cuanto su objeto y alcances.

De manera que, en el subjúdice, erró el Tribunal al anular todo lo actuado en el procedimiento sancionatorio seguido contra el actor, ello bajo el argumento de que no cabía sancionarle por actos administrativos que aún no habían sido invalidados mediante sentencia dictada por la autoridad jurisdiccional competente (…)”. En la especie, no podría entonces permitirse una impunidad de actos absolutamente reprochables, pues ello vaciaría de contenido el principio de legalidad consagrado a nivel constitucional, que impone a los funcionarios públicos el deber de sujeción al ordenamiento jurídico en cuanto al cumplimiento de sus deberes y a la función administrativa que se materializa a través de sus actuaciones, y todo el entramado legal y reglamentario que nutre el perfil competencial del funcionario público, en este caso, de la figura gerencial del AyA, así como las normas que regulan la fiscalización del adecuado ejercicio de sus deberes formales.

Tampoco cabe eximir al accionante de responsabilidad porque no se concretó un daño patrimonial para el AyA, ni para el recurso hídrico como tal, en tanto, como se ha venido analizando, existió un evidente desacato de sus deberes funcionales y, en las circunstancias en que ello aconteció, sí puso en riesgo a la institución y al recurso hídrico, porque garantizó un derecho de acceso al agua potable sin contar con la infraestructura que haría posible la prestación de ese servicio (lo cual pudo generar eventual responsabilidad del AyA frente a los urbanizadores en caso de incumplimiento), y sin tener certeza de que podría brindar el acceso requerido a ese bien fundamental, porque no había recibido las obras y realizado las pruebas operativas correspondientes para verificar que la conexión sería posible, en la cantidad de pajas requeridas para el proyecto y sin afectar la disponibilidad del recurso para la comunidad de Sardinal.

Por lo expuesto, se estima, el actor incurrió en una evidente infracción al deber de probidad, por cuanto, de forma dolosa, no actuó con rectitud en el ejercicio de las potestades que le confería la normativa legal y reglamentaria supra citada en su carácter de Gerente General, y su conducta no se ajustó a los objetivos propios de la institución (artículo 2 de la Ley Constitutiva del AyA), y a la administración del recurso hídrico del país con apego al principio de legalidad (precepto 1 ibídem). Ello, de conformidad con los ordinales 3 y 4 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, ameritaba su despido sin responsabilidad patronal, como bien lo determinó la CGR. Además, también resultó lesionada la Hacienda Pública, en tanto se encuentra conformada por la normativa de control interno, que se vio desatendida por el demandante, al actuar de forma contraria a las disposiciones institucionales, legales y reglamentarias dictadas para el adecuado ejercicio de la potestad de certificación de la disponibilidad de agua, las cuales tendían a la protección del patrimonio público contra cualquier irregularidad o acto ilegal, y al adecuado desarrollo de la actividad del ente.

Así, al tenor de los cardinales 8 y 12 de la Ley General de Control Interno, 8, 9, 10, 11 y 72 de la LOCGR, procedía la sanción de inhabilitación del funcionario para ejercer cargos en la Hacienda Pública. Finalmente, no se observa que la CGR haya sancionado al actor con base en hechos no imputados oportunamente. El hecho concerniente a que don Heibel conocía de las implicaciones y de la ilegalidad de emitir certificaciones de disponibilidad en las circunstancias apuntadas, porque a dos subalternos suyos se les sancionó por esos mismos hechos, es una mera referencia que el órgano contralor realizó para enfatizar el conocimiento que el actor tenía acerca de la normativa aplicable a ese tipo de certificaciones, pero que de ninguna manera constituye el hecho central por el cual se le sancionó; es decir, esa referencia no varía en nada el resultado de lo decidido, ni incide sustantivamente en la calificación de la gravedad de la falta o en la graduación de la sanción a aplicar, según lo ya analizado en líneas anteriores. En razón de lo expuesto, procede entonces denegar los reparos del actor casacionista en cuanto al punto de examen, y acoger las censuras planteadas por la CGR, con las consecuencias que se dirán.

RECURSO DEL CO-ACTOR GUILLERMO ARCE OVIEDO

XIV.En el único agravio procesal, acusa falta de motivación de la sentencia por dos motivos. Primero, porque no fundamenta adecuadamente las razones por las cuales se estimó contrario a derecho que el co-actor Arce Oviedo avalara las certificaciones emitidas por el co-accionante Rodríguez Araya. Dice, el Tribunal no indicó cuáles normas jurídicas fueron conculcadas con esa actuación, sino que interpretó que ambas acciones (emitir la certificación y ratificar la existencia de certificaciones anteriores) violentan los mismos preceptos jurídicos. Sostiene, las actuaciones del señor Rodríguez Araya no requerían de ninguna validación, aval o ratificación para surtir efectos jurídicos; eran válidas y eficaces por sí mismas. Ello implica, según su criterio, que la sentencia debía motivar este aspecto en particular, y al no hacerlo se coloca en indefensión al co-actor Arce Oviedo, pues le imposibilita rebatir argumentos inexistentes del por qué ambas actuaciones fueron tratadas de la misma manera.

Segundo, señala, en el discurso de apertura de la audiencia de juicio, como argumento esencial de su teoría del caso, indicó que el expediente administrativo contenía documentos incompletos, como el visible a folios 02 y 03, documento en el cual se fundamentó la CGR para imponerle la sanción, lo cual resultaba violatorio del debido proceso. Reclama, tal argumento no fue abordado por el fallo impugnado; no bastaba afirmar que no existió quebranto del debido proceso, sino que debían desarrollarse los motivos por los cuales ese argumento de descargo no le mereció credibilidad al Tribunal, según la prueba obrante en autos.

XV.No se verifica el yerro procesal acusado. En cuanto al primer alegato, no debe perderse de vista que el punto en discusión no era si las 23 cartas de compromiso originalmente emitidas por el señor Rodríguez Araya requerían o no de algún tipo de ratificación para ser válidas y eficaces. El tema reprochado por el Tribunal es que el co-actor Arce Oviedo, en su condición de Sub Gerente del AyA ratificó esas 23 cartas -que en criterio del colegio de jueces no eran tales, sino verdaderas certificaciones de disponibilidad de agua- pese a que habían sido expedidas a contrapelo de la Ley de Planificaciones Urbanas y del Reglamento Interno del AyA, y le solicitó además a la Ingeniera Municipal de Carrillo que procediera a aceptarlas en los trámites que las empresas realizaran ante ese municipio. Se entiende que, en criterio del Tribunal, esa ratificación y solicitud adolecen de los mismos defectos que las propias cartas de compromiso -de disponibilidad de agua, según los juzgadores-, al resultar todas contrarias a derecho (aspecto sustantivo que no cabe ser analizado mediante la causal procesal invocada), y ese es precisamente el motivo que genera responsabilidad en cabeza del señor Arce Oviedo.

Además, nótese que el Tribunal agregó que la conducta de este último resultó contraria a derecho porque, además de lo señalado anteriormente, emitió otras certificaciones con los mismos defectos de las 23 anteriores, pese a que ya había sido advertido por parte del Director Jurídico de la institución acerca de la inconveniencia de emitir actos administrativos en ese sentido (certificando y haciendo constar de la existencia y viabilidad del proyecto, garantizando que el mismo contaría con la infraestructura y disponibilidad de agua potable) por existir incerteza sobre ciertos aspectos e incluso cuestionamientos de parte de la CGR. En segundo lugar, el que el Tribunal supuestamente haya ignorado uno de los argumentos esenciales de la teoría del caso del actor y no haya emitido pronunciamiento al respecto, técnicamente no comporta un vicio de falta de motivación, sino que eventualmente implica un yerro sustantivo por preterición o indebida valoración probatoria, que no cabe ser revisado desde la óptica procesal.

Si en tesis del casacionista, existieron documentos incompletos con fundamento en los cuales se le impuso una sanción disciplinaria, y ello atentó contra su debido proceso, tal es una cuestión probatoria y jurídica que debe ser abordada a partir de las causales casacionales sustantivas, sin embargo, tal examen no es posible realizarlo, puesto que no indica cuál es la normativa de fondo que resultó conculcada, no explica en qué consistió el yerro apreciativo acusado ni cómo indició en lo resuelto. En consecuencia, se impone el rechazo del reparo aducido.

XVI.En el único reparo sustantivo alega, la diferencia fundamental entre un certificado de compromiso y una carta de disponibilidad de agua es que el primero posibilita el acceso futuro y condicionado al servicio público de agua, con la segunda ese acceso es inmediato. En razón de ello es que, apunta, el primero hace referencia a la disponibilidad de agua para cuya utilización se requiere de obras y permisos, mientras que la segunda se emite cuando la infraestructura se encuentra construida y en funcionamiento, porque entonces se está en capacidad de suministrar el agua en forma inmediata al solicitante. Con base en ello, reprocha, el yerro del Tribunal radica en haber interpretado que don Guillermo emitió una carta de disponibilidad, cuando del contenido del documento se desprende claramente que se trataba de un certificado de compromiso, el cual indicaba: “SEXTO: Que en virtud de lo anterior certifico y hago constar de la existencia y viabilidad del proyecto, garantizando que el mismo contará con la infraestructura y disponibilidad de agua potable, una vez concluida y recibida la infraestructura primaria de acueducto a entera satisfacción del AyA y formalizado los nuevos servicios conforme a la reglamentación vigente.

Lo anterior sin perjuicio de las facultades de aprobación por parte del INVU”. Subraya, se señaló que en la actualidad no existía la capacidad instalada para la prestación del servicio de agua potable pues se utilizaron palabras como “proyecto”, lo cual significa que era un “pensamiento de ejecutar algo” según la Real Academia Española de la Lengua. En igual sentido, asevera, el verbo “contará” implica una acción que se proyecta ejecutar a futuro, por lo cual no existe certeza sobre la fecha de su materialización. Acota, la frase “una vez concluida” denota que la disponibilidad de agua sería a futuro y que requería la culminación de un proyecto de obras hidráulicas. Refuta, resulta totalmente errado aseverar que se certificó la disponibilidad de agua de forma inmediata, porque en realidad lo que se certificó fue que dentro del proyecto de acueducto existía el compromiso de incluir al solicitante para efectos de la prestación del servicio público.

Estima, los vocablos empleados en el documento no requerían mayor análisis filológico para entender su significado, no obstante, el Tribunal les atribuyó un significado diferente y en consecuencia erró en la valoración de la prueba, lo cual lo llevó a concluir que el señor Arce Oviedo trasgredió el ordenamiento jurídico por una conducta negligente, lo cual es absolutamente incorrecto.

XVII.No aprecia este Tribunal casacional el yerro apreciativo acusado. El artículo 5 del Reglamento para la aplicación del artículo 38 de la LPU, aprobado por la Junta Directiva del AyA, en sesión ordinaria no. 2007-056 del 11 de setiembre de 2007, es absolutamente claro en cuanto al contenido y alcances de una certificación de compromiso, la cual hace constar: la existencia y viabilidad del proyecto, su cobertura, costo aproximado y el compromiso expreso del desarrollador de asumir el costo total de las obras, con el fin de que éste gestione los permisos correspondientes para su aceptación ante las instancias que consigna el artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana. Nótese que las certificaciones expedidas por don Guillermo, al igual que ya se analizó en el caso de don Heibel, rebasaron el contenido certificable definido por el cardinal citado, y garantizaron un hecho futuro, como lo era la disponibilidad de infraestructura y agua potable, sin que las obras de ampliación del acueducto Coco-Ocotal estuvieran terminadas y recibidas a satisfacción del AyA al momento de la emisión de dichos documentos.

El recurrente se excusa bajo el argumento de que sujetó la disponibilidad para el momento cuando estuviera concluida y recibida la infraestructura por parte del AyA, pero es que, de acuerdo a la lectura de los ordinales 5 y 11 del Reglamento citado, era hasta el momento cuando ambas condiciones estuvieran materialmente cumplidas, que procedía garantizar, es decir, asegurar, dar certeza, de la disponibilidad de la infraestructura y del agua potable, no antes. Su argumento resulta contradictorio e infructuoso, porque si su intención era condicionar la disponibilidad de agua e infraestructura a la culminación y recepción de las obras, entonces ningún sentido tenía anticiparse a garantizar esa circunstancia en las certificaciones que expidió, sino que lo lógico, y lo que le imponía la normativa, era esperar a que ambas situaciones fueran materializadas en la realidad, para entonces expedir las cartas de disponibilidad a favor de los desarrolladores para efectos de la conexión y operación de los servicios.

Entonces, como bien lo apreció el Tribunal, en realidad expidió cartas de disponibilidad de agua, no certificados de compromiso, actuación por demás realizada a contrapelo del reglamento supra citado. Por consiguiente, al no verificarse el error aducido en cuanto a la valoración de la prueba, se rechaza el cargo formulado.

XVIII.En razón de lo analizado en los Considerandos anteriores, particularmente en el XIII, y siendo que quedó demostrado que el accionante Arce Oviedo, en su calidad de Sub Gerente General del AyA, en el año 2008 ratificó las 23 certificaciones de disponibilidad de agua anteriormente emitidas por el señor Rodríguez Araya, y solicitó a la Ingeniera Municipal de Carrillo proceder a aceptarlas en los trámites que las empresas realizaran ante ese municipio, así como que en el año 2008 y 2009, en su calidad de Sub Gerente y Gerente General, respectivamente, emitió dos certificaciones garantizando la disponibilidad de agua y de infraestructura del acueducto (sin que las obras estuviesen terminadas ni recibidas por el AyA), la sanción de despido sin responsabilidad patronal y de inhabilitación impuesta por la CGR se encuentra plenamente ajustada a derecho [hechos tenidos por probados 8) y 9), que no han logrado ser desvirtuados en esta sede].

Nótese que la conducta atribuida a don Guillermo deviene reprochable por las mismas razones de derecho examinadas en el caso de don Heibel, pues, en esencia, cometió la misma desatención injustificada a sus deberes funcionales como Gerente y Sub Gerente del AyA, al validar, y posteriormente, expedir certificaciones de disponibilidad de agua en contraposición a los artículos 38 de la LPU, 5 y 11 del Reglamento para la aplicación del artículo 38 ibídem. Infracción que también debe ser calificada como dolosa, por el conocimiento que tuvo, en razón de su cargo, de que estaba actuando a contrapelo de la normativa legal y reglamentaria que regulaba lo concerniente a la emisión de ese tipo de certificaciones, y de las implicaciones legales de ese proceder. Véase que incluso, mediante oficio PRE-J-2009-1160 del 20 de marzo de 2009, el Director Jurídico le indicó que no era oportuno emitir actos administrativos sobre ese tipo de asuntos en los que existía incerteza e incluso cuestionamientos de parte de la CGR (hecho probado 9); no obstante, el 26 de mayo de 2009, en su calidad de Gerente General, emitió una certificación de disponibilidad de agua, sin que se cumplieran los requisitos exigidos por el Reglamento supra citado.

En consecuencia, al verificarse la comisión de los hechos constitutivos de falta disciplinaria, y su gravedad, el recurso de la CGR, en cuanto al tema de la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción impuesta en sede administrativa, también debe prosperar en lo que respecta a don Guillermo, en la forma que se dirá.

XIX.En virtud de lo aquí resuelto, deviene innecesario adentrarse al análisis del resto de agravios planteados por el recurrente Rodríguez Araya y por la CGR. Siendo que se ha verificado la comisión de la falta disciplinaria cometida por ambos actores, así como la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción de despido sin responsabilidad patronal e inhabilitación para el ejercicio de cargos de la Hacienda Pública durante cinco años, impuesta por el órgano contralor en sede administrativa, deviene improcedente el reconocimiento de las pretensiones indemnizatorias formuladas por los accionantes en su demanda, pues dependían directamente de lo que se resolviera sobre los puntos antes indicados. Así, en mérito de lo expuesto, procederá declarar sin lugar los recursos de casación planteados por los señores Rodríguez Araya y Arce Oviedo, a quienes se impondrán las costas generadas con su ejercicio, de conformidad con el artículo 150.3 del CPCA, más los respectivos intereses legales, de acuerdo al artículo 1163 del Código Civil, los cuales correrán desde la firmeza del fallo y hasta su efectivo pago.

Se declarará con lugar el recurso de casación interpuesto por la CGR. En consecuencia, se casará parcialmente la sentencia recurrida, en cuanto acogió parcialmente la excepción de falta de derecho y ambas demandas, disponiendo: a) La disconformidad con el ordenamiento jurídico y la nulidad absoluta de la resolución N° PA-76-2009, emitida por la División Jurídica de la Contraloría General de la República a las 14:30 horas del 18 de noviembre de 2009, que impuso la sanción de despido sin responsabilidad patronal de los actores y decretó la prohibición de ingreso o reingreso para ocupar cargos de la Hacienda Pública por un plazo de cinco años. b) La nulidad de la resolución N° R-DC-92-2011 de la Contralora General de la República, dictada a las 9:00 horas del 22 de junio de 2011, que rechazó el recurso de apelación incoado por los accionantes, así como la resolución del Despacho Contralor N°R-DC-201-2011, de las 11:00 horas del 21 de diciembre de 2011, que denegó el recurso de revisión incoado por el AyA. c) La nulidad del artículo 6 del Acuerdo N° 2012-019, tomado en la sesión ordinaria N° 2012-005 de la Junta Directiva del AyA, el día 19 de enero de 2012, mediante el cual se dispuso el despido sin responsabilidad patronal del servidor Arce Oviedo, y, en su lugar, el Tribunal Contencioso le impuso a éste, como medida sustitutiva, ejemplarizante y correctiva, la sanción de un mes sin goce de salario, que debería cumplir en el puesto que actualmente desempeñara en el AyA, a partir del momento en que así lo dispusiera la Administración. d) Eliminar de los expedientes personales respectivos de cada uno de los actores, la pena del órgano contralor, así como la marca de inhabilitación, consignando la sanción aquí decretada por el Tribunal. e) El pago, por concepto de daño moral subjetivo, por la suma de ¢2.000.000,00 para el señor Arce Oviedo y ¢1.000.000,00 para el señor Rodríguez Araya, a cargo de la Contraloría General de la República. f) El reconocimiento de la indexación sobre las sumas concedidas en sentencia, más los respectivos intereses legales, contados a partir de la firmeza del fallo y hasta su efectiva cancelación, a determinarse y cuantificarse en la vía de ejecución de sentencia. g) Mantener la medida cautelar en favor del actor Arce Oviedo, hasta la firmeza de la sentencia. h) Resolver el asunto sin condena en costas.

En su lugar, fallando por el fondo, se acogerá la excepción de falta de derecho y se declarará sin lugar la demanda formulada por ambos accionantes en todos sus extremos, a quienes se impondrán ambas costas del proceso, de conformidad con el precepto 193 del CPCA (condena cuyos motivos serán explicados en el Considerando siguiente, por cuestiones de orden expositivo), más los respectivos intereses legales, de acuerdo al artículo 1163 del Código Civil, los cuales correrán desde la firmeza del fallo y hasta su efectivo pago. El fallo recurrido se mantendrá incólume en cuanto rechazó las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva, falta de interés actual y la expresión sine actione agit.

XX.En criterio de este Tribunal de Casación, no hay mérito para exonerar a los actores del pago de ambas costas del proceso. Primero, por cuanto no se cumple el supuesto de exoneración previsto en el inciso a) del cardinal 193 del CPCA. Segundo, porque no se estima que hayan tenido motivo suficiente para litigar. Según lo ha conceptualizado este Órgano casacional, tener motivo suficiente para litigar implica no sólo la convicción de la parte vencida en la tesis defendida por ella, sino también que ese convencimiento se haya sustentado en datos objetivos del proceso, a partir de los cuales la persona juzgadora pueda concluir que la parte perdidosa tenía motivos racionalmente fundados para creer en la bondad de su pretensión, o de su defensa, según sea el caso. En la especie, ambos actores defienden la validez y apego al ordenamiento jurídico de sus actuaciones en torno a la emisión y validación de las certificaciones cuestionadas, y rechazan haber incurrido en las faltas que les fueron imputadas en perjuicio de sus deberes funcionales, del ambiente, del recurso hídrico y de la Hacienda Pública.

Ambos sostienen no haber garantizado la disponibilidad inmediata del agua potable hasta tanto no se hubiesen terminado las obras del acueducto El Coco-Sardinal y recibido a satisfacción del AyA, sino haber emitido certificaciones de compromiso que, de acuerdo a los artículos 38 de la LPU y 10 bis del Decreto Ejecutivo no. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC, bien podían ser utilizadas en el trámite de los permisos de construcción solicitados por los desarrolladores, sin que ello implicase de -parte de los demandantes- una actuación ilegal, dolosa o intencionalmente tendiente a provocar un resultado prohibido por la ley. No obstante, pese a que la tesis sostenida en juicio por los accionantes ha ameritado un ejercicio intelectivo de parte de los juzgadores de instancia y en esta sede casacional, lo cierto es que no resulta conteste con el acervo probatorio ofrecido como sustento, lo cual condujo a Tribunal de Casación a denegar ambos recursos y con ello a desestimar la demanda en todos sus extremos.

Según se ha analizado, el contenido de los documentos expedidos por los actores correspondió a verdaderas cartas de disponibilidad de agua, y no certificados de compromiso, que fueron emitidas de forma evidentemente prematura, puesto que la normativa atinente claramente disponía en qué términos y en qué momento debían emitirse, y a la postre fueron utilizadas para gestionar permisos de construcción ante el municipio de Carillo. A sabiendas de ello y de las consecuencias jurídicas de un documento emitido en esos términos, los accionantes expidieron las cartas de disponibilidad, y si bien se estima que no ha sido acreditada su intención en orden a causar un daño o un resultado prohibido por la ley, es innegable e injustificable su inobservancia a los deberes propios de su cargo, desatención que se ve agravada no sólo por la jerarquía del puesto, sino también por haber garantizado una disponibilidad y una materialidad que en la realidad no existían, con las eventuales consecuencias ambientales y de acceso al recurso hídrico que ello pudiera tener para los habitantes de la comunidad de Sardinal, además de las económicas y legales para el AyA, quien aparecía como institución certificadora de hechos inexistentes y garantizando acceso al agua potable a varios urbanizadores, sin tener certeza de ello, por cuanto las obras del acueducto no se habían terminado de construir.

Si bien no se concretó un daño efectivo al recurso hídrico o a la Hacienda Pública, ello no desvirtúa la gravedad de la infracción cometida por los actores en el ejercicio de las funciones y facultades inherentes a su cargo, según fue analizado, y por ende tampoco existe mérito para anular la sanción que les fue impuesta por parte del órgano contralor. Por consiguiente, lo procedente es imponer ambas costas del proceso a cargo de los actores vencidos en juicio, de conformidad con el precepto 193 del CPCA.

POR TANTO

Se declaran sin lugar los recursos de casación planteados por los actores, a quienes se imponen las costas generadas con su ejercicio, más los respectivos intereses legales, los cuales correrán desde la firmeza del fallo y hasta su efectivo pago. Se declara con lugar el recurso de casación interpuesto por la CGR. En consecuencia, se casa parcialmente la sentencia recurrida, en cuanto acogió parcialmente la excepción de falta de derecho y ambas demandas, disponiendo: a) La disconformidad con el ordenamiento jurídico y la nulidad absoluta de la resolución N° PA-76-2009, emitida por la División Jurídica de la Contraloría General de la República a las 14:30 horas del 18 de noviembre de 2009, que impuso la sanción de despido sin responsabilidad patronal de los actores y decretó la prohibición de ingreso o reingreso para ocupar cargos de la Hacienda Pública por un plazo de cinco años. b) La nulidad de la resolución N° R-DC-92-2011 de la Contralora General de la República, dictada a las 9:00 horas del 22 de junio de 2011, que rechazó el recurso de apelación incoado por los accionantes, así como la resolución del Despacho Contralor N°R-DC-201-2011, de las 11:00 horas del 21 de diciembre de 2011, que denegó el recurso de revisión incoado por el AyA. c) La nulidad del artículo 6 del Acuerdo N° 2012-019, tomado en la sesión ordinaria N° 2012-005 de la Junta Directiva del AyA, el día 19 de enero de 2012, mediante el cual se dispuso el despido sin responsabilidad patronal del servidor Arce Oviedo, y, en su lugar, el Tribunal Contencioso le impuso a éste, como medida sustitutiva, ejemplarizante y correctiva, la sanción de un mes sin goce de salario, que debería cumplir en el puesto que actualmente desempeñara en el AyA, a partir del momento en que así lo dispusiera la Administración. d) Eliminar de los expedientes personales respectivos de cada uno de los actores, la pena del órgano contralor, así como la marca de inhabilitación, consignando la sanción aquí decretada por el Tribunal. e) El pago, por concepto de daño moral subjetivo, por la suma de ¢2.000.000,00 para el señor Arce Oviedo y ¢1.000.000,00 para el señor Rodríguez Araya, a cargo de la Contraloría General de la República. f) El reconocimiento de la indexación sobre las sumas concedidas en sentencia, más los respectivos intereses legales, contados a partir de la firmeza del fallo y hasta su efectiva cancelación, a determinarse y cuantificarse en la vía de ejecución de sentencia. g) Mantener la medida cautelar en favor del actor Arce Oviedo, hasta la firmeza de la sentencia. h) Resolver el asunto sin condena en costas.

En su lugar, fallando por el fondo, se acoge la excepción de falta de derecho y se declara sin lugar la demanda formulada por ambos accionantes en todos sus extremos, a quienes se condena al pago de ambas costas del proceso más los respectivos intereses legales, los cuales correrán desde la firmeza del fallo y hasta su efectivo pago. En lo demás, la sentencia recurrida se mantendrá incólume.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Damaris Vargas Vásquez Jorge Alberto López González gcr