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Res. 00113-2020 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VII · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VII · 20/10/2020
OutcomeResultado
The Court dismissed the action in full because the company failed to submit the required land-registry certificate, so it retained no environmental approval and acquired no enforceable right to operate the quarry or receive compensation.El Tribunal rechazó íntegramente la demanda porque la empresa incumplió la condición de aportar la certificación registral del inmueble, por lo que no conservó la viabilidad ambiental ni adquirió un derecho exigible a explotar la cantera o recibir indemnización.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court dismissed every claim brought by Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., which sought to annul several SETENA, Geology and Mines Directorate, and MINAE decisions, restore environmental approval and the concession to operate the Tajo Asunción quarry, and recover damages. The Court held that environmental approval had been granted subject to a condition precedent: filing, within the prescribed period, a land-registry certificate for the property where the project would operate. Because the company knew of that requirement and failed to satisfy it, the conditioned act could be rendered ineffective and the file closed through an administrative verification, without an annulment proceeding or a declaration of lesividad. Consequently, the company had acquired neither a vested subjective right nor an effective mining concession that the Court could recognize, and there was no breach of legitimate expectations, the doctrine protecting an administration’s own acts, or due process. The Court also denied compensation, ordered the company to pay costs, and rejected the limitations defense.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó íntegramente la demanda de Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., que pretendía anular varias resoluciones de SETENA, la Dirección de Geología y Minas y el MINAE, restablecer la viabilidad ambiental y la concesión para explotar el Tajo Asunción, y obtener daños y perjuicios. Determinó que la viabilidad ambiental había sido otorgada bajo una condición suspensiva: presentar dentro del plazo concedido la certificación registral de la propiedad donde se desarrollaría el proyecto. Como la empresa conocía esa exigencia y no la cumplió, el acto condicionado podía dejarse sin efecto y archivarse el expediente mediante una constatación administrativa, sin procedimiento de nulidad ni declaratoria de lesividad. Por ello, no existían un derecho subjetivo adquirido, una concesión minera eficaz que el Tribunal pudiera reconocer ni violaciones a la confianza legítima, la intangibilidad de los actos propios o el debido proceso. También rechazó la indemnización, condenó a la empresa en costas y desestimó la defensa de caducidad.
Key excerptExtracto clave
Nor was there a violation of due process, since the Administration merely carried out a verification; because the requirement was not fulfilled, the environmental approval was simply rendered ineffective. We therefore find that no annulment proceeding or declaration of lesividad was required, because the act was subject to a condition precedent. Consequently, because the principal claim for annulment has been denied, the remaining claims are inadmissible, since the Court could not order that the plaintiff company be recognized as the legitimate and undisputed holder of a quarry exploitation concession when, as of today, it does not even have environmental approval, which is specifically a requirement for the concession. The limitations defense is rejected; the objection based on lack of a current interest is partially admitted regarding the decisions challenged in subsections (a) and (b) of the first claim; and the objection based on lack of legal entitlement is upheld regarding the remaining claims asserted. Consequently, the action is dismissed in its entirety.Por su parte, no hubo tampoco violación al debido proceso, pues lo que hizo la Administración fue realizar un ejercicio de mera constatación; al no cumplirse el requisito, simplemente se dejó sin efecto la viabilidad ambiental. Por ello, estimamos que no se requería realizar ningún procedimiento de nulidad ni tramitar declaratoria de lesividad alguna, al estar en presencia de un acto sujeto a condición suspensiva. Consecuentemente, por denegada la pretensión principal de nulidad, resultan improcedentes las demás petitorias, pues no podría ordenar el Tribunal que se le reconozca a la empresa actora como titular legítima e indiscutida de una concesión de explotación de cantera, cuando al día de hoy no cuenta siquiera con una viabilidad ambiental, que constituye una exigencia precisamente para la concesión. Se rechaza la defensa de caducidad; se admite parcialmente la excepción de falta de interés actual respecto a las resoluciones impugnadas en los apartes a) y b) de la primera pretensión; se acoge la excepción de falta de derecho respecto al resto de pretensiones esgrimidas. Consecuentemente, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda intentada.
Pull quotesCitas destacadas
"Ergo, al no hacerlo, la consecuencia lógica era dejar sin efecto el acto sujeto a condición, pues lo contrario implicaría más bien la transgresión del principio de legalidad contenido en los numerales 11 constitucional y 11 de la LGAP."
"Therefore, upon its failure to do so, the logical consequence was to render the conditioned act ineffective, since the opposite would instead violate the principle of legality contained in Article 11 of the Constitution and Article 11 of the General Public Administration Law."
Considerando XII
"Ergo, al no hacerlo, la consecuencia lógica era dejar sin efecto el acto sujeto a condición, pues lo contrario implicaría más bien la transgresión del principio de legalidad contenido en los numerales 11 constitucional y 11 de la LGAP."
Considerando XII
"En este caso, jamás podría alegar la parte actora buena fe de su parte, al ser conocedora desde un principio, que por su propia solicitud, la Nombre3456 le otorgó una viabilidad ambiental condicionada, a efecto de que pudiera presentar en el plazo de un año, la certificación de propiedad sobre el inmueble en que desarrollaría su actividad."
"In this case, the plaintiff could never claim that it acted in good faith, because it knew from the outset that, at its own request, SETENA had granted conditional environmental approval so that it could submit, within one year, proof of ownership of the property where it would conduct its activity."
Considerando XII
"En este caso, jamás podría alegar la parte actora buena fe de su parte, al ser conocedora desde un principio, que por su propia solicitud, la Nombre3456 le otorgó una viabilidad ambiental condicionada, a efecto de que pudiera presentar en el plazo de un año, la certificación de propiedad sobre el inmueble en que desarrollaría su actividad."
Considerando XII
"Finalmente y por razones lógicas y consecuentes, al amparo del principio “accessorium sequitur principale”, sea que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, carece de fundamento el pedimento patrimonial para que se condene al Estado al pago de los daños y perjuicios requeridos por la accionante, pues todas las actuaciones y resoluciones dictadas resultan conformes a derecho, debiendo rechazarse también la exigencia realizada de la indexación."
"Finally, for logical and consequential reasons, under the principle accessorium sequitur principale—meaning that the ancillary follows the fate of the principal—the monetary claim seeking to order the State to pay the damages requested by the plaintiff is unfounded, because all actions taken and decisions issued were lawful; the request for indexation must also be rejected."
Considerando XII
"Finalmente y por razones lógicas y consecuentes, al amparo del principio “accessorium sequitur principale”, sea que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, carece de fundamento el pedimento patrimonial para que se condene al Estado al pago de los daños y perjuicios requeridos por la accionante, pues todas las actuaciones y resoluciones dictadas resultan conformes a derecho, debiendo rechazarse también la exigencia realizada de la indexación."
Considerando XII
"Se condena a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., como parte perdidosa, al pago de las costas procesales y personales en favor del Estado, así como a los intereses que estas generen, a liquidar en etapa de ejecución de sentencia."
"Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., as the losing party, is ordered to pay the State's procedural and attorneys’ costs, together with the interest they generate, to be calculated during enforcement of the judgment."
Por tanto
"Se condena a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., como parte perdidosa, al pago de las costas procesales y personales en favor del Estado, así como a los intereses que estas generen, a liquidar en etapa de ejecución de sentencia."
Por tanto
Full documentDocumento completo
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CASE FILE PROCEEDING ORDINARY PROCEEDING PLAINTIFF ECO PROYECCIONES DEL NUEVO MILENIO S.A.
DEFENDANT THE STATE N° 113-2020-VII TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SÉTIMA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ.- Goicoechea, Dirección18094, at eight thirty a.m. on October twentieth, two thousand twenty.
ORDINARY PROCEEDING instituted by the company ECO PROYECCIONES DEL NUEVO MILENIO S.A., holder of corporate identification number CED122678, represented by Mr. Nombre103708, of legal age, attorney, married, resident of Alajuela, holder of identity card number CED122679, in his capacity as general attorney-in-fact without limitation as to amount, against THE STATE, acting through Ms. Nombre32347, of legal age, attorney, holder of identity card number CED122680, resident of San José, in her capacity as Deputy Attorney General, pursuant to Ministry of Justice Resolution Nº 051-MJP of March 11, 2015.
PROCEDURAL BACKGROUND
This judgment is rendered unanimously, following the required deliberations, and was drafted by Judge Hidalgo Rueda.
CONSIDERING
At the outset, it should be explained that the documentation relevant to deciding this proceeding is extremely extensive. Some of it is attached to the electronic court case file submitted by the plaintiff, while other documentation appears in the administrative case files submitted by the State in digitized form. Nevertheless, the documentation is highly disorganized, contains duplicate documents, and includes some documents that are not arranged chronologically. The defendant Administration must therefore be admonished, since it is required to cooperate with the judicial authority and to comply with legal provisions such as article 51 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, which states: “1) The administrative case file (expediente administrativo), whenever legally appropriate, must be submitted as a certified copy, duly identified, paginated, complete, and in strict chronological order.
The Administration shall retain the original case file. 2) The certification of the administrative case file must state that it comprises all items and documents making up the file as of the date on which it is issued.” Notwithstanding the foregoing, the Court considers that this does not constitute any defect resulting in nullity, because the materials relevant to deciding the legal dispute between the parties will be expressly identified, either by referring to the corresponding images in the court case file or to the administrative case files Placa31815° and/or Placa31814° of the Dirección de Geología y Minas. This Chamber further notes that it will disregard the actions and/or decisions relating to proceedings before the agrarian courts, as well as those connected with a complaint filed before the Tribunal Administrativo Ambiental and the Fiscalía Adjunta Penal Ambiental, because, although they bear some relationship to the decisions issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, hereinafter Nombre3456, and/or by the Dirección de Geología y Minas that are challenged herein, they are not closely related to the subject matter of this proceeding.
Having clarified the matters set forth in the preceding section, and because they are supported by the evidence cited in support thereof, the following facts are deemed proven:
However, for purposes of assessing whether or not it is appropriate to grant conditional environmental viability, as the applicant suggests, the Administration must have factual elements enabling it to conduct that assessment in order to determine whether the developer will be capable of satisfying the requirement, given that registration of the property must necessarily be completed. In this case, the only information available is that the property is undergoing possessory information proceedings (información posesoria), but no additional information has been provided demonstrating the possibility of completing registration, particularly considering that registering property through such proceedings requires completion of a judicial proceeding, which cannot be accomplished in a short period of time. Therefore, if there are no elements enabling this assessment to be conducted, the Administration cannot evaluate whether or not such a possibility is appropriate” [appears in images 688-692 of expediente D1-5430-2011-SETENA].
The foregoing is intended to avoid keeping a case file open indefinitely. Along the same lines, it is recommended that, once registration in the Public Registry (sic) has been obtained, a period of ten business days be granted for submission of the ownership certification to this Secretariat. All of the foregoing is subject to the case file being closed if the deadlines and directives set forth herein are not complied with (…). FOURTH: Failure to comply with the requirements of this Secretariat, as well as with any of the obligations assumed in the Environmental Impact Study, the Sworn Declaration of Environmental Commitments, and the environmental measures contained in Form D1, may be penalized in accordance with article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente and the other legislation in force. FIFTH: To inform the interested party that, in accordance with articles 17, 18 and 18 of the Ley Orgánica del Ambiente, the environmental assessment procedure for the project (…) TAJO ASUNCION (sic) has been completed.
Expediente N° 5430-2011. Location: Located in distrito Matama, Cantón de Limón, provincia de Limón (…) Cadastral Plan (Plano Catastrado): L-186399-94. Property Number: Possessory Information Proceedings (…) Accordingly, ENVIRONMENTAL VIABILITY is granted to the project, and the Environmental Management (Gestión Ambiental) stage shall remain open (…)” [the capitalization, boldface, and underlining are in the original; as recorded in images 53-60 of the court case file and 401-408 of expediente administrativo D1-5430-2011-SETENA].
This is for the purpose of returning the environmental assessment process to the stage preceding the issuance of the resolution sought to be annulled. SECOND: A precautionary measure (medida cautelar) suspending the act granting environmental viability (resolution N° 1836-2013-SETENA issued at 11 hours and 45 minutes on 10 de julio del 2013) is hereby imposed so that due process may be observed with respect to the possible nullity, in application of the precautionary principle (principio precautorio), to prevent serious and irreversible harm arising from AyA’s future project to supply water to the city of Limón (…) Accordingly, the developer, Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., expediente D1-5430-SETENA, is ordered to halt all works or activities until the petition for nullity has been resolved (…)” [the capitalization, boldface, and underlining are in the original; appears in images 79-117 of the court case file and 850-888 of expediente administrativo D1-5430-2011-SETENA].
SECOND: Because the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) suspended the act granting Environmental Viability for the project known as Tajo Asunción in the name of Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. (…), the company is barred from carrying out exploitation activities due to the suspension of an essential requirement, namely Environmental Viability (…) FOURTH: (…) it is evident that the allegations concern environmental matters. Therefore, finding no allegations falling within the jurisdiction of this Directorate for purposes of deciding this motion, the appropriate course is to deny the Motion for Reconsideration filed against resolution N° 645 (…)” [capitalization and boldface appear in the original; appearing at images 125-128 ibidem].
In light thereof, it denied the appeal (recurso de apelación) filed, upheld the challenged resolution in all respects, and declared the administrative remedies exhausted (agotada la vía administrativa) [see images 131-135 ibidem].
The Administration must determine whether to investigate matters relating to implementation, the granting of Environmental Viability, and whether the concession granted lies within the protected buffer zone (margen de protección) of Río Banano” [contained in images 138-148 of the court expediente].
Accordingly, resolution number 1836-2013-SETENA is rendered ineffective due to the developer’s failure to comply with the effectiveness requirement. The expediente is ordered closed. Once the developer obtains title to the property through the appropriate legal proceeding, it may process the expediente before this Secretariat if it deems it appropriate. Particularly since, from a technical and environmental standpoint, the cited project fully complies with the applicable regulations (…)” [capitalization, boldface, and underlining appear in the original; contained in images 186-195 of the court expediente].
Administrative remedies having been exhausted (agotada la vía administrativa) by means of resolution R-275-2015-MINAE of seven hours on 21 de setiembre del 2015, issued by the Minister of Environment and Energy, which affirmed on appeal resolution N° 1187-2015-SETENA of 25 de mayo del 2015, issued by this Secretariat, that resolution remains in force as of this date, and its effects are valid and effective because it has not been revoked or annulled by judicial order or by an administrative act issued by the ‘competent body.’ Accordingly, the case file remains closed because no duly served judicial order to the contrary has been received by this Secretariat” [emphasis in the original; appearing in digitized folios 196-200 of expediente administrativo N° 2753].
THIRD: That for Eco Proyecciones del Nuevo Milenio to continue operating the quarry-material concession being processed under expediente administrativo N° 2753, it must possess Environmental Feasibility as an indispensable requirement (…). FIFTH: That by virtue of the foregoing (…) Eco Proyecciones del Nuevo Milenio lacks Environmental Feasibility, as ordered in judgment N° 201-2017-I (…); the proper course is to cancel the concession in question, close expediente administrativo 2753, and release the area from the Mining Register” [see images 308-320 of the judicial case file and digitized folios 818-831 of expediente administrativo N° 2753].
THIRD: (…) the claimant is incorrect, because oral order 201-2017-I of 16 de mayo 2017, issued by the Administrative Litigation Court of Appeals, stated: ‘… At this point, 644-2016 has already ceased to exist in the legal order. And this Court does decide not to proceed with the hearing, since the challenges were withdrawn and the principal proceeding has terminated. The precautionary measures are likewise deemed nonexistent; that is the Court’s ruling (…). FIFTH: (…) accordingly, in the absence of the project’s environmental-feasibility requirement, the case file before Nombre3456 was closed by resolution 1187-2015-SETENA; therefore, as of today, the concession cannot and must not continue extraction operations. Thus, there are currently no effects to suspend because the concession is unable to operate as such” [images 322-336 of the judicial case file and digitized folios 884-898 of expediente administrativo N° 2753].
The following material facts of significance to this proceeding are deemed unproven:
In summary, and without prejudice to all the statements made, counsel for the claimant stated that on 13 de julio de 2011 the company initiated the procedures to carry out the Tajo Asunción project, located in Matama de Limón, through a quarry-exploitation concession (concesión de explotación de cantera) for industrial purposes involving the extraction and sale of rock with special impermeability and durability characteristics for the construction of dikes, breakwaters, and other submerged structures in ports. He then stated that on 10 de julio de 2013, by resolution N° 1836-2013-SETENA issued at 11:45 hours, Nombre3456 ordered as follows: a) Approve the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) submitted by Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. to develop the “Tajo Asunción” project; and b) “grants (sic) ENVIRONMENTAL VIABILITY (VIABILIDAD AMBIENTAL) to the project.” Subsequently, on 02 de diciembre de 2013, by resolution N° R-577-2013-MINAE, the Executive Branch granted Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. the “concession to exploit materials from a quarry located in Asunción, district: 04 Matama, canton: 01 Limón, province: 07 Limón, for a term of 25 years, with a maximum extraction rate of 1.200.000 m3 per year.” He stated that on 06 de enero del 2014 the concession granted to the company was recorded in the Registro Nacional Minero, from which date the concessionaire could exercise all administrative real rights (derechos reales administrativos) inherent in it; nevertheless, on 29 de mayo de 2014, following the change of government under the Solís Administration, the Executive Branch appointed a directing body (órgano director) to determine the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of resolution N° R-577-2013-MINAE, because the concession had been granted even though the aforementioned company neither owned the property nor had the owner’s permission.
Then, on 26 de junio de 2014, by resolution N° 1274-2014-SETENA issued at 11:00 hours, Nombre3456 granted an “application for nullity” (recurso de nulidad) against resolution N° 1836-2013-SETENA, which had granted environmental viability, filed by the deputy manager of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, because that official erroneously believed that a water-supply project supposedly existed on the land comprising the claimant company’s project, although it was subsequently fully demonstrated that no such project existed. The claimant recounted that the resolution ordered, insofar as relevant, as follows: a) Before declaring the evident and manifest nullity of resolution N° 1836-2013-SETENA, which granted environmental viability, the procedure under artículo 173 LGAP had to be followed; b) environmental viability was suspended and all works and activities halted until the proposed nullity application was decided; and c) the record was to be forwarded to the Ministro de Ambiente so that he could appoint a directing body for proceedings intended to declare, pursuant to artículo 173 LGAP, the evident and manifest nullity of resolution 1836-2013-SETENA.
He continued that on 30 de junio de 2014, the Dirección de Geología y Minas, by resolution N° 645 issued at 14:00 hours, relying on resolution N° 1274-2014-SETENA—which had ordered, as a precautionary measure (medida cautelar), the suspension of the granted environmental viability—ordered “the immediate suspension of overburden-removal, material-extraction, and material-crushing operations in the area covered by administrative expediente N° 2753, which concerns the Quarry-Exploitation Concession for the project known as Tajo Asunción, granted to Eco Proyecciones de Nuevo Milenio (...) The concessionaire is hereby warned that (...) it must comply with the order suspending operations issued herein.” In response, he stated that on 04 de julio del 2014 the company filed motions for reconsideration and appeal (recursos de revocatoria y de apelación) against resolution N° 645 of the Dirección de Geología y Minas, but by resolution N° 724 of the Dirección de Geología y Minas, issued at 09:25 hours on 30 de julio del 2014, the motion for reconsideration was denied.
Accordingly, on 21 de agosto de 2014, the company’s attorney requested that the aforementioned Dirección inspect, at the quarry site, the existing stockpiles of material extracted before resolution N° 1274-2014-SETENA so that they could be removed from the property, since they had already been sold. The Dirección de Geología y Minas did not respond to this request by his principal, and therefore that material could not actually be sold and removed from the property despite the existence of a valid concession. He added that on 18 de febrero del 2015, by resolution N° 39-2015-MINAE issued at 09:20 hours, the Ministro denied the appeal against resolution N° 645 of the Dirección de Geología y Minas. The claimant further stated that on 03 de marzo de 2015, the Procuraduría General de la República issued opinion C-43-2015, addressing the Executive Branch’s request for a declaration of evident and manifest nullity against resolution N° R-577-2013, which had granted the concession.
That opinion determined that there was no legal requirement for the concessionaire to submit a land-registry certificate of ownership or permission from the owner of the property on which the project would be developed; consequently, that advisory body concluded that neither the environmental viability nor the grant of the quarry-exploitation concession was subject to absolute, evident, and manifest nullity. He added that on 06 de marzo de 2015, by resolution N° R-0065-2015-MINAE issued at 11:00 hours, the Executive Branch ordered the closure of the ordinary proceeding (procedimiento ordinario) initiated to declare the alleged absolute, evident, and manifest nullity of resolution N° R-577-2013, which had granted the concession, in light of the negative opinion issued by the PGR. On 08 de mayo de 2015, by resolution N° 1091-2015-SETENA issued at 14:00 hours, that body decided the motion for reconsideration and appeal filed by the company’s attorney against resolution N° 1274-2014-SETENA and ordered as follows: a) Because the prerequisites for the precautionary measure suspending the quarry project ordered in resolution 1274-2014-SETENA were not met, that measure must be lifted; and b) abandon the appointment of a directing body and the commencement of an ordinary proceeding to address the nonexistent absolute, evident, and manifest nullity of the environmental viability granted in resolution N° 1836-2011-SETENA.
Subsequently, on 25 de mayo de 2015, by resolution N° 1187-2015-SETENA issued at 11:55 hours, upon considering a request by the company’s attorney for an extension to submit proof of ownership of the project area and a petition by two environmental activists to close the expediente because that requirement had not been met, the following was ordered: a) Deny the request for an extension to submit proof of ownership of the property on which the project would be developed; and b) grant the two environmental activists’ petition on the ground that the company had allegedly failed to submit the property deed, and therefore “render ineffective” resolution 1836-2013-SETENA, which had granted environmental viability, and order the expediente closed. For that reason, the claimant’s representative maintained that on 27 de mayo del 2015 his principal filed a motion for reconsideration and an appeal against resolution N° 1187-2015-SETENA.
On 14 de julio de 2015, by resolution N° 1611-2015-SETENA issued at 13:00 hours, Nombre3456 denied the motion for reconsideration and held that “the closure of the expediente for failure to satisfy an effectiveness requirement (requisito de eficacia) is maintained, because the expediente contains no evidence that the requirement established in resolution 1836-2013-SETENA was submitted; that resolution established submission of the Property Deed for the property on which the project would be developed as a condition precedent (condición suspensiva) to environmental viability, to be fulfilled within one year. Therefore, resolution número 1836-2013-SETENA is rendered ineffective due to the developer’s failure to satisfy the effectiveness requirement, and the closure of the expediente is affirmed.” He then stated that on 21 de setiembre del 2015, by resolution R-275-2015-MINAE issued at 7:00 hours, the Ministro denied the appeal filed against resolution N° 1187-2015-SETENA.
The claimant added that on 15 de octubre del 2015, by official letter DGMCMRHA-117-2014 addressed by the mining coordinator of the Región Huetar Atlántica to the Directora de Geología y Minas, it was established that, between enero and junio del 2014 and before the first resolution suspending exploitation (N° 1274-2014-SETENA), material had been stockpiled on the property where the quarry is located, totaling 112.916 tons of processed products, 36 cubic meters of screened ballast, and 14.024 tons of blocks classified as material prepared for mining operations; this, he stated, despite the fact that no response had been given to the request submitted by the claimant company on 21 de agosto del 2014. Counsel for the claimant further stated that on 29 de marzo de 2016, this Tribunal Contencioso, by order número 644-2016 issued at 15:35 hours, upon considering a request by the company to modify a precautionary measure in judicial expediente N° 14-002931-1027-CA—where a pre-suit measure (medida ante causam) requested by the Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA y Afines Portuarios, an entity that had initially opposed the Tajo Asunción project, had been ordered—granted the requested modification and ordered as follows:
As a result of the foregoing, on 21 de noviembre del 2017, the Dirección Geología y Minas, by resolution N° 385-2017 issued at 14:30 hours, ordered “the cancellation of the materials-extraction concession (concesión de extracción de materiales) granted to Eco Proyecciones El Nuevo Milenio, the consequent closure of administrative expediente N° 2753, and the release of the area from the Mining Registry (Padrón Minero),” on the ground that the company’s project lacked environmental viability (viabilidad ambiental). To issue this absolutely null, unlawful, and arbitrary resolution, he stated, the agency relied on the following background:
In responding to the action, and by way of summary, the State’s counsel appearing in the proceedings began by stating that the company ECO PROYECCIONES DEL NUEVO MILENIO S.A. filed three possessory information proceedings (procesos de Información Posesoria) before the agrarian courts, which were denied by judgments 02-2004 at 11:00 hours on 16 de enero del 2004; 03-33 at 16:35 hours on 15 de mayo del 2013, affirmed by decision of the Tribunal Agrario N° 1001-F-13 at 13:01 hours on 23 de octubre del 2013; and decision 510-F-17 at 16:08 minutes on 13 de junio de 2017. In none of those cases, it stated, was it proven that they were the possessors, much less the owners, of the property described in registered survey plan (plano catastrado) Placa31816. It argued that, in administrative file D1-5430-2011-SETENA, Eco Proyecciones was ordered, by resolution N° 1836-2013-SETENA of 10 de julio del 2013, to submit proof of ownership (certificación de propiedad) within one year; that resolution was not challenged by the company, nor did the company object to the proof-of-ownership requirement, although it did request an extension to comply with what had been required.
Nevertheless, it contended, Nombre3456 proceeded in accordance with the principle of legality (principio de legalidad) and denied the request for an extension because it was established that the plan submitted to the Juzgado Agrario in the possessory information proceedings was the same plan that had been rejected in the other proceedings and that it appeared to present conditions contrary to the provisions of the legal system (Ordenamiento Jurídico) concerning public-domain property (bienes de dominio público), although those matters must be resolved in other proceedings. It further clarified that 99% of the territory defining the property described in registered survey plan L-186399-1994, for which approval of the possessory information proceedings was sought on three occasions, lies within the strategic-interest area of the drinking-water supply project for the Ciudad de Limón. This prompted the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados to oppose those proceedings because reports established the importance of reserving that territory to supply water to the population of the Provincia de Limón, which led the agrarian judicial authority to deny the possessory proceedings brought by Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. concerning the property described in registered survey plan L-186399-1994.
Regarding the factual account set forth by the plaintiff, the State explained that Nombre3456 revoked the environmental viability (viabilidad ambiental) through resolution 1187-2015-SETENA at 11:55 hours on 25 de mayo de 2015, considering that resolution 1836-2013-SETENA informed Eco Proyecciones that it “Must submit proof of ownership of the project area; in accordance with the principles of proportionality and reasonableness, in order to fulfill that condition, it is recommended that a period of one year be granted for submission of the requirement (…)”; however, the company failed to comply with the requirements, and Nombre3456 therefore revoked the environmental viability and closed the file. It acknowledged that, through resolution R-385-2017 at 14:30 hours on 21 de noviembre del 2017, the Dirección de Geología y Minas canceled the materials-extraction concession (concesión de extracción de materiales) granted to Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. because it lacked environmental viability (due to the company’s own noncompliance).
It maintained that the developer filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recursos de revocatoria con apelación en subsidio) against that decision; those remedies were decided by resolution 92-2018 at 14:00 hours on 16 de abril del 2018, in which the Dirección denied the motion for reconsideration, and by resolution R-127-2018 at 9:35 hours on 25 de abril de 2018, through which the Ministerio de Ambiente y Energía denied the appeal filed against resolution R-385-2017. The State further stated that, in its resolution N° 1274-2014-SETENA at 11:00 hours on 26 de junio del año 2014, Nombre3456 ordered a precautionary measure (medida cautelar) suspending environmental viability 1836-2013-SETENA at 11:45 hours on 10 de julio de 2013 in order to prevent serious and irreparable harm involving the future of the AyA project, and requested that the developer submit the property’s land-registry ownership certificate (certificación registral de la propiedad) (artículo 9.4 del decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC).
In that regard, it emphasized that the precautionary measure was lifted by resolution 1091-2015-SETENA at 14:00 hours on 08 de mayo del 2015. However, through precautionary-measure order number 2090-2014, issued by the Tribunal Contencioso Administrativo at 14:10 hours on 27 de agosto del 2014, suspension of resolution R-577-2013-MINAE at 14:15 hours on 02 de diciembre del 2013 was ordered following a request from the Sindicato de Trabajadores SINTRAJAP. Subsequently, Nombre3456 issued resolution 1187-2015-SETENA at 11:55 hours on 25 de mayo del 2015, closing the environmental-viability file. Thus, it stated, the reason environmental viability was revoked in mayo del 2015 was Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A.’s noncompliance; regarding the precautionary measure imposed by resolution N° 645, it asserted that the measure was lifted by resolution 23-2017 at 7:30 hours on 24 de enero del 2017.
Regarding opinion C-043-2015, the State explained that it addressed only whether an evident and manifest nullity (nulidad evidente y manifiesta) existed with respect to the award of the quarry-exploitation concession (concesión de explotación de cantera) granted to Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. through resolution R-577-2013-MINAE; it did not analyze, much less issue an opinion on, environmental viability, nor did it issue an opinion regarding the regulatory requirement obligating the developer to submit proof of ownership of the property on which the activity, work, or project would be carried out in order to obtain environmental viability. This was pursuant to the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental, Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC. It maintained that requesting an opinion concerning the absolute and manifest nullity (nulidad absoluta y manifiesta) of a mining concession is one thing, while environmental viability is quite another, and that opinion C-043-2015 did not address matters related to environmental viability.
In addition, the State’s counsel admitted that the resolutions alleged by the plaintiff in the facts of its complaint had been issued, while rejecting all subjective assessments made and all alleged grounds of nullity, and also acknowledged the remedies filed and the decisions concerning them. Regarding resolution 645 at 14:00 hours on 30 de junio de 2014, which ordered the suspension of work, it reiterated that the suspension was lifted by resolution 23-2017 at 7:30 minutes on 24 de enero de 2017. It further stated that, through resolution 92-2018, the Dirección de Geología y Minas clarified that this was a clerical error (error material), because resolution N° 1274-2014-SETENA was lifted by N° 1091-2015-SETENA at 14:00 hours on 08 de mayo del 2015, and N° 645 at 14:00 hours on 30 de junio del 2014 was lifted as provided in resolution 23-2017 of 24 de enero del 2017. It also stated that the Dirección emphasized that none of the arguments raised by the appellant in its motion for reconsideration modified or altered the outcome of resolution 385-2017 at 14:30 hours on 21 de noviembre de 2017, because Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. failed to establish that it held environmental viability, as its file had been closed by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental—the competent technical and legal body—because of the developer’s noncompliance.
In its legal arguments, the State set forth its reasons for opposing the complaint, reasoning that the Secretaría Técnica Ambiental granted environmental viability through resolution R-1836-2013-SETENA at 11:45 hours on 10 de julio del 2013 in favor of Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., establishing a requirement for effectiveness (requisito de eficacia) embodied as a condition precedent (condición suspensiva) to the environmental viability, subject to submission of proof of ownership of the property on which the project would be carried out (artículo 9 inciso 4 del Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), for which a period of one year was granted. According to the State, that administrative act (acto administrativo) was not challenged by the developer. It further stated that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (the technical body for the subject matter pursuant to artículo 2 de la Ley N° 2726 denominada Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) filed an application for annulment (recurso de nulidad) with Nombre3456 against resolution 1836-2013; the application was decided by resolution 1274-2014-SETENA at 11:00 hours on 26 de junio de 2014, which ordered the suspension of environmental viability to prevent serious and irreparable harm involving the future of the AyA project and requested that the developer submit the property’s land-registry ownership certificate (artículo 9.4 del Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC).
In that regard, it emphasized that this suspensive precautionary measure (medida cautelar suspensiva) was lifted by resolution 1091-2015-SETENA at 14:00 hours on 08 de mayo del 2015, more than four years earlier, and therefore no longer presented a live issue (interés actual). Regarding resolution N° 645 at 14:00 hours on 30 de junio del 2014, through which the Dirección de Geología y Minas ordered the suspension of work, it explained that the measure was lifted by resolution 23-2017 at 7:30 hours on 24 de enero del 2017 and therefore likewise no longer presented a live issue. The State similarly explained that, pursuant to resolution 1187-2015-SETENA at 11:55 hours on 25 de mayo de 2015, Nombre3456 ordered file 5430-2011-SETENA closed and consequently revoked environmental viability 1836-2013-SETENA of 10 de julio de 2013 because of noncompliance by Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. That decision was appealed by Eco Proyecciones, and resolution 1611-2015-SETENA at 13:00 hours on 14 de julio de 2015 denied the motion for annulment (incidente de nulidad) filed against resolution 1187-2015-SETENA and referred the appeal to the Despacho Ministerial, which denied it through resolution R-275-2015 at 9:35 hours on 21 de setiembre del 2015.
Subsequently, through resolution R-385-2017 at 14:30 hours on 21 de noviembre del 2017, the Dirección de Geología y Minas canceled the materials-extraction concession granted to Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. because it lacked current environmental viability. The developer filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal against that ruling, and both remedies were duly addressed: through resolution 92-2018 at 14:00 hours on 16 de abril de 2018, the Dirección de Geología y Minas denied reconsideration, and through resolution R-127-2018 at 09:35 hours on 25 de abril de 2018, the Ministerio de Ambiente y Energía denied the appeal. In the opinion of the Órgano Procurador, all the aforementioned resolutions were issued in accordance with the rules governing environmental and mining matters, the principles of legality and objective grounding of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), and the provisions of artículos 128 a 145 de la Ley General de la Administración Pública.
With regard to resolution 1274-2014-SETENA of 11:00 hours on June 26, 2014, which ordered the suspension of the environmental viability (viabilidad ambiental) to prevent serious and irreparable harm in view of the future AyA project, the State alleged a lack of current interest, since that precautionary measure (medida cautelar) was lifted by resolution 1091-2015-SETENA of 14:00 hours on May 08, 2015, although it maintained that the measure had been issued in accordance with law, since a reading of the statement of reasons (motivación or fundamentación) for the challenged act clearly shows that its purpose was the protection and preservation of Río Banano and, in light of the complaint filed by AyA, to prevent irreversible harm and ensure the supply of water to the city of Limón, its aim being the protection of the environment, the legal basis for which lies in the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and in the right to health.
Moreover, it emphasized that almost two months after administrative resolution 1274-2014-SENTENA was issued, the Tribunal Contencioso Administrativo granted the precautionary measure requested by SINTRAJAP and ordered the suspension of the concession in favor of Eco Proyecciones S.A, pursuant to order N° 2090-2014-T of 14:10 hours on August 27, 2014. The State also alleged that the record amply demonstrates that Empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio failed to satisfy the requirement imposed by Nombre3456 in resolution 1836-2013-SETENA, and that 6 years have elapsed and it still has not complied. That requirement is established in the legal system, specifically in the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental -Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC-. Article 9°, subsection 4, compliance with which is mandatory and which had been known to the plaintiff company since environmental viability resolution 1836-2013-SETENA in the year 2013.
In a separate line of argument, the State pointed out that the rejection resulted from a circumstance for which the company itself was responsible, as SETENA had advised it at the time, since initially, in 2014, it requested an extension in order to submit the property title, but the argument presented by the developer in 2015 in support of the extension requested in 2014 concerned the segregation (segregación) of the property. However, it stated that it must be clarified that segregation is not an activity subject to approval by Nombre3456, nor is it an acceptable ground for justifying an extension; rather, such segregation constitutes a preliminary step toward pursuing possessory-information proceedings (Información Posesoria) through the courts, a procedure that was the sole and exclusive responsibility of the developer. Furthermore, the property title is a requirement imposed by the legal system, compliance with which is mandatory, as well as a requirement for effectiveness (requisito de eficacia) in relation to the condition precedent (condición suspensiva) established at the time in favor of the project.
Moreover, the certification submitted by the developer showed that the survey plan filed with the Juzgado Agrario was the same one rejected in the other proceedings and that it appeared to present conditions contrary to the provisions of the legal system concerning public-domain property, although that issue must be resolved in other proceedings. Accordingly, it asserted that resolution 1187-2015-SETENA was issued in accordance with Articles 133 (lawful grounds) and 132 (lawful, possible, clear, and precise content encompassing the issues of fact and law) of Ley General de la Administración Pública, since the requirement to submit certification of ownership is a sine qua non for obtaining environmental viability pursuant to Decreto 31849, Article 9, subsection 4. Regarding the allegation that, in issuing resolution 385-2017 of November 21, 2017, the Dirección de Geología y Minas relied on a series of prior administrative resolutions whose legal effects had been lifted, extinguished, or had expired, the State pointed out that in resolution 92-2018 of 14:00 hours on April 16, 2018, that Directorate, in ruling on an appeal by the company, explained the following in its first recital (considerando): “(…) this Directorate must state that, due to an error in the first recital of resolution 385-2017 of November 21, 2017, it was indicated that resolutions N° 1274- 2014-SETENA and resolution 645, of the Secretaría Técnica Nacional and this Directorate, respectively, remained in force as of today, which is incorrect, since resolution N° 1091-2015-SETENA established in the Por Tanto that ‘Because the conditions required for the imposition of a precautionary measure have not been met, pursuant to the legal grounds already stated and the arguments advanced by this Plenary Commission in agreement AICP-73-2014, the Administration must proceed to/ (sic) lift the precautionary measures contained in resolution N° 1274-2014-SETENA,’ and resolution 23-2017 of January 24, 2017, established in the Por tanto that ‘Based on the Principle of Parallelism of Forms, and considering the aforementioned resolution number 1091-SETENA-2015 (sic), it is appropriate to lift the precautionary measures contained in resolution N° 1274-2014- SETENA, and it is therefore inappropriate to maintain resolution N° 645 of fourteen hours on June thirtieth, two thousand fourteen, whereby this Directorate ordered the immediate suspension of stripping, extraction, and crushing operations in the area covered by administrative expediente N° 2753, proceeding through this act or the (sic) lifting of the precautionary measure ordered through the aforementioned resolution 645 because it is inappropriate’; consequently, the alleged procedural defects in our resolution n° 385-2017 do not modify or alter the outcome of these proceedings, for the reasons set forth in the preceding recitals, in which each of the appellant’s requests will be addressed (…)” [the capitalization and italics, as well as the underlining and bold emphasis, appear in the State’s transcription].
Consequently, it stated that, contrary to the plaintiff’s incorrect assertion, no “resolutions were resurrected or revived,” since Geología y Minas clarified that this was a clerical error, because resolution N° 1274-2014-SETENA had been lifted by N° 1091-2015-SETENA of 14:00 hours on May 08, 2015, and N° 645 of 14:00 hours on June 30, 2014, had likewise been lifted pursuant to resolution 23-2017 of January 24, 2017. That Directorate also emphasized that none of the arguments advanced by the appellant in its motion for reconsideration (recurso de revocatoria) modified or altered the outcome of resolution 385-2017 of 14:30 hours on November 21, 2017. This was because Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. did not prove that it possessed environmental viability, as Nombre3456, the competent technical-legal body, had closed and archived its application due to the developer’s noncompliance.
Furthermore, the State’s legal representative elaborated that the Ministerio de Ambiente y Energía, through resolution R-127-2018 of 9:35 hours on April 25, 2018, rejected the plaintiff’s appeal because it lacked environmental viability; consequently, a mining concession cannot and must not be exploited without the status granted by Nombre3456 that renders it viable. Regarding the plaintiff’s argument that judicial resolution 201-2017 of 09:10 hours on May 16, 2017, issued by the Sección Primera del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, cannot serve as the basis for cancellation of the concession, the State representative clarified that the resolution determined that the precautionary suspension measure previously imposed in judicial proceeding 14-002931-1027-CA was no longer in existence because Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA (SINTRAJAP) had withdrawn that action.
Consequently, all the factual and legal effects set forth in resolution N° 1187-2015-SETENA of 11:55 hours on May 25, 2015 (closure and archiving of the environmental viability) and R-275-2015-MINAE, issued at 07 hours on September 21, 2015 (affirmance of the closure and archiving), are no longer suspended. It reiterated that Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. does not satisfy the environmental-viability requirement; rather, its application was closed and archived pursuant to resolution N° 1187-2015-SETENA of May 25, 2015, as affirmed by resolution R-275-2015-MINAE of 07:00 hours on September 21, 2015. With respect to the challenge to the jurisdiction, grounds, content, and purpose of administrative resolution 385-2017 of November 21, 2017, issued by the Dirección de Geología y Minas, the State asserted that the Directorate merely verified, through an inquiry addressed to Nombre3456—the technical-legal body empowered to declare an environmental viability closed and archived—whether environmental viability R-1836-2013 had been closed and archived, with the understanding that SETENA is the body competent to determine whether a company possesses environmental viability.
Furthermore, the factual and legal circumstances that led the Administration to issue administrative act 385-2017 of November 21, 2017, and to reject the challenge filed against it are set forth in its findings (resultandos) and recitals, which constitute evidence demonstrating that the Dirección de Geología y Minas and the Ministerio de Ambiente y Energía issued duly reasoned resolutions, complying with the principle of legality governing them and acting in accordance with law. Therefore, the challenged Administration did not incur the grounds for illegality or nullity alleged by the plaintiff, since the acts themselves state their grounds, content, jurisdiction, subject matter, purpose, and prescribed effects, all of which conform to the respective spheres of authority of the head of Ambiente y Energía and the Dirección de Geología y Minas, both bodies acting in the exercise of their powers established in the Código de Minería.
Regarding the violation of the principle that an authority may not repudiate its own acts (principio de intangibilidad de los actos propios), the State noted that administrative act 1836-2013-SETENA of July 10, 2013, satisfies all the requirements established in Articles 128 to 139 of the LGAP, and that the administrative resolution established a requirement for effectiveness (art 145 LGAP), which was embodied as a condition precedent to the environmental viability, subject to submission of certification of ownership of the property on which the project would be developed (Article 9, subsection 4 of Decreto 31849 MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), for which a one-year period was granted in accordance with the principle of proportionality. Nevertheless, despite the requests for extensions and the unsuccessful possessory-information proceedings, Eco Proyecciones del Nuevo Milenio failed to satisfy the requirement and, more than 6 years later, remains noncompliant.
In response, SETENA, in resolution 1187-2015-SETENA of 11:55 hours on May 25, 2015, ordered expediente 5430-2011-SETENA closed and archived and therefore rendered environmental viability 1836-2013-SETENA of July 10, 2013, ineffective. Thus, pursuant to Article 158 of the LGAP, the absence or defect of any requirement for an administrative act, whether expressly or implicitly required by the legal system, constitutes a defect in that act. It then stated that an administrative act substantially inconsistent with the legal system is invalid, while clarifying that immaterial violations do not invalidate the act.
Furthermore, it stated that there is no invalidity merely for invalidity’s sake; therefore, if the plaintiff company has not proven that it holds a current environmental viability approval (viabilidad ambiental), it is not being harmed in any way. 6 years have elapsed since the issuance of environmental viability resolution 1836-2013, without the developer demonstrating and submitting the effectiveness requirement established by decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, artículo 9 inciso 4. For the reasons stated, it asserted that this action must be dismissed, since, regarding invalidities and pursuant to the doctrine underlying articles 32 inciso 3 and following of the Código Procesal Civil, the principle of materiality (principio de trascendencia) applies, under which there is no invalidity without prejudice; that is, a mere procedural defect is insufficient unless it causes prejudice to the party. Accordingly, it also requested dismissal of the claimed damages (daños y perjuicios), because under numeral 190 and following of the LGAP, the Administration shall be liable only if the following requirements are met:
As a starting point, it must be emphasized that this Chamber shall rule, as required by law, strictly on the basis of the arguments advanced by the parties—the plaintiff and the defendant—in this litigation and, above all, on the basis of the body of evidence entered into the record, in order to determine whether the relief sought in this matter by Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. may be granted in this judicial forum. To that end, it shall analyze the numerous grounds for nullity (vicios de nulidad) that the plaintiff—extremely repetitively and even disorderly, in this Court’s view—has alleged in connection with the challenged administrative decisions, identified in its prayer for relief as follows: a) N° 1274-2014-SETENA de las 11:00 horas del 26 de junio del 2014. b) N° 645-2014 del 30 de junio del 2014, issued by the Dirección de Geología y Minas. c) N° 1187-2015-SETENA de las 11:55 horas del 25 de mayo del 2015. d) N° 1611-2015-SETENA de las 13:00 horas del 14 de julio del 2015. e) R-275-MINAE de las 07:00 horas del 21 de setiembre del 2015. f) N° 385-2017 de las 14:30 horas del 21 de noviembre del 2017, issued by the Dirección de Geología y Minas. g) N° 92-2018 de las 14:00 horas del 16 de abril del 2018 of the Dirección de Geología y Minas. h) R-127-2018-MINAE de las 09:35 horas del 25 de abril del 2018, issued by the Ministerio de Ambiente y Energía.
With respect to all of them, the plaintiff alleged various grounds for nullity, which the Court shall essentially examine under three specific headings: i) infringement of the principle of the intangibility of an administration’s own acts (principio de intangibilidad de los actos propios), based on the contention that the environmental approval (viabilidad ambiental) granted at the time by SETENA was valid; ii) violation of due process (debido proceso), based on the contention that the Administration did not follow the legally prescribed procedure for setting aside that approval and the concession granted in its favor; and iii) infringement of the formal and essential elements of administrative acts (actos administrativos), citing, for example, lack of jurisdiction, absence of grounds and substance, and lack of a valid purpose, which in turn entailed misuse of authority (desviación de poder).
As ancillary relief, the plaintiff also requested that, once the challenged decisions have been annulled, the company be declared and recognized as the lawful and undisputed holder of the quarry exploitation concession (concesión de explotación de cantera) for Tajo Asunción and of the rights arising therefrom as a result of the environmental approval granted, and that it be compensated for the damages and losses caused, together with indexation of the amounts owed until actual payment.
As is well known, an administrative act issued in accordance with the legal system, containing all of its essential elements—both formal and substantive—as well as satisfying the requirements for validity and effectiveness, and which furthermore grants an individual right (derecho subjetivo) to a person subject to the Administration (administrado), may not be removed from the legal order unless exceptional grounds established in advance by law are present. As a general rule, the Public Administration may not annul an act declaring rights (acto declaratorio de derechos), except through ex officio review (revisión de oficio), revocation (revocación), or a declaration of nullity (declaratoria de nulidad), whether through the procedure for absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) provided for in section 173 of the LGAP or through the proceeding established in section 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, following a declaration that the act is harmful to public or economic interests (declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos o económicos) by the highest authority of the Administration, pursuant to section 183 of the LGAP.
On this subject, our Sala Constitucional has stated: “(…) V.- The ex officio annulment or review of administrative acts that are favorable to or declare rights for a person subject to the Administration, as a power of public administrations and their bodies, constitutes a qualified exception to the doctrine that an administration’s own acts favorable to such a person may not be derogated, or to the principle of the intangibility of an administration’s own acts, which this specialized Chamber has recognized as having constitutional status because it derives from section 34 of the Constitución Política (see judgments #2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 and #899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995). The general rule is that the respective public administration may not annul an act declaring rights for a person subject to the Administration, with ex officio annulment or review and revocation constituting the exceptions.
For that purpose, as a general principle, the public administration must appear as plaintiff, after declaring the act harmful to public, economic, or other interests, and initiate a harmfulness proceeding (proceso de lesividad) (sections 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), which has traditionally been understood as a safeguard for persons subject to the Administration. Regarding this matter, this Tribunal Constitucional stated in decision #897-98 del 11 de febrero de 1998 that ‘...the Administration is prohibited from rescinding, through its own actions, acts that it has issued conferring individual rights upon private parties. Thus, individual rights constitute a limit on the powers to revoke (or modify) administrative acts, in order to ensure greater procedural safeguards. When the Administration issues an act and subsequently issues another act contrary to the first, to the detriment of individual rights, it is disregarding those rights, which it had granted through the first act, whether by mistake or for any other reason.
This means that the only avenue available to the State to remove one of its own acts from the legal order is a judicial harmfulness proceeding, since that proceeding is conceived as a procedural safeguard for the person subject to the Administration. Alternatively, our legal system permits the Administration to act contrary to its own acts through administrative proceedings in cases of absolute, evident, and manifest nullity, following an opinion from the Contraloría General de la República and the Procuraduría General de la República (as an additional safeguard for the person subject to the Administration), in accordance with section 173 of the Ley General de la Administración Pública. Consequently, if the Administration has failed to observe the rules governing these procedures, or has omitted them entirely or in part... the principle governing an administration’s own acts renders the act invalid as a consequence of that irregularity.’ Pursuant to section 173 of the Ley General de la Administración Pública, a public entity or body may annul through administrative proceedings an act that declares rights for a person subject to the Administration but is harmful to the public or financial interests of the former, without needing to resort to the contentious-administrative harmfulness proceeding governed by sections 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (a proceeding in which the plaintiff is a public administration challenging one of its own acts that is favorable to the person subject to the Administration but harmful to it), when that act is vitiated by absolute, evident, and manifest nullity.
Absolute, evident, and manifest nullity must first be the subject of a favorable opinion issued by the Procuraduría or the Contraloría Generales de la República (…)”. [See, by way of example, judgments numbers 2008-009783 de las 11:48 horas del 13 de junio del 2008 and 2017-017497 de las 09:15 horas del 03 de noviembre del 2017]. Similarly, our Sala Primera de Casación has also addressed the issue, stating: “(…) Under the principle of the intangibility of an administration’s own acts, which derives from section 34 of the Carta Magna, the Administration is prohibited from annulling, or itself taking action against, acts that it has issued declaring individual rights in favor of a person subject to the Administration. The exceptions are revocation and an ex officio declaration of absolute, evident, and manifest nullity, as provided for in the LGAP. Along these lines, see, among others, judgments of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, no. 2244-2004 de las 14 horas 59 minutos del 2 de marzo de 2004 and no. 17446-2005 de las 7 horas 51 minutos del 20 de diciembre de 2005.
This principle therefore serves as a safeguard for persons subject to the Administration, which may not, through a subsequent act, disregard the individual rights it has granted or recognized in their favor (…)”. [See, for example, decisions numbers 000094-F-S1-2011 de las 09:10 horas del 03 de febrero del 2011 and 00407-F-S1-2014 de las 08:35 horas del 20 de marzo del 2014]. The foregoing quotations and discussion are vitally important because both the Sala Constitucional and the Sala Primera agree that the principle of the intangibility of an administration’s own acts, which the plaintiff considers to have been violated, applies when an act declaring rights has been issued in favor of a person subject to the Administration. In such circumstances, the Administration is prohibited from ordering ex officio nullity and must therefore follow the procedural avenues established in the legal system, as stated supra.
A clear understanding of this premise is essential because we shall next examine whether the act that granted environmental approval to the plaintiff company, identified as N° 1836-2013-SETENA de las 11:45 horas del 10 de julio del 2013, conferred a genuine individual right upon Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. and whether, consequently, the Administration was required to conduct a procedure for absolute, evident, and manifest nullity or to issue a declaration of harmfulness in order to rescind that act.
The subject of due process (debido proceso) has been widely discussed and addressed in case law and legal scholarship with respect to the necessity and obligation to conduct an administrative proceeding (procedimiento administrativo) and comply with the various stages prescribed by the legal system when imposing a sanction on an individual subject to administrative authority (administrado) or extinguishing a subjective right (derecho subjetivo). This matter has long been addressed by our Constitutional Chamber, beginning with the well-known judgment number 1739-1992 of 11:45 a.m. on 01 de julio de 1992, and reiterated over time in various judgments, to the point of attaining constitutional status. Among other things, this case law emphasizes the Administration’s obligation to conduct an investigation affording the individual subject to administrative authority all guarantees of defense, with due notice of the allegations and due service of notice, and with the opportunity to submit such evidence as the party deems relevant and to appeal decisions issued in the exercise of the right of defense, among other guarantees, as derived from Articles 39 and 41 of the Constitution.
By way of illustration only, judgment number 10305-2016 of 09:15 a.m. on 22 de julio del 2016 recently stated: “(…) The constitutional right to due process in administrative and judicial proceedings has been extensively developed by this Chamber, ranging from determining the content of the right of defense to defining the procedural requirements that must be observed in every proceeding to ensure unrestricted respect for constitutional principles and provisions. At the same time, the Chamber has taken care to prevent legally ordinary situations from being regarded as constitutional violations and, accordingly, through its case law has defined the types of procedural violations that warrant constitutional review to ensure proper respect for fundamental rights. In other words, violations of differing kinds may arise in the conduct of proceedings, some of which may be addressed in constitutional proceedings, while others must be raised before the appropriate administrative and judicial bodies—see, among many others, judgments numbers 2002-10735 and 2008-9017.
In this regard, from its earliest decisions the Chamber addressed due process in relation to the right of defense, developing the constitutional provisions set forth in Articles 39 and 41 of the Political Constitution by establishing, in decision 15-90—and thereafter in repeated rulings—that: ‘[T]he (sic) right of defense guaranteed by Article 39 of the Political Constitution and, consequently, the principle of due process enshrined in Article 41 of our Fundamental Charter, or, as it is commonly called in legal scholarship, the “bilateral hearing principle” of “due process of law” or the “adversarial principle” (...) has been summarized as follows: a) Notice to the interested party of the nature and purposes of the proceeding; b) the right to be heard and an opportunity for the interested party to present arguments and produce such evidence as the party deems relevant; c) an opportunity for the individual subject to administrative authority to prepare the party’s submissions, which necessarily includes access to information and to the administrative record relating to the matter at issue; ch) the right of the individual subject to administrative authority to be represented and advised by attorneys, technical experts, and other qualified persons; d) adequate notice of the decision issued by the Administration and the grounds on which it is based; and e) the interested party’s right to appeal the decision issued (…)’.” For its part, our First Chamber of the Supreme Court of Justice and the Administrative-Law Court of Cassation have also addressed the matter in numerous precedents based on the Constitutional Chamber’s rulings, emphasizing that due process concerns compliance with essential, non-waivable procedural rules and with relevant stages that safeguard the individual subject to administrative authority, since failure to do so would violate the right of defense [see, for example, decisions 859-2007 of 11:15 a.m. on 23 de noviembre del 2007 and 109-F-TC-2018 of 11:32 a.m. on 12 de setiembre del 2018].
Regarding the case under review, in another section we will examine whether, as the plaintiff company alleges, the Administration was indeed required to follow due process before revoking the environmental approval (viabilidad ambiental) initially granted and whether that process was violated.
As explained in the preceding section, the plaintiff has challenged several administrative decisions (resoluciones administrativas), some issued by SETENA, others by the Dirección de Geología y Minas, and still others by MINAE itself, alleging a series of defects rendering them null and void (vicios de nulidad) that, in its view, affect those decisions; it should be noted at the outset that some of them ceased to have effect in administrative proceedings (sede administrativa). In light of the plaintiff’s specific challenge concerning the absence of the essential elements of the administrative acts issued, this Court considers it appropriate merely to recall that such acts constitute an intellectual declaration or expression of will, desire, judgment, or knowledge issued by a Public Administration in the exercise of an administrative power (potestad administrativa), governed by Administrative Law (Derecho Administrativo) and the principle of legality (principio de legalidad), and intended to produce legal effects, through which the Administration fulfills its ultimate purpose, namely, to satisfy collective interests or the public interest (interés público).
Furthermore, with respect to their elements, the subject has been extensively developed by both legal scholarship and our case law, which agree that: “(…) the elements of an administrative act that are essential to achieving its validity and effectiveness are formal and substantive. ‘These elements, which stand between the power and the act and its very manifestation, are the formal elements. They consist of the procedure, the form of the manifestation, and competence, which is the very authority to exercise the power. The substantive elements are those that govern fulfillment of the act’s purpose, rather than merely the act itself. They are the elements that adapt administrative conduct to the need it fulfills and determine what the Administration commands, authorizes, or prohibits. They consist of the grounds, content, and purpose themselves’ (Nombre66737 . Thesis on Administrative Law.
Volume II. First edition. Editorial Stradtmann, S.A. San José, Costa Rica. Year 2000.Page 315). The subject is the author of the act and must possess competence (competencia), regular appointment (regularidad en la investidura), and legal standing (legitimación). Thus, the act ‘must be issued by the competent body and by the official duly appointed at the time of its issuance, following completion of all substantive procedures prescribed for that purpose and satisfaction of the requirements essential to the exercise of competence’ (section 129 of the Ley General de la Administración Pública). The procedure consists of the steps and formalities established for issuing or expressing a free and informed manifestation of will; it is the procedural course (iter-procedimental) that guarantees due process (debido proceso) and the right of defense (derecho de defensa) (Nombre32 . Treatise on Administrative Law.
Volume I. First edition. San José, Costa Rica.2007. Pages 517 and 549). There are ordinary proceedings (procedimiento ordinario) (section 308 ibíd.), summary proceedings (procedimiento sumario) (326 ibíd.), and special proceedings (procedimiento especial) (article 366 ibíd.). The form must be expressed in writing unless the nature of the act or the circumstances require a different form, in which case it may be verbal or oral, conveyed by signs, tacit, implied, or presumed. If written, it shall identify the issuing body, the applicable law, the ruling, the date, and the signatory’s signature and position (section 134 ibíd.). The grounds (motivo) are the reason for issuing the act; ‘they are the background, assumptions, or legal (law) and factual (facts) reasons that make it possible to issue the administrative act and upon which the Public Administration purports to base its legitimacy, timeliness, or advisability’ (Nombre32 .
Treatise on Administrative Law. Volume I. First edition. San José, Costa Rica.2007. Page 522). The grounds must be lawful; they are the reason for issuing the act, must exist, and must be proportionate to its content (section 133 ibíd.); they are the factual and legal basis that gives rise to the need for the act. The content must be lawful, possible, clear, and precise; must encompass all questions of fact and law, even if they have not been debated by the interested parties; and must be proportionate to the statutory purpose and correspond to the grounds (article 132 ibíd.). It is what ‘the administrative act declares, provides, orders, and certifies, and is generally expressed in the operative portion (parte dispositiva) of administrative decisions’; it determines how the purpose is to be fulfilled (Nombre32 . Treatise on Administrative Law. Volume I. First edition. San José, Costa Rica.2007.
Page 526). The purpose (fin) is the ‘ultimate objective and meta-legal result pursued by the administrative act in relation to its grounds’ (Nombre32 . Treatise on Administrative Law. Volume I. First edition. San José, Costa Rica. 2007. Page 533), as stated in section 131 ibíd. In view of the foregoing, the administrative act must be valid, meaning that it must substantially conform to the legal system (ordenamiento jurídico) (section 128 ibíd.). It must also be effective, meaning that it must have the present capacity to produce the legal effects prescribed by the legal system by complying with the conditions and requirements established by that system for producing the intended effects (…)” [by way of illustration, reference may be made to judgment number 033-2014-IV of the Fourth Section of this Court, issued at 16:00 hours on 10 de abril del 2014, as well as judgment number 104-2019 of this same Seventh Section, issued at 14:00 hours on 21 de octubre del 2019].
With regard to the validity and effectiveness of administrative acts, our Sala Primera de Casación has addressed the subject extensively, noting, for example, that effectiveness must be understood as the act’s capacity to produce legal effects and that the submission of requirements constitutes a condition of effectiveness because the act’s effects are contingent upon compliance with the provisions of the legal system [see, for example, decisions numbers 574-2014, issued at 14:00 hours on 30 de abril, and 1138-2014, issued at 15:45 on 04 de setiembre, both in 2014]. Legal scholarship has stated that: “The concept of effectiveness does not relate directly to the validity of the administrative act, but rather to the conditions established by the Legal System as prerequisites for the act to produce its intended effects. Thus, effectiveness is an indispensable complement to validity, without which any activity undertaken by the Administration to enforce the administrative act would have factual rather than legal consequences; in turn, the prerequisite for effectiveness is the validity of the administrative act, whether actual or presumed (…) a valid act may, because of a failure to satisfy certain requirements, be ineffective and, conversely, an invalid act may be recognized by the Legal System as capable of producing legal effects and may therefore be effective despite its invalidity (…) Effectiveness begins at the point from which the administrative act, whether valid or presumed valid, may produce its intended legal effects by virtue of having satisfied the effectiveness requirements imposed by the legal system or arising from the content of the act itself (…)”.
(Nombre154296 , . Effectiveness and Invalidity of the Administrative Act 2nd ed. San José. Ediciones Seinjunsa, 1994). The foregoing is important because, in addition to satisfying the aforementioned formal and substantive elements, an administrative act must meet the requirement of completeness (perfección); that is, it must be valid and effective, and therefore capable of producing legal consequences without being subject to conditions. We will examine this issue in later sections when reviewing the decision that granted environmental viability (viabilidad ambiental) to the plaintiff company and determining whether the decisions challenged by the plaintiff conform to the law.
As a starting point, this Court finds that, before addressing the legality of the eight administrative decisions challenged by the plaintiff in these proceedings, it is necessary to recall that, as stated in the list of proven facts supporting this judgment, in July 2011, Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. applied to Nombre3456 for the corresponding environmental viability to operate the Tajo Asunción Project on unregistered land, submitting for that purpose cadastral plan number L-186399-1994. Thus, in response to the application filed by that company, Nombre3456 first required it, through decision 2135-2011-SETENA dated 06 de setiembre del 2011, to submit an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), and subsequently, through decision R-2198-2012-SETENA dated 24 de agosto del 2012, to submit several requirements within a maximum period of six months, including the land-registry certification (certificación registral) for the property where the activity, work, or project would be carried out.
It was precisely in response to this latter requirement, and because the company did not have the property registered and therefore could not provide the required certification, that Nombre103708, in his capacity as legal representative, submitted a letter to Nombre3456 on 19 de marzo del 2013 requesting approval of the environmental assessment (evaluación ambiental) for the proposed project and expressly stating, with respect to the requirement established in Article 9 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), which provides for the submission of a certificate of title (certificación de propiedad) for the property on which the activity, work, or project will be carried out, that: “(…) We will attach this requirement to the concession file as soon as we are able to do so.- Notwithstanding the foregoing, and pursuant to Article 145 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), THE ENVIRONMENTAL APPROVAL that we request MAY BE ISSUED SUBJECT TO SUBSEQUENT COMPLIANCE WITH THIS REQUIREMENT, as duly permitted and enshrined in our current regulations (…)” [capitalization appears in the original; bold emphasis supplied].
We thus see here the first aspect relevant to the matter to be decided: it was the plaintiff company itself that requested SETENA, motu proprio, to grant conditional environmental approval, voluntarily stating that it could be issued subject to compliance with the requirement established by Article 9 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures, of which it was aware, and that it would comply with the outstanding requirement—namely, the certificate of title—as soon as possible. Now, in light of the company’s request, the Administration sought an opinion from its Legal Advisory Office, which on 02 de abril del 2013 issued official letter AJ-232-2013-SETENA, stating that it was necessary to have the certificate of title for the property because: “(…) since the act is subject to the occurrence of a future and uncertain event—that is, a condition precedent (condición suspensiva)—it cannot produce legal effects or, in other words, has not come into legal existence; accordingly, for it to become effective, that condition must be fulfilled, so that it may likewise be valid, and what has been approved constitutes merely an expectancy of a right (expectativa de derecho).
However, in order to assess whether granting conditional Environmental Viability, as proposed by the applicant, is appropriate, the Administration must have factual elements enabling it to make that assessment in order to determine whether the developer will be capable of satisfying the requirement, given that registration of the property must invariably be completed (…)” [bold emphasis supplied]. As follows from the foregoing, Nombre3456’s legal opinion confirmed that a certificate of title for the property was mandatory before valid and effective environmental viability conferring a right on the applicant could be granted. It has also been established that, on 13 de junio del 2013, Nombre103708, as the company’s authorized representative, submitted an affidavit (declaración jurada) in which, among other things, he undertook to comply with each and every environmental commitment assumed during the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) process, the supplementary technical studies, and the other information annexed to the submitted project.
He expressly acknowledged the terms and scope of Organic Environmental Law No. 7554 (Ley Orgánica del Ambiente N° 7554), Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, and the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures, and expressly declared, as relevant here, that: “(…) the developer’s failure to comply with these commitments will render me directly liable for the environmental damage caused and subject to the penalties established by the regulations in force (…)” [bold emphasis does not appear in the original]. Once again, therefore, we see a free and voluntary declaration by the company’s representative, assuming responsibility for the failures of the company he represented and accepting the penalties established by the regulations in force, which, of course, include both statutory and regulatory penalties. Now, taking into consideration the express request of Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. and the commitments assumed by its legal representative, through decision N° 1836-2013-SETENA at 11:45 hours on 10 de julio del 2013, Nombre3456 determined as follows: “FIRST: To approve the Environmental Impact Study (EsIA), the supplementary information submitted, and the Affidavit of Environmental Commitments (Declaración Jurada de Compromisos Ambientales) submitted for assessment by the developer.
SECOND: To order Nombre103708 (…) legal representative of Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. (…) owner of Tajo Asunción, administrative expediente N° 5430-2011-SETENA, to deposit the amount of the environmental bond (garantía ambiental) (…). He must submit a certificate of title for the project area; in accordance with the principles of proportionality and reasonableness, a period of one year is recommended for compliance with this condition and submission of the requirement, which period may be extended if the provisions of Article 258 of the General Law of Public Administration are satisfied. This is intended to avoid keeping a file open indefinitely. Along the same lines, it is recommended that, once registration in the Public Registry has been obtained, a period of ten business days be granted for submission of the certificate of title to this Secretariat. All of the foregoing subject to closure and filing of the expediente if the deadlines and requirements specified herein are not met (…).
FOURTH: Failure to comply with the requirements of this Secretariat, or with any of the obligations assumed in the Environmental Impact Study, the Affidavit of Environmental Commitments, and the environmental measures contained in Form D1, may be penalized in accordance with Article 99 of the Organic Environmental Law and all other applicable legislation. FIFTH: To notify the interested party that, pursuant to Articles 17, 18, and 18 of the Organic Environmental Law, the environmental assessment procedure for the project (…) TAJO ASUNCION (sic) has been completed. Expediente N° 5430-2011. Location: Located in the district of Matama, Canton of Limón, province of Limón (…) Cadastral Plan: L-186399-94. Property Number: Possessory Information (Información Posesoria) (…) The project is therefore granted ENVIRONMENTAL VIABILITY, and the Environmental Management stage (Gestión Ambiental) shall commence (…)” [underlining, capitalization, and bold emphasis appear in the original, except for the double underlining].
From the foregoing quotation, this Court concludes with utmost clarity that the environmental viability granted to the company was conditional from the outset—even at the express request of its own legal representative—upon, among other things and, most importantly for purposes of the dispute here, submission of the certificate of title for the property where the activity would be carried out. Without a shadow of doubt, we reiterate, in the aforementioned decision N° 1836-2013-SETENA, the Administration granted the required environmental viability to the project of Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., but subject to a condition precedent, with the proviso that it submit, within one year, the certificate of title concerning the property corresponding to cadastral plan L-186399-94, clearly warning it that failure to comply could subject it to the penalties established by regulation and even closure and filing of the expediente.
In this regard, Article 99 of the Organic Environmental Law, cited by Nombre3456 in its decision, establishes the various applicable administrative penalties, including the possibility of partial or total restrictions on, or suspension of, the activities, as well as the partial, total, permanent, or temporary revocation of permits. Likewise, Article 9(4) of the General Regulations on Environmental Assessment Procedures, Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, requires, as part of the documentation to be attached by the applicant, submission of a certificate of title for the property on which the activity, work, or project would be carried out. We emphasize that the representatives of Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. were fully aware of this requirement, yet the company failed to comply with it either when submitting its initial application or within the prescribed period.
It must also be emphasized here, as the Court specified in the proven facts, that the company submitted at least two requests for an extension of the period granted for submission of the required certification, one on 25 de junio del 2014 and another on 05 de mayo del 2015, thereby acknowledging its obligation to satisfy a sine qua non regulatory requirement that, even today, at the time this judgment is rendered, it has been unable to establish. In view of the foregoing, this Chamber finds that the aforementioned decision N° 1836-2013-SETENA was conditional at all times; therefore, despite being valid, it never satisfied the effectiveness requirement necessary to perfect the act and produce its legal effects. This means that it likewise could not confer a true subjective right (derecho subjetivo) upon the plaintiff company, but merely an expectancy, the consolidation of which depended exclusively upon the company itself and required only that it submit the document its own representative had undertaken to provide—namely, the certificate of title for the property.
With the foregoing circumstances clarified, in the following section we will proceed to analyze whether the challenged decisions comply with the law or whether, to the contrary, they contain any of the numerous defects rendering them void (vicios de nulidad) alleged by the plaintiff.
Given that the plaintiff company challenges multiple decisions and alleges the same defects with respect to each of them, as specified in recital (considerando) number VI, and having already explained in the preceding section that the decision granting environmental approval (viabilidad ambiental) to the developer, namely N° 1836-2013-SETENA, never became fully effective because it was subject to a condition precedent (condición suspensiva) that was neither fulfilled nor perfected, this Court finds that the challenged decisions are consistent with the law. Indeed, some of them, as discussed below, were revoked by the Administration itself, such as N° 1274-2014-SETENA of 11:00 hours on June 26, 2014, identified by letter a) in the plaintiff’s principal prayer for relief (elenco petitorio principal), and N° 645 of 14:00 hours on June 30, 2014, issued by the Directorate of Geology and Mines, National Mining Registry, identified by letter b) in the table setting forth the relief sought in the complaint.
Those decisions had provisionally ordered the suspension of the act granting environmental approval and of clearing, material extraction, and crushing operations, but were subsequently vacated by later decisions of Nombre3456 and the Directorate of Geology and Mines itself; therefore, there is no interest in issuing any ruling regarding them. As to the requested annulment of decision N° 1187-2015-SETENA of 11:55 hours on May 25, 2015, identified by letter c), that decision concerns the communication of Agreement N° 02 adopted by the Plenary Commission of Nombre3456 at its ordinary session N° 069-2015, in which it denied the company’s request for an extension of the deadline to submit certification of ownership of the property. It further determined that, because it had been established that the developer had not demonstrated in the administrative record (expediente) compliance with the effectiveness requirement (requisito de eficacia) established in decision number 1836-2013-SETENA—which had been set forth as a condition precedent to environmental approval, subject to submission of title to the property on which the project would be developed—the appropriate course was to render the approval ineffective due to the developer’s failure to comply with the effectiveness requirement, order the record closed, and even indicate that, if the developer succeeded in obtaining title to the property through the appropriate proceeding, it could resubmit the matter to Nombre3456 if it deemed it appropriate.
That decision was issued by the competent body, duly vested with authority, and contains the necessary statement of reasons (motivación) in its recitals, which properly address all the substantive elements of the administrative act—grounds, content, and purpose (motivo, contenido y fin)—and it is therefore deemed consistent with the law. It should also be clarified that, although its operation was at one point stayed by court order because a pre-filing precautionary measure (medida cautelar ante causam) sought by SINTRAJAP against the State and Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. had been granted in judicial expediente N° 14-002931-1027-CA, once that proceeding was subsequently voluntarily dismissed, the decision regained full force, validity, and effectiveness. Regarding the requested annulment of decision N° 1611-2015-SETENA of 13:00 hours on July 14, 2015, identified as claim d), that decision communicated Agreement N° 12 adopted by the Plenary Commission at its ordinary session N° 097-2015 on that same date.
It denied the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) and the claims of nullity asserted by the company’s representative against the decision ordering the record closed for failure to observe the effectiveness requirement, because the condition precedent to environmental approval—namely, submission of title to the property where the project would be developed—had not been fulfilled; it reiterated that decision number 1836-2013-SETENA was rendered ineffective. As stated above, this act denying the motion for reconsideration is duly reasoned and supported, was issued in compliance with due process (debido proceso) in response to the motion filed, and satisfies all the formal and substantive requirements of the act; therefore, no defect is discernible. As to prayer e), which challenges decision R-275-MINAE of 07:00 hours on September 21, 2015, that decision denied the administrative appeal (recurso de apelación) filed by the company against the aforementioned decision N° 1187-2015-SETENA, thereby exhausting administrative remedies (vía administrativa), and affirmed the arguments advanced by the SETENA Plenary Commission to the effect that the environmental approval previously granted to the Tajo Asunción project was conditional upon submission of certification of ownership of the project area, a requirement with which the developer had been unable to comply.
It should likewise be noted that, prima facie, enforcement of that decision had been stayed because of the aforementioned pre-filing precautionary measure ordered in judicial expediente N° 14-002931-1027-CA; however, when that proceeding was subsequently voluntarily dismissed, the stayed decision regained full force, validity, and effectiveness. The Court finds it consistent with the law because it satisfies all the formal and substantive requirements of the act that the plaintiff claims were lacking and because it was issued in compliance with the due process that the plaintiff alleges was violated, precisely in adjudicating its challenge. Turning to decision N° 385-2017 of 14:30 hours on November 21, 2017, issued by the Directorate of Geology and Mines and challenged by the plaintiff under item f) of its claim for annulment, the Court must explain that this decision ordered the cancellation of the material-extraction concession (concesión de extracción de materiales) granted to Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. and the closure of expediente N° 2753.
It clearly stated in its third recital that, for that company to continue operating the quarry-material concession (concesión de materiales en cantera), it was essential to hold environmental approval. In the absence of that requirement, due to the company’s proven noncompliance, it determined that the appropriate course was to cancel the concession in question, close administrative expediente 2753, and release the area from the Mining Register (Padrón Minero). Regarding this decision, it should be clarified that, although its first recital contains a clerical error (error material), that error was subsequently acknowledged by the Administration itself in response to the challenge filed by the company, as discussed below, because the decision stated that the concession was being canceled pursuant to the ruling of the Court of Appeals of this Jurisdiction in order N° 201-2017-I of 9:10 hours on May 16, 2017.
In that judicial decision, the appellate body ordered that the appeal previously filed against the trial court’s grant of the precautionary measure in proceeding N° 14-002931-1027-CA be deemed voluntarily dismissed, because, once that action had been voluntarily dismissed, there was no interest in adjudicating the challenge filed. Nevertheless, under the recognized principle of “pas de nullité sans grief,” meaning that no nullity arises from that error, the error cannot give rise to any defect sufficient to invalidate the challenged decision, because, as section 223 of the LGAP provides: “1. Only the omission of substantial procedural formalities shall render the proceedings null and void. 2. A formality shall be considered substantial where its proper observance would have prevented or changed the final decision in significant respects, or where its omission caused a denial of the right to be heard (indefensión).” Accordingly, the objections raised against this decision, which are the same as those raised against the preceding decisions, must likewise be rejected, because the Directorate clearly determined that, once the factual basis for the act granting the mining-exploitation concession (concesión de explotación minera) to Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A.—namely, the environmental approval—ceased to exist, the concession no longer had a legal basis for lawful operation.
Turning to the claim for annulment identified by letter g), concerning decision N° 92-2018 of 14:00 hours on April 16, 2018, issued by the Directorate of Geology and Mines, it should be noted that, in that decision, the administrative body adjudicated a motion for reconsideration filed by the company against decision N° 385-2017 issued by that Directorate and denied it, finding that no argument existed that would warrant changing the ruling. In addition, it acknowledged the error noted above and confirmed that, in the absence of the project’s environmental-approval requirement, the record before Nombre3456 had been closed by decision 1187-2015-SETENA; consequently, as of the present date, the concession could not and should not continue conducting exploitation operations because it was legally incapable of operating as such. Without wishing to be repetitive, after reviewing that decision, which was issued in response to the motion for reconsideration filed by the company bringing this action, this Court finds none of the repeatedly alleged defects: the decision was issued by the competent body, has the necessary factual and legal basis and the required statement of reasons, rests on legitimate grounds, and has clear and precise content directed toward fulfillment of the public interest (fin público).
Finally, regarding decision R-127-2018-MINAE of 09:35 hours on April 25, 2018, issued by the Ministerio de Ambiente y Energía and identified by letter h) in the plaintiff’s list of requests for annulment, that decision adjudicated the administrative appeal, affirmed decision N° 385-2017 in all respects, and declared administrative remedies exhausted. It was issued by the administrative head of the ministerial portfolio, who has jurisdiction to hear the appeal and, as the final administrative authority, to exhaust administrative remedies. It provided a reasoned explanation of the factual and legal grounds, clearly safeguarded the interested party’s due process rights, and was embodied in an act that properly satisfied all its formal and substantive elements, concluding that a mining concession could not be exploited without environmental approval. For the foregoing reasons, as with the preceding decisions, the Court finds this decision consistent with the law and supported by the record.
In conclusion, regarding the plaintiff’s first claim, by which it challenges the decisions examined under items a) through h), this Panel of Judges finds that all of them are consistent with the legal system, having been issued by the competent bodies—whether SETENA, the Directorate of Geology and Mines, or the head of the MINAE ministerial portfolio itself—in compliance with the applicable procedures and legal formalities; with the required statement of reasons, as shown by the recitals of each decision, in accordance with the proven facts on which this judgment rests and as explained in this section; all based on valid grounds, namely, the failure to satisfy an effectiveness requirement that the company was unable to prove it met; with precise, clear, and feasible content addressing both factual and legal issues; and with the objective of serving the public interest, in strict application of the regulations governing environmental and mining matters, as well as sections 128 through 145 of the LGAP.
Consequently, upon determining—through an exercise that could even be regarded as mere verification—that, after the deadline established in the conditionally granted environmental viability (viabilidad ambiental) had expired, Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. had failed to fulfill an obligation imposed by the legal framework (ordenamiento jurídico) governing environmental matters—namely, submitting certification of ownership (certificación de propiedad) of the property where it intended to operate—and had not provided such proof even by the time this judgment was issued, the logical consequence was to revoke the measure granted by Nombre3456 due to the interested party’s own inaction. Once that noncompliance had been established, there was no alternative but to revoke the conditional environmental-viability measure and close the case file (expediente), as well as the file concerning the concession (concesión), because operation and exploitation were not feasible without the environmental viability granted by SETENA. This matter was duly resolved through administrative acts (actos administrativos) consistent with the law.
In accordance with the reasoning set forth in the preceding section, despite all the claims of nullity raised by the plaintiff, which, as we have stated, were asserted in an almost redundant manner, this Chamber finds none of the alleged defects to exist. We reiterate that the principle that one may not act contrary to one’s own prior acts (principio de intangibilidad de los actos propios) could not have been violated because, as previously stated, in this case the plaintiff company never held a subjective right (derecho subjetivo) regarding environmental viability (viabilidad ambiental). From the time it was granted, and pursuant to the request made by its legal representative, that viability was conditional, and the company alone bore responsibility for complying with the regulatory requirement, which, as already stated, consisted in submitting the Land Registry certification for the property.
Therefore, because it failed to do so, the logical consequence was to render ineffective the conditional act; otherwise, this would instead entail a violation of the principle of legality (principio de legalidad) contained in constitutional provision 11 and provision 11 of the LGAP. Nor was legitimate expectation (confianza legítima) violated, since it derives from the legal principle of good faith (buena fe), which must govern all legal relationships [see, by way of example, the decisions of the Sala Primera and the Sala Constitucional, numbers 000150-F-S1-2017 at 14:15 on 21 de febrero del 2017 and 003263-2006 at 10:50 on 10 de marzo del 2006, respectively]. In this case, the plaintiff could never claim that it acted in good faith, because it knew from the outset that, at its own request, Nombre3456 had granted it conditional environmental viability so that, within one year, it could submit the certificate of title (certificación de propiedad) for the property on which it intended to conduct its activity.
Nor, for its part, was there any violation of due process (debido proceso), because the Administration merely conducted a verification; because the requirement was not satisfied, the environmental viability was simply rendered ineffective. We therefore find that no nullity proceeding (procedimiento de nulidad) or declaration of injuriousness proceeding (declaratoria de lesividad) was required, since this was an act subject to a condition precedent (condición suspensiva). It bears clarification here that Opinion C-043-2015, issued at the time by the Procuraduría General de la República, concerned the requested nullification of resolution R-577-2013-MINAE, but not the environmental viability. Instead, the Órgano Procurador determined that the Administration should assess whether there was any nullity warranting a declaration of injuriousness concerning the resolution granting the concession or any other final administrative act conferring rights (acto administrativo firme declaratorio de derechos).
That assessment was precisely what was conducted, and Nombre3456 concluded that, because the environmental viability had been granted conditionally and it was found that the company had not satisfied the outstanding requirement, the proper course was to render ineffective the act issued subject to that condition. Finally, we also reiterate that all the resolutions issued contained all essential elements—both formal and substantive—and that there was neither misuse of power (desviación de poder) nor arbitrariness, because the authorities always acted in pursuit of the public purpose, which in this case was to enforce the legal system. The existence of the complaint filed at the time by AyA regarding the alleged impairment of water resources, or the pressure from environmental groups invoked by the claimant, is immaterial because the fact remains that, upon expiration of the period granted by the Administration for satisfying one of the requirements outstanding in its application before SETENA, the company failed to establish compliance.
Its own inaction thus resulted in the closure of the proceedings (archivo de las diligencias), leading this Court to conclude that, with or without the complaint, the outcome would necessarily have been the same. Consequently, because the principal claim for nullity has been denied, the remaining claims are without merit, since the Court could not order that the plaintiff company be recognized as the legitimate and undisputed holder of a quarrying concession when, as of today, it does not even have environmental viability, which is itself a prerequisite for the concession. Nor can the validity and recognition of resolution N° 1836-2013-SETENA, by which it was granted the environmental viability license, be declared, because we have already explained that, from the outset and at the request of the legal representative of Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., it was conditional. The record duly establishes that the company never fulfilled the requirement to which it had committed, resulting in the closure of the proceedings.
Likewise, the request that the Dirección de Geología y Minas, Nombre3456, and the Ministerio de Ambiente y Energía be ordered to refrain from interfering with the company’s enjoyment and exercise of a right it never acquired is without merit, as already explained, because the administrative actions resulted from the company’s own inaction. Finally, for logical and consequential reasons, under the principle “accessorium sequitur principale,” meaning that the accessory follows the fate of the principal, there is no basis for the monetary claim seeking an order requiring the State to pay the damages sought by the claimant, because all actions taken and resolutions issued are lawful; the request for indexation must likewise be denied. Accordingly, the only possible disposition of the present action is to dismiss it in its entirety, as is hereby ordered.
Among its defenses, the State asserted lack of interest and expiration of the filing period (caducidad), partially with respect to some of the challenged resolutions, as well as lack of legal entitlement (falta de derecho). With regard to lack of interest, and in accordance with the foregoing, that defense must be sustained as to the challenge against the resolutions identified by the letters a) and b) in the plaintiff’s list of requested relief, namely N° 1274-2014-SETENA at 11:00 on 26 de junio del 2014 and N° 645 at 14:00 on 30 de junio del 2014, issued by the Dirección de Geología y Minas, because they were duly superseded by subsequent resolutions of the aforementioned administrative bodies, making it pointless to rule on acts that have disappeared from the legal order. As to expiration of the filing period, the State asserted it with respect to resolution N° 1187-2015-SETENA at 11:55 on 25 de mayo de 2015, which denied the request for an extension of the deadline to provide proof of ownership of the property and closed the environmental viability case file, as well as with respect to resolution R-275-2015 at 7:00 on 21 de setiembre de 2015, which affirmed that closure; these were identified by the letters c) and e) in the plaintiff’s list of requested relief.
According to the State, although those resolutions were duly served, they were challenged in court only after the one-year period established in article 39 of the Código Procesal Contencioso Administrativo had elapsed. Regarding that defense, this Chamber finds that it must be rejected because, as demonstrated by the proven facts (hechos probados) on which this judgment rests, the cited resolutions were initially stayed by this same Court due to the pre-action interim relief application (medida cautelar ante causam) filed in judicial case number 14-002931-1027-CA, and the Administration itself so ordered. Subsequently, however, as already explained, when that judicial action was withdrawn, the resolutions resumed full effect and remained in force. Thus, far from being acts producing instantaneous effects, their effects continued and persisted over time, to the point that they form part of the principal subject matter of this action, because they concern the determination made regarding the conditionally granted environmental viability.
Finally, as to the defense of lack of legal entitlement, it must be sustained with respect to the remaining claims because, as this Court has previously explained, the relief sought by the plaintiff cannot be granted.
Under article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, attorney’s fees and litigation costs (costas personales y procesales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost, and waiver thereof is warranted only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In the present case, this Chamber finds that there is no valid ground for waiver; accordingly, the losing claimant must be ordered to pay both categories of costs and the interest accrued thereon, which shall be calculated in enforcement proceedings.
POR TANTO
The defense of expiration of the filing period is rejected; the defense of lack of present interest (falta de interés actual) is partially sustained with respect to the resolutions challenged in subsections a) and b) of the first claim; and the defense of lack of legal entitlement is sustained with respect to the remaining claims asserted. Consequently, the action filed is dismissed in its entirety. As the losing party, Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. is ordered to pay the State’s litigation costs and attorney’s fees, together with the interest accrued thereon, to be calculated during the judgment-enforcement stage. NOTICE SHALL BE GIVEN.- Francisco Hidalgo Rueda Karla Madriz Martínez Carlos Zamora Campos *W8SXYB547BQE61* CARLOS GUILLERMO ZAMORA CAMPOS - DECIDING JUDGE *XGIAIO8L2YC61* FRANCISCO DE LA TRINIDAD HIDALGO RUEDA - DECIDING JUDGE *243TBH6RF4SM61* KARLA ALEXANDRA MADRIZ MARTINEZ - DECIDING JUDGE Goicoechea, Dirección01, 50 meters west of BNCR, across from Dirección18098. Telephone numbers: 2545-0003 - 2545-0004. Fax: 2241-5664 and 2545-0006. Email: ...01
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PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR ECO PROYECCIONES DEL NUEVO MILENIO S.A.
DEMANDADO EL ESTADO N° 113-2020-VII TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SÉTIMA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ.- Goicoechea, Dirección18094 , a las ocho horas con treinta minutos del día veinte de octubre del año dos mil veinte.
PROCESO DE CONOCIMIENTO incoado por la empresa ECO PROYECCIONES DEL NUEVO MILENIO S.A, poseedora de la cédula jurídica número CED122678, representada por el señor Nombre103708 , mayor, abogado, casado, vecino de Alajuela, portador de la cédula de identidad número CED122679, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma, en contra del ESTADO, quien actúa a través de la señora Nombre32347 , mayor, abogada, titular de la cédula de identidad número CED122680 vecina de San José, en su carácter de Procuradora Adjunta, según Acuerdo del Ministerio de Justicia Nº 051-MJP del 11 de marzo del 2015.
RESULTANDO
Se dicta esta sentencia por unanimidad, previas las deliberaciones de rigor y con la redacción del Juez Hidalgo Rueda.
CONSIDERANDO
De pleno inicio valga explicar, que la documentación de interés para resolver este proceso es sumamente basta, la cual consta alguna anexada al expediente judicial electrónico aportada por la parte actora, así como otra dentro de los expedientes administrativos aportados por el Estado en forma digitalizada; no obstante, la documentación se encuentra sumamente desordenada, con documentos duplicados y algunos no ordenados cronológicamente, por lo que es menester hacerle un llamado de atención a la Administración demandada, pues es su deber brindar colaboración con la autoridad judicial, así como el cumplimiento de los preceptos legales, tales como el artículo 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que reza: “1) El expediente administrativo deberá aportarse, cuando así corresponda jurídicamente, mediante copia certificada, debidamente identificado, foliado, completo y en estricto orden cronológico.
La Administración conservará el expediente original. 2) En la certificación del expediente administrativo deberá consignarse que corresponde a la totalidad de las piezas y los documentos que lo componen a la fecha de su expedición”. Pese a ello, estima el Tribunal que lo apuntado no constituye ningún vicio de nulidad, pues las piezas de interés para resolver la controversia jurídica que enfrenta a las partes se indicarán expresamente, ya sea haciendo referencia a las imágenes correspondientes del expediente judicial, o bien, de los expedientes administrativos Placa31815° y/o el Placa31814° de la Dirección de Geología y Minas. Además, advierte esta Cámara, que dejará de lado las actuaciones y/o resoluciones que refieran a las tramitadas ante la sede jurisdiccional agraria, así como las relacionadas con una denuncia presentada ante el Tribunal Administrativo Ambiental y ante la Fiscalía Adjunta Penal Ambiental, toda vez que si bien tienen alguna relación con las resoluciones emitidas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en adelante Nombre3456 y/o por la Dirección de Geología y Minas aquí impugnadas, no tienen relación estrecha con el objeto del presente proceso.
Aclarado lo expuesto en el aparte anterior, por encontrar sustento en los elementos de convicción que en su apoyo se citan, se tienen por acreditados los siguientes hechos:
En este caso la única información que se tiene es que la propiedad está en información posesoria, pero no se aporta ningún dato adicional que demuestre la posibilidad de cumplir con la inscripción, sobre todo tomando en cuenta que para la inscripción de un bien por información posesoria, debe cumplirse con un proceso judicial, que no se realiza en poco tiempo. De manera que si no existen elementos que permitan realizar esta valoración no es posible que la administración valore la pertinencia o no de tal posibilidad” [rola en imágenes 688-692 del expediente D1-5430-2011-SETENA].
Lo anterior para evitar mantener un expediente abierto por plazo indefinido. En el mismo orden de ideas, se recomienda que una vez obtenida la Inscripción en el registro (sic) Público, se otorgue un plazo de diez días hábiles para la presentación a esta Secretaría de la certificación de propiedad. Todo lo anterior bajo la pena de archivarse el expediente si no se cumple con los plazos y prevenciones aquí señaladas (…). CUARTO: El incumplimiento de los requerimientos de esta Secretaría, así como de cualquiera de las obligaciones contraídas en el Estudio de Impacto Ambiental, la Declaración Jurada de Compromisos Ambientales y las medidas ambientales en el Formulario D1; podrá ser sancionado de conformidad con lo establecido en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, así como la demás legislación vigente. QUINTO: Comunicar al interesado que, de conformidad con los artículos 17, 18 y 18 de la Ley Orgánica del Ambiente, se ha cumplido con el procedimiento de evaluación ambiental del proyecto (…) TAJO ASUNCION (sic).
Expediente N° 5430-2011. Ubicación: Ubicado en el distrito Matama, del Cantón de Limón, provincia de Limón (…) De Plano Catastrado: L-186399-94. Número de Finca: Información Posesoria (…) Por lo que se le otorga la VIABILIDAD AMBIENTAL al proyecto, quedando abierta la etapa de Gestión Ambiental (…)” [lo destacado en mayúsculas, negrita y subrayado es del original; así consta en imágenes 53-60 del expediente judicial y 401-408 del expediente administrativo D1-5430-2011-SETENA].
SEGUNDO: Se establece una Medida Cautelar de suspensión del acto de otorgamiento de la viabilidad ambiental (resolución N° 1836-2013-SETENA de las 11 horas y 45 minutos del 10 de julio del 2013) para que se dé el debido proceso de la posible nulidad, en aplicación del principio precautorio, para evitar un daño grave e irreversible por el futuro proyecto del AyA para dotar de agua a la ciudad de Limón (…) Por lo que, se ordena al desarrollador Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., expediente D1-5430-SETENA paralizar obras o actividades, hasta tanto se resuelva la gestión de nulidad (…)” [lo resaltado en mayúscula, negrita y subrayado es del original; rola en imágenes 79-117 del expediente judicial y 850-888 del administrativo D1-5430-2011-SETENA].
Por lo que no encontrando alegatos que sean de competencia de esta Dirección para la resolución del presente recurso, lo procedente es declarar sin lugar el Recurso de Revocatoria contra la resolución N° 645 (…)” [mayúsculas y negritas están en el original; rola en imágenes 125-128 ibídem].
Además, como conclusión, indicó: “En virtud de lo expuesto, este órgano asesor se encuentra imposibilitado para emitir el dictamen favorable dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto de existir alguna nulidad, esta no tiene la virtud de tratarse de una absoluta, evidente y manifiesta. Deberá valorar la Administración si investiga lo relativo a la ejecución, al otorgamiento de la viabilidad ambiental y si la concesión otorgada se encuentra o no dentro del margen de protección del Río Banano” [consta en imágenes 138-148 del expediente judicial].
Razón por la cual la resolución número 1836-2013-SETENA, se deja sin efecto, ante el incumplimiento del desarrollador del requisito de eficacia. Se ordena el archivo del expediente. Una vez que el desarrollador obtenga la titularidad del inmueble en la vía correspondiente podrá tramitar el expediente ante esta Secretaría de considerarlo procedente. Máxime que desde el punto de visto técnico y ambiental el citado proyecto cumple a cabalidad con lo dispuesto en la normativa (…)” [mayúsculas, negrita y subrayado pertenecen al original; consta en imágenes 186-195 del expediente judicial].
Habiéndose agotado la vía administrativa por medio de la resolución R-275-2015-MINAE, de las siete horas del 21 de setiembre del 2015, emitida por el Ministro de Ambiente y Energía, que confirmó en apelación la resolución N° 1187-2015-SETENA, del 25 de mayo del 2015, emitida por esta Secretaría, la cual, a la fecha se encuentra vigente, siendo válidos y eficaces sus efectos, dado que no ha sido revocada ni anulada, por orden judicial, ni por un acto administrativo dictado por el "órgano competente". Por lo anterior, el expediente se encuentra archivado, por no existir orden judicial en contrario debidamente notificada a esta Secretaría” [el énfasis pertenece al original; rola en los folios digitalizados 196-200 del expediente administrativo N° 2753].
TERCERO: Que para que la sociedad Eco Proyecciones del Nuevo Milenio, pueda continuar explotando la concesión de materiales en cantera que se tramita en el expediente administrativo N° 2753 requiere contar con la Viabilidad Ambiental como requisito indispensable (…). QUINTO: Que en virtud de lo expuesto (…) la sociedad Eco Proyecciones del Nuevo Milenio carece de Viabilidad Ambiental, según lo ordenado en la sentencia N° 201-2017-I (…) lo procedente es cancelar la concesión de marras, archivar el expediente administrativo 2753 y liberar el área del Padrón Minero” [ver imágenes 308-320 del expediente judicial y folios digitalizados 818-831 del expediente administrativo N° 2753].
TERCERO: (…) no lleva razón el accionante, ya que mediante auto oral 201-2017-I del 16 de mayo 2017, emitido por el Tribunal de Apelación Contencioso Administrativo, se indicó: “… Ya, en este momento la 644-2016 ya desapareció del mundo jurídico. Y sí, este Tribunal toma la decisión de no continuar ya con la audiencia de haber desistido de los recursos y haber muerto el proceso principal. Se tienen también las medidas cautelares como inexistentes, eso es lo que resuelve el Tribunal (…). QUINTO: (…) así las cosas, en ausencia del requisito de viabilidad ambiental del proyecto, el expediente ante Nombre3456 fue archivado por resolución 1187-2015-SETENA, por ello, al día de hoy, la concesión no puede ni debe mantenerse realizando labores de explotación, siendo así, no existen en este momento, efectos que suspender ya que la concesión se encuentra incapacitada para funcionar como tal” [imágenes 322-336 del expediente judicial y folios digitalizados 884-898 del expediente administrativo N° 2753].
De tal naturaleza y de trascendencia para este proceso, se tienen por indemostrados los siguientes hechos:
En forma resumida y sin perjuicio de la totalidad de manifestaciones expresadas, señaló el mandatario judicial de la parte actora, que en fecha 13 de julio de 2011 la empresa inició los trámites para llevar a cabo el proyecto Tajo Asunción ubicado en Matama de Limón, para desarrollar mediante una concesión de explotación de cantera con fines industriales para la extracción y venta de rocas con condiciones especiales de impermeabilidad y durabilidad para la construcción de diques, rompeolas y otras construcciones sumergidas en puertos. Luego, dijo, el 10 de julio de 2013, mediante resolución N° 1836-2013-SETENA de las 11:45 horas, la Nombre3456 dispuso lo siguiente: a) Aprobar el Estudio de Impacto Ambiental presentado por la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., para desarrollar el proyecto "Tajo Asunción", b) "otorga (sic) la VIABILIDAD AMBIENTAL al proyecto". Posteriormente, el 02 de diciembre de 2013, mediante resolución N° R-577-2013-MINAE, el Poder Ejecutivo le otorgó a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., la "concesión de explotación de materiales de un Tajo ubicado en Asunción, distrito: 04 Matama, cantón: 01 Limón, provincia: 07 Limón por el plazo de 25 años, con una tasa de extracción máxima de 1.200.000 m3 por año".
Manifestó, que el 06 de enero del 2014 fue inscrita en el Registro Nacional Minero la concesión otorgada a la empresa, fecha a partir de la cual el concesionario puede ejercer todos los derechos reales administrativos inherentes a la misma; no obstante, el 29 de mayo de 2014, ante el cambio de Gobierno en la Administración Solís, el Poder Ejecutivo nombró un órgano director para determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución N° R-577-2013-MINAE, por haberse otorgado la concesión sin ser la citada empresa propietaria del inmueble o contar con el permiso del propietario. Luego, el 26 de junio de 2014, mediante resolución N° 1274-2014-SETENA de las 11:00 horas, la Nombre3456 acogió un "recurso de nulidad" contra la resolución N° 1836-2013-SETENA que había otorgado la viabilidad ambiental, presentado por el sub-gerente del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, al estimar, erróneamente ese funcionario, que en el terreno que comprende el proyecto de la empresa actora, supuestamente, existía un proyecto de acueducto, el que ulteriormente se llegó a demostrar, plenamente, que no existía.
Narró la actora, que en dicha resolución se dispuso, en lo que interesa, lo siguiente: a) Que de previo a declarar la nulidad evidente y manifiesta de la resolución N° 1836-2013-SETENA que otorgó la viabilidad ambiental debía cumplirse con el procedimiento del artículo 173 LGAP, b) se ordenó la suspensión de la viabilidad ambiental y paralizar obras y actividades, hasta tanto se resuelva la gestión de nulidad que se está proponiendo y c) remitir el expediente al Ministro de Ambiente para que procediera a nombrar órgano director de procedimiento tendiente a declarar la nulidad evidente y manifiesta, ex artículo 173 LGAP, de la resolución 1836-2013-SETENA. Prosiguió, que el 30 de junio de 2014, la Dirección de Geología y Minas mediante resolución N° 645 de las 14:00 horas, sustentándose en la resolución N° 1274-2014-SETENA que dispuso como medida cautelar la suspensión del otorgamiento de la viabilidad ambiental otorgada, ordenó "Ia inmediata suspensión de labores de destape, de extracción de materiales y quebrado de los mismos, en el área que ocupa el expediente administrativo N° 2753, que es Concesión de Explotación de Cantera, proyecto denominado Tajo Asunción a favor de la sociedad Eco Proyecciones de Nuevo Milenio (...) Se apercibe a la concesionaria, que (...) debe acatar la orden de suspensión de labores aquí emitida".
Ante ello, refirió, que el 04 de julio del 2014, la empresa presentó los recursos de revocatoria y de apelación contra esa resolución N° 645 de la Dirección de Geología y Minas, pero mediante resolución N° 724 de la Dirección de Geología y Minas de las 09:25 horas del 30 de julio del 2014, se desestimó la revocatoria, por lo que el 21 de agosto de 2014, el apoderado de la empresa, le solicitó a la citada Dirección, revisar en el sitio del tajo, los acopios existentes de material extraído antes de la resolución N° 1274-2014-SETENA para poder egresarlos del inmueble, dado que ya habían sido comercializados. Esta gestión no fue respondida a su representada por la Dirección de Geología y Minas por lo que ese material no ha podido ser efectivamente comercializado y egresado del inmueble, pese a la existencia de una concesión válida. Añadió que el 18 de febrero del 2015, mediante resolución N° 39-2015-MINAE de las 09:20 horas, el Ministro rechazó el recurso de apelación contra la resolución N° 645 de la Dirección de Geología y Minas.
Indicó además la parte actora, que el 03 de marzo de 2015, la Procuraduría General de la República rindió el dictamen C-43-2015, mediante el que se pronunció sobre la solicitud de nulidad evidente y manifiesta presentada por el Poder Ejecutivo contra la resolución N° R-577-2013 que otorgó la concesión. En este dictamen, se dispuso que no es un requisito legal que el concesionario tenga que aportar certificación registral de propiedad o permiso del propietario del inmueble donde se desarrolla el proyecto, por lo que ese órgano consultivo estimó que no existía ninguna nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en la viabilidad ambiental y el otorgamiento de la concesión de explotación de cantera. Agregó, que luego el día 06 de marzo de 2015, mediante resolución N° R-0065-2015-MINAE de las 11:00 horas, el Poder Ejecutivo dispuso archivar el procedimiento ordinario iniciado para la declarar la supuesta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución N° R-577-2013 que otorgó la concesión, dado el dictamen negativo rendido por la PGR.
En fecha 08 de mayo de 2015, mediante resolución N° 1091-2015-SETENA de las 14:00 horas, ese órgano conoció del recurso de revocatoria y apelación planteado por el apoderado de la empresa contra la resolución N° 1274-2014-SETENA y dispuso lo siguiente: a) Que al no configurarse los presupuestos para la medida cautelar dispuesta en la resolución 1274-2014-SETENA de suspensión del proyecto de tajo, debe levantarse la misma y b) desistir de la designación de un órgano director y apertura de un procedimiento ordinario para conocer de la inexistente nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de la viabilidad ambiental concedida en la resolución N° 1836-2011-SETENA. Por su parte, el 25 de mayo de 2015, por resolución N° 1187-2015-SETENA de las 11:55 horas, al conocer de una solicitud de prórroga del apoderado de la empresa para presentar certificación de propiedad del área del proyecto y una gestión de dos activistas ambientales para que se archivara el expediente por no haber cumplido con ese requerimiento, se dispuso lo siguiente: a) denegar la solicitud de prórroga para presentar la titularidad del inmueble en que se desarrollará el proyecto y b) acoger la solicitud de los dos activistas ambientales, por haber incumplido supuestamente la empresa, la presentación del título de propiedad del inmueble, por lo que se dispuso "dejar sin efecto" la resolución 1836-2013-SETENA que concedió la viabilidad ambiental y ordenó su archivo.
En razón de ello, sostuvo el personero de la actora, el 27 de mayo del 2015, su representada presentó los recursos de revocatoria y apelación contra la resolución N° 1187-2015-SETENA, siendo que el 14 de julio de 2015, mediante resolución N° 1611-2015-SETENA de las 13:00 horas, la Nombre3456 rechazó el recurso de revocatoria y estimó que "se mantiene el archivo del expediente por incumplimiento de un requisito de eficacia, todo vez, que no consta en el expediente la aportación del mismo, establecido en la resolución 1836-2013-SETENA, en la cual quedó plasmado como una condición suspensiva de la viabilidad ambiental sujeta a la presentación del Título de Propiedad del inmueble en que se desarrollaría el proyecto, lo anterior en el plazo de un año, razón por la cual la resolución número 1836-2013-SETENA se deja sin efecto, ante el incumplimiento del desarrollador del requisito de eficacia y se ratifica el archivo del expediente".
Luego, dijo, el 21 de setiembre del 2015, mediante resolución R-275-2015-MINAE de las 7:00 horas, el Ministro declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto contra la resolución N° 1187-2015-SETENA. Agregó la parte actora, que el 15 de octubre del 2015, mediante oficio DGMCMRHA-117-2014 dirigido por el coordinador minero de la Región Huetar Atlántica a la Directora de Geología y Minas, se constató que en el inmueble donde se ubica el tajo, entre enero y junio del 2014, antes de la primera resolución que suspende la explotación (N° 1274-2014-SETENA) fue acopiado material para un total de 112.916 toneladas de productos procesados, 36 metros cúbicos del lastre cribado y 14.024 toneladas de bloques catalogados como material preparados para labores mineras; lo anterior, indicó, pese a que no se respondió la petición planteada por la empresa actora el 21 de agosto del 2014. Manifestó además el letrado de la accionante, que en fecha 29 de marzo de 2016, este Tribunal Contencioso, mediante auto número 644-2016 de las 15:35 horas, al conocer de una solicitud de modificación de una medida cautelar planteada por la compañía en el expediente judicial N° 14-002931-1027-CA, donde se había decretado una medida ante causam requerida por el Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA y Afines Portuarios, entidad que inicialmente, se opuso al proyecto Tajo Asunción, se dispuso acoger la modificación de la medida referida y dispuso lo siguiente:
Al contestar la acción, y a modo de síntesis, la representación estatal apersonada a los autos, empezó diciendo que la empresa ECO PROYECCIONES DEL NUEVO MILENIO S.A. presentó tres procesos de Información Posesoria en sede agraria que fueron improbados mediante las sentencias 02-2004 de las 11:00 horas del 16 de enero del 2004; 03-33 de las 16:35 horas del 15 de mayo del 2013 confirmada por el voto del Tribunal Agrario N° 1001-F-13 de las 13:01 horas del 23 de octubre del 2013; y voto 510-F-17 de las 16:08 minutos del 13 de junio de 2017. En ninguna de las causas, dijo, se demostró ser los poseedores y mucho menos los propietarios del inmueble descrito en el plano catastrado Placa31816. Argumentó, que dentro del expediente administrativo D1-5430-2011-SETENA, se le ordenó a Eco Proyecciones presentar el requisito de la certificación de propiedad dentro del plazo de un año mediante la resolución N° 1836-2013-SETENA del 10 de julio del 2013, la cual no fue impugnada por la empresa ni tampoco se opuso al requisito de la certificación de propiedad, aunque sí solicitó una prórroga para lograr cumplimentar lo requerido.
No obstante, esgrimió, la Nombre3456 procedió de conformidad con el principio de legalidad, a rechazar la solicitud de prórroga, ya que se constató que el plano presentado ante el Juzgado Agrario en las diligencias de Información Posesoria era el mismo que había sido rechazado en las otras diligencias, el cual presenta en apariencia condiciones contrarias a las disposiciones del Ordenamiento Jurídico en cuanto a bienes de dominio público, pero que corresponden dilucidarse en otras vías. Aclaró además, que el inmueble descrito en el plano catastrado L-186399-1994 sobre el cual se solicitó en tres ocasiones la aprobación de las Diligencias de Información Posesoria, presenta un 99% del territorio que lo define, dentro de la zona de interés estratégica del proyecto de abastecimiento de agua potable para la Ciudad de Limón, lo que provocó la oposición del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en las citadas diligencias, ya que se acreditó mediante informes, la importancia de reservar ese territorio para abastecimiento de agua a la población de la Provincia de Limón, lo que conllevó a que la autoridad judicial agraria improbara las diligencias posesorias promovidas por la firma Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. sobre el inmueble descrito en el plano catastrado L-186399-1994.
En cuanto al cuadro fáctico expuesto por la parte actora, explicó el Estado, que la Nombre3456 dejó sin efecto la viabilidad ambiental mediante resolución 1187-2015-SETENA de las 11:55 horas del 25 de mayo de 2015, considerando que la resolución 1836-2013-SETENA indicó a Eco Proyecciones que “Debe aportar certificación de propiedad del área del proyecto, conforme al principio de proporcionalidad y razonabilidad para cumplir dicha condición, se recomienda otorgar un plazo de un año para la presentación del requisito (…)”, pero la empresa no cumplió con los requisitos y por ello la Nombre3456 dejó sin efecto la viabilidad ambiental y archivó el expediente. Aceptó que la Dirección de Geología y Minas mediante resolución R-385-2017 de las 14:30 horas del 21 de noviembre del 2017 canceló la concesión de extracción de materiales otorgada a Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. por carecer de viabilidad ambiental (debido a un incumplimiento de la propia empresa).
Sobre dicha decisión, sostuvo, la desarrolladora interpuso los recursos de revocatoria con apelación en subsidio, mismos que fueron resueltos por resolución 92-2018 de las 14:00 horas del 16 de abril del 2018, donde la Dirección declaró sin lugar el recurso de revocatoria y mediante resolución R-127-2018 de las 9:35 horas del 25 de abril de 2018, mediante la que el Ministerio de Ambiente y Energía rechazó la apelación interpuesta contra la resolución R-385-2017. Por su parte, expuso además el Estado, que la Nombre3456 en su resolución N° 1274-2014-SETENA de las 11:00 horas del 26 de junio del año 2014, decretó una medida cautelar de suspensión de la viabilidad ambiental 1836-2013-SETENA de las 11:45 horas del 10 de julio de 2013 para evitar un daño grave e irreparable por el futuro del proyecto del AyA y solicitando a la desarrolladora que presentara la certificación registral de la propiedad (artículo 9.4 del decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC).
Al respecto, destacó, que tal medida cautelar fue levantada mediante resolución 1091-2015-SETENA de las 14:00 horas del 08 de mayo del 2015. Sin embargo, mediante auto de medida cautelar número 2090-2014 dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo a las 14:10 horas del 27 de agosto del 2014, se ordenó la suspensión de la resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15 horas del 02 de diciembre del 2013 a raíz de una solicitud del Sindicato de Trabajadores SINTRAJAP. Posteriormente, la Nombre3456 dictó la resolución 1187-2015-SETENA de las 11:55 horas del 25 de mayo del 2015 archivando el expediente de viabilidad ambiental. Así, dijo, la razón por la cual se dejó sin efecto la viabilidad ambiental en mayo del 2015, fue debido al incumplimiento de Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. y en cuanto a la medida cautelar dispuesta por resolución N° 645, adujo que la misma fue levantada mediante resolución 23-2017 de las 7:30 horas del 24 de enero del 2017.
En cuanto al dictamen C-043-2015, explicó el Estado, que en él se discutió únicamente si existía o no una nulidad evidente y manifiesta respecto del otorgamiento de la concesión de explotación de cantera otorgada a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A mediante resolución R-577-2013-MINAE, pero no se analizó ni mucho menos se emitió criterio respecto al tema de la viabilidad ambiental, ni tampoco se expidió criterio sobre el requisito reglamentario que establece la obligación al desarrollador de presentar la certificación de propiedad o inmueble donde se desarrollará la actividad, obra o proyecto, para obtener la viabilidad ambiental. Ello, de conformidad con el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental, Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC. Sostuvo, que una cosa es solicitar un dictamen de nulidad absoluta y manifiesta de una concesión minera y otra muy diferente es la viabilidad ambiental, siendo que en el dictamen C-043-2015 no se discutieron aspectos relacionados con la viabilidad ambiental.
Por demás, admitió la representación estatal las resoluciones dictadas alegadas por la parte actora en los hechos de su demanda, rechazando todas las apreciaciones subjetivas realizadas y los vicios de nulidad apuntados, reconociendo también los recursos interpuestos y las decisiones sobre los mismos. En cuanto a la resolución 645 de las 14:00 horas del 30 de junio de 2014 que ordenó la suspensión de labores, reiteró que fue levantada por resolución 23-2017 de las 7:30 minutos del 24 de enero de 2017. Además, dijo, la Dirección de Geología y Minas mediante resolución 92-2018 aclaró que se trataba de un error material, ya que la resolución N° 1274-2014-SETENA fue levantada mediante la N° 1091-2015-SETENA de las 14:00 horas del 08 de mayo del 2015 y la N° 645 de las 14:00 horas del 30 de junio del 2014, según lo dispuesto por resolución 23-2017 del 24 de enero del 2017. Asimismo, dijo, dicha Dirección enfatizó que ninguno de los argumentos esbozados por la parte recurrente en su recurso de revocatoria, modificaban o alteran el resultado de la resolución 385-2017 de las 14:30 horas del 21 de noviembre de 2017, toda vez que Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. no acreditó contar con viabilidad ambiental, porque le fue archivada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental -órgano técnico legal competente- debido a un incumplimiento de la desarrolladora.
Dentro de sus argumentos de derecho, el Estado expresó sus razones para oponerse a la demanda planteada, razonando que la Secretaría Técnica Ambiental otorgó la viabilidad ambiental mediante resolución R-1836-2013-SETENA de las 11:45 horas del 10 de julio del 2013 a favor de Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A, donde se estableció un requisito de eficacia, el cual quedó plasmado como una condición suspensiva de la viabilidad ambiental, sujeta a la presentación de la certificación de propiedad del inmueble en que se desarrollaría el proyecto (artículo 9 inciso 4 del Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC) para lo cual se otorgó el plazo de un año. Según dijo, ese acto administrativo no fue objeto de impugnación por parte de la empresa desarrolladora. Además, manifestó que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (órgano técnico en la materia según artículo 2 de la Ley N° 2726 denominada Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) presentó ante la Nombre3456 un recurso de nulidad contra la resolución 1836-2013 que se resolvió por resolución 1274-2014-SETENA de las 11:00 horas del 26 de junio de 2014, disponiendo la suspensión de la viabilidad ambiental para evitar un daño grave e irreparable por el futuro del proyecto del AyA y solicitando a la desarrolladora la presentación de la certificación registral de la propiedad (artículo 9.4 del Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC).
Sobre ello, destacó que tal medida cautelar suspensiva, fue levantada mediante resolución 1091-2015-SETENA de las 14:00 horas del 08 de mayo del 2015, sea hace más de cuatro años, por lo que carece de interés actual. En cuanto a la resolución N° 645 de las 14:00 horas del 30 de junio del 2014 donde la Dirección de Geología y Minas ordenó la suspensión de labores, explicó que tal medida fue levantada mediante resolución 23-2017 de las 7:30 horas del 24 de enero del 2017, por lo que carece también de interés actual. De igual forma explicó el Estado, de conformidad con la resolución 1187-2015-SETENA de las 11:55 horas del 25 de mayo de 2015, Nombre3456 ordenó el archivo del expediente 5430-2011-SETENA y por tanto dejó sin efecto la viabilidad 1836-2013-SETENA del 10 de julio de 2013, debido a un incumplimiento de Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., decisión que fue apelada por Eco Proyecciones y mediante resolución 1611-2015-SETENA de las 13:00 horas del 14 de julio de 2015 se rechazó el incidente de nulidad interpuesto contra la resolución 1187-2015-SETENA y elevó el recurso de apelación ante Despacho Ministerial que declaró sin lugar el recurso mediante resolución R-275-2015 de las 9:35 horas del 21 de setiembre del 2015.
Posteriormente, la Dirección de Geología y Minas mediante resolución R-385-2017 de las 14:30 horas del 21 de noviembre del 2017 canceló la concesión de extracción de materiales otorgada a Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. por carecer de viabilidad ambiental vigente. Sobre dicho fallo la desarrolladora interpuso los recursos de revocatoria con apelación en subsidio, los cuales fueron debidamente atendidos, pues la Dirección de Geología y Minas mediante resolución 92-2018 de las 14:00 horas del 16 de abril de 2018 declaró sin lugar la revocatoria y el Ministerio de Ambiente y Energía mediante resolución R-127-2018 de las 09:35 horas del 25 de abril de 2018 rechazó la apelación. En criterio del Órgano Procurador, todas las resoluciones indicadas anteriormente fueron dictadas de conformidad con las normas que rigen la materia ambiental y minera, los principios de legalidad, objetivación de la tutela ambiental y lo preceptuado por los artículos 128 a 145 de la Ley General de la Administración Pública.
En lo tocante a la resolución 1274-2014-SETENA de las 11:00 horas del 26 de junio de 2014, donde se dispuso la suspensión de la viabilidad ambiental para evitar un daño grave e irreparable por el futuro del proyecto del AyA, alegó el Estado una falta de interés actual, pues tal medida cautelar fue levantada mediante resolución 1091-2015-SETENA de las 14:00 horas del 08 de mayo del 2015, aunque defendió que su dictado estuvo conforme a derecho, pues de la lectura de la motivación (fundamentación) del acto cuestionado, claramente se advierte que su objeto lo era la protección y preservación del Río Banano y, ante la denuncia presentada por el AyA, evitar un daño irreversible y garantizar la dotación de agua a la ciudad de Limón, siendo su fin la protección del medio ambiente, cuya base jurídica reside en el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y en el derecho a la salud.
Por otra parte, resaltó que casi dos meses después de emitida la resolución administrativa 1274-2014-SENTENA, el Tribunal Contencioso Administrativo acogió la medida cautelar presentada por SINTRAJAP y ordenó la suspensión de la concesión a favor de Eco Proyecciones S.A, según auto N° 2090-2014-T de las 14:10 horas del 27 de agosto del 2014. Alegó también el Estado, que de los autos queda ampliamente demostrado, que la Empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio no cumplió con el requisito solicitado por la Nombre3456 en resolución 1836-2013-SETENA, siendo que han transcurrido 6 años y sigue sin cumplir. Dicho requerimiento se encuentra en el ordenamiento jurídico, específicamente en el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental -Decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC-. Artículo 9° inciso 4, siendo deber cumplir con este, y de conocimiento de la empresa accionante desde la resolución de viabilidad ambiental 1836-2013-SETENA en el año 2013.
En otro orden de ideas, hizo ver el Estado que el rechazo obedeció a una circunstancia cuya responsable fue la propia empresa, lo que en su momento le hizo ver la SETENA, pues en un primer momento, en el 2014, solicitó la prórroga con el fin de presentar el título de propiedad, pero el argumento presentado en el 2015 por el desarrollador, para solicitar la prórroga planteada en el 2014 estaba referido a la segregación de la propiedad. Sin embargo, dijo, es necesario aclarar que la segregación, no es una actividad que corresponde aprobar a Nombre3456, ni un motivo de recibo para justificar una prórroga, constituyendo dicha segregación, un paso previo a gestionar la Información Posesoria pero en la vía judicial, un trámite que le correspondía realizar única y exclusivamente al desarrollador. Además, el título de propiedad es un requisito solicitado y dispuesto por el ordenamiento jurídico, de cumplimiento obligatorio, y un requisito de eficacia con relación a la condición suspensiva, establecida en su momento a favor del proyecto.
Por otra parte en la certificación aportada por el desarrollador, se constató que el plano presentado ante el Juzgado Agrario es el mismo rechazado en las otras diligencias, el cual presentaba en apariencia condiciones contrarias a las disposiciones del ordenamiento en cuanto a bienes de dominio público, pero que corresponde dilucidarse en otras vías. Siendo así, afirmó que la resolución 1187-2015-SETENA se emitió de conformidad con lo preceptuado por los artículos 133 (motivo legítimo) y 132 (contenido lícito, posible, claro, preciso y abarcar las cuestiones de hecho y de derecho) de Ley General de la Administración Pública, pues el requisito de aportar la certificación de propiedad es un requisito sine qua non para obtener la viabilidad ambiental de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 31849, artículo 9 inciso 4. Ahora bien, en lo tocante al reproche de que la Dirección de Geología y Minas al emitir la resolución 385-2017 del 21 de noviembre de 2017 se fundamentó en una serie de resoluciones administrativas anteriores, cuyos efectos jurídicos se habían levantado, extinguido o caducado, hizo ver el Estado que en la resolución 92-2018 de las 14:00 horas del 16 de abril de 2018, dicha Dirección, conociendo un recurso de la empresa, explicó en el considerando primero lo siguiente: “(…) debe indicar esta Dirección, que por error en el considerando primero de la resolución 385-2017 del 21 de noviembre del 2017, se indicó que las resoluciones N° 1274- 2014-SETENA y la resolución 645, de la Secretaría Técnica Nacional y de esta Dirección respectivamente, se encontraban vigentes al día de hoy, siendo eso incorrecto, toda vez que mediante la resolución N° 1091-2015-SETENA, se estableció en el Por Tanto que "Al no configurarse los presupuestos requeridos para la imposición de una medida cautelar, según los fundamentos de derecho ya indicados y los argumentos esgrimidos por esta Comisión Plenaria en el acuerdo AICP-73-2014, debe la Administración proceder a/ (sic) levantamiento de las medidas cautelares, contenidas en la resolución N° 1274-2014-SETENA" y mediante la resolución 23-2017 del 24 de enero del 2017, se estableció en el Por tanto que "Con fundamento en el Principio de Paralelismo de las Formas, y considerando que la resolución número 1091-SETENA-2015 (sic) supracitada, procede el levantamiento de las medidas cautelares, contenidas en la resolución N° 1274-2014- SETENA, deviene en improcedente mantener la resolución N° 645 de las catorce horas del treinta de junio del dos mil catorce, mediante la cual esta Dirección, dispone la inmediata suspensión de labores de destape, de extracción de materiales y quebrado de los mismos, en el área que ocupa el expediente administrativo N° 2753, procediendo en este acto o el (sic) levantamiento de la medida cautelar dictada mediante la resolución 645 supra citada por improcedente", con ello, los supuestos vicios de forma en nuestra resolución n° 385-2017, no vienen a modificar o alterar el resultado dentro de las presentes diligencias, por los considerandos que anteceden, en los que se irán desarrollando cada una de las peticiones del recurrente (…)” [las mayúsculas e itálicas, así como el subrayado y destacado en negrita están en la transcripción del Estado].
Por consiguiente, manifestó, contrario a lo afirmado incorrectamente por la actora, no se “resucitaron ni revivieron resoluciones”, pues Geología y Minas aclaró que se trataba de un error material, ya que la resolución N° 1274-2014-SETENA fue levantada mediante la N° 1091-2015-SETENA de las 14:00 horas del 08 de mayo del 2015 y la N° 645 de las 14:00 horas del 30 de junio del 2014 también se levantó según lo dispuesto por resolución 23-2017 del 24 de enero del 2017. Asimismo, dicha Dirección enfatizó que, ninguno de los argumentos esbozados por la parte recurrente en su recurso de revocatoria, modificaban o alteran el resultado de la resolución 385-2017 de las 14:30 horas del 21 de noviembre del 2017. Lo anterior, ya que Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. no acreditó poseer viabilidad ambiental, porque le fue archivada la gestión por la Nombre3456 como órgano técnico-legal competente, dado el incumplimiento de la desarrolladora.
Además, ahondó la mandataria estatal, el Ministerio de Ambiente y Energía mediante resolución R-127-2018 de las 9:35 horas del 25 de abril del 2018, rechazó el recurso de apelación de la actora porque no cuenta con viabilidad ambiental; en consecuencia, una concesión minera no puede ni debe explotarse sin la condición otorgada por la Nombre3456 que le da la condición de viable. En relación con el argumento de la accionante, de que la resolución judicial 201-2017 de las 09:10 horas del 16 de mayo de 2017 de la Sección Primera del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo no puede ser fundamento para la cancelación de la concesión, precisó la personera estatal, que tal resolución lo que dispuso es que la medida cautelar de suspensión establecida previamente dentro del proceso judicial 14-002931-1027-CA era inexistente, debido al desistimiento de esa causa realizado por el Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA (SINTRAJAP).
En consecuencia, todos los efectos fáctico-jurídicos contenidos en la resolución N° 1187-2015-SETENA, de las 11:55 horas del 25 de mayo de 2015 (archivo de la viabilidad ambiental) y R-275-2015-MINAE, dictada a las 07 horas del 21 de septiembre de 2015 (confirmación del archivo) ya no se encuentran suspendidos. Reiteró, que Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. no cuenta con el requisito de la viabilidad ambiental, sino que le fue archivada según lo dispuesto por resolución N° 1187-2015-SETENA del 25 de mayo del 2015 y confirmada por resolución R-275-2015-MINAE de las 07:00 horas del 21 de setiembre del 2015. Respecto al ataque de competencia, motivo, contenido y fin de la resolución administrativa 385-2017 del 21 de noviembre del 2017 emitida por la Dirección de Geología y Minas, afirmó el Estado que tal Dirección lo que hizo fue constatar mediante una consulta dirigida a la Nombre3456 -órgano técnico legal para declarar el archivo de una viabilidad ambiental- si la viabilidad ambiental R-1836-2013 se encontraba o no archivada, teniendo claro que el órgano competente para determinar si una empresa cuenta o no con una viabilidad ambiental es la SETENA.
Además, la declaración de cuáles fueron las circunstancias de hecho y de derecho que llevaron a la Administración al dictado del acto administrativo 385-2017 del 21 de noviembre del 2017, así como a rechazar la impugnación presentada, se encuentran plasmadas en el desarrollo de sus resultandos y considerandos, constituyendo el medio de prueba para acreditar que la Dirección de Geología y Minas y el Ministerio de Ambiente y Energía, emitieron resoluciones debidamente motivadas, cumpliendo con el principio de legalidad que le rige, actuando apegados a derecho. Por ello, no ha incurrido la Administración cuestionada, en las causales de vicio de legalidad y nulidad que formula la actora, por cuanto, se expresan motivo, contenido, competencias, objeto, finalidad y enunciación de efectos dispuestos de los actos en sí, los cuales son conformes con el ámbito de competencias propios del jerarca del Ambiente y Energía y de la Dirección de Geología y Minas, ambos órganos en el ejercicio de sus competencias dispuestas en el Código de Minería.
Tocante a la violación del principio de intangibilidad de los actos propios, señaló el Estado, que el acto administrativo 1836-2013-SETENA del 10 de julio del 2013, cumple con todos los requisitos establecidos en los artículos 128 a 139 de la LGAP y que en dicha resolución administrativa, se estableció un requisito de eficacia (art 145 LGAP), el cual quedó plasmado como una condición suspensiva de la viabilidad ambiental, sujeta a la presentación de la certificación de propiedad del inmueble en que se desarrollaría el proyecto (artículo 9 inciso 4 del Decreto 31849 MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC) para lo cual se otorgó el plazo de un año conforme al principio de proporcionalidad. No obstante, pese a las solicitudes de prórroga y a las diligencias fallidas de Información Posesoria, la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio no cumplió con el requisito solicitado y más de 6 años después sigue sin cumplir.
Ante ello la SETENA, en la resolución 1187-2015-SETENA de las 11:55 horas del 25 de mayo del 2015 ordenó el archivo del expediente 5430-2011-SETENA y por tanto dejó sin efecto la viabilidad 1836-2013-SETENA del 10 de julio del 2013. Así, conforme con el artículo 158 de la LGAP, la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste. Manifestando a continuación, que será inválido el acto administrativo sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, precisando que las infracciones insustanciales no invalidarán el acto. Además, dijo, no existe la nulidad por la nulidad misma, por lo que si la empresa actora no ha acreditado que cuenta con una viabilidad ambiental vigente, no se le está causando ningún perjuicio. Han transcurrido 6 años desde la emisión de la resolución de viabilidad ambiental 1836-2013 sin que la desarrolladora demuestre y presente el requisito de eficacia establecido por el decreto 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, artículo 9 inciso 4.
Por las razones esgrimidas, afirmó, esta demanda debe rechazarse, ya que en materia de nulidades según doctrina que informan los artículos 32 inciso 3 y siguientes del Código Procesal Civil, existe el principio de trascendencia, según el cual no existe nulidad sin perjuicio, es decir, no basta el sólo quebranto de forma, si no se ocasiona perjuicio a la parte. En ese sentido, solicitó también el rechazo de los daños y perjuicios reclamados, pues al amparo del numeral 190 y siguientes de la LGAP, la Administración sólo responderá si se cumplen los siguientes requisitos:
Como punto de partida es menester resaltar que esta Cámara resolverá, como corresponde en derecho, en estricto amparo de los argumentos esgrimidos por las partes -actora y demandada- de esta litis, y ante todo, con sustento en el elenco probatorio aportado a los autos, con el fin de dilucidar si lo pretendido en el presente asunto por la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. encuentra reparo en esta sede judicial, analizando los copiosos vicios de nulidad, que de manera sumamente reiterativa y hasta desordenada -en criterio de este Tribunal- ha reprochado la parte actora, en relación con las resoluciones administrativas impugnadas, identificadas en su cuadro petitorio como: a) N° 1274-2014-SETENA de las 11:00 horas del 26 de junio del 2014. b) N° 645-2014 del 30 de junio del 2014 dictada por la Dirección de Geología y Minas. c) N° 1187-2015-SETENA de las 11:55 horas del 25 de mayo del 2015. d) N° 1611-2015-SETENA de las 13:00 horas del 14 de julio del 2015. e) R-275-MINAE de las 07:00 horas del 21 de setiembre del 2015. f) N° 385-2017 de las 14:30 horas del 21 de noviembre del 2017 dictada por la Dirección de Geología y Minas. g) N° 92-2018 de las 14:00 horas del 16 de abril del 2018 de la Dirección de Geología y Minas. h) R-127-2018-MINAE de las 09:35 horas del 25 de abril del 2018 dictada por el Ministerio de Ambiente y Energía.
Sobre todas ellas, alegó la parte actora sendos vicios de nulidad, que en esencia examinará el Tribunal en tres apartados puntuales: i) la transgresión al principio de intangibilidad de los actos propios, al considerar válida la viabilidad ambiental otorgada en su momento por la SETENA; ii) la violación al debido proceso, por estimar que la Administración no siguió el procedimiento legal para dejar sin efecto dicha viabilidad y la concesión otorgada en su favor; iii) la vulneración de los elementos formales y esenciales de los actos administrativos, citando por ejemplo la falta de competencia, la ausencia de motivo y contenido, así como la falta de un fin válido, lo que a su vez implicó desviación de poder. Asimismo, de manera accesoria solicitó la demandante, que una vez anuladas las resoluciones impugnadas, se declare y reconozca que la empresa es la titular legítima e indiscutida de la concesión de explotación de cantera del Tajo Asunción y de los derechos que derivan de la misma, producto de la viabilidad ambiental otorgada, así como que se le cancelen los daños y perjuicios ocasionados, junto con la indexación de las sumas debidas hasta su pago efectivo.
Como es sabido, un acto administrativo dictado en apego al ordenamiento jurídico, que reúna todos sus elementos esenciales -formales y materiales- así como los requisitos de validez y eficacia, y que además conceda un derecho subjetivo a un administrado, no puede eliminarse del mundo jurídico, a no ser que concurran razones excepcionales y previamente normadas de antemano, pues por regla general la Administración Pública no puede anular un acto declaratorio de derechos, sino mediante una revisión de oficio, por la revocación o mediante su declaratoria de nulidad, ya sea a través del procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta previsto en el canon 173 de la LGAP o del proceso establecido en el ordinal 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos o económicos, por parte del jerarca supremo de la Administración, conforme al numeral 183 de la LGAP.
Sobre el tema, nuestra Sala Constitucional ha señalado: “(…) V.- La anulación o revisión de oficio de los actos administrativos favorables o declaratorios de derechos para el administrado, como posibilidad de las administraciones públicas y sus órganos, constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al que esta Sala especializada le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal 34 de la Constitución Política (ver sentencias #2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y #899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995). La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados.
Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el voto #897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”. A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo esté viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta.
La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República (…)”. [véase a modo de ejemplo las sentencias números 2008-009783 de las 11:48 horas del 13 de junio del 2008 y 2017-017497 de las 09:15 horas del 03 de noviembre del 2017]. En similar sentido, también nuestra Sala Primera de Casación ha abordado el tema, señalando que: “(…) Por el principio de intangibilidad de los actos propios, que emana del numeral 34 de la Carta Magna, la Administración tiene vedado anular o dirigirse por sí misma, contra los actos por ella emitidos, que declaren derechos subjetivos a favor del administrado. La salvedad la constituyen los supuestos de revocación y declaratoria oficiosa de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, contempladas en la LGAP. En esta línea pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, no. 2244-2004 de las 14 horas 59 minutos del 2 de marzo de 2004 y no. 17446-2005 de las 7 horas 51 minutos del 20 de diciembre de 2005.
Este principio se erige entonces, como garante de los administrados frente a la Administración, quien no podrá desconocer mediante un acto posterior, los derechos subjetivos que les ha otorgado o reconocido (…)”. [ver por ejemplo los votos números 000094-F-S1-2011 de las 09:10 horas del 03 de febrero del 2011 y 00407-F-S1-2014 de las 08:35 horas del 20 de marzo del 2014]. Lo anteriormente transcrito y reseñado es de vital importancia, pues tanto la Sala Constitucional como la Sala Primera, son contestes en señalar que el principio de intangibilidad de los actos propios, que estima violentado la parte actora, encaja cuando ha mediado un acto declaratorio de derechos dictado a favor de un administrado y es ante este supuesto que la Administración tiene vedada la posibilidad de decretar la nulidad de oficio, por lo que deberá seguir los cauces procedimentales establecidos en el ordenamiento jurídico, según lo indicado supra.
Tener claro este supuesto es esencial, pues examinaremos luego si el acto que le otorgó la viabilidad ambiental a la empresa actora, identificado como N° 1836-2013-SETENA de las 11:45 horas del 10 de julio del 2013, le confirió un verdadero derecho subjetivo a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., y si por ende, requería la Administración tramitar un procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, o bien, la declaratoria de lesividad para suprimir dicho acto.
Harto conocido y tratado resulta ser el tema del debido proceso en el ámbito jurisprudencial y doctrinal, en cuanto a la necesidad y obligatoriedad de tramitar un procedimiento administrativo y cumplir con las distintas etapas previstas en el ordenamiento jurídico, cuando se trate de la imposición de una sanción al administrado o de la supresión de un derecho subjetivo, situación tratada por nuestra Sala Constitucional desde vieja data a partir del conocido voto número 1739-1992 de las 11:45 horas del 01 de julio de 1992 y reiterada a través del tiempo en diversas sentencias, a tal punto de tener raigambre constitucional, destacando, entre otras cosas, la obligación por parte de la Administración, de realizar una investigación con todas las garantías de defensa para el administrado, debidamente intimada y notificada, con la posibilidad de presentar los elementos probatorios que la parte estime pertinentes, poder recurrir las resoluciones dictadas en el ejercicio de su derecho de defensa, etc., derivado de los artículos 39 y 41 constitucionales.
A modo tan solo de ilustración, recientemente, en el voto número 10305-2016 de las 09:15 horas del 22 de julio del 2016, señaló: “(…) El derecho constitucional al debido proceso en sede administrativa y judicial ha sido de profuso desarrollo por parte de esta Sala, desde la determinación del contenido del derecho a la defensa, hasta definir los requerimientos procesales que debe observarse en toda tramitación para asegurar un irrestricto respeto a los principios y normas constitucionales. Al mismo tiempo, la Sala ha tenido la previsión de evitar que situaciones de legal normalidad sean apreciadas como violaciones constitucionales, por lo que en su desarrollo jurisprudencial ha definido el tipo de violaciones procesales que merecen un examen de constitucionalidad para garantizar el adecuado respeto a los derechos fundamentales. Dicho de otro modo, en la tramitación de los procesos se pueden presentar violaciones de distinto carácter, siendo algunas de ellas dables de atender en sede constitucional mientras que otras deberán ser alegadas ante las instancias administrativas y judiciales que corresponda –ver, entre muchas otras, sentencias números 2002-10735 y 2008-9017-.
En este sentido, ya desde sus inicios la Sala abordó el tema del debido proceso en relación con el derecho a la defensa, desarrollando las disposiciones constitucionales establecidas en los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, al establecer, mediante resolución 15-90 –y a partir de entonces en reiterados pronunciamientos- que: "[E]l (sic) derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de 'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradicción' (...) se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada (…)”.
Por su parte, nuestra Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo también se han referido en múltiples precedentes, a partir de lo señalado por la Sala Constitucional, destacando que el debido proceso está referido al cumplimiento de normas esenciales e irrenunciables del procedimiento y a fases relevantes que sirven de garantía al administrado, pues de lo contrario se produciría una violación al derecho de defensa [véanse por ejemplo las resoluciones 859-2007 de las11:15 horas del 23 de noviembre del 2007 y 109-F-TC-2018 de las 11:32 horas del 12 de setiembre del 2018]. En el caso de estudio, ya nos adentraremos en otro apartado a escudriñar si en efecto, como lo alega la compañía actora, la Administración necesitaba seguir un debido proceso para dejar sin efecto la viabilidad ambiental otorgada inicialmente y si este fue violentado.
Según precisamos en el apartado anterior, la parte actora se ha alzado en contra de sendas resoluciones administrativas, unas dictadas por la SETENA, otras por la Dirección de Geología y Minas y otras por el propio MINAE, alegando una serie de vicios de nulidad que en su criterio afectan dichas resoluciones, sobre las cuales valga decir de entrada, algunas de ellas dejaron de surtir efectos en sede administrativa. Debido al ataque puntual de la actora, en torno a la falta de los elementos esenciales de los actos administrativos dictados, estima oportuno este Tribunal tan solo recordar, que estos constituyen una declaración o manifestación intelectual de voluntad, deseo, juicio o conocimiento, emitido por una Administración Pública, en ejercicio de una potestad administrativa, sometido al Derecho Administrativo y al principio de legalidad y dirigido a producir efectos jurídicos, por medio del cual se cumple la última ratio de la Administración, que consiste en satisfacer los intereses colectivos o interés público.
Además, en torno a sus elementos, el tema se ha desarrollado en forma copiosa, tanto por la doctrina como por nuestra jurisprudencia, coincidiendo en que: “(…) los elementos del acto administrativo esenciales para lograr su validez y eficacia, son los formales y los materiales. "Estos elementos intermediarios entre el poder y el acto y la manifestación misma de éste, son los elementos formales. Se trata del procedimiento, la forma de la manifestación y la competencia, que es la titularidad misma del poder. Los elementos materiales son los que condicionan la realización del fin del acto y no meramente la del acto en sí. Son los elementos que adecuan la conducta administrativa a la necesidad que satisface y determina lo que la Administración manda, autoriza o prohíbe. Se trata del motivo, contenido y fin mismo" (Nombre66737 . Tesis de derecho administrativo. Tomo II. Primera edición. Editorial Stradtmann, S.A. San José, Costa Rica.
Año 2000.Página 315). El sujeto es el autor del acto, con competencia, regularidad en la investidura y legitimación. De modo que el acto "deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia" (ordinal 129 de la Ley General de la Administración Pública).El procedimiento son los trámites, formalidades fijadas para dictar o emitir la manifestación de voluntad libre y consciente, es el iter-procedimental que garantiza el debido proceso y el derecho de defensa (Nombre32 . Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Primera edición. San José, Costa Rica.2007. Páginas 517 y 549). Tenemos el procedimiento ordinario (ordinal 308 ibíd.), el sumario (326 ibíd.), y el especial (artículo 366 ibíd.). La forma debe expresarse por escrito, salvo que la naturaleza del acto o las circunstancias exijan forma diversa, en cuyo caso será verbal u oral, por signos, tácito, implícito o presunto.
De ser escrito indicará el órgano agente, derecho aplicable, disposición, fecha, firma y cargo del suscriptor (numeral 134 ibíd.). El motivo es la razón del dictado del acto, "son los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (derecho) y fácticas (hechos) que hacen posible la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste" (Nombre32 . Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Primera edición. San José, Costa Rica.2007. Página 522). El motivo debe ser legítimo, es la razón por la cual se dicta el acto, existir y ser proporcionado al contenido (numeral 133 ibíd.), es el presupuesto fáctico y jurídico que provoca la necesidad. El contenido debe ser lícito, posible, claro y preciso, y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas, ser proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo (artículo 132 ibíd.).
Es lo que "el acto administrativo declara, dispone, ordena, certifica y suele expresarse en la parte dispositiva de las resoluciones administrativas", determina el modo de satisfacer el fin (Nombre32 . Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Primera edición. San José, Costa Rica.2007. Página 526). El fin es el "resultado meta jurídico y objetivo último que persigue el acto administrativo en relación con el motivo" (Nombre32 . Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Primera edición. San José, Costa Rica. 2007. Página 533), tal y como lo expresa el numeral 131 ibíd. En razón de lo expuesto, el acto administrativo debe ser válido, adecuándose sustancialmente con el ordenamiento jurídico (numeral 128 ibíd.). Además, debe tener la condición de eficacia, o capacidad actual para producir los efectos jurídicos previstos por el ordenamiento jurídico, adecuándose a las condiciones y requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para que produzca los efectos programados (…)” [a modo de ilustración puede consultarse la sentencia de la Sección Cuarta de este Tribunal número 033-2014-IV de las 16:00 horas del 10 de abril del 2014, así como la de esta misma Sección Sétima número 104-2019 de las 14:00 horas del 21 de octubre del 2019].
Tocante a la validez y eficacia de los actos administrativos, nuestra Sala Primera de Casación ha tocado el tema en forma abundante, apuntando por ejemplo que la eficacia debe ser entendida como la aptitud del acto para producir efectos jurídicos y que la presentación de requisitos constituye una condición de eficacia, pues los efectos del acto están bajo la sujeción del cumplimiento de lo que prescribe el ordenamiento jurídico [ver por ejemplo los votos números 574-2014 de las 14:00 horas del 30 de abril y 1138-2014 de las 15:45 del 04 de setiembre, ambos del año 2014]. A nivel doctrinario se ha dicho que: “La figura de la eficacia no hace relación directa a la validez del acto administrativo sino más bien a las condiciones que el Ordenamiento Jurídico establece como presupuesto para que este pueda surtir los efectos programados. Así, tenemos que la eficacia se presenta como un complemento imprescindible de la validez sin el cual el despliegue de la actividad que hiciere la Administración para ejecutar el acto administrativo no tendría connotaciones jurídicas sino más bien fácticas; y, a su vez, el supuesto de la eficacia es la validez del acto administrativo, sea esta real o presunta (…) puede suceder que un acto válido, por falta de requisitos, resulte ineficaz y, a la inversa, porque un acto inválido puede ser reconocido por el Ordenamiento Jurídico como apto para producir efectos jurídicos y, pese a su invalidez, ser eficaz (…) El inicio de la eficacia es el momento a partir del cual el acto administrativo, válido o presuntamente válido, puede surtir los efectos jurídicos programados en virtud de haber cumplido con los requisitos de eficacia exigidos por el ordenamiento o derivados del contenido del mismo acto (…)”.
(Nombre154296 , . Eficacia e Invalidez del Acto Administrativo 2 ed. San José. Ediciones Seinjunsa, 1994). Lo anterior es importante, porque además de cumplir el acto administrativo con sus elementos formales y materiales enunciados, se exige que el mismo reúna el requisito de perfección, es decir, que sea válido y eficaz, sea, sin condicionamientos, para producir consecuencias jurídicas, situación que examinaremos en apartados posteriores, al estudiar la resolución que otorgó la viabilidad ambiental a la empresa actora y para verificar si las resoluciones impugnadas por la accionante se encuentran ajustadas o no a derecho.
Como punto de partida estima este Tribunal, que previo a referirnos a la legalidad de las ocho resoluciones administrativas impugnadas por la parte actora en esta litis, es necesario recordar, que tal y como se reseñó en el elenco de hechos probados que dan sustento a esta sentencia, en el mes de julio del año 2011 la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. solicitó ante la Nombre3456 la correspondiente viabilidad ambiental para desarrollar en un terreno sin inscribir, la explotación del Proyecto Tajo Asunción, aportando para tales efectos, el plano catastrado número L-186399-1994. Fue así como, en atención de la solicitud presentada por la citada compañía, la Nombre3456 le previno primero, mediante resolución 2135-2011-SETENA del día 06 de setiembre del 2011, la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental, y luego, mediante resolución R-2198-2012-SETENA del 24 de agosto del 2012, que aportara, en un plazo máximo de seis meses, la presentación de varios requisitos, entre ellos, la certificación registral de la propiedad donde se realizaría la actividad, obra o proyecto.
Precisamente ante esta última prevención realizada, y en virtud de que la empresa no contaba con la inscripción del inmueble y por ende, no podía aportar la certificación prevenida, el señor Nombre103708 en calidad de representante legal presentó ante la Nombre3456 una nota el día 19 de marzo del 2013, donde solicitó la aprobación de la evaluación ambiental del proyecto promovido, manifestando expresamente en relación con el requisito establecido en el artículo 9 del Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental que prevé el aporte de una certificación de propiedad o inmueble donde se desarrollará la actividad, obra o proyecto que: “(…) Este requisito lo estaremos adjuntando prontamente al expediente de concesión en cuanto nos sea posible.- No obstante lo anterior y al tenor lo que se establece en el artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública, LA APROBACIÓN AMBIENTAL que solicitamos dictar, PUEDE SER DICTADA CON SUJECIÓN AL CUMPLIMIENTO DE ESTE REQUISITO EN LO SUCESIVO como bien lo acepta y consagra nuestra normativa vigente (…)” [lo destacado en mayúscula es del original; lo resaltado en negrita es suplido].
Vemos aquí entonces, el primer aspecto de relevancia para lo que habrá de resolverse, el cual consiste en que fue la propia empresa que ahora acciona, la que solicitó a la SETENA, motu proprio, el otorgamiento de la aprobación ambiental condicionada, al manifestar voluntariamente que la misma podía ser dictada con sujeción al cumplimiento del requisito que establecía el artículo 9 del Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, el cual conocía y que cumpliría con el requisito faltante, sea la certificación de propiedad, en cuanto le fuera posible. Ahora bien, debido a la petición de la empresa, la Administración pidió criterio a su Asesoría Legal, quien en fecha 02 de abril del 2013, expidió el oficio AJ-232-2013-SETENA, manifestando la necesidad de contar con la certificación de propiedad del inmueble, puesto que: “(…) al estar el acto sujeto al cumplimiento de un hecho futuro e incierto sea una condición suspensiva, el mismo no es susceptible de surtir efectos jurídicos o lo que es lo mismo no ha nacido a la vida jurídica, de manera que para ser eficaz debe cumplirse dicha condición, para poder ser igualmente válido, siendo lo aprobado una mera expectativa de derecho.
Sin embargo para efectos de poder evaluar la pertinencia o no de otorgar una Viabilidad Ambiental condicionada, como lo hace ver el solicitante, la administración deberá contar con elementos de hecho que le permitan realizar dicha valoración con el fin de determinar si el desarrollador será capaz de cumplir con el requisito, siendo que el hecho que la propiedad este (sic) inscrita debe cumplirse indefectiblemente (…)” [la negrita es propia]. Como se desprende de lo anterior, el criterio legal de la Nombre3456 confirmó la obligatoriedad de contarse con la certificación de titularidad del inmueble, para poder otorgarse una viabilidad ambiental válida y eficaz que le confiriera un derecho al solicitante. Posteriormente, se tiene también acreditado, que en fecha 13 de junio del 2013, el señor Nombre103708 como apoderado de la compañía presentó una declaración jurada, donde entre otras cosas se comprometió a cumplir todos y cada uno de los compromisos ambientales adquiridos durante el proceso de evaluación de impacto ambiental, los estudios técnicos complementarios y demás información anexa del proyecto presentado, manifestando expresamente el conocimiento de los términos y alcances de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 y del Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, declarando expresamente, para lo que aquí interesa que: “(…) el incumplimiento de éstos (sic) compromisos por parte del desarrollador me hará responsable directo del daño ambiental producido y acreedor a las sanciones que establece la normativa vigente (…)” [las negritas no son del original].
Nuevamente vemos entonces, una manifestación de voluntad libre y espontánea del personero de la empresa, haciéndose responsable de los incumplimientos de su representada y aceptando las sanciones que la normativa vigente establece, la cual, claro está, abarca tanto las legales como las reglamentarias. Ahora bien, teniendo en consideración la solicitud expresa de la firma Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. y los compromisos adquiridos por su representante legal, mediante resolución N° 1836-2013-SETENA de las 11:45 horas del 10 de julio del 2013, la Nombre3456 determinó lo siguiente: “PRIMERO: Aprobar el Estudio de Impacto Ambiental (EsIA), la información complementaria aportada, y Declaración Jurada de Compromisos Ambientales, sometido a evaluación por el desarrollador. SEGUNDO: Ordenar al señor Nombre103708 (…) representante legal de la sociedad Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. (…) propietario del Tajo Asunción, expediente administrativo N° 5430-2011-SETENA, a depositar el monto de garantía ambiental (…).
Debe aportar certificación de propiedad del área del proyecto, conforme al principio de proporcionalidad y razonabilidad para cumplir dicha condición, se recomienda otorgar un plazo de un año para la presentación del requisito, mismo que puede ser prorrogado si se cumple con lo dispuesto en el artículo 258 de la ley (sic) General de la Administración Pública. Lo anterior para evitar mantener un expediente abierto por plazo indefinido. En el mismo orden de ideas, se recomienda que una vez obtenida la inscripción en el registro (sic) Público, se otorgue un plazo de diez días hábiles para la presentación a esta Secretaría de la certificación de propiedad. Todo lo anterior bajo la pena de archivarse el expediente si no se cumple con los plazos y prevenciones aquí señaladas (…). CUARTO: El incumplimiento de los requerimientos de esta Secretaría, así como de cualquiera de las obligaciones contraídas en el Estudio de Impacto Ambiental, la Declaración Jurada de Compromisos Ambientales y las medidas ambientales en el Formulario D1; podrá ser sancionado de conformidad con lo establecido en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, así como la demás legislación vigente.
QUINTO: Comunicar al interesado que, de conformidad con los artículos 17, 18 y 18 de la Ley Orgánica del Ambiente, se ha cumplido con el procedimiento de evaluación ambiental del proyecto (…) TAJO ASUNCION (sic). Expediente N° 5430-2011. Ubicación: Ubicado en el distrito Matama, del Cantón de Limón, provincia de Limón (…) De Plano Catastrado: L-186399-94. Número de Finca: Información Posesoria (…) Por lo que se le otorga la VIABILIDAD AMBIENTAL al proyecto, quedando abierta la etapa de Gestión Ambiental (…)” [lo subrayado, destacado en mayúsculas y en negrita es del original, salvo el doble subrayado]. De lo transcrito anteriormente, deduce este Tribunal con claridad meridiana, que la resolución de viabilidad ambiental otorgada a la empresa, desde un inicio estuvo condicionada, incluso por petición expresa de su propio representante legal, entre otras cosas, y la más importante para los efectos de lo que aquí se discute, a la presentación de la certificación de propiedad del inmueble donde se desarrollaría la actividad.
Sin tela de duda, repetimos, en la citada resolución N° 1836-2013-SETENA, la Administración le confirió la requerida viabilidad ambiental al proyecto de la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., pero bajo una condición suspensiva, con la reserva de que en el plazo de un año se sirviera aportar la certificación de propiedad referente al inmueble cuyo plano catastrado correspondía al L-186399-94, previniéndole claramente que en caso de incumplimiento, podría ser acreedor de las sanciones normativas, e incluso el archivo del expediente. Al respecto, el numeral 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, citado por la Nombre3456 en su resolución, dispone las diversas sanciones administrativas aplicables, entre ellas, la posibilidad de restricciones parciales o totales o paralización de los actos, así como la cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos. De igual manera, en el artículo 9 inciso 4 del Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluación Ambiental, Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, como parte de la documentación que debe adjuntarse por el gestionante, la presentación de una certificación de propiedad del inmueble en que se desarrollaría la actividad, obra o proyecto, lo cual, insistimos, era de pleno conocimiento de la representación de la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., lo cual no cumplió ni en el momento de presentar su solicitud inicial, ni dentro del plazo prevenido.
Y aquí ha de destacarse también, tal y como lo precisó el Tribunal en los hechos probados, que la empresa realizó al menos dos solicitudes de prórroga del plazo conferido para los efectos de aportar la certificación requerida, una en fecha 25 de junio del 2014 y otra el día 05 de mayo del 2015, aceptando con ello la obligatoriedad que tenía de cumplir con un requisito normativo sine qua non, que aún hoy día, al momento del dictado de esta sentencia no ha logrado acreditar. En virtud de lo anterior, es criterio de esta Cámara, que la supra citada resolución N° 1836-2013-SETENA, siempre estuvo condicionada, por lo que pese a ser válida, no llegó a cumplir el requisito de eficacia para lograr la perfección del acto y desplegar sus efectos jurídicos, lo que implica que tampoco le pudo llegar a conferir un verdadero derecho subjetivo a la empresa demandante, sino tan solo una mera expectativa, que para poder consolidarse dependía exclusivamente de ella misma, con tan solo aportar el requisito que su propio representante se comprometió a cumplir, sea, la certificación de propiedad del inmueble.
Teniendo claro el panorama expuesto, en el apartado siguiente nos abocaremos a analizar si las resoluciones impugnadas se encuentran ajustadas a derecho, o si por el contrario, contienen alguno de los rebosantes vicios de nulidad reprochados por la parte accionante.
Siendo múltiples las resoluciones impugnadas por la empresa actora e imputados los mismos vicios para cada una de ellas, según lo que precisáramos en nuestro considerando número VI, y habiendo explicado ya en el aparte precedente que la resolución mediante la cual se confirió la viabilidad ambiental a la desarrolladora, sea la N° 1836-2013-SETENA nunca llegó a adquirir plena eficacia al estar sujeta a una condición suspensiva que no logró su cumplimiento ni perfeccionamiento, es criterio de este Tribunal, que las resoluciones impugnadas se encuentran ajustadas a derecho, siendo que incluso algunas de ellas, como se dirá infra, fueron suprimidas por la propia Administración, como por ejemplo la N° 1274-2014-SETENA de las 11:00 horas del 26 de junio del 2014, identificada con la letra a) en el elenco petitorio principal de la parte actora y la N° 645 de las 14:00 horas del 30 de junio del 2014, dictada por la Dirección de Geología y Minas, Registro Nacional Minero, precisada con la letra b) en el cuadro petitorio de la demanda, mediante las cuales en su momento se había dispuesto cautelarmente la suspensión del acto de otorgamiento de la viabilidad ambiental y de labores de destape, de extracción de materiales y quebrado de los mismos, las cuales fueron luego dejadas sin efecto, en virtud del dictado de resoluciones ulteriores de la Nombre3456 y de la misma Dirección de Geología y Minas, por lo que carece de interés emitir pronunciamiento alguno respecto de ellas.
En lo que toca a la nulidad de la resolución N° 1187-2015-SETENA de las 11:55 horas del 25 de mayo del 2015, detallada con la letra c), refiere a la comunicación del Acuerdo N° 02 de la Comisión Plenaria de la Nombre3456 tomado en su sesión ordinaria N° 069-2015, donde se rechazó la solicitud de prórroga del plazo realizada por la empresa para aportar la certificación de titularidad del inmueble, y se dispuso que, por haberse constatado que el desarrollador no había acreditado en el expediente el cumplimiento del requisito de eficacia establecido en la resolución número 1836-2013-SETENA, el cual quedó plasmado como una condición suspensiva de la viabilidad ambiental sujeta a la presentación del título de propiedad del inmueble en que se desarrollaría el proyecto, lo procedente era dejar sin efecto la viabilidad, debido al incumplimiento del desarrollador del requisito de eficacia, ordenando el archivo del expediente, e incluso señalando que si el desarrollador lograba obtener la titularidad del inmueble en la vía correspondiente podría tramitar el expediente nuevamente ante la Nombre3456 de considerarlo procedente.
Dicha resolución fue dictada por el órgano competente, con plena investidura y presenta la motivación necesaria en su parte considerativa, donde se aprecia en debida forma, todos los elementos materiales del acto -motivo, contenido y fin-, por lo que se estima ajustada a derecho. Sobre la misma valga aclarar también, que si bien es cierto en algún momento fue suspendida por orden judicial, dado el acogimiento de una medida cautelar ante causam presentada por el SINTRAJAP contra el Estado y la firma Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., dentro del expediente judicial N° 14-002931-1027-CA, al desistirse luego de dicho proceso, la misma recobró plena vigencia, validez y eficacia. Tocante a la nulidad de la resolución N° 1611-2015-SETENA de las 13:00 horas del 14 de julio del 2015, pretensión identificada como d), la misma es la que comunicó el acuerdo N° 12 tomado por la Comisión Plenaria en su sesión ordinaria N° 097-2015 de esa misma fecha, mediante la cual se rechazó el recurso de revocatoria y las nulidades argüidas por el representante de la empresa contra la resolución que dispuso el archivo del expediente por la inobservancia del requisito de eficacia, al no cumplirse la condición suspensiva de la viabilidad ambiental, sea la presentación del título de propiedad del inmueble donde se desarrollaría el proyecto, reiterándose en ella, que quedaba sin efecto la resolución número 1836-2013-SETENA.
Al igual que lo indicamos en las líneas previas, este acto mediante el cual se rechazó el recurso de revocatoria se encuentra debidamente motivado y fundamentado, fue dictado en cumplimiento del debido proceso en atención al recurso incoado y reuniendo todos los requisitos formales y materiales del acto, por lo que no se percibe vicio alguno. En cuanto a la petitoria e), por medio de la cual se impugnó la resolución R-275-MINAE de las 07:00 horas del 21 de setiembre del 2015, refiere al rechazo del recurso de apelación incoado por la empresa contra la supra citada resolución N° 1187-2015-SETENA, dando por agotada la vía administrativa y ratificando los argumentos esgrimidos por la Comisión Plenaria de la SETENA, en el sentido de que la viabilidad ambiental otorgada en su momento al proyecto Tajo Asunción, estaba condicionada a la presentación de la certificación de propiedad del área del proyecto pero que el desarrollador no había podido cumplir.
Sobre la misma valga decir de igual forma, que prima facie había sido suspendida su ejecución, debido a la medida cautelar ante causam ya citada, que había sido dispuesta dentro del expediente judicial N° 14-002931-1027-CA, pero que al desistirse luego dicho proceso, la resolución suspendida recobró plena vigencia, validez y eficacia, encontrándola el Tribunal ajustada a derecho, por reunir todos los requisitos formales y materiales del acto que ha echado de menos la parte actora, y por haberse dictado en cumplimiento del debido proceso que acusa violentado, precisamente en la atención de su impugnación. Pasando al análisis de la resolución N° 385-2017 de las 14:30 horas del 21 de noviembre del 2017 dictada por la Dirección de Geología y Minas, impugnada por la parte actora en su punto f) de su pretensión anulatoria, ha de explicar el Tribunal, que en la misma se dispuso la cancelación de la concesión de extracción de materiales otorgada a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. y el archivo del expediente N° 2753, disponiéndose claramente en su considerando tercero, que para que dicha sociedad pudiera continuar explotando la concesión de materiales en cantera se requería contar con la viabilidad ambiental como requisito indispensable.
Ante la falta de dicho requisito, dado el incumplimiento comprobado de la empresa, dispuso que lo procedente era cancelar la concesión de marras, archivar el expediente administrativo 2753 y liberar el área del Padrón Minero. Sobre esta resolución valga aclarar, que si bien es cierto contiene un error material en su primer considerando, fue reconocido luego por la propia Administración ante la impugnación presentada por la empresa, tal y como veremos infra, al señalar que la cancelación de la concesión se hacía en virtud de lo dispuesto por el Tribunal de Apelaciones de esta Jurisdicción, en el auto N° 201-2017-I de las 9:10 horas del 16 de mayo del 2017. En tal resolución judicial, lo que dispuso dicho órgano de alzada, fue tener por desistido el recurso de apelación que se había presentado en su momento contra el acogimiento en primera instancia de la medida cautelar dictada en el proceso N° 14-002931-1027-CA, toda vez que, al desistirse de dicha causa no revestía interés en conocer de la impugnación presentada.
Pese a ello, y siendo reconocido el principio “pas de nullité sans grief”, sea que no hay nulidad por la misma, tal error no es capaz de generar ningún vicio como para invalidar la resolución impugnada, pues tal y como dispone el canon 223 de la LGAP: “1. Sólo causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento. 2. Se entenderá como sustancial la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión”. Por ello, los reproches realizados sobre esta resolución, que son los mismos de las anteriores, han de rechazarse de igual forma, pues lo cierto es que claramente determinó la citada Dirección, que al desaparecer el supuesto de hecho relativo al acto que acordó la concesión de explotación minera en favor de Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., es decir, la viabilidad ambiental, la concesión se quedaba sin sustento jurídico para poder operar a derecho.
Pasando al análisis de la pretensión de nulidad identificada con la letra g), referente a la resolución N° 92-2018 de las 14:00 horas del 16 de abril del 2018 de la Dirección de Geología y Minas, ha de señalarse que en la misma dicho órgano administrativo conoció un recurso de revocatoria incoado por la empresa contra la resolución N° 385-2017 dictada por tal Dirección y que fue declarado sin lugar, al considerar que no existía argumento alguno que permitiera variar lo resuelto. Además, en ella se reconoció el error apuntado en líneas precedentes y se confirmó que en ausencia del requisito de viabilidad ambiental del proyecto, el expediente ante Nombre3456 fue archivado por resolución 1187-2015-SETENA, por lo que al día de hoy, la concesión no podía ni debía mantenerse realizando labores de explotación, ya que se encontraba incapacitada para funcionar como tal. Ahora bien, y sin el ánimo de ser reiterativos, del estudio de dicha resolución, generada en virtud del recurso de revocatoria incoado por la empresa que aquí acciona, ha de decir este Tribunal que no se percibe ninguno de los vicios invocados y de repetida cita, pues la misma fue dictada por el órgano competente, tiene el sustento fáctico y jurídico necesario, la debida motivación, con un motivo legítimo, un contenido claro y preciso, en aras de la satisfacción del fin público.
Finalmente, en lo que toca al análisis de la resolución R-127-2018-MINAE de las 09:35 horas del 25 de abril del 2018 dictada por el Ministerio de Ambiente y Energía, identificada con la letra h) dentro del elenco de pedimentos anulatorios realizado por la parte actora, la misma lo que hace es atender el recurso de apelación, manteniendo en firme en todos sus extremos la resolución N° 385-2017 y dando por agotada la vía administrativa, siendo dictada por el jerarca administrativo de la cartera ministerial, quien es el competente para conocer en alzada, y en última instancia agotar la vía administrativa, explicando razonadamente los presupuestos de hecho y de derecho, en claro resguardo del debido proceso de la interesada y mediante un acto que reúne todos sus elementos formales y materiales en debida forma, concluyendo que al no existir una viabilidad ambiental, no podía explotarse una concesión minera.
Por lo expuesto, al igual que las anteriores, esta resolución la encuentra el Tribunal apegada a derecho y dictada al mérito de los autos. En conclusión, respecto a la primera pretensión de la parte actora, mediante la cual se ha presentado a impugnar las resoluciones estudiadas, según puntos que van de la a) a la h), es criterio de este Colegio de Jueces, que todas ellas resultan conformes con el ordenamiento jurídico, al haber sido dictadas por los órganos competentes, ya sea la SETENA, la Dirección de Geología y Minas o el propio jerarca de la cartera del MINAE, en cumplimiento de los procedimientos y formalidades legales; con la debida motivación, tal cual se desprende en la parte considerativa de cada resolución, según lo ilustrado en los hechos probados sobre los que descansa esta sentencia y explicado en este mismo apartado; todas con un motivo válido, amparadas en la falta de cumplimiento de un requisito de eficacia que no logró acreditar la empresa poseerlo; con un contenido preciso, claro y posible, abarcando tanto las cuestiones de hecho como de derecho; y con el objetivo de satisfacer el fin público y en estricta aplicación de la normativa que rige la materia ambiental y minera, así como lo regulado en los artículos que van del 128 al 145 de la LGAP.
En consecuencia, detectando la Administración en un ejercicio que hasta podría considerarse de mera constatación, que una vez conferido el plazo en la viabilidad ambiental conferida de manera condicionada, a fin de dar cumplimiento a una obligación establecida en el ordenamiento jurídico que rige la materia ambiental, como lo es la presentación de la certificación de propiedad del inmueble donde la desarrolladora Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. pretendía operar, y no lograr su acreditación ni siquiera al momento del dictado de esta sentencia, la consecuencia lógica resultante era dejar sin efecto el acto otorgado por la Nombre3456 ante la inacción de la propia interesada, incumplimiento que al tenerse por demostrado, no dejó más opción que dejar sin efecto el acto de viabilidad sujeto a condición y archivar el expediente, al igual que el relativo a la concesión, al no ser factible su operación y explotación sin la condición de viabilidad ambiental otorgada por la SETENA, situación que fue debidamente resuelta, mediante actos administrativos apegados a derecho.
Conforme a lo razonado en el apartado que precede, pese a todos los reproches de nulidad esbozados por la parte actora, que como hemos dicho han sido alegados de manera hasta redundante, no encuentra esta Cámara la existencia de ninguno de los vicios apuntados. Reiteramos que, no podría haberse violentado el principio de intangibilidad de los actos propios, pues como dijimos en su momento, en la especie nunca existió un derecho subjetivo conferido a la empresa actora respecto a la viabilidad ambiental, pues desde su otorgamiento y por la propia petición realizada por su representante legal, la misma se dio de manera condicionada, recayendo únicamente en ella la responsabilidad de cumplir con el requerimiento normativo, que en el caso concreto, ya se ha dicho consistía en la presentación de la certificación registral del inmueble. Ergo, al no hacerlo, la consecuencia lógica era dejar sin efecto el acto sujeto a condición, pues lo contrario implicaría más bien la transgresión del principio de legalidad contenido en los numerales 11 constitucional y 11 de la LGAP.
Tampoco se vulneró la confianza legítima, toda vez que esta deriva del principio jurídico de buena fe que debe regir en todas las relaciones jurídicas [véase a modo de ejemplo los votos de la Sala Primera y de la Sala Constitucional números 000150-F-S1-2017 de las 14:15 horas del 21 de febrero del 2017 y 003263-2006 de las 10:50 horas del 10 de marzo del 2006, respectivamente]. En este caso, jamás podría alegar la parte actora buena fe de su parte, al ser conocedora desde un principio, que por su propia solicitud, la Nombre3456 le otorgó una viabilidad ambiental condicionada, a efecto de que pudiera presentar en el plazo de un año, la certificación de propiedad sobre el inmueble en que desarrollaría su actividad. Por su parte, no hubo tampoco violación al debido proceso, pues lo que hizo la Administración fue realizar un ejercicio de mera constatación; al no cumplirse el requisito, simplemente se dejó sin efecto la viabilidad ambiental.
Por ello, estimamos que no se requería realizar ningún procedimiento de nulidad ni tramitar declaratoria de lesividad alguna, al estar en presencia de un acto sujeto a condición suspensiva. Y aquí merece la pena aclarar, que el Dictamen C-043-2015 rendido en su momento por la Procuraduría General de la República, estaba relacionado con el requerimiento de nulidad de la resolución R-577-2013-MINAE, pero no de la viabilidad ambiental, disponiendo más bien el Órgano Procurador, que debería la Administración valorar la existencia de alguna nulidad que ameritara la declaratoria de lesividad de la resolución que otorgó la concesión o de cualquier otro acto administrativo firme declaratorio de derechos. Justamente esa valoración fue realizada, concluyendo la Nombre3456 que al haberse dado la viabilidad ambiental de manera condicionada y detectado que la empresa no cumplió el requisito faltante, lo procedente era dejar sin efecto el acto dictado bajo condición.
Finalmente, insistimos también, que todas las resoluciones dictadas reunieron todos los elementos esenciales -formales y materiales-, sin que existiera tampoco desviación de poder o arbitrariedad alguna, pues siempre se actuó en procura del fin público, consistente en este caso en hacer cumplir el ordenamiento jurídico, siendo indiferente la existencia de la denuncia presentada en su momento por el AyA por la supuesta afectación del recurso hídrico, o las presiones de grupos ambientales que invocó la accionante, pues lo cierto es que, cumplido el plazo otorgado por la Administración para el cumplimiento de uno de los requisitos faltantes en su solicitud ante SETENA, no lo logró acreditar, generando su propia inocuidad el archivo de las diligencias, lo que hace pensar a este Tribunal, que con o sin denuncia, el resultado tendría que haber sido el mismo. Consecuentemente, por denegada la pretensión principal de nulidad, resultan improcedentes las demás petitorias, pues no podría ordenar el Tribunal que se le reconozca a la empresa actora como titular legítima e indiscutida de una concesión de explotación de cantera, cuando al día de hoy no cuenta siquiera con una viabilidad ambiental, que constituye una exigencia precisamente para la concesión.
Tampoco podría declararse la vigencia y reconocimiento de la resolución N° 1836-2013-SETENA mediante la cual se le otorgó la licencia de viabilidad ambiental, toda vez que ya explicamos que la misma, desde un inicio y por así requerirlo el propio personero legal de la firma Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., estuvo condicionada, quedando debidamente acreditado en autos que tal compañía nunca cumplió con el requisito al que se comprometió, lo que trajo como consecuencia el archivo de las diligencias. De igual forma, resulta improcedente la petición tendiente a que se le ordene a la Dirección de Geología y Minas, a la Nombre3456 y al Ministerio de Ambiente y Energía, que se abstengan de perturbar a la empresa en el goce y ejercicio de un derecho que nunca adquirió, según lo ya explicado, pues las actuaciones administrativas fueron producto de la propia inercia de la empresa. Finalmente y por razones lógicas y consecuentes, al amparo del principio “accessorium sequitur principale”, sea que lo accesorio sigue la suerte de lo principal, carece de fundamento el pedimento patrimonial para que se condene al Estado al pago de los daños y perjuicios requeridos por la accionante, pues todas las actuaciones y resoluciones dictadas resultan conformes a derecho, debiendo rechazarse también la exigencia realizada de la indexación. Así las cosas, la única opción posible en relación con la demanda conocida, es declararla sin lugar en todos sus extremos, como en efecto se dispone.
Dentro de su elenco de excepciones, alegó el Estado la falta de interés y la caducidad, de manera parcial respecto a algunas de las resoluciones impugnadas, así como la falta de derecho. En relación con la falta de interés ha de decirse que, de conformidad con lo que fuera reseñado precedentemente, tal defensa ha de acogerse en lo que toca a la impugnación de las resoluciones identificadas en el cuadro petitorio de la parte actora con las letras a) y b), sea la N° 1274-2014-SETENA de las 11:00 horas del 26 de junio del 2014 y la N° 645 de las 14:00 horas del 30 de junio del 2014 de la Dirección de Geología y Minas, toda vez que las mismas fueron debidamente suprimidas por resoluciones posteriores de los citados órganos administrativos, resultando estéril emitir pronunciamiento alguno sobre dichos actos que desaparecieron del mundo jurídico. En cuanto a la caducidad, la alegó el Estado respecto a la resolución N° 1187-2015-SETENA de las 11:55 horas del 25 de mayo de 2015, que rechazó la solicitud de prórroga del plazo para aportar la titularidad del inmueble y archivó el expediente de viabilidad ambiental, así como en lo que concierne a la resolución R-275-2015 de las 7:00 horas del 21 de setiembre de 2015, que confirmó el archivo, identificadas en el cuadro petitorio de la actora con las letras c) y e).
Para el Estado, a pesar de ser notificadas en debida forma, tales resoluciones fueron impugnadas en sede judicial una vez transcurrido el plazo anual previsto en el artículo 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Sobre tal defensa, el criterio de esta Cámara es que la misma ha de rechazarse, toda vez que, tal y como se evidenció en los hechos probados sobre los que descansa esta sentencia, las resoluciones citadas fueron inicialmente suspendidas por este propio Tribunal, debido a la medida cautelar ante causam presentada dentro del expediente judicial número 14-002931-1027-CA, y ordenado así por la propia Administración, aunque luego, como ya explicáramos, al desistirse de la citada causa judicial, volvieron a surtir plenos efectos, los cuales se mantuvieron, por lo que lejos de ser actos de efectos instantáneos, continuaron y se perpetuaron a través del tiempo, al punto de ser parte del objeto principal de esta demanda, pues refieren a la determinación realizada sobre la viabilidad ambiental otorgada de manera condicionada.
Finalmente, en lo que toca a la excepción de falta de derecho, la misma ha de acogerse respecto al resto de pretensiones, pues tal y como lo ha explicado previamente este Tribunal, lo pretendido por la parte actora no resulta de recibo.
Según regulación del artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas personales y procesales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo y sólo procede su dispensa cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar, o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En el caso de estudio, estima esta Cámara que no existe causal válida de dispensa, por lo que lo procedente es condenar a la accionante vencida al pago de ambas costas y a los intereses que estas generen, lo cual se liquidará en vía de ejecución.
POR TANTO
Se rechaza la defensa de caducidad; se admite parcialmente la excepción de falta de interés actual respecto a las resoluciones impugnadas en los apartes a) y b) de la primera pretensión; se acoge la excepción de falta de derecho respecto al resto de pretensiones esgrimidas. Consecuentemente, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda intentada. Se condena a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., como parte perdidosa, al pago de las costas procesales y personales en favor del Estado, así como a los intereses que estas generen, a liquidar en etapa de ejecución de sentencia. NOTIFÍQUESE.- Francisco Hidalgo Rueda Karla Madriz Martínez Carlos Zamora Campos *W8SXYB547BQE61* CARLOS GUILLERMO ZAMORA CAMPOS - JUEZ/A DECISOR/A *XGIAIO8L2YC61* FRANCISCO DE LA TRINIDAD HIDALGO RUEDA - JUEZ/A DECISOR/A *243TBH6RF4SM61* KARLA ALEXANDRA MADRIZ MARTINEZ - JUEZ/A DECISOR/A Goicoechea, Dirección01 , 50 metros oeste del BNCR, frente a Dirección18098 . Teléfonos: 2545-0003 - 2545-0004. Fax: 2241-5664 y 2545-0006. Correo electrónico: ...01
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