Limits on Interim Relief When Enforcing a Favorable Administrative ActLímites de la tutela cautelar al ejecutar un acto favorable

EV Template Generation: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCTERELE001.dpj *200008141027CA* ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT Main Line 2545-0003. Fax 2545-0033. Email ...01 Second Judicial Circuit of San José, Annex A (Former Motorola Building) CASE FILE: 20-000814-1027-CA PROCEEDING: ENFORCEMENT OF A FINAL AND FAVORABLE ADMINISTRATIVE ACT PLAINTIFF: COMERCIALIZADORA DEL CARIBE (COMECA S.A.)

DEFENDANT: MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA No. 558-2020 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. Second Judicial Circuit of San José, Annex A. Dirección01, at fourteen hours and thirty minutes on the first of October of the year two thousand twenty.- Interim measure (medida cautelar) in proceedings for enforcement of a final and favorable administrative act, requested by Nombre24386, in his capacity as general attorney-in-fact with unlimited authority for COMERCIALIZADORA DEL CARIBE (COMECA S.A.), legal entity identification number CED19749 (img. 151-152 of the case file), against MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA, represented by its mayor, Rugeli Morales Rodríguez (img. 432 of the case file).

WHEREAS

PROCEDURAL DEVELOPMENTS.- The following are relevant to this decision:

In its petition for enforcement of a final and favorable administrative act, filed on February 7, 2020, the plaintiff requested: “A.- Order SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACION (SINAC) to intervene immediately with respect to the property depicted in survey plan L-57,962-92, having an area of 41,283,66 meters, so that within 12 months it may determine whether the parcel may be declared PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO and, if so, order that the corresponding declaration process be initiated. / b.- In the meantime, while SINAC conducts its investigation and for a period of at least TWELVE MONTHS, order the closure of all access to the property depicted in survey plan L-57,962-92, having an area of 41,283,66 meters. / c. Concurrently, because there is evidence that the area may be forest, and until Minaet’s jurisdiction over the property is determined, ORDER MUNICIPALIDAD DEL CANTON DE TALAMANCA to close all access to the property depicted in survey plan L-57,962-92, which shows an area of 41,283,66 meters, close the access roads and prohibit passage over the bridge. It must be taken into account that any use permits (permisos de uso) that may have been granted and are being exercised are NULL because they were granted after September 2010, and therefore the rights of good-faith third parties would not be infringed” (img. 2-39 of the case file).

By order issued at 14:28 hours on April 3, 2020, the Municipality was served with the plaintiff’s applications, including the request for an interim measure (img. 349 of the case file).

In a filing dated June 17, 2020, the Municipality alleges that it did not receive the complete copies and requests their inclusion in the online case-management system, identifying an unauthorized email address as the means for service of notices (img. 432 of the case file).

By order issued at 21:05 hours on June 26, 2020, the Municipality was granted access to the online case-management system and was again given a period within which to respond concerning the enforcement and the requested measures (img. 438 of the case file).

To date, the Municipality has made no statement whatsoever.

ARGUMENTS OF THE PARTIES. In its initial application and subsequent applications reiterating its request, the plaintiff stated that there is indeed a likelihood of success on the merits (apariencia de buen derecho) and identified the principal facts that, in its view, must be deemed proven. Regarding the risk posed by delay (peligro en la demora), it stated that the Municipality had plainly disregarded the ruling whose enforcement is sought and continued issuing permits, thereby condoning the illegal sale of new permits to third parties within the area of the property over which the plaintiff holds rights. Regarding the balancing of the interests at stake (ponderación de intereses en juego), it cited the environmental impact on the area, which has progressively been subdivided. The Municipality, for its part, has made no statement whatsoever.

REQUIREMENTS FOR GRANTING AN INTERIM MEASURE. As developed by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), interim relief (justicia cautelar) addresses the need to guarantee the constitutional principle of prompt and effective justice by preserving the factual conditions indispensable for rendering and enforcing the judgment (Resolution 7190-1994, issued at 15:24 hours on December 6). In the same vein, Article 19 of the CPCA establishes that the purpose of imposing an interim measure is provisionally to protect and safeguard the subject matter of the proceeding and the effectiveness of the judgment. Legal scholarship has stated that the purpose of interim relief is not to declare a fact or liability, establish a legal relationship, enforce an order and satisfy an undisputed right, or resolve litigation, but rather to prevent harm that the litigation may cause or that may arise from an abnormal situation (Gallegos Fedriani, Nombre24386.

Interim Measures against the Public Administration. 2nd ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). Pursuant to Article 21 of the CPCA, when determining whether a request for an interim measure is admissible, the judge must verify that the claim in the adjudicatory proceeding (proceso de conocimiento) is neither frivolous nor manifestly lacking in seriousness. This entails a preliminary assessment of the merits to determine whether the case presents what legal scholarship and case law have termed a likelihood of success on the merits, or fumus boni iuris. Furthermore, that same Article 21 of the Code provides that an interim measure is warranted when the implementation or continuation of the conduct under review causes serious actual or potential harm or loss, a situation defined in legal scholarship as periculum in mora, or risk posed by delay; that is, where the pathological delay inherent in judicial proceedings creates a present, real, and objective danger that the moving party will suffer serious harm (Jinesta Lobo, Ernesto.

Manual of Administrative Litigation Procedure. 1st ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Finally, Article 22 of the CPCA establishes the judge’s obligation, in light of the principle of proportionality, to balance the interests at stake—that is, the private party’s circumstances on the one hand, and the public interest and the interests of third parties who may be affected by the adoption of the interim measure on the other. Only where all three elements are present—namely, a likelihood of success on the merits, a risk posed by delay, and a determination, based on balancing the interests, that the harm suffered by the private party warrants protection over the other interests at stake—may the court grant the requested interim measure.

ENFORCEMENT OF A FINAL AND FAVORABLE ADMINISTRATIVE ACT. To analyze the scope of interim protection (tutela cautelar) in this type of proceeding, its legal nature must be clearly understood. That nature arises from the constitutional consultation (consulta de constitucionalidad) that resulted in Resolution No. 2017-008852, issued at 9:15 hours on June 14, 2017, by the Constitutional Chamber, which generally established the scope of this type of proceeding as follows:

“The provisions of section 176 of the Code of Contentious-Administrative Procedure are grounded in a series of values, constitutional principles, and fundamental rights. The possibility afforded to an individual subject to the administration (administrado) of resorting to judgment-enforcement proceedings (proceso de ejecución de sentencia) before the contentious-administrative courts, when that individual has a prior favorable administrative act (acto administrativo favorable) or an act declaring rights (acto declaratorio de derechos), reflects the fundamental principle of justice, since the individual must have some means of securing due enforcement of what the administration itself has ordered, particularly when the latter does not enforce it spontaneously or voluntarily—that is, when it is reluctant to comply. It would be very easy for the public administration to issue a favorable act containing obligations to perform, deliver, or refrain from acting (obligaciones de hacer, dar o no hacer) that must be carried out and subsequently disregard it by failing to fulfill such obligations in good faith, as a good public administration should, pursuant to the contemporary right to good administration (derecho a la buena administración).

In practice, however, public administrations do not always act in accordance with the principles of good faith (buena fe), legitimate expectations (confianza legítima) previously created in the individual, and good administration, because they resist carrying out the obligations arising from favorable acts they themselves have issued. Hence, the individual must have a mechanism for compelling the public administration, particularly considering that citizens are prohibited from exercising self-help (auto-tutela) or taking justice into their own hands and must always resort to a court to compel a public entity to comply. The situation is different for public administrations, which enjoy substantial privileges and prerogatives, such as so-called declaratory and executive self-enforcement (auto-tutela declarativa y ejecutiva), which allows them, without resorting to a court, to declare, extinguish, restrict, or modify rights within the administrative forum itself.

The principle of and right to equality (principio y derecho a la igualdad) (Articles 33 of the Constitution and 24 of the American Convention on Human Rights) can therefore be identified as the basis for the authority established in Article 176 of the Code of Contentious-Administrative Procedure. Indeed, when the public administration issues an act adverse to the individual, it has at its disposal an extensive array of compulsory-enforcement mechanisms (mecanismos de ejecución forzosa) within the administrative forum itself, without needing to resort to a court. By way of example, Article 146, paragraph 1, of the General Law on Public Administration of 1978 provides that: ‘The administration shall have the power to enforce on its own, without resorting to the Courts, effective, valid, or voidable administrative acts, even against the will or resistance of the obligated party, subject to any liability that may arise.’ Article 149, paragraph 1, of that same statute, in turn, provides for a series of ‘administrative enforcement methods’ (medios de ejecución administrativa), such as ‘compulsory execution’ (ejecución forzada) through enforcement against the individual’s assets in the case of liquidated claims (créditos líquidos), ‘substitute performance’ (ejecución sustitutiva) for obligations entrusted to a third party, and ‘compulsory performance’ (cumplimiento forzoso) in the case of strictly personal obligations (obligaciones personalísimas).

Indeed, paragraph 2 of Article 149 of the General Law on Public Administration authorizes the public administration to obtain the cooperation or assistance of the police and to use public force to secure compulsory performance, including the power to seize property and close commercial establishments—powers that are truly exceptional under ordinary law. When an individual obtains a favorable act, that individual has none of these privileged instruments; in the face of inaction, reluctance, and noncompliance with that positive act, the only expeditious avenue granted by the legal system is the authority conferred by section 176 of the Code of Contentious-Administrative Procedure to resort to judgment-enforcement proceedings, which is entirely consistent with the principle of reasonableness (principio de razonabilidad). It must also be taken into account that enforcement proceedings are made available to the individual without requiring recourse to the lengthier and more complex ordinary proceedings or proceedings on the merits (proceso ordinario o de conocimiento) because there is already a final determination by the administration itself in which it has bound itself; it is unacceptable for it to fail to honor its commitment, as permitting otherwise would violate the classic rule that no one may act contrary to their own prior acts (nadie puede ir contra sus propios actos).

That final administrative determination may contain a declaration of subjective rights (derechos subjetivos) or legitimate interests (intereses legítimos), the satisfaction of which requires due performance; accordingly, this mechanism is also connected to the right to property and its relative inviolability (intangibilidad relativa) (Article 45 of the Constitution), as well as the constitutional concepts of ‘acquired property rights’ (derechos patrimoniales adquiridos) and ‘consolidated legal situations’ (situaciones jurídicas consolidadas), which may not be disregarded (Article 34 of the Constitution), precisely in order to give effect to legal certainty (seguridad jurídica).

IV. LEGAL NATURE OF ENFORCEMENT PROCEEDINGS TO ENFORCE A FAVORABLE ADMINISTRATIVE ACT

PRELIMINARY MATTER. There can be no doubt that any enforcement proceeding has an unequivocally judicial legal nature. The enforcement proceeding provided for in Article 176 of the Code of Contentious-Administrative Procedure is likewise substantively judicial. Moreover, under ordinary procedural law, viewed systematically and contextually—not in isolation—autonomous enforcement proceedings (procesos de ejecución autónomos) that do not presuppose prior proceedings on the merits are recognized and do exist. Notable in this regard are so-called ordinary executive proceedings and mortgage and pledge enforcement proceedings (procesos ejecutivos simples, hipotecarios y prendarios), which have been extensively developed in legal scholarship and are recognized in virtually all procedural legal systems throughout the world. Indeed, these types of executive proceedings do not require prior proceedings on the merits, nor is the litigant required to pursue them.

The existence of an enforceable instrument (título ejecutivo), in any of its various forms (e.g., a bill of exchange, promissory note, check, etc.), or the formal creation of a prior security interest (garantía real) (e.g., a pledge or mortgage), is sufficient for enforcement proceedings to be brought upon default on the claim. The common feature of these proceedings is that there is no prior judgment having the force of res judicata (cosa juzgada) to enforce. In short, not every enforcement proceeding presupposes the existence of a prior judgment issued in proceedings on the merits; some are entirely autonomous because a formal document already exists that declares and establishes rights for one of the parties. Consequently, there is nothing extraordinary or unorthodox about an individual resorting to enforcement proceedings, following the administration’s issuance of a favorable administrative act, in order to obtain full performance of the obligations to perform, refrain from acting, or deliver that form part of its contents.

By way of illustration, note that Article 146, paragraph 1, of the General Law on Public Administration states that, in the case of claims in favor of the public administration, a mere certification of the act giving rise to the claim constitutes, by operation of law (ex lege), a sufficient enforceable instrument. Thus, even the public administration may resort to ordinary executive proceedings without having to undergo ordinary proceedings or full proceedings on the merits (proceso ordinario o de cognición plena); certification of the administrative debt arising from any valid legal basis is sufficient. On the basis of these considerations, the following conclusions may be reached: (a) It is beyond dispute that the enforcement proceeding provided for in section 176 of the Code of Contentious-Administrative Procedure is judicial; it is simply another of the proceedings established by procedural legislation and does not involve the exercise of a substantively administrative function by an ordinary court; (b) it is among those enforcement proceedings in which there is no prior judgment to enforce, without this detracting from its substantively judicial nature; and (c) this enforcement proceeding, which must be heard by an ordinary court, does not violate the principles of separation of functions, judicial independence, or the exclusive and universal nature of the judicial function.” Several matters should be highlighted from the passage quoted above.

First, the judicial nature of proceedings to enforce a final and favorable act (acto firme y favorable), in the sense that they involve not the exercise of administrative functions but rather the exercise of judicial powers to enforce an administrative decision. Second, it is essential to understand that what is enforced in this matter is not a judgment but an administrative action (actuación administrativa), in the same way that judicial proceedings exist in which enforcement of an enforceable instrument is sought without any prior judgment, since the right to enforcement is embodied in the document itself. This leads to the conclusion, as in any enforcement proceeding, that its purpose is not to declare a right but merely to enforce or give concrete effect to it. The most important consequence of this conclusion is that, if a right cannot be declared through these proceedings, it is unclear how defenses of payment, lis pendens, or res judicata (excepciones de pago o de litis pendencia o cosa juzgada) may be raised in response to a claim for enforcement, given that the purpose of the proceedings is not to declare the existence of a right as such but to enforce a right already contained in an administrative act that satisfies the requirements of being, first, an administrative act; second, final; and third, specifically favorable to a particular person.

As to the first element—namely, that it be an administrative act—this judge has consistently held that, in order to satisfy the parameters of Article 176 CPCA, the document whose enforcement is sought must be the source of the purported right to be enforced; that is, it must be an act containing a clear and specific expression of administrative intent (voluntad administrativa) to grant a right to a particular party and must not merely reproduce or implement another decision, which may even be judicial. As to finality (firmeza), this element refers to the requirement that the act in question be effective and that its contents have not been challenged or modified in any manner, whether by subsequent administrative or judicial decisions. Lastly, as to the requirement that it be a favorable act, this judge has held that it is essential for the act to contain a specific declaration, in favor of an identified person, of a concrete right determined in time and space, rather than a general declaration requiring subsequent administrative analysis or elaboration.

Ultimately, a final and favorable act must operate in a manner similar to an enforceable instrument, in the sense that its contents must be sufficient for enforcement; otherwise, an analysis proper to proceedings on the merits would be required.

THE MEASURE REQUESTED WITHIN A PROCEEDING FOR ENFORCEMENT OF A FINAL AND FAVORABLE ACT (proceso de ejecución de acto firme y favorable). Based on this essential clarification regarding the type of proceeding before us, this Judge finds that the requirements for granting the requested precautionary measure (medida cautelar) have not been met, for the reasons set forth below. Regarding the likelihood of success on the merits (apariencia de buen derecho), the Judge considers that there is a serious issue of instrumentality between the relief sought as a precautionary measure and what may properly be addressed in a proceeding for enforcement of a final and favorable act. This application for precautionary relief (pretensión cautelar) is more akin to an adjudicatory proceeding (proceso de conocimiento) than to the enforcement of an administrative act that is allegedly final and was issued in the party’s favor.

It should be noted that the act whose enforcement is sought (img. 181-207 of the case file) annuls a municipal decision and orders reconsideration of the appeals filed. Under those circumstances, this Judge does not consider that the municipality’s omission constitutes or establishes as proven the facts alleged by the claimant regarding its rights over the property. Moreover, there is no connection between the measures requested and the proper scope of a proceeding for enforcement of a final and favorable act, in which recognition of a right—an issue properly reserved for an adjudicatory proceeding—cannot be litigated; only the enforcement of a right clearly and expressly granted in administrative proceedings may be sought. It should be noted that the precautionary measures requested go far beyond ensuring that the Municipality responds: they assume a position of ownership, involve the production of evidence by SINAC that could assist the party in other proceedings, and entail the closure of an area, as though the act whose enforcement is sought had granted some form of ownership, when it merely required the Administration to issue a new decision on a specific matter.

If the purpose of a precautionary measure is to safeguard the outcome of a proceeding, it is unclear how the requested measures would safeguard the outcome here, given that they are intended to resolve issues of ownership and environmental damage affecting the property, whereas the act sought to be enforced merely orders the Municipality to issue a new decision on the appeals filed by the claimant. In this Judge’s view, granting the requested precautionary relief (tutela cautelar) would distort not only its purpose but also that of the proceeding for enforcement of a final and favorable act, because it would essentially transform the proceeding into an adjudicatory one, which is plainly improper. Accordingly, this issue of instrumentality prevents a finding of likelihood of success on the merits and consequently makes it impossible to analyze the other two requirements for precautionary relief (presupuestos cautelares), thereby requiring outright denial of the requested relief.

Nevertheless, regarding the risk arising from delay (peligro en la demora), it must be clear that, to establish this requirement, the Code requires the applicant to demonstrate the existence of serious harm. Such a showing, in turn, requires: 1. Demonstrating the existence of actual, present or potential, and assessable harm. 2. Presenting evidence sufficient to establish that, in the claimant’s particular circumstances, such harm may be characterized as serious. 3. Providing evidence or argument sufficient to establish a causal link between the alleged harm and the administrative conduct whose suspension or modification is sought through precautionary relief. Where environmental harm is alleged, it is clear that the evidentiary burden may be relaxed or reduced. However, the principal problem in this case arises from the absence of a causal link between the harm allegedly being caused and the conduct subject to enforcement.

The conduct to be enforced orders a decision on an appeal, not the consolidation per se of a legal situation in which the alleged harm would be a direct consequence. Lastly, regarding the balancing of interests (ponderación de intereses), it is sufficient to state that it is impossible to balance the interests when the other two requirements are untenable; consequently, this third requirement must also be rejected. In this Judge’s view, although Article 19 of the CPCA permits precautionary measures during enforcement, such measures must remain within the scope of the enforcement phase’s jurisdiction and neither precautionary measures nor special enforcement procedures may ever be used as mechanisms through which an ordinary claim circumvents the adjudicatory proceeding. The application for precautionary relief must therefore be denied.

POR TANTO

The application for a precautionary measure filed by COMERCIALIZADORA DEL CARIBE (COMECA S.A.) against the MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA is hereby DENIED.- José Martín Conejo Cantillo. Enforcement Judge.- /Name1020 *ZDEXZIDD6SE61* JOSE MARTIN CONEJO CANTILLO, DECIDING JUDGE Goicoechea, Dirección01, 50 meters west of BNCR, across from Dirección02. Telephone numbers: 2545-0099, 2545-0107, 2545-0158. Fax: 2241-5664 and 2545-0006. Email: ...01

EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCTERELE001.dpj *200008141027CA* TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Central 2545-0003. Fax 2545-0033. Correo Electrónico ...01 Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A (Antiguo edificio Motorola) PROCESO: EJECUCIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO FIRME Y FAVORABLE ACTOR: COMERCIALIZADORA DEL CARIBE (COMECA S.A.)

DEMANDADO: MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA No. 558-2020 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A. Dirección01 , a las catorce horas treinta minutos del primero de octubre del año dos mil veinte.- Medida cautelar en proceso de ejecución de acto firme y favorable solicitada por Nombre24386 , en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de COMERCIALIZADORA DEL CARIBE (COMECA S.A.), cédula jurídica número CED19749 (img. 151-152 del legajo), en contra de la MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA, representada por su alcalde Rugeli Morales Rodríguez (img. 432 del legajo).

CONSIDERANDO

INCIDENCIAS PROCESALES.- De relevancia para esta decisión se tienen:

La parte actora solicitó, en su escrito de ejecución de acto firme y favorable, presentado el 7 de febrero de 2020: “A.- Ordénese al SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACION (SINAC) la inmediata intervención de la finca que grafica el plano L-57,962-92 con área de 41,283,66 metros para que en el plazo de 12 meses determine si se trata de una parcela que pueda ser declarada PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO y de ser así, ordénese dar inicio al proceso de declaratoria de tal / b.- Mientras tanto se lleva a cabo la investigación por parte del SINAC y al menos por un plazo de DOCE MESES, ordénese la clausura de todo acceso a la heredad que dibuja el plano L-57,962-92 con un área de 41,283,66 metros. / c En paralelo, por existir evidencia de que el área se puede tratar de bosque, y mientras no se defina la competencia del Minaet sobre la finca, ORDENESE A LA MUNICIPALIDAD DEL CANTON DE TALAMANCA cerrar los acceso a la finca que dibuja el plano L-57,962-92 que grafica el área de 41,283,66 metros, cenar los caminos de ingreso y el paso por el puente. Debe tomarse en cuenta que los permisos de uso de que se hayan podido otorgar y que se se estén explotando son NULOS por haber sido otorgados luego del de setiembre del año 2010 de forma que no se estarían violentando derechos de terceros de buena fe” (img. 2-39 del legajo).

En auto de las 14:28 horas del 3 de abril de 2020 se dio traslado a la Municipalidad de las gestiones de la parte actora, incluida la medida cautelar (img. 349 del legajo).

En escrito del 17 de junio de 2020, la Municipalidad alega no haber recibido las copias completas y solicita su inclusión en el sistema de gestión en línea, señalando un correo no autorizado como medio de notificaciones (img. 432 del legajo).

En auto de las 21:05 horas del 26 de junio de 2020 se permitió el acceso a gestión en línea a la Municipalidad, y se otorgó nuevamente plazo para que se refiriera a la ejecución y las medidas solicitadas (img. 438 del legajo).

Al día de hoy la Municipalidad no ha hecho manifestación alguna.

ARGUMENTOS DE LAS PARTES. La parte actora, indicó en su gestión inicial y en sus gestiones de reiteración que sí hay apariencia de buen derecho y señala los principales hechos que en su criterio se tienen por acreditados. En cuanto al peligro en la demora se indicó que es evidente que la Municipalidad ha ignorado la resolución cuya ejecución se solicita, y continuó otorgando permisos, cohonestando la venta ilegal de nuevos permisos a terceras personas en el área de la finca sobre la cual la actora tiene derechos. En cuanto a la ponderación de intereses en juego, se señala la afectación ambiental al área que se ha ido segregando. La Municipalidad, por su parte, no ha hecho indicación alguna LOS PRESUPUESTOS PARA LA ACEPTACIÓN DE UNA MEDIDA CAUTELAR. Tal y como ha sido desarrollado por la Sala Constitucional, la justicia cautelar responde a la necesidad de garantizar el principio constitucional de una justicia pronta y cumplida, al conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución de la sentencia (Resolución 7190-1994, de las 15:24 horas del 6 de diciembre).

En este mismo sentido, el artículo 19 del CPCA establece que el fin de la fijación de una medida cautelar es proteger y garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La doctrina ha indicado que la justicia cautelar no tiene como fin declarar un hecho o una responsabilidad, ni la de constituir una relación jurídica, ni ejecutar un mandato y satisfacer el derecho que se tiene sin ser discutido, ni dirimir un litigio, sino prevenir los daños que el litigio pueda acarrear o que puedan derivarse de una situación anormal (Gallegos Fedriani, Nombre24386. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). De conformidad con el artículo 21 CPCA, el juez, a la hora de determinar la procedencia de una solicitud de medida cautelar, debe verificar que la pretensión del proceso de conocimiento no sea temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad, lo que constituye una valoración preliminar del fondo para determinar si existe en el caso en cuestión lo que la doctrina y la jurisprudencia han llamado apariencia de buen derecho o fumus boni iuris.

Por otro lado, el mismo numeral 21 del Código establece la procedencia de la medida cautelar cuando la ejecución o permanencia de la conducta sometida a proceso produzca graves daños o perjuicios, actuales o potenciales, situación que ha sido definida en la doctrina como el periculum en mora o peligro en la demora, es decir, que en virtud de la demora patológica del proceso judicial, concurra un peligro actual, real y objetivo de que se genere a la parte promovente un daño grave (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1 ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Por último, el artículo 22 CPCA establece la obligación del juzgador de realizar, a la luz del principio de proporcionalidad, una ponderación de los intereses en juego, es decir, entre la circunstancia del particular, por un lado y el interés público y los intereses de terceros que puedan verse afectados con la adopción de la medida cautelar, por el otro.

Sólo en la concurrencia de los tres elementos, es decir, de la apariencia de buen derecho, del peligro en la demora y que del análisis de la ponderación de intereses se considere que daño sufrido por el particular debe tutelarse por encima de los demás intereses en juego, puede proceder el despacho a conceder la medida cautelar solicitada.

EJECUCIÓN DE ACTO FIRME Y FAVORABLE. A efectos de analizar los alcances de la tutela cautelar en este tipo de procesos, es necesario tener claro su naturaleza jurídica, que surge de la consulta de constitucionalidad que derivó en la resolución número 2017-008852, de las 9:15 horas del 14 de junio de 2017, de la Sala Constitucional, que fijó en términos generales los alcances de este tipo de procesos, de la siguiente forma:

“El numeral 176 del Código Procesal Contencioso Administrativo tiene sustento en una serie de valores, principios constitucionales y derechos de carácter fundamental. La posibilidad otorgada a un administrado de acudir al proceso de ejecución de sentencia en la sede contencioso-administrativa, cuando cuenta con un acto administrativo favorable o declaratorio de derechos previo, responde al principio elemental de la justicia, dado que, debe de contar con alguna alternativa para la ejecución debida de lo dispuesto por la propia administración, sobre todo cuando esta última no lo ejecuta espontánea o voluntariamente, esto es, es reticente para su cumplimiento. Sería muy fácil para la administración pública dictar un acto favorable que contenga obligaciones de hacer, dar o no hacer que deben ejecutarse y, ulteriormente, desconocerlo no cumpliendo con tales obligaciones de buena fe, tal y como debe hacerlo una buena administración pública, según se desprende del contemporáneo derecho a la buena administración.

Empero, en la práctica, no siempre las administraciones públicas actúan conforme a los principios de la buena fe, la confianza legítima previamente generada en el administrado y la buena administración, por cuanto se resisten a ejecutar las obligaciones que dimanan de un acto favorable dictados por éstas. De ahí que el administrado debe contar con un mecanismo para compeler a la administración pública, sobre todo si se toma en consideración que para los ciudadanos está proscrita la auto-tutela o hacerse justicia por propia mano, debiendo, siempre acudir ante un órgano jurisdiccional para compeler a un ente público a cumplir. Cosa distinta sucede con las administraciones públicas que se encuentran provistas de grandes privilegios y prerrogativas, como la denominada auto-tutela declarativa y ejecutiva, que les permite, sin acudir ante un órgano jurisdiccional, declarar derechos, suprimirlos, restringirlos o modificarlos en la propia sede administrativa.

Se denota así, entonces, como fundamento de la facultad del artículo 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, el principio y el derecho a la igualdad (artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). En efecto, cuando la administración pública dicta un acto desfavorable para el administrado, cuenta con todo un instrumental nutrido de mecanismos de ejecución forzosa en la propia sede administrativa, sin necesidad de acudir ante un órgano jurisdiccional. El artículo 146, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978, a modo de ejemplo, dispone que "La administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin incurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar". Por su parte, el artículo 149, párrafo 1°, de ese mismo cuerpo legal contempla una serie de "medios de ejecución administrativa", tales como la "ejecución forzada" mediante apremio sobre el patrimonio del administrado cuando se trata de créditos líquidos, la "ejecución sustitutiva" tratándose de obligaciones a cargo de un tercero y el "cumplimiento forzoso" cuando se está frente a obligaciones personalísimas.

Incluso, el párrafo 2° del artículo 149 de la Ley General de la Administración Pública faculta a la administración pública para obtener el concurso o auxilio de la policía y el empleo de la fuerza pública para lograr el cumplimiento forzoso, pudiendo hasta decomisar bienes y clausurar establecimientos mercantiles, potestades verdaderamente exorbitantes del derecho común. El administrado cuando obtiene un acto favorable no cuenta con ninguno de estos instrumentos de privilegio, la única vía expedita concedida por el ordenamiento jurídico, ante la inercia, reticencia y el incumplimiento de ese acto positivo, lo constituye la facultad concedida por el numeral 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo de acudir al proceso de ejecución de sentencia con lo que resulta absolutamente conforme con el principio de razonabilidad. Debe tomarse, adicionalmente, en consideración que al ofrecerse el proceso de ejecución al administrado, sin necesidad de acudir al más prolongado y complejo proceso ordinario o de conocimiento, obedece a que ya existe un pronunciamiento firme de la propia administración en el que se obliga a sí misma, no siendo aceptable que incumpla con lo que se ha comprometido, caso contrario sería permitir que se vulnere la regla clásica conforme a la cual nadie puede ir contra sus propios actos.

Ese pronunciamiento administrativo firme puede contener la declaración de derechos subjetivos o intereses legítimos para cuya satisfacción es preciso un cumplimiento debido, de ahí que la figura también se encuentra vinculada con el derecho de propiedad y su intangibilidad relativa (artículo 45 constitucional), el concepto constitucional de los "derechos patrimoniales adquiridos" o de las "situaciones jurídicas consolidadas" que no pueden desconocerse (articulo 34 de la Constitución), precisamente, para actuar la seguridad jurídica.

IV. NATURALEZA JURÍDICA DEL PROCESO DE EJECUCIÓN PARA EJECUTAR UN ACTO ADMINISTRATIVO FAVORABLE

PREVIO. No cabe la menor duda que cualquier proceso de ejecución tiene una naturaleza jurídica inequívocamente jurisdiccional. El proceso de ejecución contemplado en el artículo 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, también, es materialmente jurisdiccional. De otra parte, en cl Derecho procesal común, desde una perspectiva sistemática y contextual -no aislada-, se admiten y existen los procesos de ejecución autónomos que no presuponen un proceso de conocimiento previo. Destacan al respecto los denominados procesos ejecutivos simples, hipotecarios y prendarios, desarrollados ampliamente por la doctrina y admitidos en prácticamente casi todos los ordenamientos jurídico-procesales del mundo entero. En efecto, en este tipo de procesos ejecutivos, no se precisa de un proceso de conocimiento previo, ni se obliga al justiciable a tener que acudir a éste. Basta la existencia de un título ejecutivo, en sus diversas modalidades (v. gr. letra de cambio, pagaré, cheque, etc.) o la constitución formal de una garantía real previa (v. gr. prenda o hipoteca), para que ante el incumplimiento del crédito se acuda a un proceso de ejecución.

El común denominador de estos procesos es que no existe una sentencia previa con autoridad de cosa juzgada qué ejecutar. En suma, no todo proceso de ejecución presupone la existencia de una sentencia previa dictada en un proceso de conocimiento, los hay completamente autónomos, dada la existencia previa, de un documento formal que declara y consagra derechos para una de las partes. Consecuentemente, no es nada extraordinario ni heterodoxo, que un administrado, previa emisión de un acto administrativo favorable por la propia administración, acuda a un proceso de ejecución para dar cabal cumplimiento a las obligaciones de hacer, no hacer o de dar que forman parte de su contenido. Por vía de ilustración, nótese que el artículo 146, párrafo l°, de la Ley General de la Administración Pública indica que tratándose de créditos en favor de la administración pública, la simple certificación del acto constitutivo del crédito se tiene, ex lege, como título ejecutivo suficiente.

Como se ve, incluso, en el caso de la administración pública, bien puede acudir a un proceso ejecutivo simple sin necesidad de pasar por un proceso ordinario o de cognición plena, bastando la certificación del adeudo administrativo por cualquier causa jurídica válida. A partir de tales consideraciones, es posible arribar a las siguientes conclusiones: a) Está fuera de discusión que el proceso de ejecución contemplado en el ordinal 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo es jurisdiccional, es uno más de los contemplados por la legislación procesal, no se trata del ejercicio de una función materialmente administrativa por el juez ordinario, b) es de los procesos de ejecución donde no existe una sentencia previa que ejecutar, sin que eso le reste su naturaleza sustancialmente jurisdiccional, c) ese proceso de ejecución, que debe ser de conocimiento del juez ordinario, no quebranta los principios de separación de funciones, independencia judicial, exclusividad y universalidad de la función jurisdiccional”.

Varios temas deben destacarse de lo transcrito. En primer lugar, la naturaleza jurisdiccional del proceso de ejecución de acto firme y favorable, en el sentido de que no se trata del ejercicio de funciones administrativas sino de competencias jurisdiccionales, para ejecutar una decisión administrativa. En segundo lugar, resulta esencial entender que en este asunto no se ejecuta una sentencia, sino una actuación administrativa, en los mismos términos que existen procesos jurisdiccionales donde se pide la ejecución de un título ejecutivo, sin que exista una sentencia previa, pues el derecho a ejecutar se encuentra contenido en el documento mismo, lo que lleva a concluir, como en todo proceso de ejecución, que su fin no es la declaración de un derecho, sino su mera ejecución o concreción. La consecuencia más importante de esta conclusión es que, si no es posible declarar un derecho en esta vía, no se entiende cómo frente a una pretensión de ejecución puedan interponerse excepciones de pago o de litis pendencia o cosa juzgada, siendo que no es el fin del proceso declarar la existencia de un derecho como tal sino de ejecutar el ya contenido en un acto administrativo que cumpla con los requisitos de ser, en primer lugar, un acto administrativo, en segundo lugar de ser firme y en tercer lugar de tener un contenido favorable en forma concreta a un determinado sujeto.

En cuanto al primero de los elementos, sea, que se trate de un acto administrativo, ha sido el criterio reiterado de este juzgador que para cumplir con los parámetros del artículo 176 CPCA, el documento que se pide ejecutar debe ser el origen del supuesto derecho a ejecutar; es decir, que debe de tratarse de un acto que contiene una voluntad administrativa clara y concreta de otorgar un derecho a determinada parte y no constituir una reproducción o ejecución de otra decisión, que pudiera ser incluso jurisdiccional. En cuanto a la firmeza, este elemento hace referencia a la necesidad de que el acto en cuestión sea eficaz y no haya sido de forma alguna cuestionado o modificado en su contenido, sea por decisiones administrativas o jurisdiccionales posteriores. Y por último, en cuanto a que se trate de un acto favorable, ha sido el criterio de este juzgador que resulta indispensable que contenga una declaración específica a favor de una persona identificada de un derecho en concreto, determinado en el tiempo y en el espacio, y no una declaración genérica que requiera posterior análisis o elaboración administrativa, pues a fin de cuentas, el acto firme y favorable debe comportarse similar a un título ejecutivo, en el sentido de que su contenido debe ser suficiente para la ejecución, pues de otra forma, se requeriría de un análisis propio de un proceso de conocimiento.

LA MEDIDA SOLICITADA DENTRO DEL UN PROCESO DE EJECUCIÓN DE ACTO FIRME Y FAVORABLE. Partiendo de esta aclaración esencial sobre el tipo de proceso en el que estamos, es el criterio de este Juzgador que no concurren los elementos para otorgar la medida cautelar solicitada, por las razones que se procede a exponer. En cuanto a la apariencia de buen derecho, considera el Juzgador que existe un serio problema de instrumentalidad entre lo que se pide como medida cautelar y lo que puede ser objeto de un proceso de ejecución de acto firme y favorable. Esta pretensión cautelar es más afín a un proceso de conocimiento y no a la ejecución de un acto administrativo supuestamente firme y dictado a favor de la parte. Véase que el acto que se pide ejecutar (img. 181-207 de legajo) lo que hace es anular una decisión municipal y ordena que se conozcan nuevamente los recursos interpuestos. En esos términos, no considera este juzgador que esa omisión municipal constituya o dé por acreditado los hechos que la parte actora alega como probados, en cuanto a sus derechos sobre la propiedad.

Por otro lado, no existe una vinculación entre las medidas que se solicita y lo que es propio del proceso de ejecución de acto firme y favorable en el que no puede discutirse el reconocimiento de un derecho, objeto propio de un proceso de conocimiento, sino únicamente la ejecución de un derecho clara y expresamente concedido en sede administrativa. Véase que las medidas cautelares que se solicitan van mucho más allá de garantizar que la Municipalidad conteste, sino que asumen una posición de titularidad e involucran la producción de prueba por parte del SINAC que pueda servir a la parte en otras instancias y el cierre de una zona, como si en el acto que se pide ejecutar se hubiera concedido algún tipo de titularidad, cuando únicamente se obligó a la Administración a resolver nuevamente sobre un aspecto concreto. Si la medida cautelar lo que busca es garantizar el resultado de un proceso, no se entiende cómo las medidas que han sido solicitadas propenden a garantizar el resultado del proceso, cuando las mismas van encaminadas a resolver un tema de titularidad y de daño ambiental sobre la propiedad, cuando el acto que se pretende ejecutar sólo ordena a la Municipalidad a resolver nuevamente recursos presentados por la parte actora.

A criterio de este Juzgador, de acogerse la tutela cautelar solicitada, no sólo se estaría desnaturalizando su objetivo, sino también el del proceso de ejecución de acto firme y favorable, pues básicamente lo transforma en uno de conocimiento, lo cual es abiertamente improcedente, de ahí que se considere que este problema de instrumentalidad imposibilita la acreditación de la apariencia de buen derecho, y en consecuencia hace imposible el análisis de los otros dos presupuestos cautelares, conduciendo sin más al rechazo de la cautela solicitada. Sin embargo, respecto del peligro en la demora, debe tenerse claro que el Código exige para su acreditación que la parte solicitante logre acreditar la existencia de un daño grave. Tal acreditación supone a su vez: 1. Demostrar que existe un daño, efectivo, actual o potencial y evaluable. 2. Acercar elementos de prueba que permitan establecer que ese daño, en las circunstancias particulares del actor, puede ser catalogado como grave. 3.

Acompañar la prueba o la argumentación que permita establecer que existe un nexo causal entre el supuesto daño y la conducta administrativa cuya suspensión o modificación se solicita vía cautelar. Tratándose de un alegado daño ambiental, es claro que la exigencia de acreditación de prueba puede verse soslayada o disminuida. Sin embargo, el problema más importante en este caso se origina en la inexistencia del nexo causal entre el daño que supuestamente se está provocando y la conducta objeto de la ejecución. Véase que la conducta a ejecutar lo que ordena es resolver un recurso, no la consolidación per se de una situación jurídica en la que el daño alegado tenga una consecuencia directa. Por último, en cuanto a la ponderación de intereses baste indicar que resuta imposible hacer un balance de intereses cuando los otros dos presupuestos son insubsistentes, en consecuencia también debe rechazarse este tercer supuesto.

Para este juzgador, si bien el artículo 19 CPCA permite las medidas cautelares en ejecución, estas deben serlo en el marco de las competencias de la fase de ejecución y nunca pueden ser utilizadas, sea la medida cautelar o los procedimientos especiales de ejecución, como mecanismos para que una pretensión ordinaria evada el trámite del proceso de conocimiento, por lo que procede el rechazo de la tutela cautelar.

POR TANTO

Se DECLARA SIN LUGAR la solicitud de medida cautelar gestionada por COMERCIALIZADORA DEL CARIBE (COMECA S.A.) contra la MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA.- José Martín Conejo Cantillo. Juez Ejecutor.- /Nombre1020 *ZDEXZIDD6SE61* Goicoechea, Dirección01 , 50 metros oeste del BNCR, frente a Dirección02 . Teléfonos: 2545-0099, 2545-0107, 2545-0158. Fax: 2241-5664 y 2545-0006. Correo electrónico: ...01