Rejection of interim relief in enforcement of final favorable administrative actImprocedencia de medida cautelar en ejecución de acto firme y favorable

Tribunal Contencioso Administrativo Docket: 20-000814-1027-CA Type of Matter: Execution of Administrative Act Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Content of Interest:

Type of Content: Majority Vote Branch of Law: Administrative Litigation Procedural Law Topic: Precautionary measures in the administrative litigation process Subtopics:

Case seeking the declaration of a property as Natural Heritage of the State for which no title has been granted. Precautionary measures in relation to the execution process of a favorable administrative act.

"I. THE REQUIREMENTS FOR THE ACCEPTANCE OF A PRECAUTIONARY MEASURE. As has been developed by the Constitutional Chamber, precautionary justice responds to the need to guarantee the constitutional principle of prompt and complete justice, by preserving the real conditions indispensable for the issuance and execution of the judgment (Resolution 7190-1994, at 15:24 on December 6). In this same sense, Article 19 of the CPCA establishes that the purpose of ordering a precautionary measure is to provisionally protect and guarantee the object of the process and the effectiveness of the judgment. The doctrine has indicated that the purpose of precautionary justice is not to declare a fact or liability, nor to constitute a legal relationship, nor to execute a mandate and satisfy a right that is held without being disputed, nor to settle a litigation, but rather to prevent the damages that the litigation may cause or that may arise from an abnormal situation (Gallegos Fedriani, Pablo. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). In accordance with Article 21 CPCA, the judge, when determining the admissibility of a request for a precautionary measure, must verify that the claim in the plenary process is not reckless or, manifestly, lacking in seriousness, which constitutes a preliminary assessment of the merits to determine whether, in the case at hand, what the doctrine and jurisprudence have called appearance of good right or fumus boni iuris exists. On the other hand, the same numeral 21 of the Code establishes the admissibility of the precautionary measure when the execution or continuation of the conduct subject to the process produces serious damages or harm, current or potential, a situation that has been defined in doctrine as periculum en mora or danger in the delay, that is, that by virtue of the pathological delay of the judicial process, a current, real, and objective danger exists that serious harm will be caused to the requesting party (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1 ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Finally, Article 22 CPCA establishes the obligation of the adjudicator to perform, in light of the principle of proportionality, a balancing of the interests at stake, that is, between the circumstances of the individual, on the one hand, and the public interest and the interests of third parties that may be affected by the adoption of the precautionary measure, on the other. Only upon the concurrence of the three elements, that is, the appearance of good right, the danger in the delay, and that from the analysis of the balancing of interests it is considered that the damage suffered by the individual should be protected above the other interests at stake, may the court proceed to grant the requested precautionary measure.

EXECUTION OF A FINAL AND FAVORABLE ACT. In order to analyze the scope of precautionary protection in this type of process, it is necessary to be clear about its legal nature, which arises from the constitutional review that resulted in resolution number 2017-008852, at 9:15 on June 14, 2017, of the Constitutional Chamber, which established in general terms the scope of this type of process, in the following manner:

"Numeral 176 of the Código Procesal Contencioso Administrativo is based on a series of values, constitutional principles, and fundamental rights. The possibility granted to an administered party to resort to the process of execution of judgment in the administrative litigation venue, when they have a prior favorable administrative act or one declaring rights, responds to the elementary principle of justice, given that they must have some alternative for the due execution of what was ordered by the administration itself, especially when the latter does not execute it spontaneously or voluntarily, that is, it is reluctant to comply. It would be very easy for the public administration to issue a favorable act containing obligations to do, give, or not do something that must be executed and, subsequently, to ignore it by not fulfilling such obligations in good faith, as a good public administration should do, as derived from the contemporary right to good administration. However, in practice, public administrations do not always act in accordance with the principles of good faith, the legitimate expectation previously generated in the administered party, and good administration, because they resist executing the obligations that emanate from a favorable act issued by them. Hence, the administered party must have a mechanism to compel the public administration, especially if one considers that self-help or taking justice into one's own hands is prohibited for citizens, and one must always resort to a jurisdictional body to compel a public entity to comply. A different thing happens with public administrations that are endowed with great privileges and prerogatives, such as the so-called declarative and executive self-help, which allows them, without resorting to a jurisdictional body, to declare rights, suppress them, restrict them, or modify them within the administrative venue itself. Thus, the basis of the power contained in Article 176 of the Código Procesal Contencioso-Administrativo is the principle and the right to equality (Articles 33 of the Constitution and 24 of the American Convention on Human Rights). Indeed, when the public administration issues an unfavorable act against the administered party, it has an entire arsenal of mechanisms for forced execution within the administrative venue itself, without needing to resort to a jurisdictional body. Article 146, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública of 1978, by way of example, provides that 'The administration shall have the power to execute by itself, without resorting to the Courts, effective, valid, or voidable administrative acts, even against the will or resistance of the obligated party, subject to any liability that may result.' For its part, Article 149, paragraph 1, of that same legal body contemplates a series of 'means of administrative execution,' such as 'forced execution' by distress upon the assets of the administered party when dealing with liquid credits, 'substitute execution' in the case of obligations charged to a third party, and 'forced compliance' when facing highly personal obligations. Even paragraph 2 of Article 149 of the Ley General de la Administración Pública empowers the public administration to obtain the assistance or help of the police and the use of public force to achieve forced compliance, being able to even seize property and close commercial establishments, powers that are truly exorbitant from common law. The administered party, when obtaining a favorable act, does not have any of these privileged instruments; the only expeditious route granted by the legal system, in the face of the inertia, reluctance, and non-compliance of that positive act, is the power granted by numeral 176 of the Código Procesal Contencioso-Administrativo to resort to the process of execution of judgment, which is absolutely consistent with the principle of reasonableness. Additionally, it must be taken into consideration that offering the execution process to the administered party, without the need to resort to the more lengthy and complex ordinary or plenary process, is because a final pronouncement by the administration itself already exists in which it obligates itself, it being unacceptable that it fails to comply with what it has committed to, otherwise it would be to permit a violation of the classic rule according to which no one may go against their own acts. That final administrative pronouncement may contain the declaration of subjective rights or legitimate interests for whose satisfaction due compliance is necessary, hence the figure is also linked to the right of property and its relative intangibility (Article 45 of the Constitution), the constitutional concept of 'acquired patrimonial rights' or 'consolidated legal situations' that cannot be disregarded (Article 34 of the Constitution), precisely, to effectuate legal certainty.

IV.- LEGAL NATURE OF THE EXECUTION PROCESS TO EXECUTE A PRIOR FAVORABLE ADMINISTRATIVE ACT. There is no doubt whatsoever that any execution process has an unequivocally jurisdictional legal nature. The execution process contemplated in Article 176 of the Código Procesal Contencioso-Administrativo is also materially jurisdictional. On the other hand, in common Procedural Law, from a systematic and contextual—not isolated—perspective, autonomous execution processes that do not presuppose a prior plenary process are admitted and exist. Noteworthy in this regard are the so-called simple executory, mortgage, and pledge processes, extensively developed by doctrine and admitted in practically all legal-procedural systems throughout the world. Indeed, in this type of executory process, a prior plenary process is not required, nor is the party obligated to have to resort to one. The existence of an executory title, in its various modalities (e.g., bill of exchange, promissory note, check, etc.) or the formal constitution of a prior real guarantee (e.g., pledge or mortgage) is sufficient so that upon default of the credit, one may resort to an execution process. The common denominator of these processes is that there is no prior judgment with the authority of res judicata to execute. In sum, not every execution process presupposes the existence of a prior judgment issued in a plenary process; there are completely autonomous ones, given the prior existence of a formal document that declares and enshrines rights for one of the parties. Consequently, it is nothing extraordinary or unorthodox for an administered party, following the issuance of a favorable administrative act by the administration itself, to resort to an execution process to give full compliance to the obligations to do, not to do, or to give that form part of its content. By way of illustration, note that Article 146, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública indicates that in the case of credits in favor of the public administration, the simple certification of the act constituting the credit is held, ex lege, as a sufficient executory title. As can be seen, even in the case of the public administration, it may well resort to a simple executory process without needing to go through an ordinary process or one of full cognition, the certification of the administrative debt for any valid legal cause being sufficient. Based on such considerations, it is possible to reach the following conclusions: a) It is beyond dispute that the execution process contemplated in ordinal 176 of the Código Procesal Contencioso-Administrativo is jurisdictional, it is one more of those contemplated by procedural legislation, it does not deal with the exercise of a materially administrative function by the ordinary judge, b) it belongs to the category of execution processes where there is no prior judgment to execute, without this diminishing its substantially jurisdictional nature, c) this execution process, which must be heard by the ordinary judge, does not violate the principles of separation of functions, judicial independence, exclusivity, and universality of the jurisdictional function.” Several issues must be highlighted from the transcribed text. In the first place, the jurisdictional nature of the execution process of a final and favorable act, in the sense that it does not concern the exercise of administrative functions but rather jurisdictional powers to execute an administrative decision. In the second place, it is essential to understand that in this matter, it is not a judgment that is being executed, but an administrative action, in the same terms that there are jurisdictional processes where the execution of an executory title is requested, without a prior judgment existing, because the right to be executed is contained within the document itself, which leads to the conclusion, as in any execution process, that its purpose is not the declaration of a right, but its mere execution or materialization. The most important consequence of this conclusion is that if it is not possible to declare a right through this avenue, it is not understood how, in facing a claim for execution, exceptions of payment or lis pendens or res judicata could be raised, since the purpose of the process is not to declare the existence of a right as such but to execute the right already contained in an administrative act that meets the requirements of being, first, an administrative act; second, of being final; and third, of having a favorable content in a concrete manner for a specific subject. Regarding the first of the elements, that is, that it concerns an administrative act, it has been the reiterated criterion of this adjudicator that to comply with the parameters of Article 176 CPCA, the document requested for execution must be the origin of the supposed right to execute; that is, it must concern an act that contains a clear and concrete administrative will to grant a right to a specific party and not constitute a reproduction or execution of another decision, which could even be jurisdictional. Regarding finality, this element refers to the need for the act in question to be effective and to not have been in any way questioned or modified in its content, whether by subsequent administrative or jurisdictional decisions. And finally, regarding it being a favorable act, it has been the criterion of this adjudicator that it is essential that it contains a specific declaration in favor of an identified person of a concrete right, determined in time and space, and not a generic declaration that requires subsequent analysis or administrative elaboration, since ultimately, the final and favorable act must behave similarly to an executory title, in the sense that its content must be sufficient for execution, because otherwise, an analysis typical of a plenary process would be required.

THE MEASURE REQUESTED WITHIN AN EXECUTION PROCESS OF A FINAL AND FAVORABLE ACT. Starting from this essential clarification about the type of process we are in, it is the criterion of this Adjudicator that the elements to grant the requested precautionary measure do not concur, for the reasons set forth below. Regarding the appearance of good right, the Adjudicator considers that there is a serious problem of instrumentality between what is requested as a precautionary measure and what can be the object of an execution process of a final and favorable act. This precautionary claim is more akin to a plenary process and not to the execution of an administrative act supposedly final and issued in favor of the party. Observe that the act requested for execution (img. 181-207 of the case file) cancels a municipal decision and orders that the filed appeals be heard again. In those terms, this adjudicator does not consider that this municipal omission constitutes or accredits the facts that the plaintiff alleges as proven, regarding their property rights. On the other hand, there is no link between the measures requested and what is proper to the process of execution of a final and favorable act, in which the recognition of a right cannot be discussed—a matter proper to a plenary process—but only the execution of a right clearly and expressly granted in the administrative venue. Observe that the requested precautionary measures go far beyond guaranteeing that the Municipality responds, instead assuming a position of ownership and involving the production of evidence by SINAC that may serve the party in other instances and the closure of an area, as if the act requested for execution had granted some type of ownership, when it only obligated the Administration to rule again on a specific aspect. If the precautionary measure seeks to guarantee the result of a process, it is not understood how the measures that have been requested tend to guarantee the result of the process, when they are directed at resolving an issue of ownership and environmental damage to the property, when the act sought to be executed only orders the Municipality to rule again on appeals filed by the plaintiff. In the criterion of this Adjudicator, if the requested precautionary protection were accepted, not only would its objective be denatured, but also that of the process of execution of a final and favorable act, since it would basically transform it into a plenary one, which is openly improper, hence it is considered that this problem of instrumentality makes it impossible to accredit the appearance of good right, and consequently makes the analysis of the other two precautionary requirements impossible, leading directly to the rejection of the requested precautionary protection. However, regarding the danger in the delay, it must be clear that the Code requires for its accreditation that the requesting party manage to prove the existence of serious damage. Such proof requires in turn: 1. Demonstrating that there is damage, effective, current or potential, and assessable. 2. Providing elements of evidence that allow establishing that this damage, under the particular circumstances of the plaintiff, can be classified as serious. 3. Accompanying evidence or arguments that allow establishing that there is a causal link between the alleged damage and the administrative conduct whose suspension or modification is requested via precautionary measures. When dealing with alleged environmental damage, it is clear that the requirement for evidence proof may be bypassed or reduced. However, the most important problem in this case originates in the non-existence of the causal link between the damage supposedly being caused and the conduct that is the object of execution. Observe that the conduct to be executed orders that an appeal be resolved, not the per se consolidation of a legal situation in which the alleged damage would have a direct consequence. Finally, regarding the balancing of interests, it suffices to indicate that it is impossible to strike a balance of interests when the other two requirements are non-existent, and consequently this third requirement must also be rejected. For this adjudicator, although Article 19 CPCA allows precautionary measures in execution, they must be within the framework of the powers of the execution phase and can never be used—whether the precautionary measure or the special execution procedures—as mechanisms for an ordinary claim to evade the procedure of the plenary process, and therefore the rejection of the precautionary protection is appropriate." ... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments EV Template Generation: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCTERELE001.dpj *200008141027CA* TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Central 2545-0003. Fax 2545-0033. Email ...01 Second Judicial Circuit of San José, Annex A (Old Motorola building) DOCKET: 20-000814-1027-CA PROCESS: EXECUTION OF FINAL AND FAVORABLE ADMINISTRATIVE ACT PLAINTIFF: COMERCIALIZADORA DEL CARIBE (COMECA S.A.)

DEFENDANT: MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA No. 558-2020 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Second Judicial Circuit of San José, Annex A. Address01 , at fourteen hours and thirty minutes on October first, two thousand twenty.- Precautionary measure in the execution process of a final and favorable act requested by Name24386 , in his capacity as unlimited general agent of COMERCIALIZADORA DEL CARIBE (COMECA S.A.), legal identification number CED19749 (img. 151-152 of the case file), against the MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA, represented by its mayor Rugeli Morales Rodríguez (img. 432 of the case file).

CONSIDERANDO

PROCEDURAL INCIDENTS.- Relevant to this decision are: The plaintiff requested, in their writ of execution of a final and favorable act, filed on February 7, 2020: “A.- Order the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC) to immediately intervene the property depicted in survey plan L-57,962-92 with an area of 41,283.66 meters so that within a period of 12 months it determines whether it is a parcel that can be declared PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO and, if so, order the initiation of the declaration process thereof / b.- Meanwhile, while the investigation by SINAC is carried out and for at least a period of TWELVE MONTHS, order the closure of all access to the property depicted in survey plan L-57,962-92 with an area of 41,283.66 meters. / c In parallel, since there is evidence that the area may be forest, and while MINAE's jurisdiction over the property is not defined, ORDER THE MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE TALAMANCA to close the accesses to the property depicted in survey plan L-57,962-92 which depicts the area of 41,283.66 meters, close the access roads and the passage over the bridge. It must be taken into account that any use permits that may have been granted and that are being exploited are NULL because they were granted after September of 2010, so the rights of third parties in good faith would not be violated” (img. 2-39 of the case file). By order issued at 14:28 on April 3, 2020, the Municipality was given notice of the actions of the plaintiff, including the precautionary measure (img. 349 of the case file). In a brief dated June 17, 2020, the Municipality alleges not having received the complete copies and requests their inclusion in the online management system, indicating an unauthorized email as a means of notification (img. 432 of the case file). By order issued at 21:05 on June 26, 2020, the Municipality was granted access to online management, and a new period was granted for it to refer to the execution and the measures requested (img. 438 of the case file). As of today, the Municipality has not made any statement. ARGUMENTS OF THE PARTIES. The plaintiff indicated in their initial action and in their reiteration actions that indeed there is an appearance of good right and points out the main facts that, in their view, are deemed accredited. Regarding the danger in the delay, it was indicated that it is evident that the Municipality has ignored the resolution whose execution is requested, and continued granting permits, conniving in the illegal sale of new permits to third parties in the area of the property over which the plaintiff has rights. Regarding the balancing of interests at stake, the environmental impact on the area that has been undergoing segregation is pointed out. The Municipality, for its part, has made no indication whatsoever. THE REQUIREMENTS FOR THE ACCEPTANCE OF A PRECAUTIONARY MEASURE. As has been developed by the Constitutional Chamber, precautionary justice responds to the need to guarantee the constitutional principle of prompt and complete justice, by preserving the real conditions indispensable for the issuance and execution of the judgment (Resolution 7190-1994, at 15:24 on December 6). In this same sense, Article 19 of the CPCA establishes that the purpose of ordering a precautionary measure is to provisionally protect and guarantee the object of the process and the effectiveness of the judgment. The doctrine has indicated that the purpose of precautionary justice is not to declare a fact or liability, nor to constitute a legal relationship, nor to execute a mandate and satisfy a right that is held without being disputed, nor to settle a litigation, but rather to prevent the damages that the litigation may cause or that may arise from an abnormal situation (Gallegos Fedriani, Name24386. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). In accordance with Article 21 CPCA, the judge, when determining the admissibility of a request for a precautionary measure, must verify that the claim in the plenary process is not reckless or, manifestly, lacking in seriousness, which constitutes a preliminary assessment of the merits to determine whether, in the case at hand, what the doctrine and jurisprudence have called appearance of good right or fumus boni iuris exists. On the other hand, the same numeral 21 of the Code establishes the admissibility of the precautionary measure when the execution or continuation of the conduct subject to the process produces serious damages or harm, current or potential, a situation that has been defined in doctrine as periculum en mora or danger in the delay, that is, that by virtue of the pathological delay of the judicial process, a current, real, and objective danger exists that serious harm will be caused to the requesting party (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1 ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Finally, Article 22 CPCA establishes the obligation of the adjudicator to perform, in light of the principle of proportionality, a balancing of the interests at stake, that is, between the circumstances of the individual, on the one hand, and the public interest and the interests of third parties that may be affected by the adoption of the precautionary measure, on the other. Only upon the concurrence of the three elements, that is, the appearance of good right, the danger in the delay, and that from the analysis of the balancing of interests it is considered that the damage suffered by the individual should be protected above the other interests at stake, may the court proceed to grant the requested precautionary measure. EXECUTION OF A FINAL AND FAVORABLE ACT. In order to analyze the scope of precautionary protection in this type of process, it is necessary to be clear about its legal nature, which arises from the constitutional review that resulted in resolution number 2017-008852, at 9:15 on June 14, 2017, of the Constitutional Chamber, which established in general terms the scope of this type of process, in the following manner: “Numeral 176 of the Código Procesal Contencioso Administrativo is based on a series of values, constitutional principles, and fundamental rights. The possibility granted to an administered party to resort to the process of execution of judgment in the administrative litigation venue, when they have a prior favorable administrative act or one declaring rights, responds to the elementary principle of justice, given that they must have some alternative for the due execution of what was ordered by the administration itself, especially when the latter does not execute it spontaneously or voluntarily, that is, it is reluctant to comply. It would be very easy for the public administration to issue a favorable act containing obligations to do, give, or not do something that must be executed and, subsequently, to ignore it by not fulfilling such obligations in good faith, as a good public administration should do, as derived from the contemporary right to good administration. However, in practice, public administrations do not always act in accordance with the principles of good faith, the legitimate expectation previously generated in the administered party, and good administration, because they resist executing the obligations that emanate from a favorable act issued by them. Hence, the administered party must have a mechanism to compel the public administration, especially if one considers that self-help or taking justice into one's own hands is prohibited for citizens, and one must always resort to a jurisdictional body to compel a public entity to comply. A different thing happens with public administrations that are endowed with great privileges and prerogatives, such as the so-called declarative and executive self-help, which allows them, without resorting to a jurisdictional body, to declare rights, suppress them, restrict them, or modify them within the administrative venue itself. Thus, the basis of the power contained in Article 176 of the Código Procesal Contencioso-Administrativo is the principle and the right to equality (Articles 33 of the Constitution and 24 of the American Convention on Human Rights).

Indeed, when the public administration issues an act unfavorable to the administered party, it possesses an entire robust arsenal of mechanisms for forced execution within the administrative venue itself, without needing to resort to a jurisdictional body. Article 146, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública of 1978, by way of example, provides that "The administration shall have the power to execute by itself, without resorting to the Courts, effective, valid, or voidable administrative acts, even against the will or resistance of the obligor, subject to any liability that may result." For its part, Article 149, paragraph 1, of that same legal body contemplates a series of "means of administrative execution," such as "forced execution" (ejecución forzada) by means of compulsion against the administered party’s assets when dealing with liquid debts, "substitutive execution" (ejecución sustitutiva) in the case of obligations enforceable against a third party, and "forced fulfillment" (cumplimiento forzoso) when facing highly personal obligations. Even paragraph 2 of Article 149 of the Ley General de la Administración Pública empowers the public administration to obtain the assistance or support of the police and the use of public force to achieve forced fulfillment, and may even seize property and close commercial establishments, powers that are truly exorbitant from the perspective of ordinary law. The administered party, when obtaining a favorable act, possesses none of these privileged instruments; the only expeditious path granted by the legal system, in the face of inertia, reticence, and non-compliance with that positive act, is the power granted by numeral 176 of the Código Procesal Contencioso-Administrativo to resort to the judgment execution proceeding (proceso de ejecución de sentencia), which is absolutely consistent with the principle of reasonableness. It must additionally be considered that offering the execution proceeding to the administered party, without needing to resort to a more prolonged and complex ordinary or plenary proceeding (proceso ordinario o de conocimiento), is due to the fact that there already exists a final pronouncement by the administration itself, in which it obligates itself, it being unacceptable for it to fail to comply with what it has committed to; otherwise, it would be permitting the violation of the classic rule according to which no one may go against their own acts. That final administrative pronouncement may contain the declaration of subjective rights or legitimate interests, the satisfaction of which requires due fulfillment; hence, the figure is also linked to the right of property and its relative inviolability (Article 45 of the Constitution), the constitutional concept of "acquired patrimonial rights" (derechos patrimoniales adquiridos) or "consolidated legal situations" (situaciones jurídicas consolidadas) that cannot be disregarded (Article 34 of the Constitution), precisely to effectuate legal certainty.

IV.- LEGAL NATURE OF THE EXECUTION PROCEEDING TO ENFORCE A FAVORABLE ADMINISTRATIVE ACT. PRELIMINARY. There is not the slightest doubt that any execution proceeding has an unequivocally jurisdictional legal nature. The execution proceeding contemplated in Article 176 of the Código Procesal Contencioso-Administrativo is also materially jurisdictional. Furthermore, in ordinary Procedural Law, from a systematic and contextual perspective—not an isolated one—autonomous execution proceedings that do not presuppose a prior plenary proceeding are admitted and exist. Noteworthy in this regard are the so-called simple executive, mortgage, and pledge proceedings (procesos ejecutivos simples, hipotecarios y prendarios), developed extensively by legal doctrine and admitted in practically almost all procedural-legal systems worldwide. Indeed, in these types of executive proceedings, a prior plenary proceeding is not required, nor is the litigant obliged to resort to one. The existence of an enforceable title (título ejecutivo), in its various modalities (e.g., bill of exchange, promissory note, check, etc.) or the formal constitution of a prior secured guarantee (e.g., pledge or mortgage), is sufficient so that upon default of the credit, an execution proceeding may be pursued. The common denominator of these proceedings is that there is no prior judgment with the authority of res judicata (cosa juzgada) to execute. In summary, not every execution proceeding presupposes the existence of a prior judgment issued in a plenary proceeding; some are completely autonomous, given the prior existence of a formal document that declares and consecrates rights for one of the parties. Consequently, it is neither extraordinary nor unorthodox for an administered party, following the issuance of a favorable administrative act by the administration itself, to resort to an execution proceeding to give full compliance to the obligations to do, not to do, or to give that form part of its content. By way of illustration, note that Article 146, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública indicates that in the case of credits in favor of the public administration, the simple certification of the act constituting the credit is held, by law, as a sufficient enforceable title. As can be seen, even in the case of the public administration, it may well resort to a simple executive proceeding without needing to go through an ordinary or full-cognition proceeding (proceso ordinario o de cognición plena), the certification of the administrative debt by any valid legal cause being sufficient. From such considerations, it is possible to reach the following conclusions: a) It is beyond dispute that the execution proceeding contemplated in numeral 176 of the Código Procesal Contencioso-Administrativo is jurisdictional; it is one more of those contemplated by procedural legislation, not the exercise of a materially administrative function by the ordinary judge. b) It is one of those execution proceedings where there is no prior judgment to execute, without that diminishing its substantially jurisdictional nature. c) This execution proceeding, which must be heard by the ordinary judge, does not infringe the principles of separation of functions, judicial independence, exclusivity, and universality of the jurisdictional function." Several issues must be highlighted from the foregoing transcription. In the first place, the jurisdictional nature of the execution proceeding for a final and favorable act (acto firme y favorable), in the sense that it is not the exercise of administrative functions but of jurisdictional competencies, to execute an administrative decision. In the second place, it is essential to understand that in this matter, what is executed is not a judgment, but an administrative action, in the same terms that there are jurisdictional proceedings where the execution of an enforceable title is sought, without any prior judgment existing, since the right to be executed is contained within the document itself, which leads to the conclusion, as in any execution proceeding, that its purpose is not the declaration of a right, but its mere execution or realization. The most important consequence of this conclusion is that, if it is not possible to declare a right in this procedural avenue, it is not understandable how, against a claim for execution, exceptions of payment or of pendency of another action (litis pendencia) or res judicata could be raised, given that the purpose of the proceeding is not to declare the existence of a right as such, but to execute the right already contained in an administrative act that meets the requirements of being, first, an administrative act; second, final; and third, having a favorable content in a concrete manner for a specific subject. Regarding the first element, that is, that it constitutes an administrative act, it has been the repeated criterion of this adjudicator that to meet the parameters of Article 176 CPCA, the document whose execution is sought must be the origin of the supposed right to be executed; that is, it must be an act that contains a clear and concrete administrative will to grant a right to a specific party and not constitute a reproduction or execution of another decision, which could even be jurisdictional. Regarding finality, this element refers to the need for the act in question to be effective and not to have been in any way contested or modified in its content, whether by later administrative or jurisdictional decisions. And finally, regarding it being a favorable act, it has been the criterion of this adjudicator that it is indispensable that it contain a specific declaration in favor of an identified person of a concrete right, determined in time and space, and not a generic declaration that requires subsequent administrative analysis or elaboration, because ultimately, the final and favorable act must behave similarly to an enforceable title, in the sense that its content must be sufficient for execution; otherwise, an analysis typical of a plenary proceeding would be required.

THE MEASURE REQUESTED WITHIN AN EXECUTION PROCEEDING FOR A FINAL AND FAVORABLE ACT. Based on this essential clarification about the type of proceeding we are in, it is the criterion of this Adjudicator that the elements are not present to grant the requested interim measure (medida cautelar), for the reasons that will now be set forth. Regarding the appearance of a good right, the Adjudicator considers that there is a serious problem of instrumentality between what is requested as an interim measure and what can be the object of an execution proceeding for a final and favorable act. This interim claim is more akin to a plenary proceeding and not to the execution of an administrative act supposedly final and issued in favor of the party. Note that the act whose execution is sought (img. 181-207 of the file) annuls a municipal decision and orders that the interposed appeals be heard again. In those terms, this adjudicator does not consider that said municipal omission constitutes or proves as established the facts that the plaintiff party alleges as proven, regarding its rights over the property. On the other hand, there is no link between the measures requested and what is proper to the execution proceeding for a final and favorable act, in which the recognition of a right cannot be discussed—that being the proper object of a plenary proceeding—but solely the execution of a right clearly and expressly granted in the administrative venue. Note that the interim measures requested go far beyond guaranteeing that the Municipality responds; rather, they assume a position of ownership and involve the production of evidence by SINAC that could serve the party in other instances and the closure of an area, as if the act whose execution is sought had granted some type of ownership, when it only obliged the Administration to resolve again on a specific aspect. If the interim measure seeks to guarantee the result of a proceeding, it is not understandable how the measures that have been requested tend to guarantee the result of the proceeding, when they are aimed at resolving an issue of ownership and environmental damage over the property, whereas the act sought to be executed only orders the Municipality to resolve again on appeals presented by the plaintiff party. In the criterion of this Adjudicator, if the requested interim relief were granted, not only would its objective be distorted, but also that of the execution proceeding for a final and favorable act, as it would basically transform it into a plenary proceeding, which is openly improper; hence, it is considered that this problem of instrumentality makes it impossible to credit the appearance of a good right, and consequently makes impossible the analysis of the other two interim prerequisites, leading without more to the rejection of the interim relief requested. However, regarding the danger in delay, it must be clear that the Code requires for its accreditation that the requesting party succeed in demonstrating the existence of a serious harm (daño grave). Such accreditation in turn presupposes: 1. Demonstrating that there is a harm, effective, current or potential, and assessable. 2. Presenting evidentiary elements that allow establishing that this harm, under the particular circumstances of the plaintiff, can be classified as serious. 3. Accompanying the evidence or argumentation that allows establishing that there is a causal link between the alleged harm and the administrative conduct whose suspension or modification is sought by way of the interim measure. In the case of an alleged environmental harm, it is clear that the requirement for accrediting evidence may be circumvented or diminished. However, the most important problem in this case originates from the non-existence of a causal link between the harm supposedly being caused and the conduct that is the object of the execution. Note that the conduct to be executed orders the resolution of an appeal, not the consolidation per se of a legal situation in which the alleged harm has a direct consequence. Finally, regarding the balancing of interests, it suffices to indicate that it is impossible to balance interests when the other two prerequisites are insubsistent; consequently, this third prerequisite must also be rejected. For this adjudicator, although Article 19 CPCA permits interim measures in execution, these must be within the framework of the competencies of the execution phase and can never be used, whether the interim measure or the special execution procedures, as mechanisms for an ordinary claim to evade the process of a plenary proceeding, and therefore the rejection of the interim relief is proper.

THEREFORE

The application for an interim measure filed by COMERCIALIZADORA DEL CARIBE (COMECA S.A.) against the MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA is DECLARED WITHOUT MERIT.- José Martín Conejo Cantillo. Executing Judge.- /Name1020 *ZDEXZIDD6SE61* JOSE MARTIN CONEJO CANTILLO, DECIDING JUDGE Goicoechea, Dirección01 , 50 meters west of BNCR, in front of Dirección02 . Telephones: 2545-0099, 2545-0107, 2545-0158. Fax: 2241-5664 and 2545-0006. Email: ...01 Classification prepared by the CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Tribunal Contencioso Administrativo Clase de asunto: Ejecución de acto administrativo Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Procesal Contencioso Administrativo Tema: Medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Subtemas:

Caso en que se pretende la declaratoria de una finca como Patrimonio Natural del Estado sobre la cual no se ha concedido titularidad. Medidas cautelares en relación con el proceso de ejecución de un acto administrativo favorable.

"I. LOS PRESUPUESTOS PARA LA ACEPTACIÓN DE UNA MEDIDA CAUTELAR. Tal y como ha sido desarrollado por la Sala Constitucional, la justicia cautelar responde a la necesidad de garantizar el principio constitucional de una justicia pronta y cumplida, al conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución de la sentencia (Resolución 7190-1994, de las 15:24 horas del 6 de diciembre). En este mismo sentido, el artículo 19 del CPCA establece que el fin de la fijación de una medida cautelar es proteger y garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La doctrina ha indicado que la justicia cautelar no tiene como fin declarar un hecho o una responsabilidad, ni la de constituir una relación jurídica, ni ejecutar un mandato y satisfacer el derecho que se tiene sin ser discutido, ni dirimir un litigio, sino prevenir los daños que el litigio pueda acarrear o que puedan derivarse de una situación anormal (Gallegos Fedriani, Pablo. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). De conformidad con el artículo 21 CPCA, el juez, a la hora de determinar la procedencia de una solicitud de medida cautelar, debe verificar que la pretensión del proceso de conocimiento no sea temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad, lo que constituye una valoración preliminar del fondo para determinar si existe en el caso en cuestión lo que la doctrina y la jurisprudencia han llamado apariencia de buen derecho o fumus boni iuris. Por otro lado, el mismo numeral 21 del Código establece la procedencia de la medida cautelar cuando la ejecución o permanencia de la conducta sometida a proceso produzca graves daños o perjuicios, actuales o potenciales, situación que ha sido definida en la doctrina como el periculum en mora o peligro en la demora, es decir, que en virtud de la demora patológica del proceso judicial, concurra un peligro actual, real y objetivo de que se genere a la parte promovente un daño grave (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1 ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Por último, el artículo 22 CPCA establece la obligación del juzgador de realizar, a la luz del principio de proporcionalidad, una ponderación de los intereses en juego, es decir, entre la circunstancia del particular, por un lado y el interés público y los intereses de terceros que puedan verse afectados con la adopción de la medida cautelar, por el otro. Sólo en la concurrencia de los tres elementos, es decir, de la apariencia de buen derecho, del peligro en la demora y que del análisis de la ponderación de intereses se considere que daño sufrido por el particular debe tutelarse por encima de los demás intereses en juego, puede proceder el despacho a conceder la medida cautelar solicitada.

EJECUCIÓN DE ACTO FIRME Y FAVORABLE. A efectos de analizar los alcances de la tutela cautelar en este tipo de procesos, es necesario tener claro su naturaleza jurídica, que surge de la consulta de constitucionalidad que derivó en la resolución número 2017-008852, de las 9:15 horas del 14 de junio de 2017, de la Sala Constitucional, que fijó en términos generales los alcances de este tipo de procesos, de la siguiente forma:

“El numeral 176 del Código Procesal Contencioso Administrativo tiene sustento en una serie de valores, principios constitucionales y derechos de carácter fundamental. La posibilidad otorgada a un administrado de acudir al proceso de ejecución de sentencia en la sede contencioso-administrativa, cuando cuenta con un acto administrativo favorable o declaratorio de derechos previo, responde al principio elemental de la justicia, dado que, debe de contar con alguna alternativa para la ejecución debida de lo dispuesto por la propia administración, sobre todo cuando esta última no lo ejecuta espontánea o voluntariamente, esto es, es reticente para su cumplimiento. Sería muy fácil para la administración pública dictar un acto favorable que contenga obligaciones de hacer, dar o no hacer que deben ejecutarse y, ulteriormente, desconocerlo no cumpliendo con tales obligaciones de buena fe, tal y como debe hacerlo una buena administración pública, según se desprende del contemporáneo derecho a la buena administración. Empero, en la práctica, no siempre las administraciones públicas actúan conforme a los principios de la buena fe, la confianza legítima previamente generada en el administrado y la buena administración, por cuanto se resisten a ejecutar las obligaciones que dimanan de un acto favorable dictados por éstas. De ahí que el administrado debe contar con un mecanismo para compeler a la administración pública, sobre todo si se toma en consideración que para los ciudadanos está proscrita la auto-tutela o hacerse justicia por propia mano, debiendo, siempre acudir ante un órgano jurisdiccional para compeler a un ente público a cumplir. Cosa distinta sucede con las administraciones públicas que se encuentran provistas de grandes privilegios y prerrogativas, como la denominada auto-tutela declarativa y ejecutiva, que les permite, sin acudir ante un órgano jurisdiccional, declarar derechos, suprimirlos, restringirlos o modificarlos en la propia sede administrativa. Se denota así, entonces, como fundamento de la facultad del artículo 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, el principio y el derecho a la igualdad (artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). En efecto, cuando la administración pública dicta un acto desfavorable para el administrado, cuenta con todo un instrumental nutrido de mecanismos de ejecución forzosa en la propia sede administrativa, sin necesidad de acudir ante un órgano jurisdiccional. El artículo 146, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978, a modo de ejemplo, dispone que "La administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin incurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar". Por su parte, el artículo 149, párrafo 1°, de ese mismo cuerpo legal contempla una serie de "medios de ejecución administrativa", tales como la "ejecución forzada" mediante apremio sobre el patrimonio del administrado cuando se trata de créditos líquidos, la "ejecución sustitutiva" tratándose de obligaciones a cargo de un tercero y el "cumplimiento forzoso" cuando se está frente a obligaciones personalísimas. Incluso, el párrafo 2° del artículo 149 de la Ley General de la Administración Pública faculta a la administración pública para obtener el concurso o auxilio de la policía y el empleo de la fuerza pública para lograr el cumplimiento forzoso, pudiendo hasta decomisar bienes y clausurar establecimientos mercantiles, potestades verdaderamente exorbitantes del derecho común. El administrado cuando obtiene un acto favorable no cuenta con ninguno de estos instrumentos de privilegio, la única vía expedita concedida por el ordenamiento jurídico, ante la inercia, reticencia y el incumplimiento de ese acto positivo, lo constituye la facultad concedida por el numeral 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo de acudir al proceso de ejecución de sentencia con lo que resulta absolutamente conforme con el principio de razonabilidad. Debe tomarse, adicionalmente, en consideración que al ofrecerse el proceso de ejecución al administrado, sin necesidad de acudir al más prolongado y complejo proceso ordinario o de conocimiento, obedece a que ya existe un pronunciamiento firme de la propia administración en el que se obliga a sí misma, no siendo aceptable que incumpla con lo que se ha comprometido, caso contrario sería permitir que se vulnere la regla clásica conforme a la cual nadie puede ir contra sus propios actos. Ese pronunciamiento administrativo firme puede contener la declaración de derechos subjetivos o intereses legítimos para cuya satisfacción es preciso un cumplimiento debido, de ahí que la figura también se encuentra vinculada con el derecho de propiedad y su intangibilidad relativa (artículo 45 constitucional), el concepto constitucional de los "derechos patrimoniales adquiridos" o de las "situaciones jurídicas consolidadas" que no pueden desconocerse (articulo 34 de la Constitución), precisamente, para actuar la seguridad jurídica.

IV.- NATURALEZA JURÍDICA DEL PROCESO DE EJECUCIÓN PARA EJECUTAR UN ACTO ADMINISTRATIVO FAVORABLE. PREVIO. No cabe la menor duda que cualquier proceso de ejecución tiene una naturaleza jurídica inequívocamente jurisdiccional. El proceso de ejecución contemplado en el artículo 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, también, es materialmente jurisdiccional. De otra parte, en cl Derecho procesal común, desde una perspectiva sistemática y contextual -no aislada-, se admiten y existen los procesos de ejecución autónomos que no presuponen un proceso de conocimiento previo. Destacan al respecto los denominados procesos ejecutivos simples, hipotecarios y prendarios, desarrollados ampliamente por la doctrina y admitidos en prácticamente casi todos los ordenamientos jurídico-procesales del mundo entero. En efecto, en este tipo de procesos ejecutivos, no se precisa de un proceso de conocimiento previo, ni se obliga al justiciable a tener que acudir a éste. Basta la existencia de un título ejecutivo, en sus diversas modalidades (v. gr. letra de cambio, pagaré, cheque, etc.) o la constitución formal de una garantía real previa (v. gr. prenda o hipoteca), para que ante el incumplimiento del crédito se acuda a un proceso de ejecución. El común denominador de estos procesos es que no existe una sentencia previa con autoridad de cosa juzgada qué ejecutar. En suma, no todo proceso de ejecución presupone la existencia de una sentencia previa dictada en un proceso de conocimiento, los hay completamente autónomos, dada la existencia previa, de un documento formal que declara y consagra derechos para una de las partes. Consecuentemente, no es nada extraordinario ni heterodoxo, que un administrado, previa emisión de un acto administrativo favorable por la propia administración, acuda a un proceso de ejecución para dar cabal cumplimiento a las obligaciones de hacer, no hacer o de dar que forman parte de su contenido. Por vía de ilustración, nótese que el artículo 146, párrafo l°, de la Ley General de la Administración Pública indica que tratándose de créditos en favor de la administración pública, la simple certificación del acto constitutivo del crédito se tiene, ex lege, como título ejecutivo suficiente. Como se ve, incluso, en el caso de la administración pública, bien puede acudir a un proceso ejecutivo simple sin necesidad de pasar por un proceso ordinario o de cognición plena, bastando la certificación del adeudo administrativo por cualquier causa jurídica válida. A partir de tales consideraciones, es posible arribar a las siguientes conclusiones: a) Está fuera de discusión que el proceso de ejecución contemplado en el ordinal 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo es jurisdiccional, es uno más de los contemplados por la legislación procesal, no se trata del ejercicio de una función materialmente administrativa por el juez ordinario, b) es de los procesos de ejecución donde no existe una sentencia previa que ejecutar, sin que eso le reste su naturaleza sustancialmente jurisdiccional, c) ese proceso de ejecución, que debe ser de conocimiento del juez ordinario, no quebranta los principios de separación de funciones, independencia judicial, exclusividad y universalidad de la función jurisdiccional”.

Varios temas deben destacarse de lo transcrito. En primer lugar, la naturaleza jurisdiccional del proceso de ejecución de acto firme y favorable, en el sentido de que no se trata del ejercicio de funciones administrativas sino de competencias jurisdiccionales, para ejecutar una decisión administrativa. En segundo lugar, resulta esencial entender que en este asunto no se ejecuta una sentencia, sino una actuación administrativa, en los mismos términos que existen procesos jurisdiccionales donde se pide la ejecución de un título ejecutivo, sin que exista una sentencia previa, pues el derecho a ejecutar se encuentra contenido en el documento mismo, lo que lleva a concluir, como en todo proceso de ejecución, que su fin no es la declaración de un derecho, sino su mera ejecución o concreción. La consecuencia más importante de esta conclusión es que, si no es posible declarar un derecho en esta vía, no se entiende cómo frente a una pretensión de ejecución puedan interponerse excepciones de pago o de litis pendencia o cosa juzgada, siendo que no es el fin del proceso declarar la existencia de un derecho como tal sino de ejecutar el ya contenido en un acto administrativo que cumpla con los requisitos de ser, en primer lugar, un acto administrativo, en segundo lugar de ser firme y en tercer lugar de tener un contenido favorable en forma concreta a un determinado sujeto. En cuanto al primero de los elementos, sea, que se trate de un acto administrativo, ha sido el criterio reiterado de este juzgador que para cumplir con los parámetros del artículo 176 CPCA, el documento que se pide ejecutar debe ser el origen del supuesto derecho a ejecutar; es decir, que debe de tratarse de un acto que contiene una voluntad administrativa clara y concreta de otorgar un derecho a determinada parte y no constituir una reproducción o ejecución de otra decisión, que pudiera ser incluso jurisdiccional. En cuanto a la firmeza, este elemento hace referencia a la necesidad de que el acto en cuestión sea eficaz y no haya sido de forma alguna cuestionado o modificado en su contenido, sea por decisiones administrativas o jurisdiccionales posteriores. Y por último, en cuanto a que se trate de un acto favorable, ha sido el criterio de este juzgador que resulta indispensable que contenga una declaración específica a favor de una persona identificada de un derecho en concreto, determinado en el tiempo y en el espacio, y no una declaración genérica que requiera posterior análisis o elaboración administrativa, pues a fin de cuentas, el acto firme y favorable debe comportarse similar a un título ejecutivo, en el sentido de que su contenido debe ser suficiente para la ejecución, pues de otra forma, se requeriría de un análisis propio de un proceso de conocimiento.

LA MEDIDA SOLICITADA DENTRO DEL UN PROCESO DE EJECUCIÓN DE ACTO FIRME Y FAVORABLE. Partiendo de esta aclaración esencial sobre el tipo de proceso en el que estamos, es el criterio de este Juzgador que no concurren los elementos para otorgar la medida cautelar solicitada, por las razones que se procede a exponer. En cuanto a la apariencia de buen derecho, considera el Juzgador que existe un serio problema de instrumentalidad entre lo que se pide como medida cautelar y lo que puede ser objeto de un proceso de ejecución de acto firme y favorable. Esta pretensión cautelar es más afín a un proceso de conocimiento y no a la ejecución de un acto administrativo supuestamente firme y dictado a favor de la parte. Véase que el acto que se pide ejecutar (img. 181-207 de legajo) lo que hace es anular una decisión municipal y ordena que se conozcan nuevamente los recursos interpuestos. En esos términos, no considera este juzgador que esa omisión municipal constituya o dé por acreditado los hechos que la parte actora alega como probados, en cuanto a sus derechos sobre la propiedad. Por otro lado, no existe una vinculación entre las medidas que se solicita y lo que es propio del proceso de ejecución de acto firme y favorable en el que no puede discutirse el reconocimiento de un derecho, objeto propio de un proceso de conocimiento, sino únicamente la ejecución de un derecho clara y expresamente concedido en sede administrativa. Véase que las medidas cautelares que se solicitan van mucho más allá de garantizar que la Municipalidad conteste, sino que asumen una posición de titularidad e involucran la producción de prueba por parte del SINAC que pueda servir a la parte en otras instancias y el cierre de una zona, como si en el acto que se pide ejecutar se hubiera concedido algún tipo de titularidad, cuando únicamente se obligó a la Administración a resolver nuevamente sobre un aspecto concreto. Si la medida cautelar lo que busca es garantizar el resultado de un proceso, no se entiende cómo las medidas que han sido solicitadas propenden a garantizar el resultado del proceso, cuando las mismas van encaminadas a resolver un tema de titularidad y de daño ambiental sobre la propiedad, cuando el acto que se pretende ejecutar sólo ordena a la Municipalidad a resolver nuevamente recursos presentados por la parte actora. A criterio de este Juzgador, de acogerse la tutela cautelar solicitada, no sólo se estaría desnaturalizando su objetivo, sino también el del proceso de ejecución de acto firme y favorable, pues básicamente lo transforma en uno de conocimiento, lo cual es abiertamente improcedente, de ahí que se considere que este problema de instrumentalidad imposibilita la acreditación de la apariencia de buen derecho, y en consecuencia hace imposible el análisis de los otros dos presupuestos cautelares, conduciendo sin más al rechazo de la cautela solicitada. Sin embargo, respecto del peligro en la demora, debe tenerse claro que el Código exige para su acreditación que la parte solicitante logre acreditar la existencia de un daño grave. Tal acreditación supone a su vez: 1. Demostrar que existe un daño, efectivo, actual o potencial y evaluable. 2. Acercar elementos de prueba que permitan establecer que ese daño, en las circunstancias particulares del actor, puede ser catalogado como grave. 3. Acompañar la prueba o la argumentación que permita establecer que existe un nexo causal entre el supuesto daño y la conducta administrativa cuya suspensión o modificación se solicita vía cautelar. Tratándose de un alegado daño ambiental, es claro que la exigencia de acreditación de prueba puede verse soslayada o disminuida. Sin embargo, el problema más importante en este caso se origina en la inexistencia del nexo causal entre el daño que supuestamente se está provocando y la conducta objeto de la ejecución. Véase que la conducta a ejecutar lo que ordena es resolver un recurso, no la consolidación per se de una situación jurídica en la que el daño alegado tenga una consecuencia directa. Por último, en cuanto a la ponderación de intereses baste indicar que resuta imposible hacer un balance de intereses cuando los otros dos presupuestos son insubsistentes, en consecuencia también debe rechazarse este tercer supuesto. Para este juzgador, si bien el artículo 19 CPCA permite las medidas cautelares en ejecución, estas deben serlo en el marco de las competencias de la fase de ejecución y nunca pueden ser utilizadas, sea la medida cautelar o los procedimientos especiales de ejecución, como mecanismos para que una pretensión ordinaria evada el trámite del proceso de conocimiento, por lo que procede el rechazo de la tutela cautelar".

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCTERELE001.dpj *200008141027CA* TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Central 2545-0003. Fax 2545-0033. Correo Electrónico ...01 Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A (Antiguo edificio Motorola) PROCESO: EJECUCIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO FIRME Y FAVORABLE ACTOR: COMERCIALIZADORA DEL CARIBE (COMECA S.A.)

DEMANDADO: MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA No. 558-2020 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A. Dirección01 , a las catorce horas treinta minutos del primero de octubre del año dos mil veinte.- Medida cautelar en proceso de ejecución de acto firme y favorable solicitada por Nombre24386 , en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de COMERCIALIZADORA DEL CARIBE (COMECA S.A.), cédula jurídica número CED19749 (img. 151-152 del legajo), en contra de la MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA, representada por su alcalde Rugeli Morales Rodríguez (img. 432 del legajo).

CONSIDERANDO

INCIDENCIAS PROCESALES.- De relevancia para esta decisión se tienen: La parte actora solicitó, en su escrito de ejecución de acto firme y favorable, presentado el 7 de febrero de 2020: “A.- Ordénese al SISTEMA NACIONAL DE AREAS DE CONSERVACION (SINAC) la inmediata intervención de la finca que grafica el plano L-57,962-92 con área de 41,283,66 metros para que en el plazo de 12 meses determine si se trata de una parcela que pueda ser declarada PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO y de ser así, ordénese dar inicio al proceso de declaratoria de tal / b.- Mientras tanto se lleva a cabo la investigación por parte del SINAC y al menos por un plazo de DOCE MESES, ordénese la clausura de todo acceso a la heredad que dibuja el plano L-57,962-92 con un área de 41,283,66 metros. / c En paralelo, por existir evidencia de que el área se puede tratar de bosque, y mientras no se defina la competencia del Minaet sobre la finca, ORDENESE A LA MUNICIPALIDAD DEL CANTON DE TALAMANCA cerrar los acceso a la finca que dibuja el plano L-57,962-92 que grafica el área de 41,283,66 metros, cenar los caminos de ingreso y el paso por el puente. Debe tomarse en cuenta que los permisos de uso de que se hayan podido otorgar y que se se estén explotando son NULOS por haber sido otorgados luego del de setiembre del año 2010 de forma que no se estarían violentando derechos de terceros de buena fe” (img. 2-39 del legajo). En auto de las 14:28 horas del 3 de abril de 2020 se dio traslado a la Municipalidad de las gestiones de la parte actora, incluida la medida cautelar (img. 349 del legajo). En escrito del 17 de junio de 2020, la Municipalidad alega no haber recibido las copias completas y solicita su inclusión en el sistema de gestión en línea, señalando un correo no autorizado como medio de notificaciones (img. 432 del legajo). En auto de las 21:05 horas del 26 de junio de 2020 se permitió el acceso a gestión en línea a la Municipalidad, y se otorgó nuevamente plazo para que se refiriera a la ejecución y las medidas solicitadas (img. 438 del legajo). Al día de hoy la Municipalidad no ha hecho manifestación alguna. ARGUMENTOS DE LAS PARTES. La parte actora, indicó en su gestión inicial y en sus gestiones de reiteración que sí hay apariencia de buen derecho y señala los principales hechos que en su criterio se tienen por acreditados. En cuanto al peligro en la demora se indicó que es evidente que la Municipalidad ha ignorado la resolución cuya ejecución se solicita, y continuó otorgando permisos, cohonestando la venta ilegal de nuevos permisos a terceras personas en el área de la finca sobre la cual la actora tiene derechos. En cuanto a la ponderación de intereses en juego, se señala la afectación ambiental al área que se ha ido segregando. La Municipalidad, por su parte, no ha hecho indicación alguna LOS PRESUPUESTOS PARA LA ACEPTACIÓN DE UNA MEDIDA CAUTELAR. Tal y como ha sido desarrollado por la Sala Constitucional, la justicia cautelar responde a la necesidad de garantizar el principio constitucional de una justicia pronta y cumplida, al conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución de la sentencia (Resolución 7190-1994, de las 15:24 horas del 6 de diciembre). En este mismo sentido, el artículo 19 del CPCA establece que el fin de la fijación de una medida cautelar es proteger y garantizar, provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. La doctrina ha indicado que la justicia cautelar no tiene como fin declarar un hecho o una responsabilidad, ni la de constituir una relación jurídica, ni ejecutar un mandato y satisfacer el derecho que se tiene sin ser discutido, ni dirimir un litigio, sino prevenir los daños que el litigio pueda acarrear o que puedan derivarse de una situación anormal (Gallegos Fedriani, Nombre24386. Las medidas cautelares contra la Administración Pública. 2 ed. Buenos Aires, Argentina: Ábaco, 2006). De conformidad con el artículo 21 CPCA, el juez, a la hora de determinar la procedencia de una solicitud de medida cautelar, debe verificar que la pretensión del proceso de conocimiento no sea temeraria o, en forma palmaria, carente de seriedad, lo que constituye una valoración preliminar del fondo para determinar si existe en el caso en cuestión lo que la doctrina y la jurisprudencia han llamado apariencia de buen derecho o fumus boni iuris. Por otro lado, el mismo numeral 21 del Código establece la procedencia de la medida cautelar cuando la ejecución o permanencia de la conducta sometida a proceso produzca graves daños o perjuicios, actuales o potenciales, situación que ha sido definida en la doctrina como el periculum en mora o peligro en la demora, es decir, que en virtud de la demora patológica del proceso judicial, concurra un peligro actual, real y objetivo de que se genere a la parte promovente un daño grave (Jinesta Lobo, Ernesto. Manual del Proceso Contencioso-Administrativo. 1 ed. San José, Costa Rica, Editorial Jurídica Continental, 2008). Por último, el artículo 22 CPCA establece la obligación del juzgador de realizar, a la luz del principio de proporcionalidad, una ponderación de los intereses en juego, es decir, entre la circunstancia del particular, por un lado y el interés público y los intereses de terceros que puedan verse afectados con la adopción de la medida cautelar, por el otro. Sólo en la concurrencia de los tres elementos, es decir, de la apariencia de buen derecho, del peligro en la demora y que del análisis de la ponderación de intereses se considere que daño sufrido por el particular debe tutelarse por encima de los demás intereses en juego, puede proceder el despacho a conceder la medida cautelar solicitada. EJECUCIÓN DE ACTO FIRME Y FAVORABLE. A efectos de analizar los alcances de la tutela cautelar en este tipo de procesos, es necesario tener claro su naturaleza jurídica, que surge de la consulta de constitucionalidad que derivó en la resolución número 2017-008852, de las 9:15 horas del 14 de junio de 2017, de la Sala Constitucional, que fijó en términos generales los alcances de este tipo de procesos, de la siguiente forma: “El numeral 176 del Código Procesal Contencioso Administrativo tiene sustento en una serie de valores, principios constitucionales y derechos de carácter fundamental. La posibilidad otorgada a un administrado de acudir al proceso de ejecución de sentencia en la sede contencioso-administrativa, cuando cuenta con un acto administrativo favorable o declaratorio de derechos previo, responde al principio elemental de la justicia, dado que, debe de contar con alguna alternativa para la ejecución debida de lo dispuesto por la propia administración, sobre todo cuando esta última no lo ejecuta espontánea o voluntariamente, esto es, es reticente para su cumplimiento. Sería muy fácil para la administración pública dictar un acto favorable que contenga obligaciones de hacer, dar o no hacer que deben ejecutarse y, ulteriormente, desconocerlo no cumpliendo con tales obligaciones de buena fe, tal y como debe hacerlo una buena administración pública, según se desprende del contemporáneo derecho a la buena administración. Empero, en la práctica, no siempre las administraciones públicas actúan conforme a los principios de la buena fe, la confianza legítima previamente generada en el administrado y la buena administración, por cuanto se resisten a ejecutar las obligaciones que dimanan de un acto favorable dictados por éstas. De ahí que el administrado debe contar con un mecanismo para compeler a la administración pública, sobre todo si se toma en consideración que para los ciudadanos está proscrita la auto-tutela o hacerse justicia por propia mano, debiendo, siempre acudir ante un órgano jurisdiccional para compeler a un ente público a cumplir. Cosa distinta sucede con las administraciones públicas que se encuentran provistas de grandes privilegios y prerrogativas, como la denominada auto-tutela declarativa y ejecutiva, que les permite, sin acudir ante un órgano jurisdiccional, declarar derechos, suprimirlos, restringirlos o modificarlos en la propia sede administrativa. Se denota así, entonces, como fundamento de la facultad del artículo 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, el principio y el derecho a la igualdad (artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). En efecto, cuando la administración pública dicta un acto desfavorable para el administrado, cuenta con todo un instrumental nutrido de mecanismos de ejecución forzosa en la propia sede administrativa, sin necesidad de acudir ante un órgano jurisdiccional. El artículo 146, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978, a modo de ejemplo, dispone que "La administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin incurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar". Por su parte, el artículo 149, párrafo 1°, de ese mismo cuerpo legal contempla una serie de "medios de ejecución administrativa", tales como la "ejecución forzada" mediante apremio sobre el patrimonio del administrado cuando se trata de créditos líquidos, la "ejecución sustitutiva" tratándose de obligaciones a cargo de un tercero y el "cumplimiento forzoso" cuando se está frente a obligaciones personalísimas. Incluso, el párrafo 2° del artículo 149 de la Ley General de la Administración Pública faculta a la administración pública para obtener el concurso o auxilio de la policía y el empleo de la fuerza pública para lograr el cumplimiento forzoso, pudiendo hasta decomisar bienes y clausurar establecimientos mercantiles, potestades verdaderamente exorbitantes del derecho común. El administrado cuando obtiene un acto favorable no cuenta con ninguno de estos instrumentos de privilegio, la única vía expedita concedida por el ordenamiento jurídico, ante la inercia, reticencia y el incumplimiento de ese acto positivo, lo constituye la facultad concedida por el numeral 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo de acudir al proceso de ejecución de sentencia con lo que resulta absolutamente conforme con el principio de razonabilidad. Debe tomarse, adicionalmente, en consideración que al ofrecerse el proceso de ejecución al administrado, sin necesidad de acudir al más prolongado y complejo proceso ordinario o de conocimiento, obedece a que ya existe un pronunciamiento firme de la propia administración en el que se obliga a sí misma, no siendo aceptable que incumpla con lo que se ha comprometido, caso contrario sería permitir que se vulnere la regla clásica conforme a la cual nadie puede ir contra sus propios actos. Ese pronunciamiento administrativo firme puede contener la declaración de derechos subjetivos o intereses legítimos para cuya satisfacción es preciso un cumplimiento debido, de ahí que la figura también se encuentra vinculada con el derecho de propiedad y su intangibilidad relativa (artículo 45 constitucional), el concepto constitucional de los "derechos patrimoniales adquiridos" o de las "situaciones jurídicas consolidadas" que no pueden desconocerse (articulo 34 de la Constitución), precisamente, para actuar la seguridad jurídica. IV.- NATURALEZA JURÍDICA DEL PROCESO DE EJECUCIÓN PARA EJECUTAR UN ACTO ADMINISTRATIVO FAVORABLE. PREVIO. No cabe la menor duda que cualquier proceso de ejecución tiene una naturaleza jurídica inequívocamente jurisdiccional. El proceso de ejecución contemplado en el artículo 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, también, es materialmente jurisdiccional. De otra parte, en cl Derecho procesal común, desde una perspectiva sistemática y contextual -no aislada-, se admiten y existen los procesos de ejecución autónomos que no presuponen un proceso de conocimiento previo. Destacan al respecto los denominados procesos ejecutivos simples, hipotecarios y prendarios, desarrollados ampliamente por la doctrina y admitidos en prácticamente casi todos los ordenamientos jurídico-procesales del mundo entero. En efecto, en este tipo de procesos ejecutivos, no se precisa de un proceso de conocimiento previo, ni se obliga al justiciable a tener que acudir a éste. Basta la existencia de un título ejecutivo, en sus diversas modalidades (v. gr. letra de cambio, pagaré, cheque, etc.) o la constitución formal de una garantía real previa (v. gr. prenda o hipoteca), para que ante el incumplimiento del crédito se acuda a un proceso de ejecución. El común denominador de estos procesos es que no existe una sentencia previa con autoridad de cosa juzgada qué ejecutar. En suma, no todo proceso de ejecución presupone la existencia de una sentencia previa dictada en un proceso de conocimiento, los hay completamente autónomos, dada la existencia previa, de un documento formal que declara y consagra derechos para una de las partes. Consecuentemente, no es nada extraordinario ni heterodoxo, que un administrado, previa emisión de un acto administrativo favorable por la propia administración, acuda a un proceso de ejecución para dar cabal cumplimiento a las obligaciones de hacer, no hacer o de dar que forman parte de su contenido. Por vía de ilustración, nótese que el artículo 146, párrafo l°, de la Ley General de la Administración Pública indica que tratándose de créditos en favor de la administración pública, la simple certificación del acto constitutivo del crédito se tiene, ex lege, como título ejecutivo suficiente. Como se ve, incluso, en el caso de la administración pública, bien puede acudir a un proceso ejecutivo simple sin necesidad de pasar por un proceso ordinario o de cognición plena, bastando la certificación del adeudo administrativo por cualquier causa jurídica válida. A partir de tales consideraciones, es posible arribar a las siguientes conclusiones: a) Está fuera de discusión que el proceso de ejecución contemplado en el ordinal 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo es jurisdiccional, es uno más de los contemplados por la legislación procesal, no se trata del ejercicio de una función materialmente administrativa por el juez ordinario, b) es de los procesos de ejecución donde no existe una sentencia previa que ejecutar, sin que eso le reste su naturaleza sustancialmente jurisdiccional, c) ese proceso de ejecución, que debe ser de conocimiento del juez ordinario, no quebranta los principios de separación de funciones, independencia judicial, exclusividad y universalidad de la función jurisdiccional”. Varios temas deben destacarse de lo transcrito. En primer lugar, la naturaleza jurisdiccional del proceso de ejecución de acto firme y favorable, en el sentido de que no se trata del ejercicio de funciones administrativas sino de competencias jurisdiccionales, para ejecutar una decisión administrativa. En segundo lugar, resulta esencial entender que en este asunto no se ejecuta una sentencia, sino una actuación administrativa, en los mismos términos que existen procesos jurisdiccionales donde se pide la ejecución de un título ejecutivo, sin que exista una sentencia previa, pues el derecho a ejecutar se encuentra contenido en el documento mismo, lo que lleva a concluir, como en todo proceso de ejecución, que su fin no es la declaración de un derecho, sino su mera ejecución o concreción. La consecuencia más importante de esta conclusión es que, si no es posible declarar un derecho en esta vía, no se entiende cómo frente a una pretensión de ejecución puedan interponerse excepciones de pago o de litis pendencia o cosa juzgada, siendo que no es el fin del proceso declarar la existencia de un derecho como tal sino de ejecutar el ya contenido en un acto administrativo que cumpla con los requisitos de ser, en primer lugar, un acto administrativo, en segundo lugar de ser firme y en tercer lugar de tener un contenido favorable en forma concreta a un determinado sujeto. En cuanto al primero de los elementos, sea, que se trate de un acto administrativo, ha sido el criterio reiterado de este juzgador que para cumplir con los parámetros del artículo 176 CPCA, el documento que se pide ejecutar debe ser el origen del supuesto derecho a ejecutar; es decir, que debe de tratarse de un acto que contiene una voluntad administrativa clara y concreta de otorgar un derecho a determinada parte y no constituir una reproducción o ejecución de otra decisión, que pudiera ser incluso jurisdiccional. En cuanto a la firmeza, este elemento hace referencia a la necesidad de que el acto en cuestión sea eficaz y no haya sido de forma alguna cuestionado o modificado en su contenido, sea por decisiones administrativas o jurisdiccionales posteriores. Y por último, en cuanto a que se trate de un acto favorable, ha sido el criterio de este juzgador que resulta indispensable que contenga una declaración específica a favor de una persona identificada de un derecho en concreto, determinado en el tiempo y en el espacio, y no una declaración genérica que requiera posterior análisis o elaboración administrativa, pues a fin de cuentas, el acto firme y favorable debe comportarse similar a un título ejecutivo, en el sentido de que su contenido debe ser suficiente para la ejecución, pues de otra forma, se requeriría de un análisis propio de un proceso de conocimiento. LA MEDIDA SOLICITADA DENTRO DEL UN PROCESO DE EJECUCIÓN DE ACTO FIRME Y FAVORABLE. Partiendo de esta aclaración esencial sobre el tipo de proceso en el que estamos, es el criterio de este Juzgador que no concurren los elementos para otorgar la medida cautelar solicitada, por las razones que se procede a exponer. En cuanto a la apariencia de buen derecho, considera el Juzgador que existe un serio problema de instrumentalidad entre lo que se pide como medida cautelar y lo que puede ser objeto de un proceso de ejecución de acto firme y favorable. Esta pretensión cautelar es más afín a un proceso de conocimiento y no a la ejecución de un acto administrativo supuestamente firme y dictado a favor de la parte. Véase que el acto que se pide ejecutar (img. 181-207 de legajo) lo que hace es anular una decisión municipal y ordena que se conozcan nuevamente los recursos interpuestos. En esos términos, no considera este juzgador que esa omisión municipal constituya o dé por acreditado los hechos que la parte actora alega como probados, en cuanto a sus derechos sobre la propiedad. Por otro lado, no existe una vinculación entre las medidas que se solicita y lo que es propio del proceso de ejecución de acto firme y favorable en el que no puede discutirse el reconocimiento de un derecho, objeto propio de un proceso de conocimiento, sino únicamente la ejecución de un derecho clara y expresamente concedido en sede administrativa. Véase que las medidas cautelares que se solicitan van mucho más allá de garantizar que la Municipalidad conteste, sino que asumen una posición de titularidad e involucran la producción de prueba por parte del SINAC que pueda servir a la parte en otras instancias y el cierre de una zona, como si en el acto que se pide ejecutar se hubiera concedido algún tipo de titularidad, cuando únicamente se obligó a la Administración a resolver nuevamente sobre un aspecto concreto. Si la medida cautelar lo que busca es garantizar el resultado de un proceso, no se entiende cómo las medidas que han sido solicitadas propenden a garantizar el resultado del proceso, cuando las mismas van encaminadas a resolver un tema de titularidad y de daño ambiental sobre la propiedad, cuando el acto que se pretende ejecutar sólo ordena a la Municipalidad a resolver nuevamente recursos presentados por la parte actora. A criterio de este Juzgador, de acogerse la tutela cautelar solicitada, no sólo se estaría desnaturalizando su objetivo, sino también el del proceso de ejecución de acto firme y favorable, pues básicamente lo transforma en uno de conocimiento, lo cual es abiertamente improcedente, de ahí que se considere que este problema de instrumentalidad imposibilita la acreditación de la apariencia de buen derecho, y en consecuencia hace imposible el análisis de los otros dos presupuestos cautelares, conduciendo sin más al rechazo de la cautela solicitada. Sin embargo, respecto del peligro en la demora, debe tenerse claro que el Código exige para su acreditación que la parte solicitante logre acreditar la existencia de un daño grave. Tal acreditación supone a su vez: 1. Demostrar que existe un daño, efectivo, actual o potencial y evaluable. 2. Acercar elementos de prueba que permitan establecer que ese daño, en las circunstancias particulares del actor, puede ser catalogado como grave. 3. Acompañar la prueba o la argumentación que permita establecer que existe un nexo causal entre el supuesto daño y la conducta administrativa cuya suspensión o modificación se solicita vía cautelar. Tratándose de un alegado daño ambiental, es claro que la exigencia de acreditación de prueba puede verse soslayada o disminuida. Sin embargo, el problema más importante en este caso se origina en la inexistencia del nexo causal entre el daño que supuestamente se está provocando y la conducta objeto de la ejecución. Véase que la conducta a ejecutar lo que ordena es resolver un recurso, no la consolidación per se de una situación jurídica en la que el daño alegado tenga una consecuencia directa. Por último, en cuanto a la ponderación de intereses baste indicar que resuta imposible hacer un balance de intereses cuando los otros dos presupuestos son insubsistentes, en consecuencia también debe rechazarse este tercer supuesto. Para este juzgador, si bien el artículo 19 CPCA permite las medidas cautelares en ejecución, estas deben serlo en el marco de las competencias de la fase de ejecución y nunca pueden ser utilizadas, sea la medida cautelar o los procedimientos especiales de ejecución, como mecanismos para que una pretensión ordinaria evada el trámite del proceso de conocimiento, por lo que procede el rechazo de la tutela cautelar.

POR TANTO

Se DECLARA SIN LUGAR la solicitud de medida cautelar gestionada por COMERCIALIZADORA DEL CARIBE (COMECA S.A.) contra la MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA.- José Martín Conejo Cantillo. Juez Ejecutor.- /Nombre1020 *ZDEXZIDD6SE61* Goicoechea, Dirección01 , 50 metros oeste del BNCR, frente a Dirección02 . Teléfonos: 2545-0099, 2545-0107, 2545-0158. Fax: 2241-5664 y 2545-0006. Correo electrónico: ...01 Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.