Improper to annul interim contract for vacant position due to failure to exhaust administrative remediesImprocedente anular contrato interino de plaza vacante por falta de agotamiento de la vía administrativa

**EXPEDIENTE: 18-002894-1027-CA** **PROCEEDING: COGNITION (PROCESO DE CONOCIMIENTO)** **PLAINTIFF: Nombre164284** **DEFENDANT: MUNICIPALITY OF TALAMANCA (MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA)** **Nº458-2020-II** **CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY APPEALS TRIBUNAL. SECOND SECTION. ANNEX A OF THE SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. GOICOECHEA,** at thirteen hundred hours on September seventeenth, two thousand twenty.

An appeal (recurso de apelación) in a Cognition Proceeding (Proceso de conocimiento), filed by Mr. Nombre164284, against the MUNICIPALITY OF TALAMANCA (MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA).

**WHEREAS (RESULTANDO)** **First:** That here, the plaintiff, through a filing submitted to this jurisdiction on April 16, 2018, files a contentious-administrative lawsuit against the Municipality of Talamanca, in which he establishes as claims (pretensiones): "Based on the facts set forth and legal grounds I have cited, I appear to sue the Municipality of Talamanca ... , so that in judgment it be declared: 1.- The present lawsuit granted in all its aspects. 2.- Total annulment of the interim contract for a vacant position 3.- Non-conformity of the administrative conduct with public order and all related acts or actions. 4.- Violation of all the regulations of the Comprehensive Job Description Manual of the Municipal Regime. 5.- Violation of my right of response. 6.- Non-conformity with the legal system of the material action of appointing Mr. Jeffry Jara Chaves. 7.- Recognition as the better offeror. 8.- The adoption of the due administrative conduct in accordance with the merits of the case. 9.- That they be ordered to pay the damages (daños) and losses (perjuicios) caused. a.- Damages: consist of the illegal and meritless interruption of my contracting. I currently value them at the sum of ¢8,000,000.00. b.- Losses: The lost income from sums not received to date. I now estimate them at the sum of ¢1,000,000.00. c.- Moral Damages: The emotional disorder I have been suffering from being unemployed. I value it prudentially at the sum of ¢1,500,000.00. 10.- That they be ordered to pay both sets of costs of this action for omissive conduct. 11.- That the Administration be ordered to recover the sums paid under the contract for having been executed in fraud of law. 12.- That the Administration be ordered to proceed with my appointment given the working conditions or my reinstatement to the position I held until the holding of the internal competition. Accessory Claim. Alternatively, as a petition I request: 1.- The payment of my legal benefits (prestaciones legales) for being an indefinite-term contract. 2.- Vacation pay and Year-End Bonus (Aguinaldo) for the entire relationship. 3.- All rights inherent to the Municipal Administrative Career." (See electronic case file).

**Second:** By resolution at fifteen hours and forty-seven minutes on June fourth, two thousand eighteen, the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court processed the corresponding transfer of the lawsuit to the Municipality of Talamanca, as defendant in the proceeding. (See electronic case file).

**Third:** By resolution at eleven hours and twenty-two minutes on July twenty-fourth, two thousand nineteen, the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court convened a preliminary hearing, for thirteen hours thirty minutes on September thirteenth, two thousand nineteen. (See electronic case file).

**Fourth:** That in the preliminary hearing held on September thirteenth, two thousand nineteen, the lady judge, after requesting clarifications from the plaintiff regarding the definition of claims (pretensiones), warned him to demonstrate, within a period of five days, the respective exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa). (See electronic case file).

**Fifth:** By virtue of Resolution No. 1002-2020 at fifteen hours thirty-five minutes on June ninth, two thousand twenty, from the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court, it was resolved: "THE LAWSUIT FILED by Nombre164284, against the MUNICIPALITY OF TALAMANCA (MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA), IS DECLARED INADMISSIBLE, and consequently, the archiving of the record is ordered. Let it be notified.-." (See electronic case file).

**Sixth:** In a timely manner, the plaintiff filed an appeal (recurso de apelación), which was admitted (See electronic case file).

**Seventh:** By resolution at sixteen hours and thirty minutes on July ninth, two thousand twenty, this Tribunal, in consideration of the National Emergency situation decreed by the Executive Branch regarding the pandemic caused by the COVID-19 virus, which has forced the administrative health authorities to implement a social distancing tactic to reduce the transmissibility impact of the virus; and in accordance with the provisions of numerals: 39, 41 and 153 of the Political Constitution, paragraph 3 of Article 5 of the Organic Law of the Judicial Branch, Articles 4, 219 and 226 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), circulars 52-2020 of March 20, 2020 and number 53-2020 issued by the Superior Council of the Judicial Branch, invited the parties to present their grievances (agravios) and arguments in writing. (See electronic case file).- **Eighth:** The parties have expressed their allegations in writing, without invoking the existence of any defect of nullity or defenselessness. (See electronic case file).- **Ninth:** In the proceedings, the prescriptions of law have been observed, and no defects or omissions that could cause defenselessness to the parties or future nullities are noted.- This resolution is issued after deliberation and by majority.

**WHEREAS (CONSIDERANDO)** **I- REGARDING THE GROUNDS FOR THE APPEAL (RECURSO):** The appellant states that this matter is excluded from the provisions of Article one hundred sixty-one of the Municipal Code, and that Canon one hundred seventy-one of the same regulatory body is applicable. Likewise, regarding the mayor’s act, he presents the procedural remedies of revocation (revocatoria) and appeal (apelación), the first before the same mayor and the second before the Contentious-Administrative Court. In the ninth fact, the plaintiff made a formal offer to continue occupying the Surveyor position by virtue of the fact that the Comptroller General of the Republic had recently approved said position. But he received no response. He later learned that another person was appointed, to which he filed a remedy (recurso) against that decision, which also went unaddressed. By virtue of those circumstances, in application of the final paragraph of Article one hundred fifty-six of the Municipal Code, he filed the lawsuit. He states that he filed the respective motion for revocation (recurso de revocatoria), without major formalities as the law does not require them, which was never answered. He states that the failure to elevate the remedy results in an infraction that is not attributable to him. He maintains that, according to Article thirty-one of the Contentious-Administrative Procedural Code, the requirement is optional (facultativo), and for that reason he opted not to exhaust it, as the contrary thesis would violate the due process of Articles thirty-nine and forty-one of the Constitution. He alleges the municipal lack of response to his lawsuit, the failure to provide the administrative file, and the legal effects of this. He requests the nullity of the decision.

**II- REGARDING THE APPEALED RESOLUTION:** Resolution number 1002-2020 at fifteen hours thirty-five minutes on June ninth, two thousand twenty, from the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court, established the following as a basis for declaring the inadmissibility of the proceeding:

"I. EXHAUSTION OF ADMINISTRATIVE REMEDIES (AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA): The exhaustion of administrative remedies is usually understood as that administrative legal mechanism by which a decision of the Public Administration becomes final and which occurs, in general terms, once the interested parties have raised against the final act of the procedure all the ordinary administrative remedies that were applicable in the specific case. Similarly, the organ-authority or hierarchical superior is termed the organ upon which the power rests to issue the act that has the effect of exhausting the administrative remedies.

Now, our legal system basically identifies two classes of hierarchy, proper and improper; in the first type it is possible to associate the head of the entity (jerarca) with the superior organ of the Entity, as stipulated in articles 101 and 126 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), while in improper hierarchy, these powers correspond to a superior organ that is alien to the regular hierarchical structure of the Administration, because it does not perform functions of the same nature as the inferior one and because its degree of competence is limited exclusively to hearing the administrative appeals (recursos administrativos) that the interested party files against the acts of the inferior, and even within this scope, it is only possible for it to review aspects of legality of the challenged administrative conduct (art. Placa1866). Following judgment number 3669-2006 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) issued at 3:00 p.m. on March 15, 2006, and for reasons that need not be explored in depth, important changes occurred regarding the effects that characterized the definitive act or the act that exhausts administrative remedies (acto definitivo o que agota la vía administrativa), because as of that judgment, the issuance of said act by the Public Entity ceased to be necessary as a prerequisite for accessing jurisdictional control – which was the rule in most cases –; in such a way that, as a rule, there was a shift from a mandatory, necessary, or obligatory exhaustion to a facultative or optional one, insofar as the right is reserved to the individual (administrado) to choose between appealing the final act or proceeding directly to file a contentious-administrative action (acción contencioso-administrativa), without the filing of administrative appeals curtailing the interested party's ability to file the judicial claim at any time. However, the Constitutional Chamber established in its ruling two exceptional cases in which the requirement to exhaust administrative remedies must be maintained as a prerequisite for the admissibility of the contentious-administrative claim, which were enshrined in article 31.1 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA), that is, in matters of public procurement (contratación administrativa) and in municipal matters, in the former when the competent head organ for issuing the definitive act corresponds to the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) and in the latter, when it is the purview of the respective Court of the Judicial Branch (Poder Judicial), this according to the interpretation carried out by the Constitutional Chamber of the scope of numerals 182 and 173 of the Political Constitution (Constitución Política), respectively. In municipal matters, the Constitutional Chamber considered that the constitutional legislator contemplated in article 173 of the Political Constitution a system of improper hierarchy to protect the individual, understanding that the organ or instance that reviews or oversees a specific administrative act constitutes a guarantee of correctness, speed, and economy for the individual. In this sense, the Contentious-Administrative Procedure Code (CPCA) attributes the character of improper head (jerarca impropio) to the Contentious-Administrative Court (Tribunal de lo Contencioso Administrativo) (art. 189 and 190 CPCA), so that upon the challenge of formal administrative conduct (administrative acts) adopted by Municipal Councils (Concejos) or Municipal Mayors (Alcaldes), it is necessary or obligatory that, prior to filing a contentious-administrative proceeding, the individual proceeds to appeal that conduct before the Court, using the appropriate administrative appeal according to the so-called municipal "recursive ladder" (escalerilla recursiva), regulated in articles 153 to 163 of the Municipal Code (Código Municipal). Likewise and specifically, in relation to the topic of public employment, there are special norms that regulate the manner of exhausting administrative remedies, making it imperative then to apply in this case article 159, subsections a) and b) of the Municipal Code, which establishes that: "In the event that the final act orders the dismissal of the servant, this person may formulate, within a period of eight business days, counted from the notification of the final act, an appeal (recurso de apelación) before the labor court of the judicial circuit to which the municipality belongs"..."Within the third day, the mayor shall forward the appeal with the respective case file (expediente) to the judicial authority, which shall resolve according to the ordinary procedures set forth in the Labor Code (Código de Trabajo) and shall treat the appeal as a claim...". Normative precepts that must be integrated in turn with the provisions of numeral 170, fifth paragraph of the same normative body, for the case under study which indicates to the effect: "...Decisions related to labor matters entrusted to the municipal mayor shall be subject to the appeals regulated in title V of this Code", that is, and in relation to the challenge of said actions, to the just mentioned numeral 159 with the corresponding subsections. Under that understanding, everything related to labor matters in municipal matters must be governed by the transcribed provisions and the non-hierarchical control shall correspond to the labor jurisdiction hearing in that sense in that capacity and not under the halo of jurisdictional authority, it being that once administrative remedies are exhausted under the conditions stated, according to the claims established by the party in order to obtain effective judicial protection, the corresponding jurisdiction to hear the matter would have to be determined in accordance with the constitutional precedents and those of the First Chamber of Cassation to that effect, which are not the subject of study in this matter... III. IN THE SPECIFIC CASE: Taking into account what was indicated in the second whereas clause (considerando) and what was stated by the plaintiff, in that he exhausted administrative remedies which he alleges in the first instance - said in a preliminary hearing -, to subsequently, through a writing submitted to this case file, indicate that said requirement is facultative and not mandatory, this judge (juzgador) considers that the arguments, in any case contradictory to each other, are not receivable. To this effect, it must be clear that in the present case we are facing the challenge of formal activity of the Municipal entity, specifically linked to municipal public employment matters, it being that the plaintiff states that he exhausted administrative remedies with the brief dated February 26, 2018, filed before the Municipal Mayor of Talamanca, which refers to an "opposition to the interim appointment contract for a vacant position in which Engineer Jeffrey Jara Chaves was appointed" (See images 34 to 36 of the virtual judicial file); despite which he subsequently indicates that the exhaustion requirement is not applicable to him, given that it is a power he held in his capacity as an individual. In that line of thought, regarding the first argument to the effect that the party has within the case file the proper exhaustion of administrative remedies based on the document of opposition to the interim appointment filed before the Municipal Mayor's Office, it must be indicated that in accordance with the development carried out in the first whereas clause of this resolution, it is clear that the document invoked by the party constitutes a disagreement raised before the pertinent Administration and at most could constitute one of the appeals that within the framework of the municipal recursive ladder must be carried out in order to exhaust administrative remedies, and that what exhausts administrative remedies is the decision of the biphasic improper hierarchical superior, or put another way, it is the administrative resolution of the organ with legal and constitutional competence to exhaust administrative remedies, which would reliably demonstrate the fulfillment of the mandatory exhaustion of administrative remedies; in this case, said resolution is missed and, given that the party was warned to that effect for its fulfillment without it being provided, the declaration of inadmissibility of the claim is imposed. On the other hand, and in light of the argument also raised by the plaintiff - although contradictory to the one he invokes in the first instance -, regarding the non-mandatory nature of the exhaustion of administrative remedies, the party must be referred again to what was developed in the first whereas clause of this resolution in relation to the exceptionality that municipal matters precisely entail in the exhaustion of administrative remedies, in accordance with the normative development and jurisprudence set forth therein, reason for which, being faced with matters precisely pertaining to the territorially decentralized entities provided for in the Costa Rican legal system, the exhaustion is indeed mandatory and not as the party argues, reason for which his argument to that effect must be dismissed. As a corollary to the foregoing, it is held that in light of the warning issued by the Office regarding the demonstration of the effective exhaustion of administrative remedies, the plaintiff does not demonstrate the same in accordance with the argumentation previously made, reason for which it is imperative to decree the inadmissibility of the claim, as is hereby ordered."

III. ON THE EXHAUSTION OF ADMINISTRATIVE REMEDIES

Summarizing the doctrine on the subject, the exhaustion of administrative remedies consists of the procedural requirement directed at individuals, in the sense that before filing judicial proceedings, commonly the contentious-administrative route, and as a requirement of admissibility, they must first appear before the head (jerarca) of the Public Administration who hears the matter, so that the latter may hear as a last instance what occurred in that venue, generally at lower levels, which issue the administrative acts that materialize the administrative function. In the historical background, in Costa Rica, Decree 20 of August 2, 1916, established for the first time the exhaustion of administrative remedies, in its basic and elemental components, as it is presented up to this moment and before the unconstitutionality declared in the year two thousand six and the entry into force of the Contentious-Administrative Code in two thousand eight. Article 3 established "…the requirement of exhaustion of administrative remedies, with the particularity that the same shall be deemed completed when a resolution was issued or when more than three months had elapsed from the date of filing the claim, that is, it considered administrative silence as a denial of the claim, as is what prevails today in almost all legislation, including Costa Rican law". The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has stated:

"(…) the most beneficial thing for the individual is for him to file the contentious-administrative claim after exhausting the route, granting the Administration the possibility to modify its criterion, annulling the act for defects of form or else upholding the appeal and recognizing the rights of the appellant… (…) the exhaustion of administrative remedies is a prior, necessary requirement for the filing of the contentious-administrative proceeding, where the Administration pronounces for the last time on the act and the possibility may arise that it revokes it and concedes the individual the reason. Therefore, it not only turns out to be an advantage for the individual but a formality of the contentious-administrative proceeding for the admissibility of the claim that does not violate any constitutional guarantee." (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, expediente 04-011636-007-CO) Traditionally, this requirement has been oriented as an opportunity for the Administration to resolve the controversy over its action against the individual who has been affected in his rights or interests. In particular, we find that it has a triple function: a.- that the Administration hears and resolves the conflict created by its action against the right or interest of the individual; b.- guarantee the possibility of recognition of the appellant's rights and the re-establishment of the injured legal situation, all within the administrative route. c.- allow the municipal organization, which not infrequently has limited personnel and sometimes not very technical, to learn of the party's displeasure prior to having to face the proceeding, so that if there is something that must be amended through legal channels, it does so before having to face the judicial proceeding (in this case, evidently the most benefited is the Administration and the public resources it guarantees). In addition to what has been said, it is no secret to anyone that the judicial route is inherently costly, and the Contentious-Administrative jurisdiction, due to its level of technicality, becomes especially burdensome for the individual; thus, resolving the conflict in the administrative route generates fewer costs for the justiciable party. It has been intended that through this exhaustion, administrative entities have the opportunity and possibility to hear and resolve any controversy that their action or omission may produce in the sphere of interests or rights of individuals; who benefit from the principles of gratuity, official initiative (oficiosidad), and speed that guide administrative procedures, this in anticipation of the dispute being submitted to the jurisdictional function. Specifically, it is maintained that its purposes are:

 Produce a conciliatory stage prior to the judicial controversy;  Grant the Public Administration the possibility to review decisions, correct errors, and promote its hierarchical self-control over what was done by its lower instances,  Reinforce the presumption of legitimacy of administrative acts, so that unreflective or immature acts do not reach judicial questioning;  Favor the individual by providing access to non-costly administrative justice, under the protection of the principle of gratuity of the instance,  and limit the filing of precipitate judicial actions against the State.

In summary, the exhaustion of administrative remedies has traditionally been seen as the border between the judicial route and the administrative route and enables the individual to access judicial protection. The means by which the administration self-controls itself in terms of legality and expediency (oportunidad) as well as the achievement of the proper functioning of administrative activity, are constituted by administrative appeals, especially regarding the exhaustion of administrative remedies, which within the judicial proceeding, is constituted as a prerequisite of admissibility, this until before the Constitutional Chamber declared that the exhaustion of administrative remedies is facultative in almost all cases, as will be analyzed later on. And of course, this is insofar as it is a means of challenging administrative acts, which seeks, in the administrative venue, their revocation, annulment, modification, amendment, or substitution. In this line, concerning exhaustion in the administrative venue, appeals are defined by Nombre60484 as " (…) acts of the individual by means of which he requests from the administration itself the revocation or amendment of one of its acts or of a provision of a general nature of a rank lower than the Law based on a specific legal title". (Nombre60484, Nombre60484, and others, Course on Administrative Law, Volume II, Civitas, Madrid, 1997, pag. 506). In Costa Rica, the challenge of administrative acts is regulated in articles 342 et seq. of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), and is provided for "resolutions of mere procedure, or incidental or final, for reasons of legality or expediency." (see article of the General Law on Public Administration, hereinafter LGAP, article 342). It is important to highlight, regarding appeals, that:

 Standing (legitimación): it is held by the parties, that is, anyone who has a legitimate interest or a subjective right. (see articles 342 in relation to 275 LGAP). Including the intervenor (coadyuvante) in matters that do not harm the assisted party.

 Administrative appeals proceed for reasons of legality and of expediency. It is worth saying that the issue of control of legality of administrative conduct is incontrovertible, while that corresponding to expediency (or merit) is not so clear.

 Competent organ where to file them: Ordinary appeals must be filed before the directing organ of the procedure (349 LGAP) or at the act of the respective notification, which must be recorded in the record (article 347.1 LGAP). If an appeal is wrongly filed, it is subject to correction in accordance with this law.

 Regarding the drafting of appeals, it is sufficient that the appellate request be inferred from the content of the text (see article 348); they do not require, by application of the principle of informalism in favor of the individual (article 224 LGAP), any special drafting or claim.

 Filing deadline: Article 346 LGAP provides that ordinary appeals must be filed within a period of three days in the case of the final act (in municipal matters the period is different as will be noted) and twenty-four hours (which in business hours becomes three days, even if paradoxical) for other cases, counted from the last communication of the act (article 346.1 LGAP), while the period is common. Different is the case of the motion for reconsideration (recurso de reposición) which has a term of two months to be filed. It may also be done immediately, given the case of the hypothesis of denial of evidence at the hearing; they may be established independently provided that within the respective periods the reasons and evidence supporting them are presented (346.2 LGAP).

 The party has the power to make use or not of both or only one of the ordinary appeals (article 347.2 LGAP).

 For the sake of continuity in the functioning of the administrative apparatus (principle of efficiency and effectiveness), the effect of appeals is not to suspend execution, that is, the appeal is devolutive and not suspensive. Article 148 LGAP provides that the filing of an administrative appeal does not suspend the execution of the challenged act; however, the servant who issued the act, his hierarchical superior, or the authority deciding the appeal, may suspend the execution when the same could cause serious harm or harm that is impossible or difficult to repair. Even though there are exceptions such as in matters of public employment, for servants covered by the Civil Service Regime (Régimen del Servicio Civil), where by special provision, the filing of the appeal does suspend the execution of the act, as well as the appeal for revocation (recurso de revocatoria) in municipal matters.

 Deadline to resolve them: The competent organ must resolve the revocation within eight days following its filing, and the appeal within eight days following receipt of the case file (article 352 LGAP), again there are special periods as in municipal matters, by way of example.

 Negative silence regarding appeals, article 261.2 of LGAP dictates a period of one month counted from its filing, after which period without communication of an express resolution, the appeal shall be deemed rejected by virtue of silence, either for the filing of subsequent appeals or the contentious-administrative proceeding. For the motion for reconsideration, the period for negative silence to operate is two months (article 330 of the LGAP). Here again, in municipal matters there are some differences regarding the periods.

 It cannot be omitted that the logic is that the appealing party does not have the obligation to endure indefinitely that the Administration resolve its appeal, excessively surpassing the legal deadline.

 Entering properly into administrative appeals, they are classified as ordinary and the extraordinary review appeal (extraordinario de revisión). The ordinary appeals, established in articles 342 to 352 of the General Law on Public Administration, are revocation or reconsideration (revocatoria o reposición) and appeal (apelación). Within the ordinary procedure, these appeals can only be filed against the act that initiates it, the one denying the oral hearing or any evidence, and against the final act (article 345). In turn, their filing must be made before the directing organ of the process (in case there is a split between the directing organ and the decision-making organ) and within the third day in the case of the final act, or within twenty-four hours in other cases, from the last communication of the act (articles 346 and 349); furthermore, they do not require any special drafting or claim, it being sufficient for their formulation that the petitioner's request be inferred from their text (article 348). Additionally, it must be remembered that article 163.2 LGAP establishes that "The defects inherent to preparatory acts shall be challenged jointly with the act, unless those are, in turn, acts with their own effect". The revocation appeal, is decided by the same organ that issued the act, which may revoke its decision or confirm it by dismissing the appeal. In these cases, and saving the exception in article 352, the directing organ of the procedure must resolve the appeal within eight days following its filing. It is important to highlight that the revocation appeal is appropriately filed when the act is not issued by the head and it is desired that the inferior review what has already been done. The appeal, is based on administrative hierarchy, it being the superior of the organ that issued the act who reviews the action of the latter. The superior may dismiss the appeal and confirm the challenged act, or modify or annul the act. In the event that the appellant has filed both appeals - which is optional for him -, the appeal shall be processed once the revocation is rejected, and may even resolve against the appellant in cases of absolute nullity. If there is any defect of form that could cause nullity, it shall be ordered to retract the case file to the moment of the commission of the defect, unless it can be cured or ratified. This appeal must be resolved within a period of eight days following receipt of the case file forwarded by the inferior organ (articles 351 and 352 LGAP). The extraordinary review appeal has the purpose of challenging those firm final administrative acts that present reasonable doubts about their validity, under the circumstances exhaustively indicated in article three hundred fifty-three of the General Law on Public Administration. The motion for reconsideration, constitutes a means of horizontal challenge and proceeds when the final act is from the head or supreme hierarchical superior of the respective administrative organ or entity. The complaint (queja), is not technically a means of challenge, but it turns out to be an important instrument available to the hierarchical superior to adjust the conduct of the inferior to the principles of good administration; it is justified for the sake of speed, rapidity, efficiency, and effectiveness, principles that govern the administrative process. The complaint does not suspend the procedure, and is filed before the hierarchical superior of the authority or official presumed responsible. If the complaint is upheld, the responsible official is admonished and, in case of recidivism or serious fault, the opening of a disciplinary procedure may be ordered (article 359 LGAP). No appeal whatsoever lies against what is resolved by the superior (358.5 LGAP). Of special importance is the mention of improper hierarchy, where the one who hears and resolves is not the natural hierarchical superior, but rather one expressly established by law, that is, it is a legal, not natural, hierarchy. This hierarchy generally presents itself in the form of deconcentration (desconcentración) to the maximum degree in a single phase, thus guaranteeing independence by distorting or eliminating the hierarchical relationship and the exercise of an exclusive competence of review. And it may also occur in a second phase, before an organ attached to the Judicial Branch, which is known as biphasic improper hierarchy; the judicial organ exercises a materially administrative function. Some examples of the type of hierarchy in a single phase within the administrative venue are the Teaching Career Tribunal (Tribunal de Carrera Docente), (article 81, subsection c, of the Civil Service Statute (Estatuto del Servicio Civil) added by the Teaching Career Law (Ley de Carrera Docente) No. 4565 of May 4, 1970), the Administrative Registry Tribunal (Tribunal Registral Administrativo) (article 25 of the Law on Procedures for the Observance of Intellectual Property Rights (Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual), No. 8039 of October 12, 2000), the Administrative Fiscal Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo) (articles 156, 157, 158 of the Code of Tax Norms and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios)), the Civil Service Tribunal (Tribunal del Servicio Civil) and the Administrative Tribunal of the Civil Service, the National Customs Tribunal (Tribunal Aduanero Nacional), and the Administrative Transport Tribunal (Tribunal Administrativo de Transporte), among others. The quintessential example of biphasic improper hierarchy is what is resolved by the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda) or the Labor Court (Tribunal de Trabajo), in municipal matters. It is worth noting that since the mid-last decade of the last century, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, when hearing an unconstitutionality claim against the Civil Service Statute, noted that the Judicial Branch was not suitable to hear this type of appeals, unless there is a constitutional norm to the contrary (vote reiterated in number 6866-2005 of the Constitutional Chamber). In accordance with article one hundred eighty-one of the General Law (LGAP), in this type of hierarchy, only the legality of the act can be reviewed, limited to the claims and questions of fact raised by the appellant, except for matters regarding administrative discretion under the protection of article sixteen of the law under commentary. But, we also have that a norm not invoked in the appeal may also be applied, based on the legality block where the limits of discretion are legalized, which is why the non-hierarchical controller can review, also, the expediency, convenience, or merit of the act, within certain limits. However, we have that the biphasic improper hierarchy exercised by a jurisdictional organ turns out to be unconstitutional, as was established by resolution 6866-2005 cited above, for contradicting elementary principles of a Social and Democratic State of Law such as the separation of functions and the reservation, unity, or exclusivity of jurisdiction (articles 9, 152, and 153 of the Political Constitution). This with the exceptions of municipal matters and of the Comptroller's Office because they are established in the Political Constitution itself, according to the interpretation of the Constitutional Chamber, which will be analyzed later. The definitive decision that causes state (causa estado) is the one that puts an end to the administrative instance, issued by the highest competent authority and once all legally established means of challenge have been exhausted; in short, it is the final resolution given that it represents the last word of the Administration. It resolves the merits of the question, or else, being a procedural act, totally prevents the continuation of the matter, since from the procedural point of view it is definitive. This administrative resolution must be a denial, for it to break into the subjective sphere of the individual (rights and interests) and, reiterating, it must be unappealable and unchallengeable, that is, it must put the endpoint. The ablative act, of burden, that suppresses or affects the rights of a specific person is the basis for the exercise of jurisdictional control. We can think that they are those resolutions coming from administrative authorities where organizationally there is no hierarchically superior instance, it being obvious that it will be its administrative decision that directly exhausts administrative remedies. Which, for the level of the Central Government, are the resolutions adopted by four types of authorities: the Presidency of the Republic, the Ministers of State, the maximum heads of the autonomous bodies (organismos autónomos) and of the decentralized public bodies, without exhausting the list. In our milieu, the Constitutional Chamber established that:

"(…) The act that exhausts administrative remedies or that 'causes state' is the one that closes the administrative procedure, having been issued by the highest competent authority –head (jerarca)–, once the appeals established in the norms that govern the administrative instance have been exhausted. In our legal system, the General Law on Public Administration, in its articles 126, 127, 356, and 357, refers to the administrative act that exhausts administrative remedies and not to the one that causes state. For its part, the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) in its article 31, paragraph 1º, establishes, as a procedural prerequisite for accessing the contentious-administrative jurisdiction, the exhaustion of administrative remedies. Consequently, the administrative resolution, to be challenged in the jurisdictional route, must be unappealable and final. That is, the administrative act must be final and exhaust administrative remedies." (Nombre32, , Treatise on Administrative Law, Volume I, Biblioteca Jurídica Dike, first edition, 2002, pag. 303 and 304) The express denial, as previously noted, is when the definitive decision of the administration consists of rejecting what was requested; which may be express, through the presentation of a denial act, or tacit under the figure of silence, upon the expiration of the given deadlines, without the competent administration issuing a resolution.

It must be clear that the act must necessarily affect the subjective rights of a person or at least their legitimate interests in the terms of constitutional article forty-nine in order to have standing. This is configured by the delay in resolving, which can also be in notifying; it is the negative silence, which denies. The finality of the act and the consented act is constituted when the individual or administered party, knowing of an administrative resolution that affects their legal sphere, does not act, remains silent, upon which it is assumed that the acts of the administration are considered final; therefore, new acts carried out as a consequence of the first acquire efficacy such as res judicata, against which no objection can be raised. A prior act is required that is identical in terms of facts and grounds, definitive and final. In recent times, doctrine has directed its focus to the study of the exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa), no longer of a mandatory nature, but emphasizing its correlative, the administered party and their constitutional rights; and from this perspective, it analyzes the powers of the administration, the power of administrative self-protection, by means of which the administration is dispensed from going to the jurisdictional route to resolve its own interests —among others: the power to annul actions, declare them detrimental, and resolve previously filed appeals—, all before the judge takes cognizance of its action or omission. It is established that in light of the right of effective access to justice, a right of the administered party, the obligation to obtain a final and definitive resolution from the administration should not exist; said obligation is contrary to the right to effective justice. Thus, since 2001, in our country, doctrine clearly and explicitly stated that:

"(...) The new winds blowing in the field of administrative procedural law demand a rethinking of the privilege of declaratory self-protection of public administrations, for the sake of prompt, complete, and effective justice. The primacy of the individual or the human being over administrative organizations —providers of public services— demands that the prior exhaustion of administrative remedies be a merely optional or elective requirement for those situations in which the administered party considers that there is a certain probability of obtaining a modification or annulment of the challenged administrative act." (Nombre32 , , El Agotamiento de la Vía Administrativa y los Recursos Administrativo, Ivstitia, year 15, No. 169-170, January-February, 2001)

A series of arguments have been established that demonstrate how weak the support for the criteria grounding the mandatory nature of the exhaustion of administrative remedies is; it is appropriate to develop them, and we do so as follows:

- Fundamentally, the exhaustion of administrative remedies is based on the power of self-protection held by the Public Administration, where the Public Administration resolves, without the intervention of an impartial third party and in that venue, the conflicts of interest that arise with the administered parties. Thus, before the individual goes to the jurisdictional route, they must elucidate the controversy before the Public Administration so that it determines, based on the allegations, whether it modifies, reforms, substitutes, annuls, or revokes the challenged act, all with the purpose of avoiding a process with the complications and costs that the judicial one entails. Against this argument, it must be said that: in practice, on most occasions, the superior who reviews the legality and appropriateness of what was resolved by the inferior does not modify, revoke, or annul it; on the contrary, they confirm it, without achieving the expected renewal of criteria; effectiveness, speed, and efficiency in the resolution of the conflict are not achieved, which is generally resolved in the judicial route and after the long time elapsed, properly in the administrative venue, trying to resolve a conflict. Furthermore, the power of self-protection is not limited to appeals, since the hierarchical superior, even without a party's petition, whether facing an appeal or not, may well modify the administrative conduct.

- The exhaustion of administrative remedies has been considered an advantage for the administered party, since within it, the hierarchical superior of the body that issued the administrative act can review both legality and discretion, the latter being beyond judicial control; given that, based on opportunity, convenience, or merit, they could even modify the appealed act through its adaptation or substitution. But, against this and from the comprehensive understanding of the regulations applicable in our country regarding the issue of discretion, the judge is indeed empowered to apply the entire block of legality and therefore obligated to a comprehensive study and must apply rules and even weigh extra-legal aspects such as science and technique. The cited jurist has no hesitation in stating the following regarding the topic under discussion: "This argument is equally fragile, since, in our legal system, the limits of discretion are fully positivized or juridified. Indeed, Article 15 of the Ley General de la Administración Pública provides that discretion is subject, in all cases, to the limits imposed, expressly or implicitly, by the legal system so that its exercise is reasonable and efficient. For their part, Articles 16 and 17 of that normative body set express limits for the exercise of discretionary power, such as the univocal or exactly applicable rules of science and technique, the elementary principles of justice, logic, or convenience, and the fundamental rights of the administered party. Article 16, paragraph 2, itself indicates that the judge must exercise control or oversight of discretion, based on such meta-legal limits, 'as if exercising a legality review.' Finally, there is not the slightest doubt that in our legal system, the legal and meta-legal limits of discretion established in articles sixteen and seventeen of the Ley General de la Administración Pública form part of the parameter or block of legality for determining the validity or invalidity of an administrative act. In this regard, article one hundred and eighteen, paragraph four, of the Ley General de la Administración Pública provides that 'Technical and scientific rules of univocal meaning and exact application, under the circumstances of the case, shall be understood as incorporated into the legal system for this purpose.' For its part, article one hundred and sixty prescribes that 'The discretionary act shall also be invalid when it violates elementary rules of logic, justice, or convenience, as indicated by the circumstances of each case.' Consequently, as the legal and meta-legal limits of discretion form part of the parameter of legality —because they are positivized— the Contentious-Administrative Judge must also control their transgression. In this way, it is sufficiently demonstrated that in our legal system, the categorical and whimsical assertion that in the administrative route, legality and opportunity are reviewed, and that in the jurisdictional venue, only legality is overseen, is completely unfounded." (Nombre32, opt cit). It is worth noting that the Tribunal Contencioso Administrativo, acting as a biphasic hierarchical superior, at the time limited its review to matters of mere legality; but in recent decades, it has broadened its interpretation, although it must be accepted that it does not do so for all cases, showing levels of inconsistency when resolving.

- It has also been considered that several of the principles that inform administrative procedures constitute relevant reasons for maintaining the mandatory nature of the exhaustion of administrative remedies. Relevance that becomes relative, regarding: 1. The gratuitousness of the administrative route; there is no award of costs; contrasting it with the judicial route, which is onerous since there can be an award of costs. But the onerousness of a jurisdictional process is not an inflexible rule, as there are —limited— cases where exoneration is possible according to the Código Procesal Contencioso Administrativo. In this regard, canon one hundred and ninety-three of the Code literally states: "ARTICLE 193.- In judgments and orders having the character of a judgment, the losing party shall be ordered to pay personal and procedural costs, a pronouncement that must be made ex officio. Notwithstanding the foregoing, the losing party may be exonerated from the payment of costs when: // a) The judgment is rendered by virtue of evidence whose existence the opposing party could not plausibly have known, and, for this reason, their opposition was justified. // b) Due to the nature of the issues debated, there existed, in the judgment of the Court, sufficient grounds to litigate." Although the rule is not as broad as that formerly provided in the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, which allowed exemption when there was sufficient reason to litigate, at least two cases remain. It is worth noting that the First Chamber of the Supreme Court of Justice has established the criterion of condemning the losing party to costs, for the mere fact of being so; which in most cases has been seen by doctrine as a disincentive to litigate. This aspect is a subject of criticism both nationally and internationally, especially since the reasoning is as if it were civil law, between equals, when it is evident that there is no equality, as doctrine has pointed out.

- In the administrative procedure, since legal representation is not required, the financial costs for the administered party are lowered. In this regard, Article 220 of the Ley General de la Administración Pública states that the Administration may exceptionally require the administered party to have the legal representation of an attorney. Furthermore, in practice, there is a constant trend of legal representation for administered parties, in most cases, at very costly remuneration. To all of the above must be added the lack of direction and coordination in the various administrative organizations, which in turn causes a problem of delimitation of competencies and responsibilities in the substantiation of the various phases of the procedural iter, with the result that some administrative proceedings are prolonged for years.

But, the main, insurmountable reason for not considering the exhaustion of administrative remedies as mandatory is given by Professor Nombre60484, in the expanded edition of his monograph Hacia una nueva Justicia Administrativa, from nineteen ninety-two; where he analyzes and determines that: " (...) The Administration immediately knows of the filing of contentious-administrative appeals and at that moment can reconsider the legality or the appropriateness of the acts that have been challenged; it is arbitrary to demand that this reconsideration must occur (as a burden for the appellants) precisely before such filing can take place. The only reasonable solution is to convert the preceptive prior route into an optional one... Of course, there is a phrase by an American judge that is very expressive, which says: 'No one can be forced to try to draw water from a dry well,' and the well is dry when the Administration has already pronounced itself, so there is no reason to force an attempt to draw water from that well." In relation to the impropriety of the mandatory nature of the exhaustion of administrative remedies, the criteria that have pointed out the various constitutional transgressions manifested within it are also not new; these are of important mention, as they constitute the basis for both the declaration of unconstitutionality of the mandatory nature of the route, and for the legislation that will come into force in the year two thousand eight, the Código Procesal Contencioso Administrativo. Let us begin by indicating that:

- With the mandatory exhaustion of administrative remedies, Article 49 is violated, by not considering superior the subjective, universal, and plenary character of the contentious-administrative process, as conceived by the constitution-maker in said article.

- In light of Article 33 of the Political Constitution, the legislator's freedom of configuration or discretion when designing the various processes must take into consideration that one of the limits of legislative power is the principle of equality. This in the face of the administration's prerogative.

- It must be taken into consideration that the guiding principles of administrative organization and action, of administrative efficiency and efficacy, set forth in the Political Constitution itself (Article 140, subsection 8) and the law (Articles 4, 225, and 269 of the Ley General de la Administración Pública), are subordinated to fundamental rights and must yield to them, given that they constitute the foundation of the legal system.

- The mandatory exhaustion is a limitation on access to effective justice, a right enshrined at the constitutional level in articles forty-one and forty-nine of the Political Constitution, which confer upon administered parties the right to prompt and complete administrative justice. In light of which, the binding nature of the prior administrative route produces: a. a significant delay and an obstacle to accessing judicial instances, leading to a possible denial of justice, due to the length of the actual term involved in the processing of the administrative procedure, coupled with the physiological and pathological slowness of the contentious-administrative process. b. a heavy burden on the administered party that can force them to accept, yielding to the excessive and abusive conditions imposed by the Public Administration and avoiding the fulfillment of judicial guarantees. It cannot be forgotten that the Administration has the resources to litigate, while the individual does so with their own means, which could well be insufficient.

Furthermore, in addition to what has already been indicated, we have that the main reason for considering the optional nature of the exhaustion of administrative remedies as appropriate is that the determination to exhaust the administrative route must remain in the hands of the free and sovereign decision of the administered party; they must assess, after careful consideration, whether there are certain and well-founded probabilities that the hierarchical superior will modify, reform, substitute, annul, or revoke what was resolved by the inferior. This is even more reason if we consider that the idea of the optional nature of the exhaustion of administrative remedies is not foreign, as national doctrine has pointed out, and we can refer to, among others, municipal matters that, by operation of law, are not subject to appeal. The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, by resolution number 03669-2006 of fifteen hours on March fifteen, two thousand six; in response to the Judicial Consultation of Constitutionality formulated by the Juzgado de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda of the Second Judicial Circuit of San José, ordered the annulment of the entirety of paragraphs 1 and 2 of Article 31 and the phrase "(...) or for not having been appealed in time and form (...)" of subsection a) of paragraph 1 of Article 21, both of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. By connection with the consulted norms, the following are annulled, for being unconstitutional: a) The phrase of Article 18, paragraph 1, of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, insofar as it establishes "(...) that are not susceptible to a further appeal in the administrative route (...)"; b) subsection d) of paragraph 1 of Article 41 of that normative body insofar as it provides "d) That the administrative route has not been exhausted"; c) Paragraph 3 of Article 33 of that law when prescribing "3. The failure to exhaust the administrative route will give rise to its allegation, by way of a preliminary defense, if the Court does not appreciate the defect in the opportunity provided for in Article 41"; d) the final phrase of paragraph 4 of Article 33 when stating "(...) for not having been administratively appealed in time and form"; e) subsection c) of Article 50 of the referred law when indicating "c) The failure to exhaust the administrative route." This ruling has declaratory and retroactive effects to the date the consulted and connected norms came into force, all without prejudice to acquired rights and consolidated legal situations by virtue of a judgment passed with the authority of material res judicata. Initially, the consultation was formulated against the constitutionality of the norms contained in articles 31 and 21 of the former Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (No. 3667 of March 12, 1966), which, as relevant, established the following: "Article 31.- // 1. The exhaustion of the administrative route shall be a requirement for admitting the contentious-administrative action (...)" // "Article 21.- // 1.- The contentious-administrative action shall not be admitted regarding: // a) Acts expressly consented to or for not having been appealed in time and form, those that are reproductions of other prior acts already definitive or final, and those confirmatory of consented ones (...)" But by application of article eighty-nine of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the unconstitutionality of several complementary provisions is declared by connection with the consulted norms. The Constitutional Chamber, to resolve the consultation, relied on the extremely relevant considerations already mentioned, which we proceed to transcribe literally:

"(...) IV.- MANDATORY EXHAUSTION OF ADMINISTRATIVE REMEDIES: UNJUSTIFIED FORMAL PRIVILEGE OF PUBLIC ADMINISTRATIONS. In the classical conception of substantial and formal Administrative Law, public administrations, insofar as they seek and attend to public interests or the satisfaction of collective needs, must be provided with a series of extraordinary prerogatives. Thus, in the field of Administrative Procedural Law, traditionally, the mandatory exhaustion of administrative remedies or the prior governmental route was admitted as a formal privilege, that is, that administered parties who consider themselves injured or aggrieved by an administrative act must, before resorting to the contentious-administrative jurisdiction, exhaust all ordinary administrative appeals available against it in the administrative venue. Consequently, the exhaustion of administrative remedies becomes a requirement for the admissibility of the contentious-administrative process in its classical and traditional objective or reviewing version. At the base of this institute lies the so-called prerogative of declaratory and executive self-protection of public administrations, which has found support, at the same time, in principles such as those of effectiveness, efficiency, and good administration. Declaratory self-protection means that public entities can, by themselves and before themselves, without needing to go before a judge, impose obligations on administered parties or else suppress or modify their substantial legal situations —be they subjective rights or legitimate interests. The unavoidable legislative obligation of the administered party to exercise or raise all ordinary administrative appeals against an administrative act before going before the contentious-administrative judge constitutes a specific manifestation of the declaratory self-protection of public administrations, since the legislator expects that the public administration itself can defend the challenged administrative act or else annul or modify it, avoiding having to appear before the contentious-administrative jurisdiction. In this way, in the administrative route, the public administration becomes, at the same time, judge and party, since it must attend to the requests or petitions made by the administered parties and resolve the ordinary administrative appeals that proceed against the final act that it itself issues. As can be seen, self-protection is a concept diametrically opposed to that which prevails in the rest of the legal branches, in which hetero-protection operates, that is, that exercised by a third party supra partes with the constitutional guarantees of impartiality, independence, and objectivity, such as a jurisdictional body. Thus, by way of example, in the field of Private Law, an individual can impose an obligation or affect the substantial legal situations of another, solely and exclusively, if this arises consensually through the application of the principle of party autonomy (Article 28 of the Political Constitution) or from the intervention of a judge (Article 41 of the Political Constitution). Nevertheless, the guiding principles of administrative organization and function of efficiency and effectiveness, enshrined in the Political Constitution itself (Articles 140, subsection 8, and 191), must be understood, at all times and under any circumstances, as subordinated to fundamental rights and must yield to them, since they constitute the foundation and basis of the entire legal system. In modern terms, public administrations must be conceived and understood as just another subject of Law within the legal system, so that the asymmetry or chronic inequality that prevails in the field of contentious-administrative jurisdiction between the administered party or citizen and the respective public entity is repugnant to Constitutional Law. The legislative recognition and granting of a series of formal or procedural prerogatives to public entities in the contentious-administrative jurisdictional order has no objective and reasonable justification if their administrative function, according to the constitutional parameter (Articles 33 and 49 of the Political Constitution), must be subject to plenary and universal legality control, without fissures or exempt redoubts and, above all, if they are created and put into operation to serve or attend to the needs of citizens or administered parties —service organizations. // V.- UNCONSTITUTIONALITY OF THE MANDATORY NATURE OF THE EXHAUSTION OF ADMINISTRATIVE REMEDIES. Currently, especially in light of the principles of the supremacy of the Constitution and the strongest binding force of fundamental rights, as well as their expansive and progressive effectiveness and most favorable interpretation, it is understood that the obligatory or mandatory nature of the exhaustion of administrative remedies conflicts with the fundamental right of administered parties to obtain prompt and complete justice under articles 41 and 49 of the Political Constitution (effective judicial protection) and with the principle of equality, since only in the contentious-administrative process —and not in the rest of the jurisdictions— is the litigant obliged, before resorting to the jurisdictional route, to exhaust all available ordinary administrative appeals. The infringement of the fundamental right to prompt and complete justice arises from the following aspects: a) Normally, when the administered party files the ordinary appeals for reconsideration, appeal, or motion for reversal —the latter understood as the horizontal appeal that lies against the acts of the hierarchical superior or supreme hierarchical superior—, it does not achieve that the body itself or its superior modifies or annuls it, so that the exhaustion of administrative remedies is like drawing water from a dry well, as nothing is obtained from filing the appeals, thus transforming it into a heavy burden or a kind of via crucis for the administered party; b) it is known that the administrative procedure and its appellate or review stage often extends beyond the legal deadlines and beyond what can be conceived as a reasonable period, thereby indefinitely prolonging, even for years, access to effective judicial protection, without having the possibility of doing so immediately and when deemed appropriate; c) the sum of the time needed to exhaust the administrative route with that required by the contentious-administrative jurisdiction causes administered parties to obtain tardy justice, which, eventually, may transform —depending on its prolongation and the particular circumstances of the litigating administered parties— into a denial of justice; the foregoing constitutes a clear and evident relative advantage for public entities of which, at times, they take advantage, since the administered party or citizen passes —due to their ordinary condition as a natural person— and the public administration remains for a prolonged time. Regarding the violation of the principle of equality, it must be indicated that the mandatory exhaustion of administrative remedies, derived from the privilege of declaratory self-protection, exposes the litigant who sues a public administration to a discriminatory situation, since there is no objective and reasonable motive for subjecting them to that obligatory requirement, unlike the rest of the jurisdictional orders. It must be taken into consideration that even the legislator's freedom of configuration or discretion when designing the various processes has the principle of equality as an insurmountable limit. The foregoing is reinforced if it is considered that public administrations are just another subject of Law that need not enjoy such privileges or prerogatives and that the central axis in a service-providing administration or in a Social and Democratic Rule of Law is the person, that is, the user or consumer of public goods and services. In essence, public interests and the satisfaction of collective needs cannot be taken as empowerment clauses to override the fundamental rights of administered parties or, simply, as the altar upon which they are sacrificed. // VI.- ADAPTATION OF THE EXHAUSTION OF ADMINISTRATIVE REMEDIES TO THE CONSTITUTIONAL PARAMETER: OPTIONAL OR ELECTIVE NATURE FOR THE ADMINISTERED PARTY. The interpretation most favorable to the expansive and progressive effectiveness of the fundamental rights of administered parties to prompt and complete justice and to equality requires qualitatively rethinking the mandatory nature of the exhaustion of administrative remedies imposed by the legislator. Indeed, it must be understood that the exhaustion of administrative remedies must remain at the free choice of the administered party, so that it is they who, after making a probability judgment about the eventual success of their action in the administrative venue, decide whether or not to file the available administrative appeals. It is to be expected that the possibilities of the administered party will be reinforced when dealing with the so-called 'administrative tribunals' (e.g., Tribunal Ambiental, Tribunal Fiscal Administrativo, Tribunal Aduanero Nacional, Tribunal del Servicio Civil, Tribunal de Carrera Docente, Tribunal Registral Administrativo, Tribunal de Transportes, etc.), since, as these have been constituted, almost usually, as highly deconcentrated bodies, a greater guarantee of technical specialty, impartiality, and objectivity is obtained, as the relationship of hierarchy is blurred and any political criterion is diluted. The idea of the optional nature of the exhaustion of administrative remedies is not foreign or alien to the infra-constitutional legal system; the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa itself establishes four cases in which it is optional. Thus, Article 32 excepts from the motion for reversal the act presumed by negative silence when emanating from the hierarchical superior, acts not manifested in writing —tacit—, and regulations. Article 87, in the case of the special process for the separation of directors of decentralized entities, establishes that it is not necessary to raise the prior motion for reversal. For its part, Article 357 of the Ley General de la Administración Pública provides that it is not necessary to exhaust the administrative route to challenge de facto actions. Finally, the Ley de la Jurisdicción Constitucional itself, in its Article 31, indicates that it is not necessary to exhaust the administrative route to seek the amparo process. It should be clarified and warned, although it is not the subject of this judicial consultation, due to its transcendent importance, that the statute of limitations for the action —whatever it may be—, when the administered party opts not to exhaust the administrative route, will begin to run from the notification of the unchallenged final act. In sum, the elective nature of the administrative route is absolutely congruent with the fundamental rights of administered parties of access to the jurisdiction, to prompt and complete justice (Article 41 of the Political Constitution), to equality (Article 33 of the Political Constitution), and to controlling the legality of the administrative function (Article 49 of the Political Constitution). Now then, it should be highlighted that it is as constitutional for the administered party to opt to go directly to the jurisdictional route, without exhausting the administrative route, as when they choose to do so. // VIII.- TACITLY CONSENTED ACT: UNJUSTIFIED FORMAL PRIVILEGE OF PUBLIC ADMINISTRATIONS.

Another of the formal privileges of public administrations in the contentious-administrative process is the dogmatic and legislative figure of the tacitly consented act, which has an irrefutable logic in relation to the mandatory exhaustion of administrative remedies (agotamiento preceptivo de la vía administrativa). If the exhaustion of administrative remedies—based on the privilege of declaratory self-help (autotutela declarativa)—is a mandatory admissibility requirement, consequently, if the administered party does not exercise the applicable administrative remedies in a timely and proper manner, the legislator presumes, from the omitted conduct of the administered party, that it has tacitly consented to the administrative act by not challenging it within the deadlines and through the means provided by the legal system. That procedural institute directly infringes upon the fundamental right of administered parties to access the jurisdiction (Article 41 of the Political Constitution), since it perpetually prevents them from discussing the matter before the jurisdiction established by the constituent power to exercise legality control over the administrative function (Article 49 of the Political Constitution), simply for not having exercised and filed the applicable administrative remedies. Consequently, if adapting the exhaustion of administrative remedies to the constitutional parameter requires considering it as optional or elective for the administered party, the figure of the consented act must be deemed unconstitutional insofar as it implicitly assumes that such a requirement must be mandatorily fulfilled." The Chamber makes a differentiated treatment regarding the mandatory exhaustion imposed by the Constitution, as interpreted by the Constitutional Chamber, in those cases where it is understood that the body or instance that reviews or oversees a specific administrative act is a guarantee of correctness, speed, and economy for the administered party. The mandatory nature of exhaustion was maintained in the case of numeral one hundred seventy-three of the Magna Carta, regarding municipal agreements, insofar as the second paragraph of that numeral establishes that if the objected or challenged agreement is not revoked or reformed, the records shall be sent to the Court dependent on the Judicial Branch indicated by law for a final resolution; and one hundred eighty-four insofar as it reserves to the Comptroller General of the Republic the improper hierarchy (jerarquía impropia) of administrative acts issued in matters of public procurement (contratación administrativa). It is worth noting that neither of the two norms establishes the existence of a mandatory exhaustion, but being cited in the Political Constitution, the Constitutional Chamber opted to take that path. As already advanced, the issue of exhaustion in public procurement matters is almost a dead letter based on Article ninety of the Public Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa), which converts the processes into civil treasury proceedings, where the exhaustion of remedies is unnecessary since the formal act is not being attacked, as will be analyzed a little further on. In these two scenarios, since a constitutional norm exists, as interpreted by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, that provides coverage for the mandatory exhaustion of administrative remedies, it cannot be considered that this obligatory admissibility prerequisite for a contentious-administrative process is unconstitutional. Based on the doctrinal basis of the preceding analysis, as well as the resolution of the Constitutional Chamber, the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) is oriented in the same direction and expressly establishes that the exhaustion of administrative remedies shall be optional, with two exceptions. Article thirty-one so provides: "Article 31.- The exhaustion of administrative remedies shall be optional, except as provided in Articles 173 and 182 of the Political Constitution." The Contentious Code maintains that the Constitution establishes two cases in which the exhaustion of administrative remedies is mandatory, which would be:

 Article 173 of the Constitution: "Article 173.- Municipal agreements may be: 1) Objected to by the official indicated by law, in the form of a reasoned veto; 2) Challenged by any interested party.- In both cases, if the Municipality does not revoke or reform the objected or challenged agreement, the records shall be sent to the Court dependent on the Judicial Branch indicated by law for a final resolution."  Article 182 of the Political Constitution: That article provides that contracts for the execution of public works entered into by the Branches of State, the Municipalities and autonomous institutions, purchases made with funds from these entities, and the sales or leases of property belonging to them, shall be made through bidding, in accordance with the law regarding the respective amount. This is in relation to what is indicated in Article 184, of the same constitutional body, which reserves to the Comptroller General of the Republic the improper hierarchy of administrative acts issued in matters of public procurement.

It is concluded that in these two scenarios, since a constitutional norm exists that provides coverage for the mandatory exhaustion of administrative remedies, it cannot be considered that this obligatory admissibility prerequisite for a contentious-administrative process is unconstitutional. Now, despite the Chamber treating both matters as being under identical conditions, the truth is that on a normative level they have different foundations. In public procurement matters, the issue is of lesser relevance under Article ninety of the Public Procurement Law, which states, in relevant part: "Exhaustion of administrative remedies. The final resolution or the order that puts an end to the remedy shall be deemed to have exhausted administrative remedies. .... If the procurement whose award is challenged has been executed or is in the course of execution, the judgment favorable to the plaintiff may only recognize the payment of the damages caused." In practice, this has led to most processes whose object of discussion is the award act being converted into a civil treasury proceeding; given that the appeal in the administrative channel in this matter has a double effect, and in the judicial channel a precautionary measure (medida cautelar) is unlikely to succeed by virtue of the fact that the public interest normally prevails over the private interest, given the urgency of supplying the need for goods or services that the Administration seeks to cover through the public procurement. It is worth noting that in procurement matters, the execution of the act is subject to the resolution of the remedy that exhausts the administrative channel, which determines that the general rule of canon one hundred forty-eight of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) does not apply. A different case occurs in municipal matters, where the appeal does not have suspensive effects, except for the motion for reversal (revocatoria), so that the administered party only has the possibility of requesting a precautionary measure in that channel, while its petition is resolved by the improper hierarchical superior, which in most cases implies many months and sometimes years; in any case, this topic will be revisited later. The Constitutional Chamber has jurisprudence stating that: “In any case, it should be noted that in municipal matters, since Article 173 of the Constitution establishes that interested parties 'may' challenge municipal agreements, it is possible to interpret that the exhaustion of administrative remedies is optional, such that the citizen could validly go directly to the contentious-administrative jurisdiction, without making use of the challenge procedure.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE, Votes numbers 2003-13666 of 14:16 hrs. on November 28, 2003, 2004-00629 of 8:48 hrs. on January 30, 2004, 2004-05138 of 10:26 hrs. on May 14, 2004, and 2005-14872 of 11:47 hrs. on October 28, 2005, among others). The Contentious-Administrative Procedure Code, in its Article sixty-six, establishes:

"ARTICLE 66.- 1) In the answer to the complaint or counterclaim, all substantive defenses may be alleged, as well as the following preliminary defenses (…) c) Failure to exhaust administrative remedies, when applicable. (…) 2) (...) the resolution shall be reserved for the preliminary hearing, alluded to in chapter VI of title V of this Code." (highlighting not in original)." Article 90 of the same normative body adds:

"ARTICLE 90.- 1) At the preliminary hearing, orally, the following shall be resolved: (…) d) The preliminary defenses. (…)” Article 92 of the law under study adds:

"Article 92.- 1) In the event that the preliminary defenses alluded to in subsections b), c) and d) of the first paragraph of Article 66 of this Code have been raised, if the processing judge considers the defense interposed to be admissible, a period of five business days shall be granted to the plaintiff to correct the defects, with suspension of the hearing. Such correction may also be ordered ex officio. // At this procedural stage, the following scenarios may occur: a) Inadmissibility of the complaint, if the defects are not corrected within said period, as declared by the processing judge. b) Once the defect is corrected, a hearing shall be granted to the defendant for a period of three days; once this period has expired, the processing judge shall decide on the continuation or not of the process. If the processing judge upholds the defense, the proceedings shall be annulled and reverted to the appropriate procedural stage, for the purpose of integrating, ex officio, the necessary co-parties and guaranteeing due process. (…)” According to subsection three of Article thirty-one of Article 31 of the Contentious-Administrative Procedure Code. If the jurisdictional channel has been sought without having exhausted administrative remedies, the processing judge, in the same order that transfers the complaint, shall grant a period of 8 business days prior to the summons provided for in Article sixty-three of this Code, so that the supreme hierarchical superior of the competent body or entity, in accordance with the rules of Article one hundred twenty-six of the General Law (LGAP), may confirm, or else modify, annul, revoke, or cease the challenged administrative conduct, for the benefit of the administered party and without suspension of the procedures (this phrase does not correspond to the text since it does suspend, the eight days are prior). Once the indicated period has expired, if the supreme hierarchical superior remains silent or maintains the challenged conduct, the period granted for answering the complaint shall begin to run automatically, starting from the following business day and without the need for a resolution so ordering. This institute has been termed by some doctrine as quasi-exhaustion, but in reality, more than an exhaustion, it is a prerogative for the Administration, in application of the principle of self-help (auto tutela), to review its own action prior to facing judicial proceedings. Now then, the cited article in its fourth subsection establishes that if the jurisdictional channel has been directly sought without having exhausted administrative remedies, the processing judge, in the same order that transfers the complaint, shall notify the supreme hierarchical superior of the competent entity, in accordance with the rules of Article one hundred twenty-six of the LGAP, that within the first 8 days of the summons, without suspension of the procedures, it may confirm, or else modify, annul, revoke, or cease the challenged administrative conduct, for the benefit of the administered party. Once the indicated period has expired, if the supreme hierarchical superior remains silent or maintains the challenged conduct, the period granted for answering the complaint shall continue to run automatically, without the need for a resolution so ordering. Finally, it should be highlighted that, in accordance with subsection five, in the event that the Public Administration modifies, annuls, revokes, ceases, amends, or corrects the administrative conduct adopted, for the benefit of the administered party, the process shall be deemed terminated in the pertinent part, without a special award of costs and without prejudice to its continuation for the recognition of rights relating to the reestablishment of the plaintiff's legal situation, including the eventual compensation for the damages caused. The constitutionality of this norm has been questioned in various administrative law seminars, but the respective action has not yet been filed. Article thirty-three provides the guideline: “when the exhaustion of administrative remedies is chosen, the complaint shall be directed, indistinctly, against the act that is the object of the ordinary remedies, against the one that resolves these remedies expressly or by administrative silence, or against both at the same time. However, if the act deciding the ordinary remedy reforms the challenged one, the complaint shall be brought against the former, without the need for any remedy.” When entering the appellate phase of the administrative process, the deadline that the Administration has to resolve is one month, according to subsection six of Article thirty-one; otherwise, the administrative remedies are deemed exhausted, with the remedy being deemed dismissed. And once the remedy is resolved, the period for filing the complaint is not expressly indicated in subsection seven, but we understand it shall be one month, the same as in subsection six; and that it shall be counted from the day following the respective notification. Despite what has been said, there are matters where the exhaustion ceases to be mandatory (Article 163 of the Municipal Code), these are:

• A)In matters of municipal budget and its motivations.
• B)In matters concerning municipal taxes, where by constitutional imperative, the final approval corresponds to the Legislative Assembly.
• C)Those that must be approved by the Comptroller General of the Republic.
• D)In provisions of a general nature.
• E)Procedural acts (actos de trámite), procedural acts of execution.
• F)Those confirming previous acts, or ratifying previous acts.
• G)Acts that are not final (actos no firmes).

It is worth mentioning that matters related to tax assessments have a hybrid nature, where the exhaustion of administrative remedies is granted by the Fiscal Administrative Court (órgano desconcentrado of the Ministry of Finance), which for these cases has been understood as mandatory on the same basis as canon one hundred seventy-three of the Political Constitution, despite the fact that the exhaustion would not be generated by an organ of the Judicial Branch as the constitutional norm states, but by one of the Ministry of Finance. Finally, although the doctrine has been built upon the existence of the Third Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court, the truth is that the current Contentious-Administrative Procedure Code assigns it to the Court and not to a specific Section or working group; and the Planning Department of the Judicial Branch has considered that this competence could be resolved by processing judges unipersonally, which, by the way, is an assessment that would correspond to the Full Court, insofar as it would not even require a legal reform, but rather a distribution of an administrative nature. This last topic is to be heard by the Full Court of the Judicial Branch in the coming months, which could vary everything resolved on that particular. Now, in the case of municipal matters, pursuant to the provisions of Article one hundred sixty-five of the Municipal Code, the remedies filed before the Council must be heard at the ordinary session following their filing. Article thirty-five of the Municipal Code establishes that the Councils must hold, at a minimum, one weekly ordinary session. In the event that the Council remains silent or fails to rule on the interposed remedies, Article one hundred sixty-five of the Municipal Code foresees a type of appeal per saltum, which allows the interested party to go directly to the Contentious-Administrative Court or to the respective Labor Court, without waiting for the Council to resolve the remedy in subsequent sessions. This appeal may be attempted when eight days have elapsed since the session in which the aforementioned remedy should have been heard, understanding that a negative silence exists. In the case of remedies emanating from officials who depend on the Mayor, given the silence of the Municipal Code, the provisions of the General Law of Public Administration must be followed. Regarding the appellate phase or challenge procedure, numeral two hundred sixty-one, second paragraph, sets a period of one month for the official to resolve, if it concerns the final resolution, and, in other cases, by provision of numeral three hundred fifty-two of the same normative body, the municipal administration has eight days to resolve remedies of reversal and appeal, being able to reserve the hearing of the reversal remedy for the final act, which must be communicated to the parties as such. When a public body or entity exceeds these deadlines or does not respond to the petitions of administered parties within the established legal deadlines, without a duly accredited objective and reasonable justification by the sued entity, a breach of the right to prompt and complete administrative justice established in Article forty-one of the Political Constitution occurs. (in this regard, see Vote 2004-00629, of eight hours forty-eight minutes on January thirtieth, two thousand four, Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice). This leads us to two mandatory conclusions: first, it is possible to apply negative silence in municipal matters; and second, and no less important, the use of per saltum is appropriate so that the hierarchical superior hears the appeal and thus achieves the exhaustion of administrative remedies. This guarantees that the exhaustion of administrative remedies does not become an obstacle to accessing justice against municipal administrative activity. Regarding negative silence, once the deadline has expired and a response has not been given, it could give rise to the per saltum, since the Administration would always have the legal obligation to respond, even after the deadline. In harmony with the above, Article one hundred eighty-nine of the Contentious-Administrative Procedure Code specifies that: "The appeal against municipal agreements, established in Article 173 of the Political Constitution, shall be of the cognizance of the Contentious-Administrative Court." For its part, the Municipal Code, Law 7794 of April 30, 1998, by virtue of the latest legal reforms made to its text in the year two thousand nine, incorporates the review by the improper hierarchical superior of administrative acts issued by the Municipal Mayor, whose challenge course does not contemplate the participation of the Municipal Council and therefore, no municipal agreement is issued in this regard. It is worth noting that this reform recognized the two-faced nature of the municipality, which comes to recognize that despite being a single entity, it presents two hierarchical superiors with defined competences, which results in two fronts of action under a single legal entity. Article one hundred seventy-one of the cited law provides the following: "The decisions of municipal officials who do not depend directly on the council shall have the remedies of reversal, before the body that issued it, and appeal, before the municipal mayor's office, which must be filed within the fifth day; they may be based on grounds of illegality or inopportuneness and shall suspend the execution of the act. Any decision of the municipal mayor's office, issued directly or heard on appeal, against what has been resolved by a hierarchically lower municipal body, shall be subject to the remedies of reversal before the same mayor's office and appeal before the Contentious-Administrative Court, which must be filed within the fifth day; they may be based on grounds of illegality and shall not suspend the execution of the act, without prejudice to the superior or the same body that issued it being able to order the implementation of a precautionary measure upon receiving the remedy. Regarding the procedure and deadlines for the referral of the appeal to the superior, the same provisions of Article 165 of this Code shall apply." Note then that the exhaustion of administrative remedies operates against formal conduct of the Municipal Administration, whether the administrative act originates from the Municipal Council or its Mayor. Furthermore, it is not the power of the administered party to decide whether or not to deem administrative remedies exhausted, but rather this operates only if a ruling has been made by an organ of the Judicial Branch in exercise of the competence assigned by the Political Constitution. From the foregoing, it is clear that formal conduct issued by municipal bodies must exhaust administrative remedies, with the exceptions that the Municipal Code establishes, namely, procedural acts, regulations, consented acts (actos consentidos), and acts of reiteration or confirmation of previous ones, or else, concerning non-final agreements or those approving budgets, their modifications, and additions. It should be specified that Article one hundred twenty, subsection four, of the Contentious-Administrative Procedure Code provides that: "If, in the oral and public phase, it is determined that there is a failure to exhaust administrative remedies, the defect shall be deemed corrected." This norm has been understood by the Constitutional Chamber under the principle of access to justice and that the exhaustion of remedies is a means and not an end; thus, if the process reaches the final stages (issuance of judgment) and it is only then that the omission of exhaustion is detected, it is not viable to revert the process, but on the contrary, the appropriate course is to issue judgment, as the first alternative would be unduly burdensome for the litigant. Recall that mandatory exhaustion is exceptional given the existence of a constitutional norm, according to the position of the Constitutional Chamber, such that its interpretation is always restrictive. The matter corresponding to the controversial figure of the extraordinary review remedy in municipal matters cannot be left unmentioned. The concern of the Constitutional Chamber where exhaustion becomes a true ordeal is evident, insofar as the hearing of remedies, especially two-phase ones, has become an obstacle, given that the granting of a precautionary measure in the administrative channel depends on the authority in charge; which in the case of contentious-administrative matters at least follows a reasonably similar criterion, but regarding the issue of public employment, the matter becomes more complex, since each labor judge acting as an administrative authority to hear the appeal will decide according to their best knowledge and understanding, according to what is considered in each territorial competence and without any appeal in all cases. The disparity of criteria and the non-existence of any administrative remedy places the litigant in a very delicate condition; since at least when the remedy is being heard before the same municipality, the suspension of the administrative action operates under the remedy in both effects. An interesting point is that the articles of the Municipal Code dedicated to the exhaustion of administrative remedies in public employment matters were drafted for disciplinary matters, leaving out the multiple formal acts that could be adopted within a relationship of such a nature; but case law has extended the necessity to all other formal actions of the Administration. Both doctrine and the Constitutional Chamber have been clear in pointing out that exhaustion should not be confused with a desire to create a realm of administrative impunity, especially since the administered party is ignorant of the law and may not know the deadlines for exercising the means of challenge (which is one of the few formal requirements that the remedies they have the right to file in pursuit of the exhaustion of administrative remedies would present). This privilege becomes odious when it becomes a barrier to challenging municipal administrative conduct. In this regard, the same vote in question adds, in relevant part: "Another of the formal privileges of public administrations in the contentious-administrative process is the dogmatic and legislative figure of the tacitly consented act, which has an irrefutable logic in relation to the mandatory exhaustion of administrative remedies. If the exhaustion of administrative remedies—based on the privilege of declaratory self-help—is a mandatory admissibility requirement, consequently, if the administered party does not exercise the applicable administrative remedies in a timely and proper manner, the legislator presumes, from the omitted conduct of the administered party, that it has tacitly consented to the administrative act by not challenging it within the deadlines and through the means provided by the legal system. That procedural institute directly infringes upon the fundamental right of administered parties to access the jurisdiction (Article 41 of the Political Constitution), since it perpetually prevents them from discussing the matter before the jurisdiction established by the constituent power to exercise legality control over the administrative function (Article 49 of the Political Constitution), simply for not having exercised and filed the applicable administrative remedies. Consequently, ..., the figure of the consented act must be deemed unconstitutional insofar as it implicitly assumes that such a requirement must be mandatorily fulfilled." In that sense, the legislator left a door open to allow reopening the discussion in municipal matters in the Code of the subject matter under current canon one hundred sixty-six, which states: "For any municipal agreement against which an appeal could have been filed and it was not filed on time, and provided that ten years have not elapsed since the agreement was adopted and that the act has not exhausted all its effects, interested parties may file, before the Council, an extraordinary review remedy, so that the act does not produce and ceases to produce effects. ... Against the substantive resolution issued by the council on this extraordinary remedy, an appeal may be filed before the Contentious-Administrative Court, within the fifth business day." Subsequently, one hundred seventy-two states: "Article 172- Against any act not emanating from the council ... an extraordinary review remedy may be filed when the remedies provided for in the preceding articles of this chapter have not been established in a timely manner, provided that five years have not elapsed since the act was issued and the act has not totally exhausted its effects, so that it does not produce and ceases to produce effects.// The remedy shall be filed before the municipal mayor's office, which shall accept it if the act is absolutely null. Against what is resolved by the municipal mayor's office, an appeal may be filed before the Contentious-Administrative Court, under the conditions and deadlines indicated in Article 171 of this Code." In this way, the purpose sought by the Constitutional Chamber, in the sense that a consented act is not generated by virtue of not having exercised the remedies on time, materializes, since it allows the discussion to be reopened even after the deadlines for ordinary remedies have passed, through the extraordinary review remedy, which differs from the review remedy regulated in the General Law of Public Administration. It is worth noting that these norms present a gross exception with respect to public employment, insofar as they deny the right to judicial protection of subjective rights and legitimate interests as enshrined in Article forty-nine of the fundamental charter in the event ordinary remedies are not exercised within the legal deadlines. On the other hand, the verification of exhaustion must occur before the preliminary hearing, which is when the judge reviews the preliminary defenses, but nothing prevents this requirement from being satisfied during the processing of the case file. This Panel must be emphatic in pointing out that, in legal logic, the plaintiff should exhaust administrative remedies before going to court, but that does not happen in many cases. In many cases, the party goes to court during the period the administration has to resolve the administrative remedies, especially during the period to hear the two-phase remedy. If the party chose to go to court and along the way the administrative channel rules in its favor, or negative silence occurs, the only one who would lose would be the plaintiff itself insofar as it would not have the right to collect costs, yet, effective judicial protection would clearly be fulfilled. What is a requirement is that the act must have been the object of the exhaustion of administrative remedies through the improper vertical remedy filed on time or through the filing of an extraordinary review remedy if applicable, so that the two aspects that justify mandatory exhaustion are satisfied.

It is for this reason that the option adopted by some case-management judges of suspending the processing of the main proceeding for a reasonable time to allow the administrative procedure to be resolved is simply permitting the constitutional requirement to be satisfied under a pro actione interpretation and guided by the principle of effective judicial protection. We reiterate, we are not taking a position on this point, but we merely note that it is a possible interpretation of the current rules, which, incidentally, has been implicitly accepted by the First Chamber of the Supreme Court of Justice, since in several cases this suspension has occurred and the highest court of administrative litigation matters has allowed that mechanism, without stating that a violation of procedural rules occurred.

V- ON THE MERITS OF THE MATTER: Once the previous point has been analyzed, it is imperative to analyze the case before us. In order to resolve the issue brought by this litigation, it is necessary to summarize the basis of the conflict. The plaintiff indicates that he worked as a surveyor engineer (ingeniero topógrafo) for the Federation of Banana-Producing Municipalities of Costa Rica between August of two thousand eight and August of two thousand ten. He was subsequently hired starting in June of two thousand eleven by the Municipality of Talamanca, through a direct permanent-term contract lasting until the year two thousand seventeen. According to the plaintiff, the breaking of the employment relationship was not due to a sanction, whether labor or related to administrative contracting, but rather due to the arrival of the contract’s end date. For the year two thousand eighteen, the Municipality created the surveyor engineer position within its municipal organizational structure, and the plaintiff submitted credentials, with the expectation of being considered. In February of two thousand eighteen, another person was appointed to the position on an interim basis. The plaintiff objects to the appointment, claiming it did not follow legal procedure, and considers that he has the right to be appointed to that position. The question that naturally arises is: what is the act contrary to the plaintiff’s interests (whether it suppresses a right, is ablatory, or generally produces an adverse effect) that he is challenging and against which he should have exercised the respective administrative remedies (recursos administrativos)? The termination cannot be considered such an act, since it lost its effects due to the arrival of the term. Hence the claim, which is formulated generally and without indicating a specific act as the basis for the challenge, stating: “1.- The current complaint is granted in all its aspects. 2.- Total annulment of the interim contract for a vacant position. 3.- Non-conformity of the administrative conduct with public regulations and all related acts or actions. 4.- Violation of all the norms of the Comprehensive Municipal Regime Job Description Manual. 5.- Violation of my right to response. 6.- Non-conformity with the legal system of the material action of appointing Mr. Jeffry Jara Chaves. 7.- Recognition as the better offeror. 8.- Adoption of the due administrative conduct in accordance with the merits of the case. 9.- That they be ordered to pay damages caused. a.- Damages: consist of the interruption of my employment contract illegally and without any merit. I value them for now at the sum of ¢8,000,000.00 b.- Loss of Earnings: The returns not received for sums not collected up to today. I now estimate the sum of ¢1,000,000.00 c.- Moral Damages: The emotional disturbance I have been suffering from due to being unemployed. I assess it prudently at the sum of ¢1,500,000.00. 10.- That they be ordered to pay both sets of costs of this action for omissive conduct. 11.- That the Administration be ordered to recover the sums paid under the contract for having entered into it in fraud of law. 12.- That the Administration be ordered to proceed with my appointment given the working conditions or my reinstatement to the position I was holding until the internal competition is held. Accessory Claim. Alternatively, as a petition I request 1.- The payment of my legal benefits for being an indefinite-term contract. 2.- Vacation and Year-End Bonus for the entire relationship. 3.- All the rights inherent to the Municipal Administrative Career.” (See images 4 to 6 of the virtual judicial file). It should be noted that the plaintiff does not specifically challenge any administrative act meriting its review by the municipal administrative hierarchy, the Mayor, or the Council, which consist of the decisions that must ultimately exhaust the administrative remedy route (agotar la vía administrativa), before the improper biphasic superior authority (jerarca impropio bifásico), in accordance with the reading of Article 173 of the Political Constitution and Article 189 of the Contentious Administrative Procedure Code. There is no individualization, with a note number, date, or something similar. However, it draws the attention of this Tribunal that the plaintiff introduces a claim that, if clarified in detail, does indeed impose the exhaustion of the administrative remedy route; this is evident from the one stating he requests the Tribunal to declare: “2.- Total annulment of the interim contract for a vacant position.” The situation is quite unusual, given that the act which appoints a person on an interim basis does not create a burden, but rather directly creates rights for the appointed person, yet indirectly produces a negative effect for the plaintiff. It is a reflective effect. The Chamber assumes there must be a note from the mayor, or from the human resources office, and a personnel action effecting the appointment. It is assumed the plaintiff cannot individualize or identify them because those acts are not communicated to him; thus, his knowledge of the appointment stems from locating a person performing the duties of that position. This forces one to think that if such formal acts exist, even if the identification data cannot be set forth from the file, then that act, if it indeed exists, deserves to be known by the improper biphasic superior authority, so that it may issue a ruling through a definitive act. Consequently, with respect to what is the subject of the appeal, the appeal filed is dismissed and the appealed resolution is confirmed. Finally, regarding the grounds of grievance, it is indeed necessary to clarify that the Chamber can accept that the plaintiff party has made efforts to express its disagreement with what was decided by the municipality, which efforts, effectively due to the principle of informality (informalismo), could be taken as revocation remedies; but there is a significant distance from there to exhausting the ladder of remedies. Exhaustion in its proper sense has never occurred in this case, since the respective appeal or the per saltum procedure established by law to reach the biphasic superior authority has not been exercised. Furthermore, it is incorrect that exhaustion of the administrative remedy route is optional in municipal matters, since as indicated in the preceding recital, it is mandatory. For which reason the appeal must be rejected.

• VI)NOTE FROM JUDGE MADRIGAL JIMÉNEZ: Even though I concur with the decision, I find it necessary to make some clarifications. It is indisputable that by means of Vote 03669-2006, fifteen hundred hours on March fifteenth, two thousand six, from the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, the unconstitutionality of the exhaustion of the administrative remedy route was declared, except in two subjects: municipal and administrative contracting. Regardless of the fact that I personally cannot extract a mandatory exhaustion of the administrative remedy route from the reading of the constitutional norms as the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice does, due to the effect of Article 13 of the Constitutional Jurisdiction Law, there is no other choice but to understand it that way. That privilege becomes odious when it turns into a barrier to questioning municipal administrative conduct. In this regard, the same vote in question adds, to the relevant extent: “Another of the formal privileges of public administrations in the contentious-administrative process is the dogmatic and legislative figure of the tacitly consented act, which has an irrefutable logic in relation to the mandatory exhaustion of the administrative remedy route. If the exhaustion of the administrative remedy route – sustained by the privilege of declaratory self-review – is a mandatory admissibility requirement, consequently, if the citizen does not exercise the applicable administrative remedies in a timely and proper manner, the legislator presumes, based on the citizen’s omission, that he has tacitly consented to the administrative act by not challenging it within the deadlines and through the means provided by law. That procedural institution frontally infringes upon the fundamental right of citizens to access the jurisdiction (Article 41 of the Political Constitution), since it perpetually prevents them from discussing the matter before the jurisdiction designated by the framers to exercise judicial review of the administrative function (Article 49 of the Political Constitution), simply for not having exercised and filed the applicable administrative remedies. Consequently, ..., the figure of the consented act must be deemed unconstitutional insofar as it implicitly assumes that such requirement must be mandatorily fulfilled.” In that sense, the legislator left a door open to allow reopening the discussion in municipal matters within the relevant Code under current Article 166 and the extraordinary remedy of review. In this way, the purpose intended by the Constitutional Chamber—to prevent a consented act from being generated by not having exercised remedies in time—is realized, as it allows the discussion to be reopened even after the deadlines for ordinary remedies have passed, through the extraordinary remedy of review, which differs from the review remedy regulated in the General Law of Public Administration. What does create a pocket of immunity is the matter related to public employment, where it is not possible to raise this remedy, an aspect that leads me to join in the doubt regarding the constitutionality of that norm. In this particular case, the situation differs from the ordinary, insofar as the act that would be adversely affecting the plaintiff was not notified to him (a requirement of effectiveness) and starting point for the calculation to credit the ordinary remedies; such that the plaintiff cannot even individualize said conduct. Thus, everything indicates that the purpose intended by the Constitutional Chamber—to allow the exhaustion of the administrative remedy route, but without generating margins of impunity—is fulfilled in this instance.

THEREFORE

With respect to the subject of the appeal, it is dismissed and, consequently, the appealed order is confirmed. Judge Madrigal Jiménez appends a note. Let the case file return to the office of origin for the lawful processing.- NOTIFY (signed) Ronaldo Hernández Hernández, Otto González Vilchez and Ricardo Antonio Madrigal Jiménez, Judges *IFXHZZNWAPI61* RICARDO ANT. MADRIGAL JIMÉNEZ - JUEZ/A DECISOR/A *OQZV6KW06SC61* OTTO GONZÁLEZ VILCHEZ - JUEZ/A DECISOR/A *T6LFLBUZMUG61* RONALDO HERNANDEZ HERNANDEZ - JUEZ/A DECISOR/A Classification prepared by CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

Tribunal de Apelación Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda Clase de asunto: Recurso de apelación Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencia con nota separada Sentencias del mismo expediente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Procesal Contencioso Administrativo Tema: Proceso contencioso administrativo Subtemas:

Improcedente anular contrato interino de plaza vacante de la cual el actor fue cesado por advenimiento del plazo.

Tema: Agotamiento de la vía administrativa Subtemas:

Alcances con respecto a su procedimiento y aplicación.

"III. SOBRE EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA: Resumiendo la doctrina sobre el particular, el agotamiento de la vía administrativa consiste en el requerimiento procesal dirigido a los administrados, en el sentido de que antes de interponer procesos judiciales, comúnmente la vía contenciosa administrativa, y como requisito de admisibilidad, deben previamente acudir ante el jerarca de la Administración Pública que conoce del asunto, para que éste conozca en última instancia lo ocurrido en esa sede, generalmente en niveles inferiores, quienes dictan los actos administrativos que materializan la función administrativa. En los antecedentes históricos, en Costa Rica, el Decreto 20 del 2 de agosto de 1916, estableció por primera vez el agotamiento de la vía administrativa, en sus componentes básicos y elementales, como se presenta hasta este momento y antes de la inconstitucionalidad declarada en el año dos mi seis y la entrada en vigencia del Código Contencioso Administrativo en el dos mil ocho. Establecía el artículo 3 “…la exigencia de agotamiento de la vía administrativa, con la particularidad de que la misma se tendrá por apurada cuando recayera resolución o cuando transcurrieran más de tres meses desde la fecha de presentación del reclamo, sea, que consideró el silencio administrativo como denegación de la pretensión, según es lo que impera hoy en casi todas las legislaciones, incluso la costarricense” . La Sala Constitucional ha manifestado:

“(…) lo más beneficioso para el administrado es que éste interpongo la demanda contencioso administrativa luego de agotar la vía, concediéndole la posibilidad a la Administración para que pueda modificar su criterio, anulando el acto por vicios de forma o bien acogiendo el recurso y reconociendo los derechos al recurrente… (…) el agotamiento de vía administrativo es un requisito previo, necesario, a la interposición del proceso contencioso administrativo, donde la Administración se pronuncia por última vez sobre el acto y se puede dar la posibilidad que lo revoque y de la razón al administrado. Por ello no solo resulta ser una ventaja para el administrado sino una formalidad del proceso contencioso administrativo para la admisibilidad de la demanda que no vulnera garantía constitucional.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, expediente 04-011636-007-CO) Tradicionalmente, se ha orientado tal requerimiento, como una oportunidad a la Administración para resolver la controversia de su actuación de frente al administrado que se ha visto afectado en sus derechos o intereses. En particular, encontramos que tiene una triple función: a.- que la Administración conozca y resuelva el conflicto creado por su actuación de frente al derecho o interés del administrado; b.- garantizar la posibilidad del reconocimiento de los derechos del recurrente y el restablecimiento de la situación jurídica lesionada, todo en la vía administrativa. c.- permitir que la organización municipal, quien no en pocas ocasiones presenta poco personal y en algunas ocasiones no muy técnico, pueda conocer el disgusto de la parte previo a tener que afrontar el proceso, de suerte que si existe algo que debe enmendar por los caminos legales, lo realice antes que tener que afrontar el proceso judicial (en este caso, evidentemente la más beneficiada es la Administración y los recursos públicos que ella garantiza). Amén de lo dicho, para nadie es un secreto que la vía judicial es por sí onerosa, y la jurisdicción Contenciosa Administrativa, por su nivel de tecnicidad, se torna especialmente gravosa para el administrado; así el resolverse el conflicto en vía administrativa se generan menos costos para el justiciable. Se ha pretendido, que por medio de ese agotamiento las entidades administrativas tengan la oportunidad y la posibilidad de conocer y resolver sobre cualquier controversia que su actuación u omisión puedan producir en la esfera de intereses o derechos de los administrados; quienes se benefician de los principios de gratuidad, oficiosidad y celeridad que orientan los procedimientos administrativos, ello con anticipación a que sea sometido el diferendo a la función jurisdiccional. En concreto, se sostiene que tiene como finalidades:

? Producir una etapa conciliatoria previa a la controversia judicial; ? Conceder a la Administración Pública la posibilidad de revisar decisiones, subsanar errores y promover su autocontrol jerárquico de lo actuado por sus instancias inferiores, ? Reforzar la presunción de legitimidad de los actos administrativos, para que no llegue al cuestionamiento judicial, actos irreflectivos o inmaduros; ? Favorecer al administrado al acceso de una justicia administrativa no onerosa, al amparo del principio de gratuidad de la instancia, ? y limitar la promoción de acciones judiciales precipitadas contra el Estado.

En resumen, el agotamiento de la vía administrativa, tradicionalmente se ha visto como la frontera entre la vía judicial y la vía administrativa y habilita al administrado para acceder a la tutela judicial. El medio por el cual, la administración, se auto controla en cuanto a la legalidad y oportunidad así como el logro del buen funcionamiento de la actividad administrativa, lo constituyen los recursos administrativos, sobre todo de frente al agotamiento de la vía administrativa, que dentro del proceso judicial, se constituye como presupuesto de admisibilidad, esto hasta antes de que la Sala Constitucional declarara que el agotamiento de la vía administrativa es facultativa en casi todos los casos, como se analizará más adelante. Y claro está, que ello es en tanto medio de impugnación de los actos administrativos, que busca, en sede administrativa, su revocación, anulación, modificación, reforma o sustitución. En esta línea, del agotamiento en sede administrativa, los recursos son definidos por Eduardo García de Enterría como " (…) actos del administrado mediante los cuales éste pide a la propia administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la Ley en base a un título jurídico específico". (García de Enterría, Eduardo, y otros, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Civitas, Madrid, 1997, pag. 506). En Costa Rica la impugnación de los actos administrativos se regulan en los artículos 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, está prevista para las "resoluciones de mero trámite, o incidentales o finales, por motivos de legalidad o de oportunidad." (ver artículo de la Ley General de la Administración Pública, en adelante LGAP, artículo 342). Importa destacar, en materia de los recursos que:

? La legitimación: la ostentan las partes, es decir, todo el que tenga un interés legítimo o un derecho subjetivo. (ver artículos 342 en relación con el 275 LGAP). Incluido el coadyuvante en lo que no perjudiquen al coadyuvado.

? Los recursos administrativos proceden por razones de legalidad y de oportunidad. No esta demás decir, que el tema del control de la legalidad de la conducta administrativa es incontrovertible, lo correspondiente a la oportunidad (o mérito) no es tan claro.

? Órgano competente donde interponerlos: Los recursos ordinarios deben interponerse ante el órgano director del procedimiento (349 LGAP) o en el acto de la notificación respectiva debiendo constar en el acta (artículo 347.1 LGAP). De resultar mal interpuesto un recurso, esté es subsanable de conformidad con esta ley.

? En cuanto a la redacción de los recursos, basta con que se infiera del contenido del texto la petición recursiva (ver el artículo 348); no requieren, por aplicación del principio del informalismo en favor del administrado (artículo 224 LGAP), de una redacción o pretensión especial.

? Plazo de interposición: El artículo 346 LGAP dispone que los recursos ordinarios deben presentarse en el plazo de tres días tratándose del acto final (en materia municipal el plazo es diferente como se señalará) y de veinticuatro horas (que en horas hábiles se convierte en tres días, aún cuando resulte paradógico) para los demás supuestos, contabilizados a partir de la última comunicación del acto (artículo 346.1 LGAP), en tanto que el plazo es común. Diferente es el caso del recurso de reposición que tiene un término de dos meses para interponerse. También puede ser en el acto, dado el caso de en la hipótesis de la denegación de prueba en la comparecencia, se pueden establecer independientemente que dentro de los plazos respectivos se presenten las razones y pruebas que les dan sustento (346.2 LGAP).

? La parte tiene la potestad de hacer uso o no de ambos o uno solo de los recursos ordinarios (artículo 347.2 LGAP).

? En aras de la continuidad en el funcionamiento del aparato administrativo (principio de eficiencia y eficacia) los efectos de los recursos es de no suspender la ejecución, es decir el recurso es devolutivo y no suspensivo. El artículo 148 LGAP dispone que la interposición de un recurso administrativo no suspende la ejecución del acto impugnado, empero el servidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, podrán suspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación). Aún cuando hay excepciones como en materia de los empleo público, de los servidores cubiertos por el Régimen del Servicio Civil, donde por disposición especial, la interposición del recurso si suspende la ejecución del acto, al igual que el recurso de revocatoria en materia municipal.

? Plazo para resolverlos: El órgano competente debe resolver la revocatoria dentro de los ocho días posteriores a su presentación y el de apelación en los ocho días siguientes al recibo del expediente (artículo 352 LGAP), nuevamente hay plazos especiales como en materia municipal, a manera de ejemplo.

? El silencio negativo de los recursos, el artículo 261.2 de LGAP dicta el plazo de un mes contado a partir de su presentación, transcurrido ese plazo sin comunicación de resolución expresa se entenderá rechazado el recurso por virtud del silencio, sea para la interposición de los recursos o del proceso contencioso administrativo. Para el recurso de reposición el plazo para que opere el silencio negativo es de dos meses (artículo 330 del la LGAP). Aquí nuevamente, en materia municipal existen algunas diferencias en cuanto a los plazos.

? No puede omitirse que la lógica es que la parte recurrente no tiene la obligación de soportar indefinidamente que la Administración resuelva su recurso, superando exageradamente el plazo legal [...]

Además, de lo ya indicado, tenemos que la razón principal para tener como lo procedente el carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa es que debe quedar en manos de la decisión libre y soberana del administrado la determinación de agotar la vía administrativa; él debe estimar, después de una detenida ponderación, si existen probabilidades ciertas y fundadas de que el superior jerárquico modifique, reforme, sustituya, anule o revoque lo resuelto por el inferior. Con mayor razón si tomamos en cuenta que la idea del carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa no resulta extraña, tal y como lo ha señalado la doctrina nacional, y que podemos referimos, entre ellos se puede citar las materias municipales que por imperio de ley no son susceptibles de recurso [...]

Por otro lado, la verificación del agotamiento debe darse antes de la audiencia preliminar, que es cuando el juzgador revisa las defensas previas, pero nada impide que ese requisito se satisfaga durante la tramitación del expediente. Este Colegio debe ser enfático en señalar que lógica jurídica la parte actora debería agotar la vía administrativa antes de concurrir a la vía judicial, pero eso no ocurre en muchos casos. En muchos casos, la parte concurre a la vía judicial durante el plazo que tiene la administración para resolver los recursos administrativos, en especial, en el plazo para conocer el recurso bifásico. Si la parte optara por concurrir a la vía judicial y en el camino la vía administrativa le da la razón, u ocurre el silencio negativo, el único que saldría perdiendo sería la misma parte actora en tanto no tendría derecho al cobro de costas, más sin embargo, se cumpliría a todas luces la tutela judicial efectiva. Lo que sí es requisito, es que el acto debió ser objeto del agotamiento de la vía administrativa mediante el recurso vertical impropio interpuesto en tiempo o mediante la interposición de un recurso extraordinario de revisión, en caso que procediera, de manera que las dos vertientes que justifican el agotamiento preceptivo se vean satisfechas. Es por esto que la opción adoptada por algunos jueces tramitadores de suspender el trámite del proceso principal, por tiempo razonable para dar posibilidad de que se resuelva la gestión administrativa, simplemente está permitiendo que el requisito constitucional se satisfaga en una interpretación pro actione y bajo el norte de la tutela judicial efectiva. Reiteramos, no se esta tomando criterio al respecto, sino que nos limitamos a señalar que es una interpretación que es posible de las normas vigente, que por cierto ha sido aceptada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia de manera implícita, pues en varios casos se ha dado esta suspensión y el máximo tribunal de la materia contenciosa administrativa ha permitido ese instituto, sin que llegue a señalar que se dió una vulneración al tramite procesal [...]

V- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO: Una vez analizado el punto anterior, se hace imperativo analizar el caso que nos ocupa. A fin de poder resolver el tema que trae esta litis se hace necesario resumir la base del conflicto. Indica el actor que laboró como ingeniero topógrafo para la Federación de Municipalidades de cantones productores de Banano de Costa Rica entre el mes de agosto de dos mil ocho al mes de agosto de dos mil diez. Posteriormente fue contratado a partir de junio de dos mil once por la Municipalidad de Talamanca, como contratación directa por tiempo definitivo hasta el año dos mil diecisiete. Según lo que indica el actor, el rompimiento del vínculo no se da como una sanción, ni laboral ni de orden de contratación administrativa, sino por el advenimiento del plazo de la contratación. Para el año dos mil dieciocho, la Municipalidad creó la plaza de ingeniero topógrafo dentro de su estructura organizativa municipal, y el actor presentó atestados, con la expectativa de ser tomado en cuenta. Para febrero de dos mil dieciocho se nombró a otra persona en el cargo de forma interina. El actor objeta el nombramiento, en tanto no se siguió el procedimiento legal, en tanto que considera que tiene derecho a ser nombrado en ese puesto. La pregunta que naturalmente salta a la vista, es cuál es el acto contrario a los intereses (ya sea que suprime un derecho, ablatorio o en general que produce un efecto adverso) del actor que está atacando y frente al cual debió ejercer los respectivos recursos administrativos. El cese no puede ser considerado tal acto, en tanto pierde sus efectos por el advenimiento del plazo. De allí la pretensión, que se formula de manera general y sin indicar un acto concreto como base del ataque, al señalar: "1.- Con lugar en todos sus extremos la presente demanda. 2.-Anulación total del contrato interino por plaza vacante 3.- Disconformidad de la conducta administrativa con el ordenamiento público y todos los actos o las actuaciones conexas. 4.- Violación a todas las normas del Manual descriptivo de Puestos Integral del Régimen Municipal. 5.- Violación a mi derecho de respuesta. 6.- Disconformidad con el ordenamiento jurídico de la actuación material de nombramiento del señor Jeffry Jara Chaves. 7.- El reconocimiento de mejor oferente. 8.- La adopción de la conducta administrativa debida de conformidad con el mérito de la causa. 9.- Que sean condenadas al pago de daños y perjuicios causados. a.- Daños: consisten en la interrupción de mi contratación de forma ilegal y sin mérito alguno. Los valoro por ahora en la suma de ¢8,000.000.00 b.- Perjuicios: Los réditos dejados de percibir por las sumas dejadas de recibir hasta hoy. Desde ahora estimo en la suma de ¢l,000,000.00 c.- Daño Moral: El desorden emocional que he venido sufriendo por estar desempleado. Lo valoro de forma prudencial en la suma de ¢l,500.000.00. 10.- Que sean condenados al pago a ambas costas de esta acción por conducta omisiva. 11.- Que se ordene a la Administración a recuperar las sumas pagadas por el contrato por haberlo realizado en fraude de ley. 12.- Que se ordene a la Administración proceder a mi nombramiento dada las condiciones laborales o mi reinstalación al puesto que venía ocupando hasta la celebración del concurso interno. Pretensión Accesoria. Alternativamente como petición solicito 1.- El pago de mis prestaciones legales por ser un contrato a tiempo indefinido. 2.- Vacaciones y Aguinaldo por todo (sic) la relación. 3.- Todos los derechos inherentes a la Carrera Administrativa Municipal." (Ver imágenes 4 a 6 del expediente judicial virtual). Nótese que el actor no ataca en específico ningún acto administrativo que amerite su revisión por parte de la jerarquía administrativa municipal, el Alcalde o el Concejo, que consisten en las decisiones que deben finalmente agotar la vía administrativa, ante el jerarca impropio bifásico, de acuerdo con la lectura del artículo 173 de la Constitución Política y 189 del Código Procesal Contencioso Administrativo. No hay una individualización, con un número de nota, fecha o algo parecido. No obstante, llama la atención de este Tribunal, que el actor introduce una pretensión que de aclararse con detalle, sí impone el agotamiento de la vía administrativa, ello se desprende, de aquella que señala que pide que el Tribunal declare: "2.-Anulación total del contrato interino por plaza vacante". La situación es por demás extraña en tanto que el acto que nombra interinamente a una persona no genera gravamen, sino que por el contrario de manera directa genera derechos para la persona nombrada, pero de manera indirecta produce el efecto negativo para el actor. Es un efecto reflejo. La Cámara supone que debe haber una nota del alcalde, o de la oficina de recursos humanos y una acción de personal realizando el nombramiento. Es de suponer que el actor no logra individualizarlas o identificarlas en tanto dichos actos no le son comunicados, de allí que su conocimiento del nombramiento deviene en que ubica a una persona en cumplimiento de las funciones de dicho cargo. Lo que obliga a pensar que si existen dichos actos formales, aún cuando del expediente no es posible exponer los datos de identificación. Si en efecto, ese acto existe, merece ser conocido por el jerarca impropio bifásico, para que emita pronunciamiento a través de un acto definitivo. En consecuencia, en lo que es objeto del recurso, se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto y se confirma la resolución venida en alzada. Por último, en cuanto a los motivos de agravio, si resulta necesario aclarar, que la Cámara puede aceptar que la parte actora ha realizado esfuerzos en manifestar su inconformidad con lo dispuesto por el ayuntamiento, los que efectivamente por el principio de informalismo, podrían tomarse como recursos de revocatoria; pero de allí a agotar la escalerilla recursiva hay una distancia importante. Nunca se ha generado un agotamiento en sentido propio en este caso, en tanto no se ha ejercido el respectivo recurso de apelación o el per saltum que el ordenamiento establece para arribar al jerarca bifásico. Por otro lado, es incorrecto que el agotamiento de la vía administrativa resulte facultativo en materia municipal, toda vez que como se indicó en el considerando anterior, es obligatorio. Motivo por el cual el recurso debe rechazarse".

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina PROCESO: CONOCIMIENTO ACTOR: Nombre164284 DEMANDADO: MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA.

Nº458-2020-II TRIBUNAL DE APELACIONES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEGUNDA. ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. GOICOECHEA, a las horas trece horas del diecisiete de septiembre del dos mil veinte.

Recurso de apelación en Proceso de conocimiento, incoado por el señor Nombre164284 , contra la MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA.

RESULTANDO

Primero: Que aquí el actor, mediante escrito presentado ante esta jurisdicción en fecha 16 de abril de 2018, interponen demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de Talamanca, en la que establece como pretensiones: "Con base en los hechos expuestos y fundamentos de derecho que he señalado, me apersono a demandar a la Municipalidad de Talamanca ... , para que en sentencia se declare: 1.- Con lugar en todos sus extremos la presente demanda. 2.- Anulación total del contrato interino por plaza vacante 3.- Disconformidad de la conducta administrativa con el ordenamiento público y todos los actos o las actuaciones conexas. 4.- Violación a todas las normas del Manual descriptivo de Puestos Integral del Régimen Municipal. 5.- Violación a mi derecho de respuesta. 6.- Disconformidad con el ordenamiento jurídico de la actuación material de nombramiento del señor Jeffry Jara Chaves. 7.- El reconocimiento de mejor oferente. 8.- La adopción de la conducta administrativa debida de conformidad con el mérito de la causa. 9.- Que sean condenadas al pago de daños y perjuicios causados. a.- Daños: consisten en la interrupción de mi contratación de forma ilegal y sin mérito alguno. Los valoro por ahora en la suma de ¢8,000.000.00 b.- Perjuicios: Los réditos dejados de percibir por las sumas dejadas de recibir hasta hoy. Desde ahora estimo en la suma de ¢l,000,000.00 c.- Daño Moral: El desorden emocional que he venido sufriendo por estar desempleado. Lo valoro de forma prudencial en la suma de ¢l,500.000.00. 10.- Que sean condenados al pago a ambas costas de esta acción por conducta omisiva. 11.- Que se ordene a la Administración a recuperar las sumas pagadas por el contrato por haberlo realizado en fraude de ley. 12.- Que se ordene a la Administración proceder a mi nombramiento dada las condiciones laborales o mi reinstalación al puesto que venía ocupando hasta la celebración del concurso interno. Pretensión Accesoria. Alternativamente como petición solicito 1.- El pago de mis prestaciones legales por ser un contrato a tiempo indefinido. 2.- Vacaciones y Aguinaldo por todo (sic) la relación. 3.- Todos los derechos inherentes a la Carrera Administrativa Municipal." (Ver expediente electrónico).

Segundo: Mediante resolución de las quince horas y cuarenta y siete minutos del cuatro de junio dos mil dieciocho, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, efectúa el traslado de demanda correspondiente a la Municipalidad de Talamanca, como demandada en proceso.(Ver expediente electrónico).

Tercero: Por resolución de las once horas y veintidós minutos del veinticuatro de julio de dos mil diecinueve, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda convocó a audiencia preliminar, para las trece horas treinta minutos del trece de septiembre del dos mil diecinueve.(Ver expediente electrónico).

Cuarto: Que en audiencia preliminar celebrada el trece de septiembre de dos mil diecinueve, la señora jueza posterior a requerir aclaraciones a la parte actora en relación con la definición de pretensiones, apercibe a esta para que dentro del plazo de cinco días demuestre el respectivo agotamiento de la vía de administrativa. (Ver expediente electrónico).

Quinto: En virtud de resolución N° 1002-2020 de las quince horas treinta y cinco minutos del día nueve de junio de dos mil veinte, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda se resolvió: "SE DECLARA INADMISIBLE LA DEMANDA interpuesta por Nombre164284 , contra la MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA, y consecuentemente, se ordena el archivo de los autos. Notifíquese.-." (Ver expediente electrónico).

Sexto: En tiempo y forma la parte actora interpuso recurso de apelación el que fue admitido (Ver expediente electrónico).

Séptimo: Por resolución de las a las dieciséis horas y treinta minutos del nueve de julio de dos mil veinte, este Tribunal en consideración a la situación de Emergencia Nacional decretada por el Poder Ejecutivo respecto a la pandemia provocada por el virus COVID-19, que ha obligado a las autoridades administrativas de salud, a implementar una táctica de distanciamiento social, para reducir el impacto de transmisibilidad del virus; y de conformidad con lo dispuesto en los numerales: 39, 41 y 153 de la Constitución Política, 5 párrafo 3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 4, 219 y 226 de la Ley General de La Administración Pública, circulares 52-2020 del 20 de marzo del 2020 y la número 53-2020 dictada por el Consejo Superior del Poder Judicial, invitó a las partes a que expusieran agravios y argumentos de forma escrita. (Ver expediente electrónico).- Octavo: Las partes han expresado sus alegatos de forma escrita, sin invocar la existencia de vicio de nulidad o indefensión alguna. (Ver expediente electrónico).- Noveno: En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley, y no se notan vicios u omisiones que puedan causar indefensión a las partes o nulidades futuras.- Se dicta la presente resolución previa deliberación y por mayoría.

CONSIDERANDO

I- EL CUANTO A LOS MOTIVOS DEL RECURSO: Expone el recurrente, que el presente asunto esta excluido de lo dispuesto por el artículo ciento sesenta y uno del Código Municipal, siendo aplicable el canon ciento setenta y uno del mismo cuerpo normativo. Así como acto del alcalde presenta los remedios procedimentales de revocatoria y apelación, la primera ante el mismo alcalde y la segunda ante el Tribunal Contencioso Administrativo. En el hecho noveno, el actor hizo formal oferta de seguir ocupando el puesto de Tipógrafo en virtud de que la Contraloría General de la República había recién aprobado dicha plaza. Pero no recibió respuesta. Luego se dió cuenta que se hizo nombramiento de otra persona, a lo que presentó recurso contra esa decisión, la que tampoco fue atendida. En virtud de esas circunstancias, en aplicación del párrafo final del artículo ciento cincuenta y seis, del Código Municipal, planteo la demanda. Expone que se presentó el recurso de revocatoria respectivo, sin mayores formalidades pues la ley no lo exige, la que nunca fue respondida. Expone que la falta de elevar el recurso deviene en una infracción que no le resulta endilgable. Sostiene que conforme con el artículo treinta y uno del Código Procesal Contencioso Administrativo el requisito es facultativo, y por eso optó por no agotarlo, pues la tesis contraria violentaria el debido proceso del treinta y nueve y cuarenta y uno constitucional. Alega la falta de respuesta municipal a su demanda, la carencia de aportar el expediente administrativo, y los efectos jurídicos de esto. Solicita la nulidad de lo resuelto.

II- SOBRE LA RESOLUCIÓN RECURRIDA: La resolución número 1002-2020 de las quince horas treinta y cinco minutos del día nueve de junio de dos mil veinte, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda , estableció como fundamento para declarar la inadmisibilidad del proceso, lo siguiente:

"I. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA: Habitualmente se entiende por agotamiento de la vía administrativa, aquel instituto jurídico administrativo por el cual una decisión de la Administración Pública se torna en definitiva y que ocurre en términos generales, una vez que los interesados han opuesto contra el acto final del procedimiento, todos los recursos administrativos ordinarios que procedían en el caso concreto. De igual manera, se denomina como órgano-jerarca o superior jerárquico al órgano en quien recae la potestad de dictar el acto que surte los efectos de dar por agotada la vía administrativa. Ahora bien, nuestro ordenamiento jurídico básicamente identifica dos clases de jerarquía, la propia y la impropia; en el primer tipo es posible asociar al jerarca con el órgano superior del Ente, conforme lo estipulan los artículos 101 y 126 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), mientras que en la jerarquía impropia, estas potestades corresponden a un órgano superior que resulta ajeno a la estructura jerárquica regular de la Administración, por cuanto no desempeña funciones de la misma naturaleza del inferior y porque su competencia de grado se limita, exclusivamente, al conocimiento de los recursos administrativos que el interesado oponga contra los actos del inferior e incluso dentro de éste ámbito, sólo le es posible revisar aspectos de legalidad de las conductas administrativas impugnadas (art. Placa1866 ) A partir de la sentencia de la Sala Constitucional número 3669-2006 de las 15:00 horas del 15 de marzo de 2006, y por razones en las que no es necesario ahondar, ocurren importantes cambios en cuanto a los efectos que caracterizaban al acto definitivo o que agota la vía administrativa, por cuanto a partir de esa sentencia deja de ser necesario como presupuesto para acceder al control jurisdiccional, la emisión de dicho acto por parte del Ente Público – lo que era la regla en la mayoría de los casos–; de tal manera que, por regla, se pasa de un agotamiento preceptivo, necesario u obligatorio a uno de tipo facultativo o dispositivo, en el tanto se reserva al administrado la potestad de elegir entre recurrir el acto final o proceder directamente al ejercicio de la acción contencioso-administrativa, sin que tampoco la interposición de los recursos administrativos le coarte al interesado la posibilidad de entablar la demanda judicial, en cualquier momento. Sin embargo, la Sala Constitucional estableció en su fallo dos supuestos de excepción, en los cuales se ha de mantener el requisito de agotar la vía administrativa como presupuesto de admisibilidad de la demanda contenciosa administrativa y que quedaron plasmados en el artículo 31.1 CPCA, esto es, en materia de contratación administrativa y en materia municipal, en la primera cuando el órgano-jerarca competente para el dictado del acto definitivo corresponda a la Contraloría General de la República y en la segunda, cuando sea resorte del Tribunal respectivo del Poder Judicial, esto según la interpretación que lleva a cabo la Sala Constitucional de los alcances de los numerales 182 y 173 de la Constitución Política, respectivamente. En materia municipal, al considerar la Sala Constitucional que el constituyente contempló en el artículo 173 de la Constitución Política un sistema de jerarquía impropia para proteger al particular, al entender que el órgano o instancia que revisa o fiscaliza un acto administrativo determinado constituye una garantía de acierto, celeridad y economía para el administrado. En este sentido, el Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA) atribuye el carácter de jerarca impropio al Tribunal de lo Contencioso Administrativo (art. 189 y 190 CPCA), de modo que ante la impugnación de conducta administrativa formal (actos administrativos) adoptada por los Concejos o Alcaldes Municipales, es necesario u obligatorio que, de previo a interponer un proceso contencioso administrativo, el administrado proceda a recurrir esa conducta ante el Tribunal, utilizando el recurso administrativo adecuado según la denominada “escalerilla recursiva” municipal, regulada en los artículos 153 a 163 del Código Municipal. Asimismo y puntualmente, en relación con el tema de empleo público existen normas especiales que regulan la forma a agotar la vía administrativa, resultando imperativo entonces, la aplicación en la especie del artículo 159 inciso a) y b) del Código Municipal, que establece que: "En caso de que el acto final disponga la destitución del servidor o servidora, esta persona podrá formular, dentro del plazo de ocho días hábiles, contado a partir de la notificación del acto final, un recurso de apelación para ante el tribunal de trabajo del circuito judicial a que pertenece la municipalidad"..."Dentro del tercer día, el alcalde o alcaldesa remitirá la apelación con el expediente respectivo a la autoridad judicial, que resolverá según los trámites ordinarios dispuestos en el Código de Trabajo y tendrá la apelación como demanda...". Preceptos normativos que deben integrarse a su vez con lo dispuesto en el numeral 170, párrafo quinto del mismo cuerpo normativo, para el caso bajo estudio que señala al efecto: "...Las decisiones relativas a la materia laboral confiada al alcalde o alcaldesa municipal estarán sujetas a los recursos regulados en el título V de este Código", es decir y en relación con la impugnación de dichas actuaciones, al recién señalado numeral 159 con los incisos correspondientes. Bajo esa inteligencia, todo lo relativo a materia laboral en materia municipal debe regirse por las disposiciones transcritas y el control no jerárquico corresponderá a la jurisdicción laboral conociendo en ese sentido en esa condición y no bajo el halo de autoridad jurisdiccional, siendo que una vez se agote la vía administrativa en las condiciones dichas, de acuerdo a las pretensiones que establezca la parte en aras de obtener tutela judicial efectiva, tendría que determinarse la jurisdicción correspondiente de conocer el asunto conforme con los antecedentes constitucionales y de la sala de primera de casación al efecto, que no resultan objeto de estudio en el presente asunto ... III. EN EL CASO CONCRETO: Tomando en cuenta lo indicado en el considerando segundo y lo señalado por la parte actora, en cuanto a que agotó la vía administrativa lo que alega en primera instancia -dicho en audiencia preliminar-, para con posterioridad, mediante escrito presentado al presente expediente indicar que dicho requisito resulta facultativo y no preceptivo, considera este juzgador que los argumentos, en todo caso contradictorios entre sí, no resultan de recibo. Al efecto, debe tenerse claro que en el presente caso estamos ante la impugnación de actividad formal del ente Municipal, concretamente vinculada con materia de empleo público municipal, siendo que la parte actora señala, que agotó la vía administrativa con el memorial de fecha 26 de febrero 2018, presentado ante el Alcalde Municipal de Talamanca, el cual hace referencia "oposición al contrato de nombramiento interino por plaza vacante en la cual se nombro al Ingeniero Jeffrey Jara Chaves"(Ver imágenes 34 a 36 del expediente judicial virtual); pese a lo cual con posterioridad indica que el requisito de agotamiento no le resulta de aplicación, dado que es una facultad que ostentaba en su condición de administrado. En dicho orden de ideas, para lo que refiere al primer argumento en el sentido de que la parte cuenta dentro del expediente con el debido agotamiento de la vía administrativa con base en el documento de oposición al nombramiento interino que plantea ante la Alcadía Municipal, debe indicarse que conforme al desarrollo realizado en el primer considerando de la presente resolución es claro que el documento invocado por la parte resulta una inconformidad planteada ante la Administración pertinente y como mucho podría suponer uno de los recursos que en el marco de la escalerilla recursiva municipal deben efectuarse a fin de agotar la vía administrativa y que quien agota la vía administrativa es el superior jerárquico impropio bifásico, o dicho de otro modo, es la resolución administrativa del órgano con competencia legal y constitucional para agotar la vía administrativa, la que demostraría fehacientemente el cumplimiento del agotamiento preceptivo de la vía administrativa; en la especie dicha resolución se echa de menos y siendo que se previno al efecto a la parte para su cumplimiento sin que se diera cuenta de la misma, se impone la declaratoria de inadmisibilidad de la demanda. Por otro lado y frente al supuesto también argumentado por la actora -aunque contradictorio con el que invoca en primera instancia-, relativo a la no preceptividad en el agotamiento de la vía administrativa, debe remitirse a la parte de nuevo a lo desarrollado en el considerando primero de la presente resolución en relación con la excepcionalidad que precisamente supone la materia municipal en el agotamiento de la vía administrativa, conforme con el desarrollo normativo y jurisprudencia ahí expuesto, motivo por el cual, estando frente a materia precisamente atinente a los entes descentralizados territorialmente dispuestos en el ordenamiento jurídico costarricense, el agotamiento sí resulta preceptivo y no como lo argumento la parte, motivo por el cual debe desestimarse su argumentación al efecto. Corolario de lo anterior, se tiene que frente a la prevención efectuada por el Despacho relativa a la demostración del efectivo agotamiento de la vía administrativa, la parte actora no demuestra la misma conforme con la argumentación realizada de previo, motivo por el cual se impone decretar la inadmisibilidad de la demanda, como en efecto se dispone."

III. SOBRE EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

Resumiendo la doctrina sobre el particular, el agotamiento de la vía administrativa consiste en el requerimiento procesal dirigido a los administrados, en el sentido de que antes de interponer procesos judiciales, comúnmente la vía contenciosa administrativa, y como requisito de admisibilidad, deben previamente acudir ante el jerarca de la Administración Pública que conoce del asunto, para que éste conozca en última instancia lo ocurrido en esa sede, generalmente en niveles inferiores, quienes dictan los actos administrativos que materializan la función administrativa. En los antecedentes históricos, en Costa Rica, el Decreto 20 del 2 de agosto de 1916, estableció por primera vez el agotamiento de la vía administrativa, en sus componentes básicos y elementales, como se presenta hasta este momento y antes de la inconstitucionalidad declarada en el año dos mi seis y la entrada en vigencia del Código Contencioso Administrativo en el dos mil ocho. Establecía el artículo 3 “…la exigencia de agotamiento de la vía administrativa, con la particularidad de que la misma se tendrá por apurada cuando recayera resolución o cuando transcurrieran más de tres meses desde la fecha de presentación del reclamo, sea, que consideró el silencio administrativo como denegación de la pretensión, según es lo que impera hoy en casi todas las legislaciones, incluso la costarricense” . La Sala Constitucional ha manifestado:

“(…) lo más beneficioso para el administrado es que éste interpongo la demanda contencioso administrativa luego de agotar la vía, concediéndole la posibilidad a la Administración para que pueda modificar su criterio, anulando el acto por vicios de forma o bien acogiendo el recurso y reconociendo los derechos al recurrente… (…) el agotamiento de vía administrativo es un requisito previo, necesario, a la interposición del proceso contencioso administrativo, donde la Administración se pronuncia por última vez sobre el acto y se puede dar la posibilidad que lo revoque y de la razón al administrado. Por ello no solo resulta ser una ventaja para el administrado sino una formalidad del proceso contencioso administrativo para la admisibilidad de la demanda que no vulnera garantía constitucional.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, expediente 04-011636-007-CO) Tradicionalmente, se ha orientado tal requerimiento, como una oportunidad a la Administración para resolver la controversia de su actuación de frente al administrado que se ha visto afectado en sus derechos o intereses. En particular, encontramos que tiene una triple función: a.- que la Administración conozca y resuelva el conflicto creado por su actuación de frente al derecho o interés del administrado; b.- garantizar la posibilidad del reconocimiento de los derechos del recurrente y el restablecimiento de la situación jurídica lesionada, todo en la vía administrativa. c.- permitir que la organización municipal, quien no en pocas ocasiones presenta poco personal y en algunas ocasiones no muy técnico, pueda conocer el disgusto de la parte previo a tener que afrontar el proceso, de suerte que si existe algo que debe enmendar por los caminos legales, lo realice antes que tener que afrontar el proceso judicial (en este caso, evidentemente la más beneficiada es la Administración y los recursos públicos que ella garantiza). Amén de lo dicho, para nadie es un secreto que la vía judicial es por sí onerosa, y la jurisdicción Contenciosa Administrativa, por su nivel de tecnicidad, se torna especialmente gravosa para el administrado; así el resolverse el conflicto en vía administrativa se generan menos costos para el justiciable. Se ha pretendido, que por medio de ese agotamiento las entidades administrativas tengan la oportunidad y la posibilidad de conocer y resolver sobre cualquier controversia que su actuación u omisión puedan producir en la esfera de intereses o derechos de los administrados; quienes se benefician de los principios de gratuidad, oficiosidad y celeridad que orientan los procedimientos administrativos, ello con anticipación a que sea sometido el diferendo a la función jurisdiccional. En concreto, se sostiene que tiene como finalidades:

 Producir una etapa conciliatoria previa a la controversia judicial;  Conceder a la Administración Pública la posibilidad de revisar decisiones, subsanar errores y promover su autocontrol jerárquico de lo actuado por sus instancias inferiores,  Reforzar la presunción de legitimidad de los actos administrativos, para que no llegue al cuestionamiento judicial, actos irreflectivos o inmaduros;  Favorecer al administrado al acceso de una justicia administrativa no onerosa, al amparo del principio de gratuidad de la instancia,  y limitar la promoción de acciones judiciales precipitadas contra el Estado.

En resumen, el agotamiento de la vía administrativa, tradicionalmente se ha visto como la frontera entre la vía judicial y la vía administrativa y habilita al administrado para acceder a la tutela judicial. El medio por el cual, la administración, se auto controla en cuanto a la legalidad y oportunidad así como el logro del buen funcionamiento de la actividad administrativa, lo constituyen los recursos administrativos, sobre todo de frente al agotamiento de la vía administrativa, que dentro del proceso judicial, se constituye como presupuesto de admisibilidad, esto hasta antes de que la Sala Constitucional declarara que el agotamiento de la vía administrativa es facultativa en casi todos los casos, como se analizará más adelante. Y claro está, que ello es en tanto medio de impugnación de los actos administrativos, que busca, en sede administrativa, su revocación, anulación, modificación, reforma o sustitución. En esta línea, del agotamiento en sede administrativa, los recursos son definidos por Nombre60484 como " (…) actos del administrado mediante los cuales éste pide a la propia administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la Ley en base a un título jurídico específico". (Nombre60484 , Nombre60484, y otros, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Civitas, Madrid, 1997, pag. 506). En Costa Rica la impugnación de los actos administrativos se regulan en los artículos 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, está prevista para las "resoluciones de mero trámite, o incidentales o finales, por motivos de legalidad o de oportunidad." (ver artículo de la Ley General de la Administración Pública, en adelante LGAP, artículo 342). Importa destacar, en materia de los recursos que:

 La legitimación: la ostentan las partes, es decir, todo el que tenga un interés legítimo o un derecho subjetivo. (ver artículos 342 en relación con el 275 LGAP). Incluido el coadyuvante en lo que no perjudiquen al coadyuvado.

 Los recursos administrativos proceden por razones de legalidad y de oportunidad. No esta demás decir, que el tema del control de la legalidad de la conducta administrativa es incontrovertible, lo correspondiente a la oportunidad (o mérito) no es tan claro.

 Órgano competente donde interponerlos: Los recursos ordinarios deben interponerse ante el órgano director del procedimiento (349 LGAP) o en el acto de la notificación respectiva debiendo constar en el acta (artículo 347.1 LGAP). De resultar mal interpuesto un recurso, esté es subsanable de conformidad con esta ley.

 En cuanto a la redacción de los recursos, basta con que se infiera del contenido del texto la petición recursiva (ver el artículo 348); no requieren, por aplicación del principio del informalismo en favor del administrado (artículo 224 LGAP), de una redacción o pretensión especial.

 Plazo de interposición: El artículo 346 LGAP dispone que los recursos ordinarios deben presentarse en el plazo de tres días tratándose del acto final (en materia municipal el plazo es diferente como se señalará) y de veinticuatro horas (que en horas hábiles se convierte en tres días, aún cuando resulte paradógico) para los demás supuestos, contabilizados a partir de la última comunicación del acto (artículo 346.1 LGAP), en tanto que el plazo es común. Diferente es el caso del recurso de reposición que tiene un término de dos meses para interponerse. También puede ser en el acto, dado el caso de en la hipótesis de la denegación de prueba en la comparecencia, se pueden establecer independientemente que dentro de los plazos respectivos se presenten las razones y pruebas que les dan sustento (346.2 LGAP).

 La parte tiene la potestad de hacer uso o no de ambos o uno solo de los recursos ordinarios (artículo 347.2 LGAP).

 En aras de la continuidad en el funcionamiento del aparato administrativo (principio de eficiencia y eficacia) los efectos de los recursos es de no suspender la ejecución, es decir el recurso es devolutivo y no suspensivo. El artículo 148 LGAP dispone que la interposición de un recurso administrativo no suspende la ejecución del acto impugnado, empero el servidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, podrán suspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación). Aún cuando hay excepciones como en materia de los empleo público, de los servidores cubiertos por el Régimen del Servicio Civil, donde por disposición especial, la interposición del recurso si suspende la ejecución del acto, al igual que el recurso de revocatoria en materia municipal.

 Plazo para resolverlos: El órgano competente debe resolver la revocatoria dentro de los ocho días posteriores a su presentación y el de apelación en los ocho días siguientes al recibo del expediente (artículo 352 LGAP), nuevamente hay plazos especiales como en materia municipal, a manera de ejemplo.

 El silencio negativo de los recursos, el artículo 261.2 de LGAP dicta el plazo de un mes contado a partir de su presentación, transcurrido ese plazo sin comunicación de resolución expresa se entenderá rechazado el recurso por virtud del silencio, sea para la interposición de los recursos o del proceso contencioso administrativo. Para el recurso de reposición el plazo para que opere el silencio negativo es de dos meses (artículo 330 del la LGAP). Aquí nuevamente, en materia municipal existen algunas diferencias en cuanto a los plazos.

 No puede omitirse que la lógica es que la parte recurrente no tiene la obligación de soportar indefinidamente que la Administración resuelva su recurso, superando exageradamente el plazo legal.

 Entrando propiamente en los recursos administrativos, ellos se clasifican en ordinarios y extraordinario de revisión. Siendo que los recursos ordinarios, establecidos en los artículos 342 a 352 de la Ley General de la Administración Pública son revocatoria o reposición y apelación. Dentro del procedimiento ordinario, estos recursos sólo pueden ser interpuestos contra el acto que lo inicia, el que deniega la comparecencia oral o cualquier prueba, y contra el acto final (artículo 345). A su vez, su interposición debe darse ante el órgano director del proceso (en caso que hubiera un desdoblamiento entre el órgano director y el órgano decisor) y dentro de tercero día tratándose del acto final, o bien, dentro de veinticuatro horas en los demás casos, a partir de la última comunicación del acto (artículos 346 y 349); además, no requieren de una redacción ni una pretensión especiales, siendo suficiente para su formulación que de su texto se infiera la petición del recurrente (artículo 348). Además, debe recordarse que el artículo 163.2 LGAP establece que "Los vicios propios de los actos preparatorios se impugnarán conjuntamente con el acto, salvo que aquellos sean, a su vez, actos con efecto propio". El de revocatoria, es decidido por el mismo órgano que dictó el acto, quien puede revocar su decisión o bien confirmarla desestimando el recurso. En estos casos, y salvando la excepción el artículo 352, el órgano director del procedimiento debe resolver el recurso dentro de los ocho días posteriores a su presentación. Importante resaltar que procede interponer el recurso de revocatoria cuando el acto no es dictado por el jerarca y se desea que el inferior revise lo ya actuado. El recurso de apelación, se fundamenta en la jerarquía administrativa, siendo el superior del órgano que dictó el acto quien revise la actuación de este. El superior podrá desestimar el recurso y confirmar el acto impugnado, o bien, modificar o anular el acto. En caso de que el recurrente haya interpuesto ambos recursos -lo cual es potestativo para él-, la apelación se tramitará una vez rechazada la revocatoria, pudiendo resolver incluso en contra del recurrente en los casos de nulidad absoluta. De existir algún vicio de forma que pudiese causar nulidad, se ordenará retrotraer el expediente al momento de la comisión del vicio, a menos que pueda ser saneado o ratificado. Este recurso debe ser resuelto dentro del plazo de ocho días posteriores a la recepción del expediente remitido por el órgano inferior (artículos 351 y 352 LGAP). El recurso extraordinario de revisión, tiene por objeto la impugnación de aquellos actos administrativos finales firmes que presentaren razonables dudas de su validez, bajo los supuestos que señala taxativamente en el artículo trescientos cincuenta y tres de la Ley General de la Administración Pública. Recurso de reposición, constituye un medio de impugnación horizontal y procede cuando el acto final es el jerarca o superior jerárquico supremo del respectivo órgano o ente administrativo. La queja, no es técnicamente un medio de impugnación, pero resulta ser un instrumento importante con que cuenta el superior jerárquico para adecuar la conducta del inferior a los principios de la buena administración, se justifica en aras de la celeridad, rapidez, eficiencia y eficacia, principios que rigen el proceso administrativo. La queja, no suspende el procedimiento, y se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad o funcionario que se presuma responsable. Si la queja es acogida, se amonesta al funcionario responsable y, en caso de reincidencia o falta grave, se puede ordenar la apertura de un procedimiento disciplinario (artículo 359 LGAP). Contra lo resuelto por el superior no cabe recurso alguno (358.5 LGAP). De especial importancia, resulta la mención de la jerarquía impropia, donde quien conoce y resuelve no es el superior jerárquico natural, sino que lo establece expresamente la ley, es decir es una jerarquía legal no natural. Esa jerarquía se presenta generalmente, bajo la forma de la desconcentración en grado máximo en una sola fase, garantizándose de esa forma independencia al distorsionarse o desaparecer la relación jerárquica y el ejercicio de una competencia exclusiva de revisión. Y también puede ser en segunda fase, ante órgano adscrito al Poder Judicial, lo que se conoce como jerarquía impropia bifásica; siendo que el órgano judicial ejerce una función materialmente administrativa. Algunos ejemplos del tipo de jerarquía en una sola fase dentro de la sede administrativa son el Tribunal de Carrera Docente, (artículo 81, inciso c, del Estatuto del Servicio Civil adicionado por la Ley de Carrera Docente No. 4565 del 4 de mayo de 1970), el Tribunal Registral Administrativo (artículo 25 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, No. 8039 del 12 de octubre del 2000), el Tribunal Fiscal Administrativo (artículos 156, 157, 158 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), el Tribunal del Servicio Civil y el Tribunal Administrativo del Servicio Civil, el Tribunal Aduanero Nacional y el Tribunal Administrativo de Transporte, entre otros. El ejemplo por excelencia de jerarquía impropia bifásica es lo resuelto por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda o el Tribunal de Trabajo, en materia municipal. No esta demás que desde mediados de la última década del siglo pasado, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al conocer una inconstitucionalidad contra el Estatuto del Servicio Civil, hizo ver que el Poder Judicial no era idóneo para conocer de este tipo de recursos, salvo norma constitucional en contrario (voto reiterado en el número 6866-2005 de la Sala Constitucional). Conforme al artículo ciento ochenta y uno de la Ley General (LGAP), en este tipo de jerarquía se puede revisar, únicamente, la legalidad del acto, limitándose a las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente, salvo en lo correspondiente a temas de discrecionalidad administrativa al amparo del artículo dieciséis de la ley de comentario. Pero, tenemos que también puede aplicar una norma no invocada en el recurso, con base en el bloque de legalidad donde se encontrar legalizados los límites de la discrecionalidad, es por ello que el contralor no jerárquico puede revisar, también, la oportunidad, conveniencia o mérito del acto, dentro de ciertos limites. Sin embargo, tenemos que la jerarquía impropia bifásica ejercida por órgano jurisdiccional resulta inconstitucional tal y como fue establecido por la resolución 6866-2005 de cita, por contrariar principios elementales de un Estado Social y Democrático de Derecho como lo son la separación de funciones y la reserva, unidad o exclusividad de jurisdicción (artículos 9, 152 y 153 de la Constitución Política). Ello con las salvedades de lo municipal y de la Contraloría por encontrarse establecidas en la propia Constitución Política, según interpretación de la Sala Constitucional, que se analizara más adelante. La decisión definitiva que causa estado es la que pone fin a la instancia administrativa, dictada por la más alta autoridad competente y una vez que se han agotado todos los medios de impugnación legalmente establecidos; en definitiva es la resolución final dado que representa la última palabra de la Administración. Resuelve el fondo de la cuestión, o bien siendo de trámite, impide en forma total la continuación del asunto, toda vez que desde el punto de vista procesal es definitiva. Esta resolución administrativa debe ser denegatoria, para que irrumpa la esfera subjetiva del administrado (derechos e intereses) y reiterando debe ser irrecurrible e irreclamable, es decir que debe poner el punto final. El acto ablatorio, de gravamen, que suprima o afecte derechos de una persona concreta es la base del ejercicio del control jurisdiccional. Podemos pensar que son aquellas resoluciones proviente de las autoridades administrativa donde organizacionalmente no hay instancia jerárquicamente superior, siendo obvio, que será su decisión administrativa, la que agote la vía administrativa directamente. Las cuales, para el nivel del Gobierno Central son las resoluciones adoptadas por cuatro tipos de autoridades: la Presidencia de la República, los Ministros de Estado, los máximos jerarcas de los organismos autónomos y de los organismos públicos descentralizados, sin agotar lista. En nuestro medio, la Sala Constitucional, estableció que:

“(…) El acto que agota la vía administrativo o que “causa estado” es le que cierra el procedimiento administrativo, al haber sido dictado por las más alta autoridad competente –jerarca-, una vez agotados los recursos establecidos en las normas que rigen la instancia administrativa. En nuestro ordenamiento jurídico, la Ley General de la Administración Pública, en sus artículos 126, 127, 356 6357 ser refiere al acto administrativo que agota la vía administrativa y no al que causa estado. Por su parte, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su artículo 31, párrafo 1º, establece, como presupuesto procesal para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, el agotamiento de la vía administrativa. En consecuencia, la resolución administrativa, para impugnarse en la vía jurisdiccional debe ser irrecurrible y final. Esto es, el acto administrativo debe ser final y agotar la vía administrativa.” (Nombre32 , , Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Biblioteca Jurídica Dike, primera edición, 2002, pag. 303 y 304) La denegatoria expresa, tal y como se adelantó, es cuando la decisión definitiva de la administración consiste en una rechazar lo pedido; la que puede ser expresa, bajo la presentación de un acto denegatorio, o bien tácita bajo la figura del silencio, al transcurrir los plazos dados, sin que la administración competente dicte resolución. Debe quedar claro que el acto necesariamente debe afectar los derechos subjetivos de una persona o cuando menos los intereses legítimos en los términos del artículo cuarenta y nueve constitucional para poder tener legitimación. El cual se configura con la tardanza en resolver, que también puede ser en notificar, es el silencio negativo, que deniega. La firmeza del acto y acto consentido se constituye cuando el particular o administrado conociendo una resolución administrativa que lo afecta en su esfera jurídica no actúa, guarda silencio, ante lo cual se supone que los actos de la administración son considerados firmes; por lo cual, los nuevos actos que se realicen consecuencia del primero adquieren eficacia tal como cosa juzgada, ante los cuales no puede oponerse. Se requiere de un acto anterior idéntico en cuanto a hechos y fundamento, definitivo y firme. En los últimos tiempos, la doctrina dirige su norte al estudio del agotamiento de la vía administrativa, ya no de carácter preceptivo, sino enfatizando en su correlativo el administrado y los derechos constitucionales de éste; y bajo esta perspectiva analiza las potestades de la administración, el poder de autotutela administrativa, por medio de la cual a la administración se le dispensa de ir a la vía jurisdiccional para resolver sus propios intereses -entre otras: poder anular actuación, declararlos lesivos y resolver los recursos previamente interpuestos-, todo, antes de que el juez entre a conocer de su actuación u omisión. Se establece que de frente al derecho de acceso a la justicia en forma efectiva, derecho del administrado, la obligatoriedad de obtener resolución firme y definitiva de la administración no debe ser, dicha obligación es contraria al derecho de justicia efectiva. Es así como desde el año 2001, en nuestro país, la doctrina, en forma clara y explicativa señaló que:

“(…) Los nuevos vientos que corren en el ámbito del derecho procesal administrativo exigen replantearse el privilegio de la auto tutela declarativa de las administraciones públicas, en aras de una justicia pronta, cumplida y efectiva. La primacía del individuo o del ser humano frente a las organizaciones administrativas -prestadoras de servicios públicos-, demanda que el agotamiento de la vía administrativa previa sea un requisito meramente facultativo u optativo para aquellas situaciones en que el administrado pondere que existe una probabilidad cierta de obtener una modificación o anulación del acto administrativo impugnado.” (Nombre32 , , El Agotamiento de la Vía Administrativa y los Recursos Administrativo, Ivstitia, año 15, No. 169-170, enero -febrero, 2001) Se han establecido una serie de argumentos que evidencian lo débil que resulta el sostenimiento de los criterios que fundamentan el carácter preceptivo del agotamiento de la vía administrativa, conviene el desarrollo de ellos y lo realizamos de la siguiente forma:

 Fundamentalmente el agotamiento de la vía administrativa tiene como base la potestad de auto-tutela que posee la Administración Pública, donde la Administración Pública resuelve sin intervención de un tercero imparcial, y en esa sede, los conflictos de interés que surjan con los administrados. De manera que, antes que el particular acuda a la vía jurisdiccional debe dilucidar la controversia ante la Administración Pública para que ésta determine, en función de las alegaciones, si modifica, reforma, sustituye, anula o revoca el acto impugnado, todo con el propósito de evitar un proceso con las complicaciones y los costos que supone el judicial. En contra de este argumento se tiene que decir que: en la práctica la mayoría de las ocasiones el superior que revisa la legalidad y oportunidad de lo resuelto por el inferior, no lo modifica, revoca ni anula, al contrario, lo confirma, sin que se logre la esperada renovación de criterio, no se logra la efectividad, la celeridad y la eficacia en la resolución del conflicto, lo cual en lo general ser resuelve en la vía judicial y después del largo tiempo transcurrido, propiamente en sede administrativa, tratando de resolver un conflicto. Además la facultad de auto-tutela no se acota con los recursos, en tanto el jerarca, aún sin gestión de parte, afrontando o no algún recurso, bien puede modificar la conducta administrativa.

 Se ha tenido como una ventaja para el administrado, el agotamiento de la vía administrativa, ya que en ella el superior jerárquico del órgano que dictó el acto administrativo puede revisar tanto la legalidad como la discrecionalidad, teniendo a esta última fuera del control judicial; toda vez que, tanto por la oportunidad, conveniencia o mérito e incluso, podría modificar el acto recurrido mediante su adecuación o sustitución. Pero, frente a ello y de la comprensión integral de la normativa aplicable en nuestro país respecto al tema de discrecionalidad, el juez sí se encuentra potenciado para la aplicación de todo el bloque de legalidad y por ende obligado al estudio integral y debe aplicar normas e incluso ponderar aspectos extrajurídicos como la ciencia y la técnica. El jurista de cita, no tiene reparo alguno al exponer lo siguiente respecto al tema en discusión: “Este argumento es igualmente frágil, puesto que, en nuestro ordenamiento jurídico los límites de la discrecionalidad se encuentran plenamente positivizados o juridificados. En efecto, el artículo 15 de la Ley General de la Administración Pública dispone que la discrecionalidad está sometida, en todo caso, a los límites impuestos, expresa o implícitamente, por el ordenamiento para que su ejercicio sea razonable y eficiente. Por su parte, los artículos 16 y 17 de ese cuerpo normativo fijan límites expresos para el ejercicio de la potestad discrecional tales como las reglas unívocas o de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica, los principios elementales de la justicia, la lógica o la conveniencia y los derechos fundamentales del administrado. El propio artículo 16, párrafo 2, indica que el juez debe ejercer control o fiscalización de la discrecionalidad, con fundamento en tales límites metajurídicos, "como si ejerciera contralor de legalidad". Por último, no cabe la menor duda que en nuestro ordenamiento jurídico los límites jurídicos y metajurídicos de la discrecionalidad establecidos en los ordinales dieciséis y diecisiete de la Ley General de la Administración Pública forman parte del parámetro o bloque de legalidad para determinar la validez o invalidez de un acto administrativo. Sobre el particular, el artículo ciento cuenta y ocho, párrafo cuarto, de la Ley General de la Administración Pública dispone que "Se entenderán incorporadas al ordenamiento, para este efecto, las reglas técnicas y científicas de sentido unívoco y aplicación exacta, en las circunstancias del caso". Por su parte, el numeral ciento sesenta preceptúa que "El acto discrecional será inválido, además, cuando viole reglas elementales de lógica, de justicia o de conveniencia, según lo indiquen las circunstancias de cada caso". Por consiguiente, al formar parte del parámetro de legalidad los límites jurídicos y metajurídicos de la discrecionalidad -por encontrarse positivizados- el Juez contencioso-administrativo debe, también, controlar su trasgresión. De esa forma, queda suficientemente demostrado que en nuestro ordenamiento jurídico, resulta totalmente infundada la afirmación tajante y antojadiza que en vía administrativa se revisa la legalidad y la oportunidad y que en sede jurisdiccional sólo se fiscaliza la legalidad.” (Nombre32, opt cita). No esta demás indicar que el Tribunal Contencioso Administrativo actuando como jerarca bifásico, en su momento limitó su revisión a temas de mera legalidad; pero en los últimos lustros ha ampliado su interpretación, aún cuando hay que aceptar que no para todos los casos mostrando niveles de incongruencia a la hora de resolver.

 También se ha valorado que varios de los principios que informan los procedimientos administrativos constituyen razones relevantes para mantener el carácter preceptivo del agotamiento de la vía administrativa. Relevancia que se hace relativa, en cuanto a: 1.-La gratuidad de la vía administrativa, no se condena en costa; contraponiéndola con la vía judicial que sí es onerosa, puesto que, puede existir condenatoria en costas. Pero la onerosidad de un proceso jurisdiccional no es una regla inflexible, pues existen supuestos -limitados- donde es posible la exoneración según el Código Procesal Contencioso Administrativo. Al respecto el canon ciento noventa y tres del Código señala literalmente: "ARTÍCULO 193.- En las sentencias y los autos con carácter de sentencia, se condenará al vencido al pago de las costas personales y procesales, pronunciamiento que deberá hacerse de oficio. No obstante lo anterior, la parte vencida podrá ser exonerada del pago de las costas, cuando: // a) La sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia verosímilmente no haya conocido la contraria y, por causa de ello, se haya ajustado la oposición de la parte. // b) Por la naturaleza de las cuestiones debatidas haya existido, a juicio del Tribunal, motivo bastante para litigar." Si bien la norma no es tan abierta como la que otrora presentara la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, que permitía eximir cuando había motivo suficiente para litigar, al menos quedaron dos supuestos. No esta demás señalar, que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha sentado el criterio de la condena al vencido, por el solo hecho de serlo; lo que en la mayoría de los casos ha sido visto por la doctrina como un desinsentivo para litigar. Aspecto que es motivo de critica tanto a nivel nacional como internacional, máxime que la fundamentación es como si se tratara de derecho civil, entre iguales, cuando es evidente que no hay igualdad según ha señalado la doctrina.

 En el procedimiento administrativo, al no requerirse de patrocinio letrado, se abaratan los costos financieros para el administrado. Al respecto, el artículo 220 de la Ley General de la Administración Pública señala que la Administración podrá exigirle al administrado, excepcionalmente, el patrocinio o representación de un abogado. Además la práctica tiene la constante del patrocinio hacia los administrados, en la mayoría de los casos de muy onerosa remuneración. A todo lo anterior debe aunarse la falta de dirección y coordinación en las diversas organizaciones administrativas lo que acarrea, a su vez, un problema de delimitación de competencias y responsabilidades en la sustanciación de las diversas fases del íter procedimental con lo que algunos procedimientos administrativos se prolongan por años.

Pero, la principal razón, insalvable para no tener por preceptiva el agotamiento de la vía administrativa la da el maestro Nombre60484 , en la edición ampliada de su monografía Hacia una nueva Justicia Administrativa, del año mil novecientos noventa y dos; donde analiza y determina, que : “ (…) La Administración conoce inmediatamente la interposición de los recursos contencioso-administrativo y en ese momento puede reconsiderar la legalidad o la oportunidad de los actos que le han sido impugnados; es una arbitrariedad exigir que esa reconsideración tenga que producirse (como una carga para los recurrentes) antes precisamente que pueda producirse dicha interposición. La única solución razonable es convertir a la vía previa de preceptiva en facultativa…Por cierto, que hay una frase de un Juez americano que es muy expresiva, que dice: “No se puede obligar a nadie a intentar sacar agua de un pozo seco”, y el poso está seco cuando la Administración se ha pronunciado ya, de modo que no hay porqué forzar a intentar sacar agua de ese pozo.” En relación con la improcedencia de lo preceptivo del agotamiento de la vía administrativa, tampoco son novedosos los criterios que han señalado las diversas transgresiones constitucionales que se patentizan en ella; estos son de importante mención ya que constituyen la base, tanto de la declaratoria de inconstitucionalidad de la obligatoriedad de la vía, como de la legislación que entrará a regir en el año dos mil ocho, el Código Procesal Contencioso Administrativo. Empecemos por indicar que:

 Con el agotamiento preceptivo de la vía administrativa, se violenta el artículo 49, al no considerar superior el carácter subjetivo, universal y plenario del proceso contencioso administrativo, así concebido por el constituyente en dicho artículo.

 De frente al artículo 33 de la Constitución Política, la libertad de configuración o discrecionalidad del legislador al diseñar los diversos procesos, debe tomar en consideración que uno de los límites de la potestad legislativa lo es el principio de igualdad. Esto de frente a la prerrogativa de la administración.

 Se debe tomar en consideración que los principios rectores de la organización y actuación administrativas de la eficiencia y eficacia administrativas plasmados en la propia Constitución Política (artículo 140, inciso 8) y la ley (artículos 4, 225 y 269 de la Ley General de la Administración Pública) están subordinados a los derechos fundamentales y deben ceder ante éstos, puesto que, constituyen el fundamento del ordenamiento jurídico.

 El agotamiento preceptivo es limitante al acceso de la justicia efectiva, derecho consagrado a nivel constitucional los artículos cuarenta y uno y cuarenta y nueve de la Constitución Política, que confieren a los administrados el derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida. De frente al cual el carácter vinculante de la vía administrativa previa produce: a.-un sensible atraso y un obstáculo para acceder las instancias judiciales hasta llegar a una posible denegación de justicia, debido a lo prolongado del plazo real que conlleva el trámite del proceso administrativo, unido a la lentitud fisiológica y patológica del proceso contencioso administrativo. b.- una pesada carga para el administrado que lo puede forzar a aceptar, cediendo ante las condiciones excesivas y abusivas que impone la Administración Pública y evitando el cumplimento de las garantías judiciales. No puede olvidarse que la Administración cuenta con los recursos para litigar, mientras el particular lo hace con los medios propios, los que bien podrían ser insuficientes.

Además, de lo ya indicado, tenemos que la razón principal para tener como lo procedente el carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa es que debe quedar en manos de la decisión libre y soberana del administrado la determinación de agotar la vía administrativa; él debe estimar, después de una detenida ponderación, si existen probabilidades ciertas y fundadas de que el superior jerárquico modifique, reforme, sustituya, anule o revoque lo resuelto por el inferior. Con mayor razón si tomamos en cuenta que la idea del carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa no resulta extraña, tal y como lo ha señalado la doctrina nacional, y que podemos referimos, entre ellos se puede citar las materias municipales que por imperio de ley no son susceptibles de recurso. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por resolución número 03669-2006 de las quince horas del quince de marzo del dos mil seis; ante la Consulta judicial de constitucionalidad formulada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, dictó la anulación de la totalidad de los párrafos 1° y 2° del artículo 31 y la frase “(…) o por no haber sido recurridos en tiempo y forma (…) del inciso a) del párrafo 1° del artículo 21, ambos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Por conexidad con las normas consultadas se anulan, por inconstitucionales, las siguientes: a) La frase del artículo 18, párrafo 1° de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cuanto establece “(…) que no sean susceptibles de ulterior recurso en vía administrativa (…)”; b) el inciso d) del párrafo 1° del artículo 41 de ese cuerpo normativo en cuanto dispone “d) Que no está agotada la vía administrativa”; c) El párrafo 3° del artículo 33 de esa ley al preceptuar “3. La falta de agotamiento de la vía administrativa dará lugar a su alegación, por vía de defensa previa, si el Tribunal no apreciare el defecto en la oportunidad prevista en el artículo 41”; d) la frase final del párrafo 4° del artículo 33 al señalar “(…) por no haber sido recurridos administrativamente en tiempo y forma”; e) el inciso c) del artículo 50 de la ley referida al indicar “c) La falta de agotamiento de la vía administrativa”. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas consultadas y conexas, todo sin perjuicio de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Inicialmente la consulta estuvo formulada contra la constitucionalidad de las normas contenidas en los artículos 31 y 21 de la antigua Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (No. 3667 del 12 de marzo de 1966), que en lo conducente, establecía lo siguiente: “Artículo 31.- // 1. Será requisito para admitir la acción contencioso- administrativa el agotamiento de la vía administrativa (…)” // “Artículo 21.- // 1.-No se admitirá la acción contencioso-administrativa respecto de: // a) Los actos consentidos expresamente o por no haber sido recurridos en tiempo y forma, los que sean reproducción de otros anteriores ya definitivos o firmes, y los confirmatorios de los consentidos (…)” Pero por aplicación del artículo ochenta y nueve de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se declara la inconstitucionalidad por conexión con las normas consultadas varias disposiciones complementarias. La Sala Constitucional para resolver la consulta se basó en las consideraciones sumamente relevantes ya señalados y que pasamos a transcribir en lo literal:

“(…) IV.- AGOTAMIENTO PRECEPTIVO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA: PRIVILEGIO INJUSTIFICADO FORMAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. En la concepción clásica del Derecho Administrativo sustancial y formal, las administraciones públicas, en cuanto procuran y atienden los intereses públicos o la satisfacción de las necesidades colectivas, deben estar provistas de una serie de prerrogativas extraordinarias. Así, en el ámbito del Derecho Procesal Administrativo, tradicionalmente, se admitió como un privilegio de carácter formal el agotamiento preceptivo de la vía administrativa o la vía gubernativa previa, esto es, que los administrados que se estiman lesionados o agraviados por un acto administrativo deben, de previo a acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, agotar todos los recursos administrativos ordinarios procedentes contra el mismo en sede administrativa. Consecuentemente, el agotamiento de la vía administrativa, se convierte en un requisito de admisibilidad del proceso contencioso-administrativo en su versión objetiva o revisora clásica y tradicional. En la base de este instituto subyace la denominada prerrogativa de la autotutela declarativa y ejecutiva de las administraciones públicas, la cual ha encontrado sustento, al propio tiempo, en principios tales como los de eficacia, eficiencia y buena administración. La autotutela declarativa significa que los entes públicos pueden, por sí y ante sí, sin necesidad de acudir ante un juez, imponerle obligaciones a los administrados o bien suprimirles o modificarles sus situaciones jurídicas sustanciales –llámense derechos subjetivos o intereses legítimos-. La obligación legislativa ineludible del administrado de ejercer o plantear todos los recursos administrativos ordinarios contra un acto administrativo antes de acudir ante el juez contencioso-administrativo, constituye una manifestación específica de la autotutela declarativa de las administraciones públicas, puesto que, el legislador espera que la propia administración pública pueda defender el acto administrativo impugnado o bien anularlo o modificarlo, evitándole tener que comparecer ante la jurisdicción contencioso-administrativa. De esta forma, en la vía administrativa la administración pública se convierte, al mismo tiempo, en juez y parte, puesto que, debe atender las solicitudes o pedimentos formulados por los administrados y resolver los recursos administrativos ordinarios que procedan contra el acto final que ella misma dicte. Como se ve, la autotutela es un concepto diametralmente opuesto al que impera en el resto de las ramas jurídicas, en las que opera la heterotutela, esto es, la ejercida por un tercero supra partes con las garantías constitucionales de imparcialidad, independencia y objetividad, como lo es un órgano jurisdiccional. Así, a modo de ejemplo, en el ámbito del Derecho Privado un particular puede imponerle una obligación o afectar las situaciones jurídicas sustanciales de otro, única y exclusivamente, si ello surge de forma consensuada a través de la aplicación del principio de la autonomía de la voluntad (artículo 28 de la Constitución Política) o de la intervención de un juez (artículo 41 de la Constitución Política). No obstante, los principios rectores de la organización y función administrativa de la eficiencia y eficacia, plasmados en la propia Constitución Política (artículos 140, inciso 8°, y 191), deben entenderse, en todo momento y bajo cualquier circunstancia, subordinados a los derechos fundamentales y deben ceder ante éstos, puesto que, constituyen el fundamento y la base de entero ordenamiento jurídico. Modernamente las administraciones públicas deben ser concebidas y entendidas como un sujeto de Derecho más del ordenamiento jurídico, de modo que resulta repugnante para el Derecho de la Constitución la asimetría o desigualdad crónica que campea en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa entre el administrado o el ciudadano y el respectivo ente público. El reconocimiento y otorgamiento legislativo de una serie de prerrogativas formales o adjetivas a los entes públicos en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no tiene justificación objetiva y razonable si su función administrativa, de acuerdo con el parámetro constitucional (artículos 33 y 49 de la Constitución Política) debe ser objeto de un control de legalidad plenario y universal, sin fisuras o reductos exentos y, sobre todo, si son creados y puestos en funcionamiento para servir o atender las necesidades de los ciudadanos o administrados –organizaciones serviciales-. // V.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER PRECEPTIVO DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA. Actualmente, sobre todo a la luz de los principios de la supremacía de la Constitución y de la vinculación más fuerte de los derechos fundamentales, así como de su eficacia expansiva y progresiva e interpretación más favorable, se entiende que el carácter obligatorio o preceptivo del agotamiento de la vía administrativa riñe con el derecho fundamental de los administrados a obtener una justicia pronta y cumplida ex artículos 41 y 49 de la Constitución Política (tutela judicial efectiva) y con el principio de igualdad, puesto que, sólo en el proceso contencioso-administrativo –y no así en el resto de las jurisdicciones- se le obliga al justiciable, antes de acudir a la vía jurisdiccional, agotar todos los recursos administrativos ordinarios procedentes. La infracción al derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida deviene de los siguientes aspectos: a) Normalmente, cuando el administrado interpone los recursos ordinarios de revocatoria, apelación o de reposición –entendido este último como el recurso horizontal que cabe contra los actos del jerarca o superior jerárquico supremo-, no logra que el propio órgano o su superior lo modifique o anule, de modo que el agotamiento de la vía administrativa es como sacar agua de un pozo seco, al no lograrse obtener nada de la interposición de los recursos, transformándose así en una pesada carga o especie de via crucis para el administrado; b) es sabido que el procedimiento administrativo y su etapa recursiva o de revisión, suele prolongarse más allá de los plazos legales y de lo que puede concebirse como un plazo razonable, con lo cual se prolonga indefinidamente, incluso por años, el acceso a la tutela judicial efectiva, sin tener posibilidad de hacerlo inmediatamente y cuando lo estime oportuno; c) la sumatoria del plazo necesario para agotar la vía administrativa con el requerido por la jurisdicción contencioso-administrativa, provoca que los administrados obtengan una justicia tardía, la cual, eventualmente, puede transformarse –según su prolongación y las circunstancias particulares de los administrados justiciables- en una denegación de justicia; lo anterior constituye una clara y evidente ventaja relativa para los entes públicos de la cual, en ocasiones, se prevalen, puesto que, el administrado o ciudadano pasa –por su condición ordinaria de persona física- y la administración pública permanece prolongadamente en el tiempo. En lo que atañe a la vulneración del principio de igualdad, debe indicarse que el agotamiento preceptivo de la vía administrativa, derivado del privilegio de la autotutela declarativa, expone al justiciable que litiga contra una administración pública a una situación discriminatoria, puesto que, no existe un motivo objetivo y razonable para someterlo a ese requisito obligatorio, a diferencia del resto de los ordenes jurisdiccionales. Debe tenerse en consideración que, incluso, la libertad de configuración o discrecionalidad legislativa al diseñar los diversos procesos, tiene como límite infranqueable el principio de igualdad. Lo anterior, queda reforzado si se considera que las administraciones públicas son un sujeto de Derecho más que no tienen por qué gozar de tales privilegios o prerrogativas y que el eje central en una administración prestacional o en un Estado Social y Democrático de Derecho lo es la persona, esto es, el usuario o consumidor de los bienes y servicios públicos. En esencia, los intereses públicos y la satisfacción de las necesidades colectivas no pueden tenerse como cláusulas de apoderamiento para enervar los derechos fundamentales de los administrados o, sencillamente, como el altar para ser sacrificados. // VI.- ADECUACIÓN DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA AL PARÁMETRO CONSTITUCIONAL: CARÁCTER FACULTATIVO U OPTATIVO PARA EL ADMINISTRADO. La interpretación más favorable a la eficacia expansiva y progresiva de los derechos fundamentales de los administrados a una justicia pronta y cumplida y a la igualdad, impone replantearse cualitativamente el carácter obligatorio del agotamiento de la vía administrativa impuesto por el legislador. En efecto, debe entenderse que el agotamiento de la vía administrativa debe quedar a la libérrima elección del administrado, de modo que sea éste quien, después de efectuar un juicio de probabilidad acerca del éxito eventual de su gestión en sede administrativa, decida si interpone o no los recursos administrativos procedentes. Es de esperar que las posibilidades del administrado se refuercen cuando se trata de los denominados “tribunales administrativos” (v. gr. Tribunal Ambiental, Tribunal Fiscal Administrativo, Tribunal Aduanero Nacional, Tribunal del Servicio Civil, Tribunal de Carrera Docente, Tribunal Registral Administrativo, Tribunal de Transportes, etc.), puesto que, como los mismos han sido constituidos, casi de forma usual, como órganos desconcentrados en grado máximo, se obtiene una mayor garantía de especialidad técnica, imparcialidad y objetividad, al difuminarse la relación de jerarquía y diluirse cualquier criterio político. La idea del carácter facultativo del agotamiento de la vía administrativa, no es ajena o extraña al ordenamiento jurídico infraconstitucional, la propia Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece cuatro supuestos en que resulta optativa. Así, el artículo 32 exceptúa del recurso de reposición el acto presunto por silencio negativo cuando emana del jerarca, los actos no manifestados por escrito –tácitos- y los reglamentos. El artículo 87, en tratándose del proceso especial de separación de directores de las entidades descentralizadas, establece que no es necesario plantear el recurso previo de reposición. Por su parte el artículo 357 de la Ley General de la Administración Pública estatuye que no es necesario agotar la vía administrativa para impugnar las vías de hecho. Por último, la propia Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 31 indica que no es necesario agotar la vía administrativa para acudir al proceso de amparo. Cabe aclarar y advertir, aunque no es objeto de la presente consulta judicial, por su trascendental importancia que el plazo de caducidad de la acción –cualquiera que este sea-, cuando el administrado opta por no agotar la vía administrativa, empezará a correr a partir de la notificación del acto final no impugnado. En suma, el carácter electivo de la vía administrativa, resulta absolutamente congruente con los derechos fundamentales de los administrados de acceso a la jurisdicción, a una justicia pronta y cumplida (artículo 41 de la Constitución Política), a la igualdad (artículo 33 de la Constitución Política) y a controlar la legalidad de la función administrativa (artículo 49 de la Constitución Política). Ahora bien, debe resaltarse que tan constitucional es que el administrado opte por acudir directamente a la vía jurisdiccional, sin agotar la vía administrativa, como cuando elige hacerlo. // VIII.- ACTO TÁCITAMENTE CONSENTIDO: PRIVILEGIO FORMAL INJUSTIFICADO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Otro de los privilegios formales de las administraciones públicas en el proceso contencioso-administrativo lo constituye la figura dogmática y legislativa del acto tácitamente consentido que tiene una lógica irrefutable en relación con el agotamiento preceptivo de la vía administrativa. Si el agotamiento de la vía administrativa –sustentado en el privilegio de la autotutela declarativa- es un requisito de admisibilidad de carácter obligatorio, consecuentemente, si el administrado no ejerce en tiempo y forma los recursos administrativos procedentes, el legislador presume, a partir de la conducta omisa del administrado, que ha consentido tácitamente el acto administrativo al no recurrirlo en los plazos y por los medios dispuestos por el ordenamiento jurídico. Ese instituto procesal infringe frontalmente el derecho fundamental de los administrados de acceder a la jurisdicción (artículo 41 de la Constitución Política), puesto que, le impide perpetuamente, discutir el asunto ante la jurisdicción dispuesta por el constituyente para ejercer el control de legalidad de la función administrativa (artículo 49 de la Constitución Política), simplemente, por no haber ejercido e interpuesto los recursos administrativos procedentes. Consecuentemente, si la adecuación del agotamiento de la vía administrativa al parámetro constitucional impone estimarla como facultativa u optativa para el administrado, la figura del acto consentido debe ser reputada como inconstitucional en cuanto supone de forma implícita que debe cumplirse obligatoriamente con tal recaudo.” Tratamiento diferenciado hace la Sala respecto al agotamiento preceptivo impuesto por la Constitución, según lo interpretado por la Sala Constitucional, aquellos donde se entiende que el órgano o instancia que revisa o fiscaliza un acto administrativo determinado es una garantía de acierto, celeridad y economía para el administrado. Se mantuvo la obligatoriedad del agotamiento en el caso de los numerales ciento setenta y tres de la carta magna, respecto de los acuerdos municipales, en cuanto el párrafo segundo, de ese numeral establece que si no es revocado o reformado el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente y ciento ochenta y cuatro en cuanto le reserva a la Contraloría General de la República la jerarquía impropia de los actos administrativos dictados en materia de contratación administrativa. No esta demás indicar que ninguna de las dos normas establece la existencia de un agotamiento preceptivo, pero al estar citadas en la Constitución Política, la Sala Constitucional optó por tomar ese camino. Como ya se adelantó el tema del agotamiento en materia de contratación administrativa casi es letra muerta sobre la base del artículo noventa de la Ley de Contratación Administrativa que convierte los procesos en civiles de hacienda, donde el agotamiento de vía es innecesario pues no se esta atacando el acto formal, como se analizará a un poco más adelante. En estos dos supuestos, al existir norma constitucional, según interpretó la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que le brinda cobertura al agotamiento preceptivo de la vía administrativa no puede estimarse que sea inconstitucional ese presupuesto obligatorio de admisibilidad para un proceso contencioso-administrativo. Con la base doctrinal de anterior análisis, así como la resolución de la Sala Constitucional, el Código Procesal Contencioso Administrativo, se oriente en igual sentido, y expresamente establece que el agotamiento de la vía administrativa será facultativo, con dos salvedades. El artículo treinta y uno así lo dispone: "Artículo 31.- El agotamiento de la vía administrativa será facultativo, salvo para lo dispuesto en los artículos 173 y 182 de la Constitución Política.” Mantiene el Código Contencioso que la Constitución establece dos casos en que el agotamiento de vía administrativa es preceptivo, cuales serían:

 El artículo 173 Constitucional: “Artículo 173.- Los acuerdos municipales podrán ser: 1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado; 2) Recurridos por cualquier interesado.- En ambos casos, si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado, o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente.”  El artículo 182 de la Constitución Política: Ese artículo dispone que los contratos para la ejecución de obras públicas que celebren los Poderes del Estado, las Municipalidades y las instituciones autónomas, las compras que se hagan con fondos de estas entidades y las ventas o arrendamientos de bienes pertenecientes a las mismas, se harán mediante licitación, de acuerdo con la ley en cuanto al monto respectivo. Lo cual en relación con lo que indica el artículo 184, mismo cuerpo constitucional, el cual, le reserva a la Contraloría General de la República la jerarquía impropia de los actos administrativos dictados en materia de contratación administrativa.

Se concluye que en estos dos supuestos, al existir norma constitucional que le brinda cobertura al agotamiento preceptivo de la vía administrativa no puede estimarse que sea inconstitucional ese presupuesto obligatorio de admisibilidad de un proceso contencioso-administrativo. Ahora bien, pese a que la Sala toma ambas materias como en identidad de condiciones, lo cierto es que desde el plano normativo presentan fundamento diverso. En materia de contratación administrativa el tema reviste una menor relevancia al amparo del artículo noventa de la Ley de Contratación Administrativa que señala en lo que interesa: "Agotamiento de la vía administrativa. La resolución final o el auto que ponga término al recurso dará por agotada la vía administrativa. .... Si la contratación cuya adjudicación se impugna ha sido ejecutada o se encuentra en curso de ejecución, la sentencia favorable al accionante solo podrá reconocer el pago de los daños y perjuicios causados." Eso ha llevado en la práctica a que la mayoría de los procesos cuyo objeto de discusión sea el acto adjudicatorio, el proceso se convierte en un civil de hacienda; toda vez que el recurso de apelación en vía administrativa en esta materia presenta doble efecto y en vía judicial una medida cautelar es poco probable que prospere en virtud de que normalmente prevalece el interés público que el particular, ante la urgencia de suplir la necesidad de bienes o servicios que la Administración pretende cubrir con la contratación administrativa. No esta demás decir, que en materia de contratación la ejecución del acto esta supeditada a la resolución del recurso que agota la vía, lo que determina que no se aplica la norma general del canon ciento cuarenta y ocho de la Ley General de la Administración Pública. Caso diferente ocurre en materia municipal, donde el recurso de apelación no presenta efectos suspensivos, salvo el de revocatoria, de manera que el administrado solo le queda la posibilidad de gestionar una medida cautelar en esa vía, mientras se resuelve su gestión por el jerarca impropio, lo que la mayoría de los casos implica muchos meses y en algunas ocasiones hasta años; en todo caso posteriormente se retomará este tema. La Sala Constitucional tiene jurisprudencia en cuanto a que: “En todo caso debe advertirse que en materia municipal, en tanto el artículo 173 Constitucional establece que los interesados “podrán” recurrir los acuerdos municipales, es posible interpretar que el agotamiento de la vía administrativa es facultativo, de manera tal que el munícipe válidamente podría acudir directamente ante la jurisdicción contencioso –administrativo, sin hacer uso del procedimiento de [sic] impugnativo.” (SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Votos números 2003-13666 de 14:16 hrs. del 28 de noviembre del 2003, 2004-00629 de 8:48 hrs. del 30 de enero del 2004, 2004-05138 de 10:26 hrs. del 14 de mayo del 2004 y 2005-14872 de 11:47 hrs. del 28 de octubre del 2005, entre otros). El Código Procesal Contencioso Administrativo, en su artículo sesenta y seis, establece:

"ARTÍCULO 66.- 1) En la contestación de la demanda o contrademanda, podrán alegarse todas las excepciones de fondo, así como las siguientes defensas previas (…) c) Falta de agotamiento de la vía administrativa, cuando proceda. (…) 2) (...) la resolución se reservará para la audiencia preliminar, aludida en el capítulo VI del título V de este Código.” (el resaltado no es del original)." Agrega el artículo 90 del mismo cuerpo normativo:

"ARTÍCULO 90.- 1) En la audiencia preliminar, en forma oral, se resolverá: (…) d) Las defensas previas. (…)” Agrega el artículo 92 del la ley en estudio:

"Artículo 92.- 1) En caso de que hayan sido opuestas las defensas previas aludidas en los apartados b), c) y d) del primer párrafo del artículo 66 del presente Código, si la jueza o el juez tramitador estima procedente la defensa interpuesta, concederá un plazo de cinco días hábiles a la parte actora, para que proceda a corregir los defectos con suspensión de la audiencia. Tal subsanación también podrá ser ordenada de oficio. // Ante esta etapa procesal puede suceder los siguientes supuestos: a) Inadmisibilidad de la demanda, en caso de no se corrigirse los defectos en dicho plazo, lo declara la jueza o el juez tramitador. b) Una vez corregido el defecto, se concederá audiencia a la parte demandada por el plazo de tres días; cumplido este plazo, la jueza o el juez tramitador resolverá sobre la continuación o no del proceso. Si la jueza o el juez tramitador acoge la defensa, anulará lo actuado y retrotraerá a la etapa procesal oportuna, con el propósito de integrar, de oficio, al litis consorte y garantizar el debido proceso. (…)” De acuerdo al inciso tres del artículo treinta y uno del artículo 31 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Si se ha acudido a la vía jurisdiccional sin haber agotado la vía administrativa, el juez tramitador, en el mismo auto que da traslado de la demanda, concederá un plazo de 8 días hábiles previos al emplazamiento previsto en el artículo sesenta y tres de este Código, a efecto de que el superior jerárquico supremo del órgano o la entidad competente, de acuerdo con las reglas del artículo ciento veintiséis de la Ley General (LGAP), confirme, o bien, modifique, anule, revoque o cese la conducta administrativa impugnada, en beneficio del administrado y sin suspensión de los procedimientos (esta frase no corresponde al texte ya que sí suspende, los ocho días son previos). Vencido el plazo indicado, si el jerarca supremo guarda silencio o mantiene la conducta impugnada, empezará a correr automáticamente el plazo otorgado para la contestación de la demanda, a partir del día hábil siguiente y sin necesidad de resolución que así lo disponga. Este instituto ha sido denominado por alguna doctrina como cuasi agotamiento, pero en realidad más que un agotamiento es una prerrogativa para que la Administración en aplicación del principio de auto tutela pueda revisar por si sola su actuar previo a enfrentar la vía judicial. Ahora bien, el artículo de cita en su inciso cuarto establece que si se ha acudido directamente a la vía jurisdiccional sin haber agotado la vía administrativa, el juez tramitador, en el mismo auto que da traslado a la demanda, comunicará al superior jerárquico supremo de la entidad competente, de acuerdo con las reglas del artículo ciento veintiséis de la LGAP, que dentro de los primeros 8 días del emplazamiento, sin suspensión de los procedimientos, podrá confirmar, o bien, modificar, anular, revocar, o cesar la conducta administrativa impugnada, en beneficio del administrado. Vencido el plazo indicado, si el jerarca supremo guarda silencio o mantiene la conducta impugnada, continuará corriendo automáticamente el plazo otorgado para la contestación de la demanda, sin necesidad de resolución que así lo disponga. Por último, cabe resaltar que, de acuerdo con el inciso cinco, en el caso que la Administración Pública modifique, anule, revoque, cese, enmiende o corrija la conducta administrativa adoptada, en beneficio del administrado, se tendrá por terminado el proceso en lo pertinente, sin especial condenatoria en costas y sin perjuicio de que continúe para el reconocimiento de los derechos relativos al restablecimiento de la situación jurídica del actor, incluso de la eventual indemnización de los daños y perjuicios ocasionados. La constitucionalidad de esa norma ha sido cuestionada en varios seminarios de derecho administrativo, pero hasta el momento no ha sido planteada la respectiva acción. El artículo treinta y tres da la pauta “cuando se opte por el agotamiento de la vía administrativa, la demanda se dirigirá, indistintamente, contra el acto que sea objeto de los recursos ordinarios, contra el que resuelva estos recursos expresamente o por silencio administrativo o contra ambos a la vez. No obstante, si el acto que decide el recurso ordinario reforma el impugnado, la demanda se deducirá contra aquel, sin necesidad de recurso alguno.” Cuando se entra en la fase recursiva del proceso administrativo, el plazo que tiene la Administración para resolver es de un mes, de acuerdo al inciso seis del artículo treinta y uno; sino, se da por agotada la vía administrativa, al tenerse por desestimado el recurso. Y una vez resuelto el recurso el plazo para interponer la demanda no está señalado expresamente en el inciso siete, pero entendemos que será de un mes, igual que en el inciso seis; y que se contará desde el día siguiente de la notificación respectiva. Pese a lo dicho, existen materias donde el agotamiento deja de ser preceptivo (artículo 163 del Código Municipal), estas son:

• A)En materia de presupuesto municipal y sus motivaciones.
• B)En lo correspondiente a impuestos municipal, donde por imperativo constitucional, la aprobación definitiva corresponde a la Asamblea Legislativa.
• C)Los que deben ser aprobados por la Contraloría General de la República.
• D)En disposiciones de carácter general E) Los actos de trámite, los actos de trámite de ejecución.
• F)Los confirmadores de otros anteriores, o ratificadores de otros anteriores.
• G)Los actos no en firmes.

No esta demás citar que presentan una naturaleza híbrida lo correspondiente a las fijaciones tributarias, donde el agotamiento de la vía administrativa la otorga el Tribunal Fiscal Administrativo (órgano desconcentrado del Ministerio de Hacienda), que para estos casos se ha entendido como preceptiva sobre la misma base del canon ciento setenta y tres del Constitución Política, pese a que el agotamiento no lo estaría generando un órgano del Poder Judicial como reza la norma constitucional sino uno del Ministerio de Hacienda. Por último, si bien la doctrina se ha construido a partir de la existencia de la existencia de la Sección Tercera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, lo cierto es que el actual Código Procesal Contencioso Administrativo la fija para el Tribunal y no para una Sección o grupo de trabajo en concreto; y el Departamento de Planificación del Poder Judicial ha considerado que esa competencia podría ser resuelta por jueces de trámite de manera unipersonal, lo que por cierto es una valoración que correspondería a la Corte Plena, en tanto que no requeriría ni siquiera una reforma legal, sino una distribución de orden administrativo. Este último tema esta para ser conocido por la Corte Plena del Poder Judicial en los próximos meses, lo que podría variar todo lo resuelto sobre ese particular. Ahora, bien, tratándose de materia municipal, al tenor de lo establecido en el artículo ciento sesenta y cinco del Código Municipal, los recursos que se presenten ante el Concejo deben ser conocidos en la sesión ordinaria siguiente a su presentación. El artículo treinta y cinco del Código Municipal establece que los Concejos deben efectuar, como mínimo, una sesión ordinaria semanal. En el caso de que el Concejo guarde silencio u omita pronunciarse sobre los recursos interpuestos, del artículo ciento sesenta y cinco del Código Municipal prevé una suerte de apelación per saltum, que permite al interesado acudir directamente al del Tribunal Contencioso Administrativo o ante el Tribunal de Trabajo respectivo, sin esperar a que el Concejo resuelva el recurso en sesiones siguientes. Esta apelación puede intentarse cuando han transcurrido ocho días desde la sesión en que debió haberse conocido el consabido recurso, entendiéndose que existe un silencio negativo. Tratándose de los recursos que emanan de los funcionarios que dependen del Alcalde, ante el silencio del Código Municipal, debe acudirse a las disposiciones de Ley General de la Administración Pública. En lo tocante a la fase recursiva o procedimiento de impugnación, el numeral doscientos sesenta y uno, párrafo segundo, fija un plazo de un mes para que el funcionario resuelva, si se trata de la resolución final y, en los demás casos, por disposición del numeral trescientos cincuenta y dos del mismo cuerpo normativo, la administración municipal cuenta con ocho días para resolver los recursos de revocatoria y apelación, pudiendo reservarse el conocimiento del recurso de revocatoria para el acto final, lo que deberá así comunicarse a las partes. Cuando un órgano o ente público se excede en estos plazos o no responde las gestiones de los administrados dentro de los plazos legales establecidos, sin que exista para ello una justificación objetiva y razonable debidamente acreditada por el ente accionado, se produce un quebranto del derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida establecido en el artículo cuarenta y uno de la Constitución Política. (al respecto véase el voto 2004-00629, de las ocho horas con cuarenta y ocho minutos del treinta de enero del dos mil cuatro, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). Eso nos lleva a dos conclusiones obligatorias, la primera, es posible aplicar el silencio negativo en materia municipal y la segunda y no menos importante, es procedente la utilización del per saltum a fin de que el jerarca conozca del recurso de alzada y así obtener el agotamiento de la vía administrativa. Así se garantiza que el agotamiento de la vía administrativa no se convierta en un obstáculo para el acceso a la justicia en contra de la actividad administrativa municipal. En cuanto al silencio negativo, desde que el plazo se encuentre vencido y se haya dado respuesta, se podría dar pie al per saltum, pues la Administración siempre tendría la obligación legal de contestar, aún fuera de plazo. En armonía con lo anterior, el artículo ciento ochenta y nueve del Código Procesal Contencioso Administrativo precisa que: "Será de conocimiento del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, la apelación contra los acuerdos municipales, establecida en el artículo 173 de la Constitución Política". Por su parte, el Código Municipal, ley 7794 del 30 de abril de 1998, en virtud de las últimas reformas legales efectuadas a su texto en el año dos mil nueve, incorpora la revisión por parte del jerarca impropio, de los actos administrativos dictados por el Alcalde Municipal, cuyo curso de impugnación, no contempla la participación del Concejo Municipal y por ende, no se emite acuerdo municipal al respecto. No esta demás indicar que esa reforma reconoció la naturaleza bifronte de la municipalidad, que viene a reconocer que pese a tratarse de un solo ente, presenta dos jerarcas con competencias definidas, lo que deriva en dos frentes de acción bajo una sola persona jurídica. El artículo ciento setenta y uno de la ley de cita, dispone lo siguiente: "Las decisiones de los funcionarios o las funcionarias municipales que no dependan directamente del concejo tendrán los recursos de revocatoria, ante el órgano que lo dictó y, el de apelación, para ante la alcaldía municipal, los cuales deberán interponerse dentro del quinto día; podrán fundamentarse en motivos de ilegalidad o inoportunidad y suspenderán la ejecución del acto. Cualquier decisión de la alcaldía municipal, emitida directamente o conocida en alzada, contra lo resuelto por algún órgano municipal jerárquicamente inferior, estará sujeta a los recursos de revocatoria ante la misma alcaldía y el de apelación para ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, los cuales deberán interponerse dentro del quinto día; podrán fundamentarse en motivos de ilegalidad y no suspenderán la ejecución del acto, sin perjuicio de que el superior o el mismo órgano que lo dictó pueda disponer la implementación de alguna medida cautelar al recibir el recurso. En cuanto al procedimiento y los plazos para la remisión del recurso de apelación, ante el superior, se aplicarán las mismas disposiciones del artículo 165 de este Código". Nótese entonces, que el agotamiento de la vía administrativa opera frente conducta formal de la Administración Municipal, provenga del Concejo Municipal o su Alcalde el acto administrativo. Además, no es facultad del administrado la decisión de tener por agotada la vía administrativa o no, sino que ello opera solo si ha mediado pronunciamiento de un órgano del Poder Judicial en ejercicio de tal competencia asignada por la Constitución Política. A partir de lo transcrito, es claro que la conducta formal dictada por órganos municipales, deben agotar la vía administrativa, con las excepciones que el Código Municipal establece, a saber, actos de trámite, reglamentos, actos consentidos y actos de reiteración o confirmación de otros anteriores o bien, tratándose de acuerdos no firmes o que aprueben presupuestos, sus modificaciones y adiciones. Es de precisar que el artículo ciento veinte inciso cuatro, del Código Procesal Contencioso Administrativo, dispone que: "Si, en la fase oral y pública, se determina que existe una falta de agotamiento de la vía administrativa, se tendrá por subsanado el defecto". Esta norma ha sido entendida por la Sala Constitucional bajo el principio de acceso a la justicia y que el agotamiento de la vía es un medio y no un fin, así, si el proceso llega a las etapas últimas (dictado de sentencia) y es hasta allí que se detecta la omisión del agotamiento no resulta viable retrotraer el proceso, sino que por el contrario, lo procedente es dictar sentencia, en tanto la primera alternativa resultaría demasiado gravosa para el justiciable. Recuérdese que el agotamiento preceptivo es excepcional ante la existencia de norma constitucional, según postura de la Sala Constitucional, de suerte que su interpretación es siempre restrictiva. No puede dejar de mencionarse lo correspondiente a la polémica figura del recurso extraordinario de revisión en materia municipal. La preocupación de la Sala Constitucional donde el agotamiento se convierte en un verdadero calvario resulta de manifiesto, en tanto, que el conocimiento de los recursos y en especial los bifásicos se han tornado un obstáculo, siendo que el otorgamiento de una medida cautelar en vía administrativa, depende de la autoridad a cargo, que para el caso del contencioso administrativo por lo menos se sigue un criterio razonablemente semejante, pero en lo que refiere al tema del empleo público, el asunto se torna más complejo, pues cada juez de trabajo actuando como autoridad administrativa para conocer el recurso de apelación, resolverá según su leal saber y entender, según lo considerado en cada competencia territorial y sin ningún recurso de alzada en todos los casos. La disparidad de criterios y la inexistencia de algún recurso administrativo pone al justiciable en una condición muy delicada; pues cuando menos cuando esta conociéndose el recurso ante la misma municipalidad opera la suspensión de la actuación administrativa bajo el recurso en ambos efectos. Un tema interesante es que los artículos del Código Municipal dedicados al agotamiento de la vía administrativa en materia de empleo público fueron redactados para temas de sanciones, dejando por fuera los múltiples actos formales que podrían adoptarse dentro de una relación de tal naturaleza; pero la jurisprudencia ha extendido la necesidad a todos los demás actuaciones formales de la Administración. Tanto la doctrina, como la Sala Constitucional, han sido claros en señalar que el agotamiento no debe ser confundido con un deseo de generar un ámbito de impunidad administrativa, máxime que el administrado desconoce el derecho y puede no conocer los plazos para el ejercicio de los medios de impugnación (que es uno de los pocos requisitos formales que presentaría los recursos a que tiene derecho a presentar en procura del agotamiento de la vía administrativo). Ese privilegio se configura en odioso, cuando se convierte en una barrera para cuestionar la conducta administrativa municipal. Al respecto, el mismo voto en cuestión agrega en lo que interesa "Otro de los privilegios formales de las administraciones públicas en el proceso contencioso-administrativo lo constituye la figura dogmática y legislativa del acto tácitamente consentido que tiene una lógica irrefutable en relación con el agotamiento preceptivo de la vía administrativa. Si el agotamiento de la vía administrativa –sustentado en el privilegio de la autotutela declarativa- es un requisito de admisibilidad de carácter obligatorio, consecuentemente, si el administrado no ejerce en tiempo y forma los recursos administrativos procedentes, el legislador presume, a partir de la conducta omisa del administrado, que ha consentido tácitamente el acto administrativo al no recurrirlo en los plazos y por los medios dispuestos por el ordenamiento jurídico. Ese instituto procesal infringe frontalmente el derecho fundamental de los administrados de acceder a la jurisdicción (artículo 41 de la Constitución Política), puesto que, le impide perpetuamente, discutir el asunto ante la jurisdicción dispuesta por el constituyente para ejercer el control de legalidad de la función administrativa (artículo 49 de la Constitución Política), simplemente, por no haber ejercido e interpuesto los recursos administrativos procedentes. Consecuentemente, ..., la figura del acto consentido debe ser reputada como inconstitucional en cuanto supone de forma implícita que debe cumplirse obligatoriamente con tal recaudo." En ese sentido, el legislador, dejó una puerta para permitir reabrir la discusión en materia municipal en el Código de la materia bajo el actual canon ciento sesenta y seis que señala: "De todo acuerdo municipal contra el que hubiere procedido apelación y esta no fue interpuesta en tiempo y siempre que no hubiere transcurrido diez años de tomado el acuerdo y que el acto no hubiere agotado todos sus efectos, los interesados podrán presentar, ante el Concejo, recurso extraordinario de revisión, a fin de que el acto no surta ni siga surtiendo efectos. ... Contra la resolución de fondo emitida por el concejo sobre este recurso extraordinario, cabrá recurso de apelación para ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, dentro del quinto día hábil.". Posteriormente, el ciento setenta y dos señala: "Artículo 172- Contra todo acto no emanado del concejo ... cabrá recurso extraordinario de revisión cuando no se hayan establecido, oportunamente, los recursos facultados por los artículos precedentes de este capítulo, siempre que no hayan transcurrido cinco años después de dictado el acto y este no haya agotado totalmente sus efectos, a fin de que no surta ni sigan surtiendo efectos.// El recurso se interpondrá ante la alcaldía municipal, que lo acogerá si el acto es absolutamente nulo. Contra lo resuelto por la alcaldía municipal cabrá recurso de apelación para ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, en las condiciones y los plazos señalados en el artículo 171 de este Código." De esa manera el fin pretendido por la Sala Constitucional, en el sentido que no se genere un acto consentido en virtud de no haber ejercido los recursos en tiempo se materializa, pues permite reabrir la discusión aún superando los plazos de los recursos ordinarios por medio del recurso extraordinario de revisión que difiere del recurso de revisión regulado en la Ley General de la Administración Pública. No esta demás decir que dichas normas presentan una excepción grosera y es con respecto al empleo público, en tanto que niega el derecho a la tutela judicial a los derechos subjetivos e intereses legítimos según lo consagrado en el artículo cuarenta y nueve de la carta fundamental en caso de no ejercerse los recursos ordinarios en los plazos legales. Por otro lado, la verificación del agotamiento debe darse antes de la audiencia preliminar, que es cuando el juzgador revisa las defensas previas, pero nada impide que ese requisito se satisfaga durante la tramitación del expediente. Este Colegio debe ser enfático en señalar que lógica jurídica la parte actora debería agotar la vía administrativa antes de concurrir a la vía judicial, pero eso no ocurre en muchos casos. En muchos casos, la parte concurre a la vía judicial durante el plazo que tiene la administración para resolver los recursos administrativos, en especial, en el plazo para conocer el recurso bifásico. Si la parte optara por concurrir a la vía judicial y en el camino la vía administrativa le da la razón, u ocurre el silencio negativo, el único que saldría perdiendo sería la misma parte actora en tanto no tendría derecho al cobro de costas, más sin embargo, se cumpliría a todas luces la tutela judicial efectiva. Lo que sí es requisito, es que el acto debió ser objeto del agotamiento de la vía administrativa mediante el recurso vertical impropio interpuesto en tiempo o mediante la interposición de un recurso extraordinario de revisión, en caso que procediera, de manera que las dos vertientes que justifican el agotamiento preceptivo se vean satisfechas. Es por esto que la opción adoptada por algunos jueces tramitadores de suspender el trámite del proceso principal, por tiempo razonable para dar posibilidad de que se resuelva la gestión administrativa, simplemente está permitiendo que el requisito constitucional se satisfaga en una interpretación pro actione y bajo el norte de la tutela judicial efectiva. Reiteramos, no se esta tomando criterio al respecto, sino que nos limitamos a señalar que es una interpretación que es posible de las normas vigente, que por cierto ha sido aceptada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia de manera implícita, pues en varios casos se ha dado esta suspensión y el máximo tribunal de la materia contenciosa administrativa ha permitido ese instituto, sin que llegue a señalar que se dió una vulneración al tramite procesal.

V- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO: Una vez analizado el punto anterior, se hace imperativo analizar el caso que nos ocupa. A fin de poder resolver el tema que trae esta litis se hace necesario resumir la base del conflicto. Indica el actor que laboró como ingeniero topógrafo para la Federación de Municipalidades de cantones productores de Banano de Costa Rica entre el mes de agosto de dos mil ocho al mes de agosto de dos mil diez. Posteriormente fue contratado a partir de junio de dos mil once por la Municipalidad de Talamanca, como contratación directa por tiempo definitivo hasta el año dos mil diecisiete. Según lo que indica el actor, el rompimiento del vínculo no se da como una sanción, ni laboral ni de orden de contratación administrativa, sino por el advenimiento del plazo de la contratación. Para el año dos mil dieciocho, la Municipalidad creó la plaza de ingeniero topógrafo dentro de su estructura organizativa municipal, y el actor presentó atestados, con la expectativa de ser tomado en cuenta. Para febrero de dos mil dieciocho se nombró a otra persona en el cargo de forma interina. El actor objeta el nombramiento, en tanto no se siguió el procedimiento legal, en tanto que considera que tiene derecho a ser nombrado en ese puesto. La pregunta que naturalmente salta a la vista, es cuál es el acto contrario a los intereses (ya sea que suprime un derecho, ablatorio o en general que produce un efecto adverso) del actor que está atacando y frente al cual debió ejercer los respectivos recursos administrativos. El cese no puede ser considerado tal acto, en tanto pierde sus efectos por el advenimiento del plazo. De allí la pretensión, que se formula de manera general y sin indicar un acto concreto como base del ataque, al señalar: "1.- Con lugar en todos sus extremos la presente demanda. 2.-Anulación total del contrato interino por plaza vacante 3.- Disconformidad de la conducta administrativa con el ordenamiento público y todos los actos o las actuaciones conexas. 4.- Violación a todas las normas del Manual descriptivo de Puestos Integral del Régimen Municipal. 5.- Violación a mi derecho de respuesta. 6.- Disconformidad con el ordenamiento jurídico de la actuación material de nombramiento del señor Jeffry Jara Chaves. 7.- El reconocimiento de mejor oferente. 8.- La adopción de la conducta administrativa debida de conformidad con el mérito de la causa. 9.- Que sean condenadas al pago de daños y perjuicios causados. a.- Daños: consisten en la interrupción de mi contratación de forma ilegal y sin mérito alguno. Los valoro por ahora en la suma de ¢8,000.000.00 b.- Perjuicios: Los réditos dejados de percibir por las sumas dejadas de recibir hasta hoy. Desde ahora estimo en la suma de ¢l,000,000.00 c.- Daño Moral: El desorden emocional que he venido sufriendo por estar desempleado. Lo valoro de forma prudencial en la suma de ¢l,500.000.00. 10.- Que sean condenados al pago a ambas costas de esta acción por conducta omisiva. 11.- Que se ordene a la Administración a recuperar las sumas pagadas por el contrato por haberlo realizado en fraude de ley. 12.- Que se ordene a la Administración proceder a mi nombramiento dada las condiciones laborales o mi reinstalación al puesto que venía ocupando hasta la celebración del concurso interno. Pretensión Accesoria. Alternativamente como petición solicito 1.- El pago de mis prestaciones legales por ser un contrato a tiempo indefinido. 2.- Vacaciones y Aguinaldo por todo (sic) la relación. 3.- Todos los derechos inherentes a la Carrera Administrativa Municipal." (Ver imágenes 4 a 6 del expediente judicial virtual). Nótese que el actor no ataca en específico ningún acto administrativo que amerite su revisión por parte de la jerarquía administrativa municipal, el Alcalde o el Concejo, que consisten en las decisiones que deben finalmente agotar la vía administrativa, ante el jerarca impropio bifásico, de acuerdo con la lectura del artículo 173 de la Constitución Política y 189 del Código Procesal Contencioso Administrativo. No hay una individualización, con un número de nota, fecha o algo parecido. No obstante, llama la atención de este Tribunal, que el actor introduce una pretensión que de aclararse con detalle, sí impone el agotamiento de la vía administrativa, ello se desprende, de aquella que señala que pide que el Tribunal declare: "2.-Anulación total del contrato interino por plaza vacante". La situación es por demás extraña en tanto que el acto que nombra interinamente a una persona no genera gravamen, sino que por el contrario de manera directa genera derechos para la persona nombrada, pero de manera indirecta produce el efecto negativo para el actor. Es un efecto reflejo. La Cámara supone que debe haber una nota del alcalde, o de la oficina de recursos humanos y una acción de personal realizando el nombramiento. Es de suponer que el actor no logra individualizarlas o identificarlas en tanto dichos actos no le son comunicados, de allí que su conocimiento del nombramiento deviene en que ubica a una persona en cumplimiento de las funciones de dicho cargo. Lo que obliga a pensar que si existen dichos actos formales, aún cuando del expediente no es posible exponer los datos de identificación. Si en efecto, ese acto existe, merece ser conocido por el jerarca impropio bifásico, para que emita pronunciamiento a través de un acto definitivo. En consecuencia, en lo que es objeto del recurso, se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto y se confirma la resolución venida en alzada. Por último, en cuanto a los motivos de agravio, si resulta necesario aclarar, que la Cámara puede aceptar que la parte actora ha realizado esfuerzos en manifestar su inconformidad con lo dispuesto por el ayuntamiento, los que efectivamente por el principio de informalismo, podrían tomarse como recursos de revocatoria; pero de allí a agotar la escalerilla recursiva hay una distancia importante. Nunca se ha generado un agotamiento en sentido propio en este caso, en tanto no se ha ejercido el respectivo recurso de apelación o el per saltum que el ordenamiento establece para arribar al jerarca bifásico. Por otro lado, es incorrecto que el agotamiento de la vía administrativa resulte facultativo en materia municipal, toda vez que como se indicó en el considerando anterior, es obligatorio. Motivo por el cual el recurso debe rechazarse.

• VI)NOTA DEL JUEZ MADRIGAL JIMÉNEZ: Aun cuando comparto lo resuelto, me resulta necesario hacer unas aclaraciones. Es incuestionable que mediante voto 03669-2006 quince horas del quince de marzo del dos mil seis, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, se declaró la inconstitucionalidad del agotamiento de la vía administrativo salvo en dos materias municipal y contratación administrativa. Al margen de que personalmente de la lectura de las normas constitucionales no logro extraer un agotamiento de la vía administrativa de forma preceptiva como lo realiza la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por el efecto del artículo trece de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no queda otro camino que entenderlo de esa forma. Ese privilegio se configura en odioso, cuando se convierte en una barrera para cuestionar la conducta administrativa municipal. Al respecto, el mismo voto en cuestión agrega en lo que interesa "Otro de los privilegios formales de las administraciones públicas en el proceso contencioso-administrativo lo constituye la figura dogmática y legislativa del acto tácitamente consentido que tiene una lógica irrefutable en relación con el agotamiento preceptivo de la vía administrativa. Si el agotamiento de la vía administrativa–sustentado en el privilegio de la autotutela declarativa- es un requisito de admisibilidad de carácter obligatorio, consecuentemente, si el administrado no ejerce en tiempo y forma los recursos administrativos procedentes, el legislador presume, a partir de la conducta omisa del administrado, que ha consentido tácitamente el acto administrativo al no recurrirlo en los plazos y por los medios dispuestos por el ordenamiento jurídico. Ese instituto procesal infringe frontalmente el derecho fundamental de los administrados de acceder a la jurisdicción (artículo 41 de la Constitución Política), puesto que, le impide perpetuamente, discutir el asunto ante la jurisdicción dispuesta por el constituyente para ejercer el control de legalidad de la función administrativa (artículo 49 de la Constitución Política), simplemente, por no haber ejercido e interpuesto los recursos administrativos procedentes. Consecuentemente, ..., la figura del acto consentido debe ser reputada como inconstitucional en cuanto supone de forma implícita que debe cumplirse obligatoriamente con tal recaudo." En ese sentido, el legislador, dejó una puerta para permitir reabrir la discusión en materia municipal en el Código de la materia bajo el actual canon ciento sesenta y seis y el recurso extraordinario de revisión. De esa manera el fin pretendido por la Sala Constitucional, en el sentido que no se genere un acto consentido en virtud de no haber ejercido los recursos en tiempo se materializa, pues permite reabrir la discusión aún superando los plazos de los recursos ordinarios por medio del recurso extraordinario de revisión que difiere del recurso de revisión regulado en la Ley General de la Administración Pública. Lo que si genera un reducto de inmunidad es lo correspondiente al empleo público, donde no es posible plantear este recurso, aspecto que me hace sumarme a la duda sobre la constitucionalidad de dicha norma. En este caso en particular, la situación difiere de lo ordinario, en tanto que el acto que estaría adversando el actor no le fue notificado (requisito de eficacia) y punto de partida para el computo a fin de acreditar los recursos ordinarios; tal es así que el actor ni siquiera es capaz de individualizar dicha conducta. De esa manera, todo parece indicar que el fin pretendido por la Sala Constitucional en tanto permitir el agotamiento de la vía administrativa, pero sin generar márgenes de impunidad se cumple en la especie.

POR TANTO

En lo que es objeto de recurso se declara sin lugar y en consecuencia, se confirma el auto venido en alzada. El Juez Madrigal Jiménez realiza nota. Vuelvan los autos a la oficina de origen para el trámite de ley.- NOTÍFIQUESE (f) Ronaldo Hernández Hernández, Otto González Vilchez y Ricardo Antonio Madrigal Jiménez, Jueces *IFXHZZNWAPI61* RICARDO ANT. MADRIGAL JIMÉNEZ - JUEZ/A DECISOR/A *OQZV6KW06SC61* OTTO GONZÁLEZ VILCHEZ - JUEZ/A DECISOR/A *T6LFLBUZMUG61* RONALDO HERNANDEZ HERNANDEZ - JUEZ/A DECISOR/A Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.