Construction Prohibited Within Spring Protection AreasImposibilidad de construir dentro de áreas de protección de nacientes

Municipal appeal under improper hierarchy (apelación municipal en jerarquía impropia) Stanley Bolandi Ulloa v. Municipalidad de Desamparados No.329-2020 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at eight thirty in the morning on the twenty-ninth of May, two thousand twenty.- Appeal filed by Stanley Bolandi Solano, identity card 9-012-0582, legal entity No. 3-101-118942, against Resolution No. MD-AM-78-19 of 15:00 on May 3, 2019, issued by the Alcalde de Desamparados.

Opinion drafted by Judge Solano Ulloa,

CONSIDERING:

I. PROVEN FACTS

The following facts, which are relevant to these proceedings, are deemed duly established: 1) By land-use certificate (certificado de uso de suelo) No. DT-PT-CUS-0186-2019 dated February 13, 2019, the use for “residential construction” on property registered under real-property folio number 1-481510-000, cadastral survey plan SJ-1575599-2012, located in San Miguel de Desamparados and owned by Stanley Bolando Solano, was declared “nonconforming.” He was also informed that it was subject to the following restrictions:

“-Slopes in the ranges of 10%-20%, 20%-30% and 30% - 35%. A slope-stability study and mitigation measures, signed by a Responsible Professional, must be submitted.

-According to the 2011 Natural-Hazard Risk Analysis Map, the lot is at ‘High Risk of Landslides and Other Gravity Flows’ and requires a Vulnerability Assessment from the C.N.E.

-According to information on the official portal of the Dirección de Aguas del MINAE (www.da.go.cr), the property is affected by the protection radius of the water springs (nacientes de agua) identified as:

ID 11109 at coordinates 495449.509/1088566.994, ID 22408 at coordinates 495571.881 /1088491.572, and ID 10752 at coordinates 495448.313 / 1088417.350.

-No construction shall be permitted within the 100 mts protection radius (pursuant to Article 33 of the Ley Forestal) of the springs, or within 200 mts of captured springs.

-A river setback alignment (alineamiento fluvial) must be requested from INVU.” 2) Disagreeing with that decision, Mr. Bolandi filed both ordinary administrative remedies (recursos ordinarios), and the motion for reconsideration (revocatoria) was denied by a resolution of the Unidad de Planificación Territorial issued at 12:00 on March 27, 2019. 3) Resolution No. MD-AM-78-19, issued at 15:00 on May 3, 2019, by the Alcalde de Desamparados, denied the appeal and left the land-use certificate unchanged. 4) Mr. Bolandi filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (revocatoria con apelación en subsidio), and the horizontal remedy (recurso horizontal) was denied by Resolution MD-AM-78-19 issued at 11:50 on June 12, 2019.

II.Unproven facts. The appellant failed to prove that, in the past, he had been issued land-use certificates finding the intended use of “residential construction” to be compliant, or that fewer construction requirements had been imposed on him (the record contains no evidence whatsoever submitted for that purpose).

III.Merits. Before undertaking a detailed analysis of the grounds for appeal, this Chamber considers it useful to clarify the legal framework within which we are proceeding, so as to permit a more orderly analysis of all the arguments raised by the appellant, which will be addressed in the discussion set forth below. Article 50 of the Constitution establishes environmental protection in two respects: as a fundamental right and as a public function under which the State must guarantee, defend, and preserve that right. Municipalities form part of the organization of the Costa Rican State because their nature as territorially decentralized entities also gives rise to responsibilities concerning environmental protection (in this regard, see Judgment No. 2001-05737 of the Sala Constitucional, issued at fourteen hours and forty-one minutes on June 27, 2001). This means that municipalities are responsible for protecting all assets that comprise the environment, from all natural resources necessary for human existence to scenic beauty.

This task includes, above all, oversight of every construction process, because urban growth tends to transform a tract of land into a populated area, a complex process of environmental alteration with substantial effects on natural and artificial ecosystems. Most projects of this kind compact the land and cover a significant portion of the surface with an impermeable layer, potentially affecting aquifer reserves, increasing runoff, altering natural drainage, and increasing the flow of rivers and other watercourses, in addition to eliminating the original landscape. Land-use planning (ordenamiento territorial) encompasses the sustainable use and development of renewable and nonrenewable resources located in the country’s various regions, as well as respect for the cultural, historical, and social characteristics of the human populations involved, with the aim of achieving a balance between human settlements and their environmental conditions.

For this reason, all matters concerning the approval of urban-planning regulations, as well as the issuance of subdivision (fraccionamiento) and construction permits, have been entrusted to the Municipalities as the entities responsible for administering local interests and services, as provided by Article 169 of the Constitución Política (see also Código Municipal, Article 13(o), Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones, and Ley Orgánica del Ambiente). Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana recognize the authority of each municipality to plan urban development within its territorial boundaries in accordance with the regulations and master plans (planes reguladores) it enacts for that purpose. The issuance of any construction permit is conditional upon the project’s compliance with the applicable urban-planning rules; this entails prior authorization through a “permit,” accompanied by oversight of the authorized activity’s performance to ensure that it is carried out in accordance with the license or permit granted and the environmental regulations governing the activity. Consequently, the construction process cannot be divorced from the environment in which it takes place, as the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia explained in Judgment N° 000507-F-04:

“the concept of property is fully and perfectly integrated with the constitutional right to the environment, which the Constitution proclaims with equal force and rank in Article 50. It is therefore not difficult to understand urban-planning regulation as an intermediary between property and the environment, since, ultimately, it is the latter subject’s regulatory and construction-oriented counterpart. The environment and urban planning thus constitute areas of law that, through their limiting role, define the precise contours of the right to property, that is, its essential content.” Indeed, public-order, urban-planning, and environmental regulations are binding on private parties because they form part of the content of the right to property insofar as they establish the authorized or lawful scope of its exercise. They contain some of the limitations authorized by Article 45 of the Constitution, provided that they neither dispossess anyone of private property nor deprive ownership of its primary attribute; accordingly, they give rise neither to compensation nor to expropriation proceedings.

IV.Under that same rationale, Article 28 of the Ley de Planificación Urbana provides that the use of land requires a land-use certificate in order to determine its compatibility with urban-planning regulations:

“Article 28.- It is prohibited to use or devote land, buildings, or structures to any use incompatible with the zoning in place. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate attesting that the use complies with zoning requirements. Existing nonconforming uses must also be documented by a certificate stating that circumstance.

Each zoning regulation shall establish the date from which such certificates shall be mandatory.” This provision refers to the binding nature of urban-planning regulations and the obligation of private parties to comply with the rules they impose because they are matters of public order. Likewise, Article 24 of the Ley de Planificación Urbana provides that zoning regulations must include the designation of land uses; provisions concerning the location, height, and construction area of buildings; the area and dimensions of lots, which directly affect the determination of land density; the dimensions of setbacks, yards, and other open spaces; and lot coverage by buildings and structures, among other matters. Urban-planning regulations impose limitations on private parties and, in this particular case, define the purpose and use to which the land may be put; local authorities therefore cannot disregard their application.

A land-use certificate does, in fact, compare the use intended by the owner with the existing zoning regulations and determine whether it is compliant. The view formerly maintained—that it is a merely declaratory act that only indicates compliance with the permitted use—was rejected several years ago. A land-use certificate is an administrative act (acto administrativo) that, by its nature, directly affects the legal sphere of the private party and is therefore capable of producing effects independently, because its content may state that limitations exist on the exercise of the attributes of the right to property pursuant to urban-planning regulations and the environmental regime in force. Those limitations may permit or prevent private parties from making subsequent decisions, including investments involving construction or business-license impacts. The view that this type of administrative act is merely declaratory and therefore does not affect the private party’s legal sphere has been superseded by the case law of both the Sala Constitucional and the Sala Primera.

This position is fully shared by this Tribunal acting under improper hierarchy, which has expressed it for several years, as such a certificate is now deemed a genuine act that grants or limits individual rights (derechos subjetivos) (on this point, notable authorities include, among others, the reasoning set forth in Judgment No. 000866-F-S1-2013 of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Votos Nos. 2010-12815 and 2010-4161 of the Sala Constitucional, and the decisions of this Sección III, Nos. 530-2014 and 10-2015, among many others). This Chamber therefore considers that this aspect of the decision under appeal warrants this legal clarification, so that local authorities do not make errors arising from an incorrect and outdated assessment of the actions they issue.

V.The appellant complains that he was denied land use (uso del suelo) even though more springs (nacientes) now appear than before, rendering prior land-use certificates ineffective because the spring data were unknown in the past, and argues that there has been a change to his detriment because he is now being required to satisfy additional requirements. This ground of appeal might have been considered by this Court; however, the appeal makes assertions regarding apparent vested legal situations in his favor in the past, but the record contains no evidence supporting them. Under the Latin expression “onus probandi,” it is understood that the burden of proving an assertion rests on the party making it; therefore, any ground of appeal unsupported by evidence cannot be accepted. As can be seen, the appellant submitted no evidence in support of this position, which warrants rejecting this ground of appeal.

It is clear, of course, that, for construction purposes, the point in time at which the authorities of the MINAE Water Directorate are able to identify, classify, and locate the springs is legally relevant, because this determines the duty to specify with technical and scientific precision the legally protected radius established by section 33 of the Ley Forestal. Once this has been established, all land becomes subject to the statutory provisions. The municipality has indicated that the property owned by the appellant is subject to the restrictions of section 33 of the Ley Forestal because 100% of its surface area is covered by the protected radius of three springs, which have been duly identified by the Water Directorate as ID 11109 at coordinates 495449.509/1088566.994, ID 22408 at coordinates 495571.881 /1088491.572, and ID 10752 at coordinates 495448.313 / 1088417.350. As can be seen, the location is indeed precise, and there is no reason whatsoever to doubt such reliable information, even though the party merely raises arguments questioning its evidentiary value, again without any supporting evidence. In this regard, the current Ley Forestal, number 7575 of 13 de febrero de 1996, establishes protected areas (áreas de protección) in section 33:

“Article 33.- Protected areas. The following are hereby declared protected areas:

• a)Areas bordering permanent springs, defined as a radius of one hundred meters measured horizontally...” And section 34 of the Ley Forestal adds:

“Article 34.- Prohibition against cutting trees in protected areas. The cutting or removal of trees in the protected areas described in the preceding section is prohibited, except for projects declared by the Executive Branch to be in the national interest. The boundary determinations (alineamientos) required in connection with these areas shall be carried out by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.” The encumbrance (afectación) established in section 33 of the Ley Forestal is generally applicable because it arises from the need to preserve the one-hundred-meter radius around every spring in order to conserve groundwater sources, which depend on the physical factors of the land (soil texture and its components, namely roots, sand, silt, and clay), as well as its chemical and biotic factors; human alteration of these factors may lead to soil degradation and the expansion of desert areas.

This restriction implicitly limits the exercise of other ownership rights (facultades dominicales) that could degrade the natural condition of the springs, which obviously includes restricting the right to build on the land. Accordingly, these provisions prevail over any regulation contained in local or national rules. The First Chamber of the Supreme Court of Justice, in judgment number 199 issued at 15:30 on 4 de febrero de 2010, applying reasoning with which this Court fully agrees, stated:

“II…As his second ground, he contends that sections 33 and 34 of the Ley Forestal were violated through erroneous interpretation, asserting that they must be analyzed together, and also alleges their improper application, thereby violating section III.3.7.6 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones…V.-…given the significance of the issue, it is important to address the protective regime governing springs, which provides for various circumstances that share the establishment of an area around them subject to the corresponding protection. The legal system provides for two circumstances: designation of that strip as part of the public domain (sections 7 of the Ley de Tierras y Colonización and 31 of the Ley de Aguas), or retention of the property in private ownership while subjecting it to protection (sections 33 and 34 of the Ley Forestal). Regardless of the nature of the land in question (which is not disputed in these proceedings), even under the circumstance providing the lesser degree of protection—that is, a protected area located on private property—it cannot be overlooked that this legal classification results in a series of limitations on ownership.

In addition to the express limitation referred to in section 34 of the cited statute, consisting of a prohibition against cutting trees, the establishment of a protected area around a spring implicitly restricts the exercise of any ownership rights that could directly or indirectly affect a permanent spring. To hold otherwise could lead to the absurd result of allowing a building to be erected that destroys that natural resource, provided that no trees are cut down or, as in the present case, that no trees have been planted. In this regard, section 10 of the Ley General de la Administración Pública must be taken into account; it provides that an administrative rule must be interpreted in the manner that best ensures attainment of the public purpose pursued. In environmental matters, in addition to the requirements of constitutional section 50, which were analyzed in Considerando III, it must be taken into account that the State is compelled to safeguard environmental protection while pursuing development that is healthy and ecologically balanced.

This constitutional obligation has been developed in various statutory provisions, including, for example, the Ley Orgánica del Ambiente and the Ley de Biodiversidad, among others. By virtue of the foregoing, although the challenged interim measure (medida cautelar) must be annulled, both the plaintiff and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, as well as any other competent institution, are legally obligated to prevent any action that could adversely affect the spring.” These provisions establish a legal presumption that the land is vulnerable, arising from an entirely preventive purpose intended to preserve the area surrounding a spring and prevent any human alteration of soil that has been declared protected. Likewise, the Plan de Ordenamiento Territorial del Desamparados contains an express regulation stating as follows:

Article 139.- Prohibitions:

a. Any intervention in river channels and banks (protected areas) is strictly prohibited, except for infrastructure works necessary for safety and public health, accompanied by the corresponding technical studies, subject to prior authorization from the MINAE Water Department and its approval decision, as established by Ley de Aguas 276.

b. Contaminating bodies of water with solid or liquid waste through direct discharge or at other locations is strictly prohibited, as established by the Ley General de Salud, the Ley de Vida Silvestre, and other laws.

c. Earthworks (movimientos de tierras) may not be performed using machinery on the banks of rivers, springs, or wetlands located within the Zona Especial de Protección del GAM. Trails must be constructed manually, using nonpolluting and permeable materials, with prior authorization from MINAE and the Proceso Ordenamiento Territorial.

d. Under no circumstances is encroachment upon or construction within river protected areas permitted, pursuant to Ley Forestal 7575, section 33.

Such restrictions are matters of public policy (orden público) and prevail over any individual interest; accordingly, they must be borne by every owner whose land is affected by a spring’s protected radius. It is therefore reiterated that the appellant’s ground of appeal, which maintains that this amounts to a deprivation of property rights constituting a de facto expropriation, cannot be accepted, since it is a public-policy restriction authorized by constitutional section 45.

VI.A comprehensive reading of the land-use certificate further shows that, in addition to the land being affected by the protected radius of the three springs, it is also located on extremely fragile soil, as detailed in that document, which states that the property has slopes of significant magnitude according to studies issued by the Comisión Nacional de Emergencias. The decision is clear regarding the high risk of building at that location, a possibility that is unfortunately precluded entirely by the existence of the springs. It cannot be understood, as the appellant argues, that he is being required to satisfy additional requirements not provided for by statute or regulation, in violation of Ley 8220, because the land-use certificate must include all restrictions and other legal conditions existing under the legal system. On the contrary, he is being informed of the actual danger of building on the land due to clear risks of landslides and other flows; thus, the property’s current condition ultimately indicates that building on it is impossible.

This does not constitute, as the appellant claims, a violation of the principle of procedural good faith (lealtad procesal). It would be wholly illogical to deny land use while simultaneously allowing him the opportunity to satisfy other construction requirements; the land-use certificate is a decision that must be understood as a whole. There is no indication that the local authorities intend to complicate the process of obtaining the corresponding approvals; the denial is clear and unequivocal, and therefore this Court does not agree with the appellant’s interpretation that he is being required to submit new documents. Nor is there any defect arising from the failure to specify whether this is a discretionary or rule-bound administrative decision (acto discrecional o reglado). The land-use certificate, by stating restrictions on property rights, is unquestionably a rule-bound administrative decision that leaves the municipal authorities no discretion to choose its outcome.

Another ground of appeal concerns the failure of the procedures and services portal to indicate whether this is a discretionary or rule-bound administrative decision, an essentially irrelevant issue that does not constitute any defect in the decision. Indeed, the reasons were clearly set forth in the decision, and its substance complies with the law; this Court agrees with the position expressed by the Mayor, subject to the qualification stated supra regarding the legal scope of the land-use certificate.

VII.The land-use certificate (certificado de uso de suelo) that was unfavorable to him is substantiated by and includes a sketch superimposed on the Desamparados Cadastral Mosaic, 2019, with precise location data for three springs (nacientes) whose protection radii overlap, according to public information from the MINAE Water Directorate portal. This document, prepared with the aid of technological means, constitutes technical evidence (prueba técnica) with full evidentiary value, according to which the property is unavoidably affected by the three springs. The grievance alleging an absence of technical evidence is incorrect because, in light of the expert assessment cited, there is no room for doubt as to its credibility. Although the appellant questions whether the Municipality made any effort to determine the location precisely, the fact is that his grievance would have merit had he submitted any useful evidence capable of discrediting the evidentiary value of the official sketch. However, the only evidence he submitted is a hand-drawn illustration bearing no seal from a responsible professional, which fails to diminish the credibility of the document prepared by the municipal experts. Accordingly, there is no defect in the grounds or content of the act, nor is there any discernible defect due to lack of reasoning, as alleged by the appellant.

VIII.The aggrieved party states that there are additional residences in the area and therefore alleges that the Municipality has failed to identify and act upon the preventive and corrective measures that should be taken. This argument challenges the Municipality’s inaction, an issue that cannot be addressed through the present proceeding, since at this level of review only the objective lawfulness of the actions taken in this specific case is examined. Nevertheless, it is clear that the municipal corporation has acted prudently and carefully in this matter, seeking to protect not only the area’s aquifer resource but also the lives and property that could be at risk if construction were undertaken on Mr. Bolandi’s property. The appellant believes that his ability to attain a dignified life as an older adult is being curtailed without even being afforded the possibility of building by obtaining a conditional land-use certificate and undertaking a commitment to sound environmental practices.

This position likewise lacks merit because, notwithstanding all his personal considerations, which are highly respectable, protection of the superior legal interest (bien jurídico superior) of human life must prevail. In essence, this is what may be inferred from the acts issued by the local authorities, since allowing the construction of a house at the site in any manner could have disastrous consequences in the event of a natural tragedy. For the foregoing reasons, this Tribunal finds no grounds whatsoever to annul the decision of the Mayor of Desamparados, and the appropriate course is to affirm it. The appeal must be denied and, because no further appeal is available, the administrative remedies (vía administrativa) shall be deemed exhausted.

IX.Because these proceedings were conducted electronically, the parties may obtain a complete copy containing both the administrative case file (expediente administrativo) submitted by the Municipal Corporation and all documents comprising the present appeal, for which purpose they must provide an electronic storage device (USB flash drive or compact disc). Likewise, if any physical or electronic documentation (plans, photographs, reports, etc.) was submitted and remains in the custody of the Court Office, the person who submitted it may retrieve it within 30 business days, pursuant to article 12 of the Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, approved by the Corte Plena at session n.° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial n.° 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session n.° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.

POR TANTO

The appeal filed is denied and, consequently, the appealed decision is affirmed. The administrative remedies are deemed exhausted.

Evelyn Solano Ulloa Francisco José Torres Chaves Rodolfo Marenco Ortiz *HHGAICROYCM61* EVELYN SOLANO ULLOA, DECIDING JUDGE FRANCISCO CHAVES TORRES, DECIDING JUDGE ELEUTERIO RODOLFO MARENCO ORTIZ, DECIDING JUDGE

Apelación municipal en jerarquía impropia Stanley Bolandi Ulloa c/ Municipalidad de Desamparados No.329-2020 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las ocho horas treinta minutos del veintinueve de mayo del dos mil veinte.- Recurso de apelación interpuesto por Stanley Bolandi Solano, cédula de identidad 9-012-0582, o. jurídica No. 3-101-118942, contra la resolución No. MD-AM-78-19 de las 15:00 ras del 3 de mayo del 2019, dictada por el Alcalde de Desamparados.

Redacta la jueza Solano Ulloa,

CONSIDERANDO:

I. HECHOS PROBADOS

Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este proceso: 1) Mediante certificado de uso de suelo No. DT-PT-CUS-0186-2019 del 13 de febrero del 2019, el uso para "construcción de vivienda" en la finca con matrícula de folio real 1-481510-000, plano catastrado SJ-1575599-2012, ubicado en San Miguel de Desamparados, propiedad de Stanley Bolando Solano, fue declarado "no conforme". Además se le indicó que tenía las siguientes restricciones:

"-Pendientes en un rango 10%-20%, 20%-30% y 30% - 35%. Debe aportar estudio de estabilidad de taludes y medidas de mitigación firmado por un Profesional Responsable.

-Según Mapa de Análisis de Riesgos por Amenazas Naturales 2011, el lote está en "Riesgo Alto en Amenaza de Deslizamiento y otros Flojos de Gravedad" requiere Dictamen de Vulnerabilidad por parte de la C.N.E.

-Según información del portal oficial de Dirección de Aguas del MINAE (www.da.go.cr) el predio se encuentra afectado por el radio de protección de las nacientes de agua identificadas como:

ID 11109 en coordenadas 495449.509/1088566.994, ID 22408 en coordenadas 495571.881 /1088491.572, y ID 10752 en coordenadas 495448.313 / 1088417.350.

-No se permitirán construcciones en el radio de protección de 100 mts (según artículo 33 de la Ley Forestal) de las nacientes y 200 mts para las nacientes captadas.

-Deberá solicitar alineamiento fluvial al INVU." 2) Inconforme, el señor Bolandi planteó sendos recursos ordinarios, resultando rechazada la revocatoria en resolución de la Unidad de Planificación Territorial, de las 12:00 horas del 27 de marzo del 2019. 3) En resolución No. MD-AM-78-19 de las 15:00 horas del 3 de mayo del 2019, dictada por el Alcalde de Desamparados, fue rechazado el recurso de apelación interpuesto, manteniéndose incólume el certificado de uso de suelo. 4) El señor Bolandi planteó revocatoria con apelación en subsidio, resultando rechazado el recurso horizontal en resolución MD-AM-78-19 de las 11:50 horas del 12 de junio del 2019.

II.Hechos no probados. No demostró la parte apelante, que en el pasado se le hubiere otorgado certificados de uso de suelo conformes al destino de "construcción de vivienda", así como tampoco que se le hubiera exigido de menos requisitos constructivos (los autos, no existe prueba alguna aportada al efecto).

III.Sobre el fondo. De previo a entrar al análisis pormenorizado de los agravios, esta Cámara estima útil aclarar el escenario legal sobre el cual estamos incursionando, de modo que permita un análisis más ordenado de todos los alegatos planteados por la parte apelante los cuales se irán atendiendo en el desarrollo que de seguido se expone. El artículo 50 constitucional establece la tutela del medio ambiente en una doble vertiente, como derecho fundamental y como función pública, en el que el Estado debe garantizar, defender y preservar este derecho. Las Municipalidades constituyen parte de la organización del Estado costarricense, pues de su naturaleza de entes descentralizados en razón del territorio derivan responsabilidades también respecto de la tutela del ambiente (al respecto, ver la sentencia de la Sala Constitucional número 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno).

Ello implica que a cargo de las municipalidades está la protección de todos aquellos bienes que convergen en el ambiente, ya sean todos los recursos naturales necesarios para la existencia humana, hasta las bellezas escénicas. Esta labor incluye, por excelencia, la vigilancia de todo proceso constructivo, pues el crecimiento urbano tiende a convertir en un poblado una porción de terreno, lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales, ya que la mayoría de este tipo de obras compacta los terrenos y cubre una parte importante de la superficie de una capa impermeabilizante, con lo que se pueden llegar a afectar las reservas de acuíferos, se aumenta la escorrentía, se alteran los desagües naturales y se aumenta el caudal de los ríos y otros cursos del agua, además de eliminar el paisaje original. El ordenamiento territorial incorpora el uso y desarrollo sostenible de los recursos renovables y no renovables ubicados en las distintas zonas del país, así como el respeto a las características culturales, históricas y sociales de las poblaciones humanas involucradas, aspirando a la obtención de un equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales.

Es por ello que todo lo concerniente a la aprobación de la regulación urbanística, así como el otorgamiento de los permisos de fraccionamiento y construcción, se le ha conferido a las Municipalidades, como encargadas de la administración de los intereses y servicios locales, conforme lo dispone el artículo 169 de la Constitución Política (ver además, Código Municipal, artículo 13 inciso o), la Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones y la Ley Orgánica del Ambiente). Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana reconocen la competencia que dispone cada municipalidad para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, conforme a los reglamentos y planes reguladores que al efecto dicten. El otorgamiento de cualquier permiso de construcción está condicionado a que el proyecto en cuestión resulte conforme con la ordenación urbanística aplicable; lo cual supone un control previo de habilitación o "permiso", acompañado de la actividad de fiscalización en la ejecución de la actividad autorizada, a fin de que se realice conforme a la licencia o permiso concedido y a las regulaciones ambientales que rigen la actividad.

A ello obedece que el proceso constructivo no pueda divorciarse del medio en que se desarrolla, y así lo ha desarrollado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia N° 000507-F-04 en que indicó:

"la noción de propiedad se amalgama de manera plena y perfecta con el derecho constitucional del medio ambiente, que con igual intensidad y jerarquía, proclama el cuerpo constitucional en su precepto 50. Por ello, no es difícil inferir la regulación urbanística como intermedia entre propiedad y ambiente, pues al fin y al cabo, es el anverso gris, ordenatorio y edificativo de ésta última materia. Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que por su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial." Precisamente, las regulaciones de orden público, urbanísticas y ambientales imponen el sometimiento de los administrados, pues éstas integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio, por ello, no dan cabida a indemnización alguna, ni a trámite expropiatorio.

IV.Bajo esa misma inteligencia, el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." Esta norma remite a la vinculatoriedad de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen por ser de orden público. Asimismo, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, dispone que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros. Es mediante la regulación urbanística que se imponen limitaciones a los administrados y, para el caso específico, definen el destino y uso que se puede dar a la tierra, no pudiendo, entonces, separarse las autoridades locales de su aplicación.

Ciertamente el certificado de uso de suelo coteja el uso pretendido por su dueño, con la regulación de zonificación existente, y dispone si resulta conforme o no. Desde hace varios años la tesis que sostenía que es un acto meramente declarativo que solamente indica la conformidad con el uso permitido, ha sido superada. El certificado de uso de suelo es un acto administrativo que, por su naturaleza, incide directamente sobre la esfera jurídica del administrado, de modo que es capaz de surtir efectos de manera independiente, puesto que su contenido puede enunciar la existencia de limitaciones al ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente, que permite o impide la toma de decisiones posteriores por parte de los particulares, incluyendo inversiones de impacto de tipo constructivo o de patentes. La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás, pues se le considera hoy día un verdadero acto que otorga o limita derechos subjetivos (sobre este particular, destacan, entre otras, los desarrollos expresados en la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 000866-F-S1-2013, los Votos Nos. 2010-12815 y 2010-4161 de la Sala Constitucional, así como los Votos de esta Sección III, Nos. 530-2014 y 10-2015, entre muchos otros).

Por ello estima esta Cámara que esta parte del acto venido en alzada merece esta precisión jurídica, a efecto de que las autoridades locales no incurran en errores de apreciación incorrecta y desactualizada de las actuaciones que de ellas emanan.

V.Reclama el apelante que se le negó el uso del suelo a pesar de que ahora aparecen más nacientes que antes, dejando sin efecto certificados de uso de suelo anteriores por desconocerse en el pasado los datos de la naciente, reclamando que existe una reforma en perjuicio puesto que ahora se le piden más requisitos. El agravio hubiera sido eventualmente atendible por esta Cámara, mas el recurso hace afirmaciones de aparentes situaciones jurídicas consolidadas a su favor en el pasado, pero que dentro del expediente son ayunas de elemento probatorio. Bajo la expresión latina "onus probandi", se entiende que la carga de demostrar lo que se afirma recae sobre la parte que plantea el alegato, de modo que cualquier agravio carente de probanza, no puede ser de recibo. Como se aprecia, el recurrente no aportó ninguna probanza a efecto de defender esta tesis, lo cual da motivo para rechazar el agravio.

Es claro, por supuesto, que es relevante jurídicamente para efectos constructivos el momento a partir del cual las autoridades de la Dirección de Aguas del MINAE logran identificar, clasificar y localizar las nacientes, pues ello determina el deber de señalar con precisión técnica-científica el radio de protección legal que establece el numeral 33 de la Ley Forestal. Una vez que ello se logra concretar, todo terreno queda afectado por las disposiciones legales. La municipalidad ha indicado que la finca propiedad del apelante, tiene las limitaciones de los artículos 33 de la Ley Forestal, a razón de estar cubierta el 100% de su superficie, por el radio de protección de tres nacientes, las cuales se encuentran debidamente identificadas por la Dirección de Aguas, como ID 11109 en coordenadas 495449.509/1088566.994, ID 22408 en coordenadas 495571.881 /1088491.572, y ID 10752 en coordenadas 495448.313 / 1088417.350.

Como se aprecia, sí hay localización precisa y no existe razón alguna para dudar de un dato tan certero, a pesar de que la parte se limite a plantear alegatos que cuestionan el valor probatorio de tal información, ayunos nuevamente de contenido probatorio. Al efecto, la Ley Forestal vigente, número 7575 de 13 de febrero de 1996, establece la figura de las áreas de protección en su artículo 33:

“Artículo 33.- Áreas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:

• a)Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal...” Y el artículo 34 de la Ley Forestal agrega:

“Articulo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas. Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo”.

La afectación contenida en el numeral 33 de la Ley Forestal es de alcance general, pues obedece a la necesaria conservación del radio de cien metros de toda naciente a razón de conservar las fuentes de agua que provienen del subsuelo, las cuales dependen de los factores físicos (textura del suelo y sus componentes, a saber, raíces, arena, limo y arcilla), químicos y bióticos del terreno, cuya alteración por parte del hombre, puede converger en la degradación de los suelos y el aumento de las zonas desérticas. Dicha limitación tiene implícita la restricción al ejercicio de aquellas otras facultades dominicales que puedan degradar el estado natural de las nacientes, lo cual incluye, como es obvio, la restricción al derecho a edificar sobre el terreno. Por ello, dichas normas se imponen por encima de cualquier regulación contenida en reglamentaciones locales o nacionales. La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia número 199 de las 15:30 horas del 4 de febrero de 2010, con criterios que este Cámara comparte en su totalidad, indicó:

“II…Como segundo motivo, considera vulnerado, por errónea interpretación, los ordinales 33 y 34 de la Ley Forestal, los cuales, refiere, deben ser analizados en forma conjunta, así como su aplicación indebida, por lo que se conculca el numeral III.3.7.6 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones…V.-…por la relevancia del tema, es importante referirse al régimen de protección de las nacientes, el cual prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común, el establecimiento de un área alrededor de estas sobre la cual recae la respectiva tutela. El ordenamiento jurídico dispone dos supuestos; una afectación de esa franja al demanio público (ordinales 7 de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas), o bien, mantener el inmueble como propiedad privada pero protegida (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal). Al margen de la naturaleza del terreno en cuestión (que no se encuentra en discusión en el presente proceso), aún en el supuesto de menor protección, es decir, tratándose de un área protegida en propiedad privada, no puede dejarse de lado que las consecuencias que de esta calificación legal se desprenden una serie de limitaciones a la propiedad.

Además de la explícita a que hace referencia el numeral 34 del cuerpo normativa citado, y que consiste en una prohibición para cortar árboles, lo cierto es que el establecimiento de un área de protección alrededor de la naciente lleva implícito una restricción al ejercicio de aquellas facultades de dominio que puedan afectar, directa o indirectamente, una naciente permanente. Afirmar lo contrario podría derivar en el contrasentido de que se permita levantar una edificación que destruya dicho recurso natural a condición de que no se tale ningún árbol, o como en el presente caso, que no hayan árboles sembrados. En este sentido, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que la norma administrativa debe interpretarse de la manera que mejor garantice el fin público que se persigue. En materia ambiental, además de lo preceptuado en el ordinal 50 constitucional y que fue objeto de análisis en el considerando III, debe tenerse en cuenta que el Estado se encuentra compelido a velar por la protección del ambiente, procurando un desarrollo sano y ecológicamente equilibrado.

Esta obligación de rango constitucional ha sido desarrollada en diversas normas de rango legal, como por ejemplo la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley de Biodiversidad, entre otras. En virtud de lo anterior, si bien la medida cautelar impugnada debe ser anulada, tanto la parte actora como el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, así como cualquier otra institución competente, se encuentran en la obligación legal de prevenir cualquier acción que pueda incidir en forma negativa sobre la naciente.” Esta normativa se trata de una presunción legal de vulnerabilidad del terreno que deriva de una intención completamente preventiva, tendiendo a preservar el área que rodea una naciente y eludiendo cualquier alteración humana sobre el suelo cuya protección ha sido declarada. De igual forma, el Plan de Ordenamiento Territorial del Desamparados, tiene regulación expresa, que al efecto indica:

Artículo 139.-Prohibiciones:

a. Queda terminantemente prohibido intervenir el cauce y márgenes de ríos (áreas de protección), salvo para la realización de aquellas obras de infraestructura necesarias para la seguridad y salubridad con sus respectivos estudios técnicos previo al permiso del Departamento de Aguas del MINAE su resolución de aprobación, como lo establece la Ley de Aguas 276.

b. Queda terminantemente prohibido contaminar los cuerpos de agua con desechos sólidos y líquidos por descarga directa y en otros sitios, según lo establece la Ley General de Salud y Ley de Vida Silvestre y demás leyes.

c. No podrán realizarse movimientos de tierras con maquinaria en las márgenes de ríos, nacientes, humedales localizados en la Zona Especial de Protección del GAM. Para construir senderos deberán hacerse manualmente, utilizando materiales que no contaminen y que sean permeables, previa autorización del MINAE y el Proceso Ordenamiento Territorial.

d. No se permite bajo ninguna circunstancia, invadir o construir en las Áreas de Protección de ríos, según la Ley Forestal 7575, artículo 33.

Tales restricciones son de orden público y pesan por encima de cualquier interés individual y, por ello, deben ser soportadas por todo propietario que tenga terrenos que se encuentren afectados por el radio de protección de una naciente. Se reitera, entonces, que el agravio del apelante que sostiene que ello es un vaciamiento del derecho de propiedad a título de expropiación de hecho, no es de recibo, en el tanto se trata de una limitación de orden público autorizada en el ordinal 45 constitucional.

VI.De la lectura integral del certificado de uso de suelo, se desprende además, que aunado a que el terreno está afectado por el radio de protección de las tres nacientes, además se encuentra en un suelo sumamente frágil, pues así ha sido detallado en dicho documento, al indicarse que tiene pendientes de importante magnitud según estudios emanados por la Comisión Nacional de Emergencias. Dicho acto es claro respecto del alto riesgo de construir en el lugar, posibilidad que lamentablemente queda coartada en su totalidad ante la existencia de las nacientes. No se pueden entender, como lo hace el recurrente, que se le están pidiendo más requisitos no contemplados vía legal o reglamentaria, en transgresión de la Ley 8220, pues el certificado de uso de suelo debe contener todas las restricciones y otras condiciones legales existentes en el ordenamiento. Por el contrario, lo que se le está informando es la peligrosidad real de edificar en el terreno, por claros riesgos de deslizamiento y otros flujos, de modo que la situación actual del inmueble lo que señala es, en definitiva, la imposibilidad de edificar en él.

No se trata, como expone el apelante, de una violación al principio de lealtad procesal. Sería contrario a toda lógica que se le deniegue el uso del suelo pero a la vez se le de la posibilidad de cumplir con otros requisitos constructivos, el certificado de uso de suelo es un acto que debe ser entendido integralmente. Se denota que no es la intención de las autoridades locales complicar la posibilidad de obtención de las aprobaciones correspondientes, la negativa es clara y unívoca, de modo que la interpretación que hace el apelante, al reclamar que se le piden nuevos documentos, no es compartida por esta Cámara. Tampoco hay vicio alguno ante la ausencia de indicación si estamos en presencia de un acto discrecional o reglado. Sin duda el certificado de uso de suelo, al indicar limitaciones al derecho de propiedad, es un acto reglado que no da margen a las autoridades municipales para elegir su resultado.

Otro agravio versa en que no se indica en la paleta de trámites y servicios si este es un acto discrecional o reglado, aspecto que en esencia es irrelevante y no es ningún vicio del acto. De hecho, los motivos han sido claramente expuestos en el acto y el contenido es acorde con la legalidad, concordando este Tribunal con la posición externada por el Alcalde, con la salvedad expresada supra respecto de los alcances jurídicos del certificado de uso del suelo.

VII.El certificado de uso de suelo que le resultó desfavorable, se fundamenta y adjunta un croquis montado sobre el Mosaico Catastral de Desamparados, 2019, con los datos de ubicación precisa de tres nacientes cuyos radios se traslapan, conforme a la información pública del portal de la Dirección de Aguas del MINAE. Este documento, levantado con la ayuda de medios tecnológicos, es una prueba técnica de pleno valor probatorio, según el cual el inmueble se encuentra ineludiblemente afectado por las tres nacientes. Es incorrecto el agravio que acusa ausencia de prueba técnica, puesto que en razón de la experticia citada, no existe margen de duda respecto de su credibilidad. Siendo que la parte apelante cuestiona si la Municipalidad hizo algún esfuerzo por determinar con exactitud la ubicación, lo cierto es que su agravio sería de recibo si hubiera aportado alguna prueba útil para desacreditar el valor probatorio del croquis oficial. Sin embargo, la única probanza allegada por ella es un dibujo levantado a mano, sin sello de un profesional responsable, que no logra restar la credibilidad del documento elaborado por los expertos del ayuntamiento. Por ello, tampoco hay vicio respecto del motivo y el contenido del acto, y tampoco se aprecia, de modo alguno, vicio por falta de fundamentación, en los términos acusados por el apelante.

VIII.Expone el agraviado que en la zona se encuentran más casas de habitación, de modo que acusa que la Municipalidad es ayuna al indicar y actuar respecto de las conductas y acciones preventivas y correctivas que se deban tomar. Tal planteamiento cuestiona la inactividad del ayuntamiento, tema que no es atendible por la vía presente, pues en esta instancia únicamente se verifica la regularidad objetiva de lo actuado en el caso concreto. Sin embargo, es claro que la corporación municipal, en el presente asunto, ha sido previsora y cuidadosa, procurando protección no solo del recurso acuífero del lugar, sino inclusive de las vidas y bienes que podrían estar en riesgo en caso de que se construyera en el inmueble del señor Bolandi. El recurrente estima que se le reduce la posibilidad de obtener una vida digna en su condición de adulto mayor, sin siquiera dársele la posibilidad de construir mediante la obtención de un certificado de uso de suelo condicionado, asumiendo un compromiso de sanas prácticas ambientales.

La postura tampoco es de recibo, pues más allá de todas sus consideraciones personales, las cuales son muy respetables, impera la protección del bien jurídico superior que es la vida humana, que en esencia, es lo que se logra deducir de los actos emanados por las autoridades locales, pues permitir de cualquier formar una construcción de una casa en el lugar, podría acarrear nefastas consecuencias ante el supuesto de una tragedia natural. Por lo expuesto, no encuentra este Tribunal motivo alguno para anular la resolución del Alcalde de Desamparados, siendo lo procedente confirmarla. El recurso deberá declararse sin lugar y, al no haber ulterior recurso, se ha de dar por agotada la vía administrativa.

IX.Al haberse sustanciado esta sede en forma electrónica, queda a disposición de las partes obtener una copia integral que contiene tanto el expediente administrativo remitido por la Corporación Municipal así como la totalidad de las piezas que conforman la presente alzada, para lo cual deberá aportar el dispositivo electrónico de almacenamiento (llave maya o disco compacto). Asimismo, en caso que hubiere ingresado documentación física o electrónica (planos, fotografías, informes, etc) que permanezca aún en custodia el Despacho, podrá retirarla quien la aportó en un plazo de 30 días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por la Corte Plena en sesión n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, se confirma la resolución apelada. Se da por agotada la vía administrativa.

Evelyn Solano Ulloa Francisco José Torres Chaves Rodolfo Marenco Ortiz *HHGAICROYCM61*