Duty to prevent once before rejecting land use permit applicationDeber de prevención por una única vez antes de rechazar solicitud de uso de suelo

**II.- Regarding the object of the appeal.** Despite the complete reading of the appeal brief, by way of summary, the appellant states that she submitted a request for land-use certification (uso de suelo) to the Municipality in order to subsequently process a permit for remodeling and changing the roof of her house; however, it is logical and proper that before rejecting her petition, the Municipality should have warned her to submit the MOPT Alignment (Alineamiento del MOPT) and the INVU Alignment (Alineamiento del INVU); in accordance with Law 8220. She states that the Urban Management Directorate never warned her of these requirements, so she considers that the determination regarding the impact on the river, stream, and/or springs (nacientes) was issued hastily and illegitimately, "...when apparently that pronouncement corresponds to the INVU...". In another line, she points out that the Contentious-Administrative Tribunal, in a proceeding filed against the Municipality, resolved that in the case of an impact from a water-use concession granted several years after the construction was completed, that limitation is not applicable, since the permit had already been granted.

**III.- Regarding the protection areas of springs.** Given the statements of facts and arguments of both parties regarding the subject matter of the challenge, the decision reached by this Chamber, on other occasions, regarding the legal regime of the protection areas of springs (nacientes) becomes relevant: "...Within this jurisdictional framework, and due to the imprecision shown by both parties, it is important to refer to the protection regime for springs, which provides for different scenarios, all of which have in common the establishment of an area around them subject to the respective protection. The legal 'system' provides several scenarios regarding the protection regime for areas adjacent to water springs. These different regimes are an attempt to prevent human activities from tending to degrade the areas contiguous to water springs; some have the primary purpose of protecting water resources, the potability or purity of the water, and others protect various natural resources, including water. To follow an order based on the impact on property rights, one must begin with the legal regime having the greatest repercussions on that right, which is contained in sections 31 and 32 of the Water Law No. 276 of August 27, 1942, which establishes: 'Article 31.- The following are declared as reserva de dominio (title reservation) in favor of the Nation: a) The lands surrounding the catchment sites or intakes supplying drinking water, within a perimeter of not less than two hundred meters in radius; b) The forest zone that protects or must protect the set of lands in which the infiltration of drinking water occurs, as well as those that form the base of hydrographic basins, banks of reservoirs, supplying sources, or permanent courses of the same waters. Article 32.- When in an area larger than the one previously indicated there exists a danger of contamination, be it in surface or underground waters, the Executive Branch, through the Drinking Water Section referred to in the following article, shall order in said area the measures it deems appropriate to avoid the danger of contamination.' As can be clearly inferred from the transcribed sections, the legislator chose to remove from private ownership all areas located within a 200-meter radius of springs that have 'drinking water supply intakes' and are supplying a population; its main object of protection being water resources. In relation to this particular impact on lands surrounding springs that meet such characteristics, this Tribunal, in resolution No. 229-2018 of May 31, 2018, had the opportunity to analyze its requirements and consequences (expropriation or liability of the Administration), ordering '...that the declaration of ownership referred to must be understood as artificial public domain, insofar as they are "assets declared public by the legislator but whose creation or existence depends on a human act (construction of a street or a public park, for example)", as stated by the Constitutional Chamber in the transcribed precedent. In this sense, to be in this scenario, the installation of the catchment infrastructure or drinking water supply intake must be carried out, it being only at that moment that the issue of the public domain status of the asset -or at least of the part affected by said norm- could be analyzed...'. For this reason, the provisions of section 31 of the Water Law are effectively not applicable to the property of the company Inmobiliaria Mely S.A., as long as the essential element, the drinking water supply intake in the spring, is missing, a fact that is not in dispute. On the other hand, there are protection areas around springs that are constituted solely as limitations, understood as legitimate by Constitutional jurisprudence, and which have a general character regarding private property rights, satisfying a prevailing public interest through reasonable, useful, and timely criteria, and therefore it has been said that they do not require prior compensation (articles 45, paragraph 2, and 50 of the Constitution; constitutional judgments 3173-93, 4205-96, and 7137-2007; opinions C-42-99 and C-148-2012). They are part of the protection provided by the legal system for natural resources essential for life; that is, they are the consequence of confronting several fundamental rights. Within this framework, we find in Chapter IX of the same Water Law No. 276, called 'Measures Regarding the Conservation of Trees to Prevent the Decrease of Water', a general protection for water resources originating from springs, but unlike the previous regime, property is not removed from private ownership, in this sense: 'Article 148.- The owners of lands crossed by rivers, streams, or those in which there exist springs, on whose banks or surroundings the forests that served as shelter have been destroyed, are obligated to plant trees on the banks of the same rivers, streams, or springs, at a distance no greater than five meters from the expressed waters, along the entire route and its course, included in the respective property. Article 149.- It is prohibited to destroy, both in national forests and in those of private individuals, trees located less than sixty meters from springs that emerge on hills, or less than fifty meters from those that emerge on flat lands. Article 150.- It is prohibited to destroy, both in national forests and on private lands, trees located less than five meters from rivers or streams that flow through their properties.' The appellant claims that section 148 transcribed above be applied to her, but she refers to the fifty-meter setback contained in article 149; consequently, this Tribunal understands that she refers to the latter; regarding which it is worth highlighting that said norm undoubtedly refers to protection measures designed by the legislator with the primary purpose of safeguarding the water that flows from springs (manantiales), this concept understood as '1. adj. That flows or springs. Water, spring source. 2. m. Birth of the waters.' (online consultation of the dictionary of the Spanish language, tricentennial edition updated to 2008, https://dle.rae.es/?id=O7aXamT). That is, the norm considers that the forests and trees located 60 or 50 linear meters from the springs are necessary to protect water resources, and consequently establishes a limitation on private property so that said area is not invaded (systematic interpretation of said norms 148, 149, and 150), and that its non-compliance has, among other consequences, the fine provided in section 165 of the same regulatory body by remission of 151, which establishes the following: 'Article 151.- The infraction of the provisions in the previous articles obligates the offender to replace the destroyed trees and subjects them to the penalty determined in article 165 of the following chapter. Furthermore, the infraction shall be sufficient cause to proceed with the expropriation of the strips of land in the widths expressed in the previous article, or on one or both sides of the course of the river or stream, along its entire extension.' In summary, said protection was provided for all springs regardless of their characteristics (with or without a drinking water intake), or their frequency as a water resource source (intermittent or permanent) (in this regard, see Judgment 9221-2019 issued by the Constitutional Chamber at 11:41 a.m. on May 22, 2019), as long as the springs that naturally emerge from the earth are public domain waters by systematic interpretation of subsection IV of article 1 and article 3 of the oft-cited Water Law of 1942. In this regard, there are uniform precedents, issued both by the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in judgment 858-F-S1-2012, at 9:20 a.m. on July 20, 2012, and by the Constitutional Chamber, in judgment number 2010-8315 at 8:45 a.m. on May 7, 2010, in which the sixty-meter radius of protection was applied to intermittent springs. To this effect, the First Chamber provided in the indicated judgment that: 'III.- Section 149 of the Water Law is located within the Ninth Chapter of said law, called "Measures Regarding the Conservation of Trees to Prevent the Decrease of Water", which, as its name indicates, seeks with the precepts contained therein that state authorities ensure "(…) the strict compliance with legal provisions regarding the conservation of trees, especially those on the banks of rivers and those found at water sources" (canon 145 ibidem), in order to prevent the decrease of water. In that sense, the referred section reads: "It is prohibited to destroy, both in national forests and in those of private individuals, trees located less than sixty meters from springs that emerge on hills, or less than fifty meters from those that emerge on flat lands". As observed, the norm does not distinguish between permanent and intermittent springs, therefore making such a differentiation when applying it would not be appropriate. It is a typical limitation of public interest (article 45 of the Political Constitution), which, like others provided in various regulatory bodies of the legal system, has evolved the concept of limits to private property, in the interest of real and effective protection of the constitutional guarantee (article 50 of our Political Constitution) of a healthy and ecologically balanced environment. Nor does the precept distinguish between public domain and private domain waters. The norm refers to waters only, i.e., to water resources in general, so the citation of articles 1 to 4 of Law No. 276 is not pertinent to the case. Hence, this Chamber does not consider that the Tribunal had violated the canon whose erroneous interpretation and application is alleged, by establishing that there is legal protection for intermittent springs.' From the foregoing, the legal recognition made by national jurisprudence to protect intermittent water outcrops with section 149 of the Water Law is extracted, in contrast to permanent springs, which, in addition to said safeguard measure, have an even more rigorous protectionist regime in the Forest Law No. 7575. Regarding this difference in the treatment of springs according to their frequency, the Constitutional Chamber in Judgment No. 09221-2019 at 11:41 a.m. on May 22, 2019, clarifies the following: '...Thus, it is clear that the consideration of water as an essential resource and fundamental right entails the necessary protection of its sources and catchment areas, where subterranean and surface aquifers are considered, as well as springs, wells, and other areas from which water resources are located and available. This protection implies the establishment of so-called protection areas or perimeters, such as the one indicated precisely in subsection a) of article 33 of the Forest Law, which, as has been described, refers to a protection radius of 100 meters regarding permanent springs, a protection area that may vary, and in fact is so established in ordinary legislation, if the spring is far from being permanent, and, on the contrary, is an intermittent or non-permanent spring, regarding which it is not that there is no protection whatsoever, but that the radii of the protection areas may be variable as deemed by the regulations and the responsible technical entities. In other words, the regulations and jurisprudence recognize the importance and the need to provide protection to springs, hence the definition of the radii of their protection areas, whose extension varies depending on the type of spring in question, precisely because, based on the type of spring, such will be the radius of the corresponding protection area, without this being, per se, a situation that generates any unconstitutionality, since, as is well indicated in the cited precedent, the very conditions of each type of spring –aquifer, well, and others– are what define the particular conditions of protection, so there are protection areas specifically defined according to the type of spring, aquifer mantle, or well in question. In this sense, verifying whether a spring is of a permanent or non-permanent nature is a determination that falls to the technical entities of the administration, which, in accordance with their respective scopes of competence, would be a matter pertaining to the Dirección de Aguas of the Ministry of Environment and Energy, in strict coordination with other related entities, such as the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados itself, a definition that must equally be observed even by municipalities at the time of preparing the corresponding regulatory plans and the respective granting of land-use certification permits (permisos de uso de suelo) or their denials...'. In the specific case, there is no dispute that the springs located on the property of the appellant company are of a permanent nature, so the appellant representation is not correct in its argument of applying only the setback of section 149 of the Water Law, but rather its protection goes further, as was reported by the Municipality in the challenged act.

**IV.** In this order, and regarding permanent springs, it must be recognized that the Forest Law No. 7575 indeed establishes a special protection regime for forest resources, which undoubtedly extends to the water resources that emerge as springs; this is easily extracted from article 1 of the same law, since it establishes as its main objective the '...conservation, protection, and administration of natural forests and the production, use, industrialization, and promotion of the country's forest resources destined for that end, in accordance with the principle of adequate and sustainable use of renewable natural resources...', meaning that a conservationist principle for forest resources governs in said regulatory body, which, in light of the rules of experience, entails the direct or indirect protection of water resources as a vital input for forests and trees. There exists, then, a mutual legal protection of both natural resources -given their real interdependence-, since, as observed previously, the Water Law directly protects trees and forests to prevent the decrease of water, and now in the Forest Law, the spring and its surrounding recharge area are protected to fulfill the purpose of preserving the forest resource. In this context, section 33 of the Forest Law, which declares the existence of a protection area around permanent springs and their recharge areas, must be understood and interpreted, as further elaborated: 'ARTICLE 33.- Protection areas. The following are declared protection areas: a) The areas bordering permanent springs, defined in a radius of one hundred meters measured horizontally. b) A strip of fifteen meters in rural zones and ten meters in urban zones, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams, or creeks, if the land is flat, and fifty horizontal meters if the land is broken. c) A zone of fifty meters measured horizontally on the banks of natural lakes and reservoirs and on the artificial lakes or reservoirs built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs are excepted. d) The recharge areas and aquifers of the springs, whose limits shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law.' See that the previous article undoubtedly declares a protection area of one hundred meters in radius, starting from the location of the permanent spring; this is a first difference from the protection provided in section 149 of the Water Law, that is, the distance and the way in which said reserved area must be measured, which means applying the special norm over the general one, such that they exclude each other and the former is applicable. A different situation occurs with the protection provided in the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, which refers to permanent springs but the protected area is subsumed within the one hundred-meter radius of the Forest Law in the oft-cited article 33; to further elaborate, said regulation provides: '...III.3.7.6 In the event that a permanent water current originates in an area to be urbanized, the water eye must be protected within a minimum radius of 50 meters, a zone in which no work may be constructed, except those for water utilization. This area may be contributed within the percentage to be ceded to the Municipality for public use and in this case must be destined for a park...'. For its part, and regarding the limitations on said area, section 34 of the Forest Law establishes a prohibition very similar to that of the Water Law, see: 'ARTICLE 34.- Prohibition on logging in protected areas. The cutting or elimination of trees in the protection areas described in the previous article is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch as of national convenience. The alignments (alineamientos) that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.' It is also worth highlighting that this section 34 grants the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo the competence to establish the alignment of said protection areas, therefore the Municipality would be wrong to take measurements or locate them prior to the administrative procedures for construction licenses or in the issuance of land-use certification certificates, when the competence is given by law to another public entity. Therefore, respect must prevail for the administrative competencies given by law to both institutions, so that at most an intersubjective coordination could be established; this would mean that the issuance of the final act on the impact of the protection area on the property owned by the appellant entity would be issued by the INVU, which makes its challenge possible in the administrative phase or directly before the Contentious-Administrative Court, without needing to exhaust administrative remedies first. Once said alignment act is issued, as a prior requirement, the Municipality has no choice but to grant what was requested based on the provisions of section 146 of the General Public Administration Law and what is ordered in Law No. 8220; something very similar occurs with the alignment granted by the MOPT for a national road prior to the municipal license. All this circumstance is known to the Municipality of Escazú, see that in the act that begins the appeals ladder - OFFICE CA-0644-2016- the Environmental Comptroller warns the appellant that she must process '...the corresponding setback (retiro) before the INVU...'. (See resolution 403-2019 at nine thirty-five hours on July thirty-first, two thousand nineteen).

**IV.- Regarding the specific case.** First, it is necessary to point out that the appeal constitutes the limit of the appellate court's competence, such that it is at the instance of the party that considers itself dissatisfied with the resolution and through its specific request, that this Non-Hierarchical Comptroller of Legality proceeds with its analysis in order to determine whether or not it is in accordance with the law. This comptroller function thus finds support in the prior exposition of the concrete and precise grounds of the grievance, which, delimit the examination of what was resolved without it being possible for the Tribunal to encompass aspects other than those claimed nor to rule on grievances not alleged. Therefore, the appellate court restricts itself to the study of the charges submitted and may only hear the points subject to the claim -181 of the General Public Administration Law-, without being able to conduct an ex officio examination of what was decided by the Municipal Body in the absence of argumentative grounds for the appeal. It is an indispensable requirement, then, that the appellant formulate the appeal clearly and precisely, that they outline the objections they maintain against the challenged pronouncement, being obligated to clearly state the errors accused in the resolution to be challenged, so that it suffices by itself in terms of its complete understanding, with express indication of the normative and factual infractions they accuse as committed by the former. Now then, in the specific case, upon comparing the appeal brief with the challenged act -the Mayor's resolution-, it is evident that the conflict raised originates from the rejection of the land-use certification due to non-compliance with requirements. In this sense, the appellant is effectively correct about the premature nature of the denial of her petition, due to the lack of a warning (prevención) pointing out the omitted requirements upon presentation of her request, all in strict compliance with what is ordered in Law 8220 and the General Public Administration Law, specifically in the following articles:

Article 6.- Single term and qualification. The Administration shall have the duty to resolve the procedure always within the given legal or regulatory term. The entity, body, or official of the Administration must verify the information presented by the administered party and warn them (prevenirle), once only and in writing, to complete the omitted requirements in the request or procedure, or to clarify or correct the information. The warning must be carried out by the Administration as a whole, valid for the officials, and new requirements may not be requested or new defects signaled that were not warned about in a timely manner, even if another official qualifies it a second time. The indicated warning suspends the Administration's resolution term and shall grant the interested party up to ten business days to complete or clarify; once these have elapsed, the computation of the remaining term provided for resolving shall continue.

Article 287.- 1. All other subsanable defects of the petition may be corrected within the term granted by the administration, no longer than ten days. 2. The same procedure shall be followed when necessary documents are missing.

By reason of the foregoing, it is necessary to uphold this first grievance, and therefore a pronouncement on the other arguments of the appeal is omitted, but not without first clarifying to the Municipality of Zarcero that the criterion regarding the declaratory effects of land-use certifications has been superseded since old data by various panels of this Tribunal (in this regard, see among others resolution 248-2015 at eight twenty-five hours on May twenty-first, two thousand fifteen). Finally, the challenged resolution RAM-001-2019 at 09:00 on February 7, 2019, issued by the Municipal Mayor of Zarcero, and by connection, official letter No. MZ-DGU-US-06-2019 of January 24, 2019, from the Municipal Urbanism Directorate, are annulled. In their place, the municipal authorities must issue, once only, the warning of missing requirements (prevención de requisitos faltantes) to the appellant with the corresponding term; this Tribunal does not rule on the viability of the requested land use." In that line, it cites the requirements that the applicant must meet, among them: Identification document, being up to date with municipal taxes, additional requirements such as MOPT alignment (affectation of national route), and INVU alignment (affectation of river, stream and/or spring). It adds that although it is true, "...on the property in question there is a dwelling house that was built many years ago, a construction permit that was granted according to the regulations and conditions that were in force at the time of construction, that thesis cannot be used to attempt to build or modify a work today knowing that conditions change, as have the requirements for the construction and modification of a work (aforementioned) and the declaration by the Ministry of Environment and Energy of a body of water, spring, rivers or streams, as occurs in the present case with the spring declared under expediente 8322-A with a 200-meter radius because it is considered for human consumption, population use according to expediente 323-R(...)The construction permit had already been granted, I reiterate many years ago, for the construction of your dwelling house, but for the construction of subsequent works, the procedure must be carried out again to obtain the corresponding permits, adhering to current legislation on the matter..." (See image 24 ibidem). 4) That on February 13, 2019, Mrs. Caridad Aguilar filed her motion for reversal with subsidiary appeal against the resolution described in the previous fact, resulting in the rejection of the horizontal challenge in resolution N°RAM-002-2019 of 09:00 on February 26, 2019. (See image 29 ibidem).

II.- On the subject matter of the appeal. Despite the complete reading of the appeal brief, by way of summary the appellant states that she filed a request for land use (uso de suelo) before the Municipality to later process a permit for remodeling and changing the cover or roof of her house; however, what is logical and proper is that before having rejected her application, the City Council should have warned her to present the MOPT Alignment and the INVU Alignment; the foregoing in accordance with Law 8220. She states that the Urban Management Office never warned her of those requirements, for which she considers that the criterion regarding the affectation of the river, stream and/or springs was issued hastily and illegitimately, "...when apparently that pronouncement corresponds to the INVU...". In another line, she points out that the Administrative Court, in a proceeding filed against the Municipality in which it was decided that in the case of an affectation due to a water use concession granted several years after the construction was carried out, it is not appropriate to establish that limitation, since the permit had already been granted.

III.- On the protection areas of springs. Given the presentation of facts and arguments of both parties regarding the subject matter of the challenge, what was decided by this Chamber, on other occasions, regarding the legal regime of the protection areas of springs becomes relevant: "...Within this framework of competence, and due to the imprecision shown by both parties, it is important to refer to the protection regime of springs, which provides for different assumptions, which have in common the establishment of an area around them over which the respective tutelage falls. The legal 'system' provides several assumptions regarding the protection regime for areas adjacent to water springs. These different regimes are an attempt to prevent human activities from tending to degrade the areas contiguous to water springs; some have as their main purpose the protection of the water resource, the potability or purity of the water, and others protect several natural resources, including water. In order to follow an order based on the affectation of the right to property, one must begin with the legal regime with the greatest repercussions on that right, such as that contained in articles 31 and 32 of the Water Law No. 276 of August 27, 1942, which establishes: 'Article 31.- The following are declared as a domain reserve in favor of the Nation: a) The lands that surround the sites of catchment or supply intakes of drinking water, within a perimeter of not less than two hundred meters in radius; b) The forest zone that protects or should protect the set of lands in which the infiltration of drinking water occurs, as well as that of those that provide a seat for hydrographic basins and margins of deposits, supply sources, or permanent courses of the same waters. Article 32.- When in an area larger than the one previously indicated there exists a danger of contamination either in the surface waters or in the subterranean ones, the Executive Branch, through the Drinking Water Section referred to in the following article, shall order in said area the measures it deems appropriate to avoid the danger of contamination'. As can be clearly inferred from the transcribed articles, the legislator chose to abstract from private ownership all areas that are within a 200-meter radius of springs that have 'supply intakes of drinking water' and are supplying a population; its main object of protection being the water resource. In relation to this particular affectation of the lands surrounding springs that meet said characteristics, this Court in resolution N°229-2018 of May 31, 2018, had the opportunity to analyze its requirements and consequences (expropriation or liability of the Administration), providing '...that the declaration of ownership that is alluded to, must be understood as artificial public domain, insofar as they are "assets declared public by the legislator but whose creation or existence depends on a human act (construction of a street or a public park, for example)", as affirmed by the Constitutional Chamber in the transcribed precedent. In this sense, to find ourselves in this assumption, the installation of the catchment infrastructure or drinking water supply intake must be carried out, it being only at that moment that the issue of the public ownership of the property - or at least of the part affected by said norm - could be analyzed...'. For this reason, indeed the provision of article 31 of the Water Law does not prove applicable to the property of the company Inmobiliaria Mely S.A., inasmuch as the essential element, the drinking water supply intake at the spring, is lacking, a fact that is not under discussion. On the other hand, there are protection areas around springs that are constituted solely as limitations, understood as legitimate by Constitutional jurisprudence, and which have a general character on the right to private property, which satisfy a prevailing public interest, through reasonable, useful, and timely criteria, and therefore it has been said that they do not require prior compensation (articles 45, paragraph 2, and 50 of the Constitution; constitutional rulings 3173-93, 4205-96, and 7137-2007; opinions C-42-99 and C-148-2012). They are part of the protection provided by the legal system for natural resources essential to life, that is, they are the consequence of confronting various fundamental rights. Within this framework, we find in Chapter IX of the same Water Law No. 276, called "Measures Regarding the Conservation of Trees to Avoid the Diminution of Waters", a general protection for the water resource coming from springs, but unlike the previous regime, ownership is not abstracted from private domain, in this sense: 'Article 148.- The owners of lands crossed by rivers, streams, or those on which there exist springs, on whose banks or surroundings the forests that served as their shelter have been destroyed, are obliged to plant trees on the margins of the same rivers, streams, or springs, at a distance of no more than five meters from the expressed waters, along the entire route and its course, comprised within the respective property. Article 149.- It is prohibited to destroy, both in national forests and in those of private parties, the trees located less than sixty meters from springs that arise in the hills, or less than fifty meters from those that arise on flat lands. Article 150.- It is prohibited to destroy, both in national forests and on private lands, the trees located less than five meters from the rivers or streams that run through their properties'. The appellant alleges that article 148 transcribed above should be applied to her, but she refers to the setback of fifty meters contained in article 149; therefore, this Court understands that she is referring to the latter; regarding which it is worth highlighting that said norm undoubtedly refers to protection measures designed by the legislator with the main purpose of safeguarding the water that flows from springs, this concept being understood as '1. adj. That flows or springs forth. Water, spring source. 2. m. Birth of the waters.' (online query of the dictionary of the Spanish language, tricentennial edition updated to 2008, https://dle.rae.es/?id=O7aXamT). That is, the norm considers that the forests and trees located at 60 or 50 linear meters from the springs are necessary to protect the water resource, and consequently establishes a limitation on private property so that said area is not invaded (systematic interpretation of said norms 148, 149, and 150), and that its non-compliance has, among other consequences, the fine provided for in article 165 of the same regulatory body by remission of article 151, which establishes the following: 'Article 151.- The infraction of the provisions in the previous articles obligates the offender to replace the destroyed trees and subjects him to the penalty determined in article 165 of the following chapter. Furthermore, the infraction shall be sufficient cause for proceeding to the expropriation of the strips of land in the widths expressed in the previous article, on one or both sides of the course of the river or stream, in all its extension'. In sum, said protection was provided for all springs regardless of their characteristics (with or without a drinking water intake), or their frequency as a source of the water resource (intermittent or permanent) (in this regard, consult Vote 9221-2019 issued by the Constitutional Chamber at 11:41 on May 22, 2019), insofar as springs that flow naturally from the earth are waters of the public domain by systematic interpretation of subsection IV of article 1 and article 3 of the often-cited Water Law of 1942. In this regard, there are uniform precedents, issued both by the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in vote 858-F-S1-2012, of 9:20 on July 20, 2012, and by the Constitutional Chamber, in vote number 2010-8315 of 8:45 on May 7, 2010, where the radius of sixty meters of protection was applied to intermittent springs. To this effect, the First Chamber stated in the indicated vote that: 'III.- Article 149 of the Water Law is found within Chapter Nine of said law, called "Measures Regarding the Conservation of Trees to Avoid the Diminution of Waters", which, as its name indicates, seeks with the precepts contained therein, that the state authorities ensure "(...) the strict compliance with the legal provisions regarding the conservation of trees, especially those on the banks of rivers and those found at the sources of waters" (canon 145 ibidem), in order to avoid the diminution of waters. In this sense, the cited article reads: "It is prohibited to destroy, both in national forests and in those of private parties, the trees located less than sixty meters from springs that arise in the hills, or less than fifty meters from those that arise on flat lands". As observed, the norm does not distinguish between permanent and intermittent springs, so it would not be appropriate to make such a differentiation when applying it. It is a typical limitation of public interest (article 45 of the Political Constitution), which, like others provided for in various regulatory bodies of the legal system, has evolved the concept of limits on private property, in pursuit of a real and effective protection of the constitutional guarantee (article 50 of our Political Constitution) of a healthy and ecologically balanced environment. Nor does the precept distinguish between waters of the public domain and waters of the private domain. The norm refers to waters only, that is, to the water resource in general, so the citation of articles 1 to 4 of Law No. 276 is not pertinent to the case. Hence, this Chamber does not consider that the Court had violated the canon whose erroneous interpretation and application is alleged, by establishing that there does exist legal protection for intermittent springs.'. From the foregoing, the legal recognition carried out by national jurisprudence is extracted, to protect intermittent water outcroppings with article 149 of the Water Law, in contrast to permanent springs, which in addition to said safeguarding measure have an even more rigorous protectionist regime in the Forestry Law No. 7575. Regarding this difference in the treatment of springs according to their frequency, the Constitutional Chamber in Vote N°09221-2019 of 11:41 on May 22, 2019, clarifies the following: '...Thus, it is clear that the consideration of water as an essential resource and fundamental right entails the necessary protection of its sources and catchment areas, where underground and surface aquifer mantles are considered, as well as springs, wells, and other areas from which the water resource is located and available. This protection implies the establishment of so-called protection areas or perimeters, such as the one indicated, precisely, in subsection a) of article 33 of the Forestry Law, which, as has been outlined, refers to a protection radius of 100 meters with respect to permanent springs, a protection area that can vary, and indeed is thus established in ordinary legislation, if the spring is far from being permanent, and, on the contrary, is an intermittent or non-permanent spring, regarding which it is not that there is no protection at all, but rather that the radii of the protection areas can be variable as thus considered by the regulations and the responsible technical instances. In other words, the regulations and jurisprudence recognize the importance and the need to provide protection to springs, and hence the definition of the radii of their protection areas, whose extension varies depending on the type of spring in question, precisely because depending on the type of spring, the radius of the corresponding protection area will be as such, without this being, per se, a situation that generates any unconstitutionality, since as is well indicated in the cited precedent, the very conditions of each type of spring –aquifer, well, and others– are those that define the particular conditions of protection, so that there are protection areas specially defined according to the type of spring, mantle, or well in question. In this sense, the verification of whether a spring is permanent or non-permanent is a determination that falls to the technical instances of the administration, which in accordance with their respective areas of competence, would be a matter pertaining to the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy, in strict coordination with other related instances, such as the National Service for Groundwater, Irrigation and Drainage, and the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers itself, a definition that must equally be observed even by the municipalities at the time of drafting the corresponding regulatory plans and the respective granting of land use (uso de suelo) permits or their denials...'. In the specific case, there is no discussion that the springs located on the appellant company's property are permanent, so the appellant representation is not correct in its argument of applying only the setback of article 149 of the Water Law, but rather its protection goes further, just as the Municipality reported in the challenged act.

IV.In this order, and regarding permanent springs, it must be recognized that indeed Forestry Law No. 7575 establishes a special protection regime for the forest resource, which undoubtedly reaches even the water resource that emerges as springs; this is easily extracted from article 1 of that same law, since it establishes as its main objective the '...conservation, protection, and administration of natural forests and the production, use, industrialization, and promotion of the country's forest resources destined for that purpose, in accordance with the principle of adequate and sustainable use of renewable natural resources...', that is, said regulatory body is governed by a conservationist principle of forest resources, which in light of the rules of experience entails the direct or indirect protection of the water resource as a vital input for forests and trees. Thus, there exists a mutual legal protection of both natural resources –given their real interdependence–, since as was previously observed, the Water Law directly protects trees and forests to avoid the diminution of waters, and now in the Forestry Law, the spring and its surrounding recharge area are protected in order to fulfill the purpose of preserving the forest resource. In this context, article 33 of the Forestry Law, which declares the existence of a protection area around permanent springs and their recharge areas, must be understood and interpreted; for further detail: 'ARTICLE 33.- Protection areas. The following are declared protection areas: a) The areas bordering permanent springs, defined within a radius of one hundred meters measured horizontally. b) A strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams, or creeks, if the land is flat, and fifty horizontal meters, if the land is uneven. c) A zone of fifty meters measured horizontally on the banks of natural lakes and reservoirs and on artificial lakes or reservoirs built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs are exempted. d) The recharge areas and aquifers of the springs, whose limits shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law'. Note that the previous article undoubtedly declares a protection area of one hundred meters in radius, starting from the location of the permanent spring; this is a first difference from the protection provided in article 149 of the Water Law, that is, the distance and the way in which said reserved area must be measured, whereby it is a matter of applying the special norm over the general one, so they mutually exclude each other and the former proves applicable. A different situation occurs with the protection provided in the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, which refers to permanent springs but the protected area is subsumed within the one-hundred-meter radius of the Forestry Law in the oft-cited article 33; for further detail, said regulation provides: '...III.3.7.6 In the event that a permanent water current originates in an area to be urbanized, the spring eye must be protected within a radius of at least 50 meters, a zone in which no work may be built, except those for the use of water. This area may be delivered within the percentage to be ceded to the Municipality for public use and in this case must be destined for a park...'. For its part, and regarding the limitations on said area, article 34 of the Forestry Law establishes a prohibition very similar to that of the Water Law, see: 'ARTICLE 34.- Prohibition on cutting in protected areas The cutting or elimination of trees in the protection areas described in the previous article is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch as of national convenience. The alignments that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.' It is also worth highlighting that this article 34 grants the competence to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo to establish the alignment of said protection areas, whereby the City Council would be wrong to make measurements or determinations prior to the administrative procedures for construction licenses or in the issuance of land use (uso de suelo) certificates, when the competence is given by law to another public entity. Therefore, a respect for the administrative competencies given by law to both institutions must prevail, with it being possible, at most, to establish inter-subjective coordination; this would entail that the issuance of the final act regarding the affectation of the protection area to the property owned by the appellant company, be issued by the INVU, which makes it possible to challenge it in the administrative phase or directly before the administrative court judge, without needing to previously exhaust the administrative channel. Once said alignment act is issued, as a prior requirement, the Municipality has no other remedy than to grant what is requested based on the provisions of article 146 of the General Law of Public Administration and what is ordered in Law No. 8220; something very similar occurs with the alignment that the MOPT grants for a national road prior to the municipal license. All this circumstance is known to the Escazú City Council; note that in the act that begins the appeals ladder –OFFICIO CA-0644-2016– the Environmental Comptroller warns the appellant that she must process '...before the INVU the corresponding setback...'. (See resolution 403-2019 of nine thirty-five on the thirty-first of July of the year two thousand nineteen).

IV.- On the specific case. Previously, it is necessary to point out that the appeal constitutes the limit of the appellate court's competence, such that it is at the instance of the party who considers themselves dissatisfied with the resolution and through their specific request, that this Non-Hierarchical Comptroller of Legality proceeds to its analysis in order to determine whether or not it is conforming to law. This comptroller function thus finds support in the previous exposition of the concrete and precise grounds of grievance, which delimit the examination of what was decided without it being possible for the Court to cover aspects different from those claimed or to decide on grievances not raised. Therefore, the appellate court is restricted to the study of the submitted charges and may only hear the points subject to the claim –article 181 of the General Law of Public Administration–, without being able to verify an ex officio examination of what was decided by the Municipal Body given argumentative deficiencies in the appeal. Thus, it is imposed as an indispensable requirement that the appellant formulate the appeal in a clear and precise manner, that they outline the objections they maintain against the challenged pronouncement, being obliged to state in a clear manner the errors accused in the resolution to be challenged, so that it suffices in itself as to its full understanding, with express indication of the normative and factual infractions accused as committed by it. Now then, in the species, upon confronting the appeal brief with the challenged act –the Mayor's resolution–, it emerges that the conflict raised originates from the rejection of the land use (uso de suelo) for failure to meet requirements. In this sense, the appellant is indeed correct about the premature nature of the denial of her application, due to the lack of a warning that would indicate the requirements omitted in the presentation of her application, all this in strict adherence to what is ordered in Law 8220 and the General Law of Public Administration, specifically in the following articles:

Article 6.- Single term and qualification. The Administration shall have the duty to resolve the procedure always within the given legal or regulatory term. The entity, the body, or the official of the Administration must verify the information presented by the administered party and warn them, for one single time and in writing, to complete the requirements omitted in the application or the procedure, or to clarify or correct the information. The warning must be carried out by the Administration as a whole, valid for the officials, and new requirements may not be requested or new defects pointed out that were not warned of in a timely manner, even when it is another official who qualifies it a second time. The indicated warning suspends the Administration's resolution term and shall grant the interested party up to ten business days to complete or clarify; once these have elapsed, the computation of the remaining term provided to resolve shall continue.

Article 287.- 1. All other correctable defects of the petition may be corrected within the term that the administration shall grant, not exceeding ten days. 2. The same procedure shall be followed when necessary documents are missing.

By reason of the foregoing, it is imperative to accept this first grievance, and therefore a ruling on the other arguments of the appeal is omitted, not without first clarifying to the Municipality of Zarcero that the criterion on the declaratory effects of land uses (usos de suelo) were, since long ago, superseded by various integrations of this Court (in this regard, one may consult, among others, resolution 248-2015 of eight twenty-five on the twenty-first of May of two thousand fifteen). Finally, the challenged resolution RAM-001-2019 of 09:00 on February 7, 2019, issued by the Municipal Mayor of Zarcero, and by connection, official letter N°MZ-DGU-US-06-2019 of January 24, 2019, from the Municipal Urbanism Office, are annulled. In their place, the municipal authorities must issue, for a single time, the warning of missing requirements to the appellant with the corresponding term; this Court does not rule on the viability of the requested land use.

THEREFORE.

The appeal filed is declared with merit and, consequently, resolution RAM-001-2019 of 09:00 on February 7, 2019, issued by the Municipal Mayor of Zarcero, and by connection, official letter N°MZ-DGU-US-06-2019 of January 24, 2019, from the Municipal Urbanism Office, are annulled. In their place, the municipal authorities must issue, for a single time, the warning of missing requirements to the appellant with the corresponding term; given the manner in which this Court resolves, it does not rule on the viability of the requested land use.- Francisco José Chaves Torres Jorge Leiva Poveda Gustavo Irias Obando MATTER: Non-hierarchical control APPELLANT: Caridad Aguilar Barboza RESPONDENT: Municipalidad de Zarcero *L3WWLQ4ZVLY61* FRANCISCO CHAVES TORRES, JUDGE/DECISION-MAKER GUSTAVO IRIAS OBANDO, JUDGE/DECISION-MAKER JORGE LEIVA POVEDA, JUDGE/DECISION-MAKER Classification prepared by CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Judiciary. Reproduction and/or distribution for a fee is prohibited.

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Recurso jerárquico impropio Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Permiso de construcción Subtemas:

Necesaria prevención de requisitos faltantes en solicitud previo a su rechazo. Análisis con respecto al régimen jurídico de las áreas de protección de nacientes.

Tema: Certificación de uso de suelo Subtemas:

Necesaria prevención de requisitos faltantes en solicitud previo a su rechazo. Análisis con respecto al régimen jurídico de las áreas de protección de nacientes.

Tema: Edificación urbana Subtemas:

Análisis con respecto al régimen jurídico de las áreas de protección de nacientes. Necesaria prevención de requisitos faltantes en solicitud de permiso de construcción previo a su rechazo.

Tema: Urbanismo municipal Subtemas:

Análisis con respecto al régimen jurídico de las áreas de protección de nacientes. Necesaria prevención de requisitos faltantes en solicitud de permiso de construcción previo a su rechazo.

Tema: Protección acuífera Subtemas:

Análisis sobre el régimen jurídico aplicable a las nacientes.

Tema: Protección de los recursos naturales Subtemas:

Análisis sobre el régimen jurídico aplicable a las nacientes.

Tema: Área forestal protegida Subtemas:

Análisis sobre el régimen jurídico de protección de las nacientes.

"II.- Sobre el objeto del recurso. Pese a la lectura completa del libelo recursivo, a manera de resumen la parte apelante expone que presentó solicitud de uso de suelo ante la Municipalidad para gestionar luego permiso de remodelación y cambio de cubierta o techo de su casa; sin embargo lo lógico y procedente es que antes de haberle rechazado su gestión debió el Ayuntamiento prevenirle presentar el Alineamiento del MOPT y el Alineamiento del INVU; lo anterior de conformidad con la Ley 8220. Expone que la Dirección de Gestión Urbana nunca le previno dichos requisitos, por lo que considera que apresuradamente y de forma ilegítima se procedió a emitir criterio con respecto a la afectación del río, quebrada y/o nacientes, "...cuando por lo visto ese pronunciamiento le corresponde al INVU...". En otra línea, señala que el Tribunal Contencioso en un proceso incoado en contra de la Municipalidad en donde se resolvió que tratándose de una afectación por una concesión de aprovechamiento de agua otorgada varios años después de que fue realizada la construcción, no procede establecer esa limitación, pues el permiso ya había sido otorgado.

III.- Sobre las áreas de protección de las nacientes. Dadas las exposición de hechos y argumentos de ambas partes en torno al objeto de impugnación, adquiere relevancia lo resuelto por esta Cámara, en otras oportunidades, sobre el régimen jurídico de las áreas de protección de las nacientes: "...En este marco de competencia, y por la imprecisión mostrada por ambas partes, es importante referirse al régimen de protección de las nacientes, el cual prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común, el establecimiento de un área alrededor de éstas sobre la cual recae la respectiva tutela. El "ordenamiento" jurídico dispone varios supuestos sobre el régimen de protección de las áreas adyacentes a las nacientes de agua. Estos distintos regímenes son un intento de evitar que actividades humanas tiendan a degradar las áreas contiguas a las nacientes de agua, algunos tienen por finalidad principal la protección del recurso hídrico, la potabilidad o pureza del agua, y otros protegen varios recursos naturales, entre ellos el agua. A fin de seguir un orden en razón de la afectación al derecho de propiedad, se debe iniciar con el régimen jurídico de mayores repercusiones sobre aquel derecho, como lo es el contenido en el ordinal 31 y 32 de la Ley de Aguas N° 276 del 27 de agosto de 1942, que establece: "Artículo 31.- Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación: a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas. Artículo 32.- Cuando en una área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación ya sea en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables a que alude el artículo siguiente, dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación". Como bien se puede desprender de los ordinales transcritos, el legislador optó por abstraer del dominio privado todas las áreas que se encuentren en el radio de 200 metros de las nacientes que cuenten con "tomas surtidoras de agua potable" y estén abasteciendo una población; siendo su principal objeto de protección el recurso hídrico. En relación a esta particular afectación de los terrenos circundantes a las nacientes que cumplen con dichas características, éste Tribunal en la resolución N°229-2018 del 31 de mayo del 2018, tuvo la oportunidad de analizar sus requisitos y consecuencias (expropiación o responsabilidad de la Administración), disponiendo "...que la declaratoria de dominio que se alude, debe ser entendida como dominio público artificial, en tanto son "bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo)", tal y como lo afirma la Sala Constitucional en el antecedente transcrito. En este sentido, para encontrarnos en este supuesto, debe realizarse la instalación de la infraestructura de captación o toma surtidora de agua potable, siendo hasta ese momento en que podría analizarse el tema de la demanialidad del bien -o al menos de la parte afectada por dicha norma-...". Por esta razón, efectivamente a la propiedad de la empresa Inmobiliaria Mely S.A., no le resulta aplicable lo dispuesto en el ordinal 31 de la Ley de Aguas, en el tanto falta como elemento esencial, la toma surtidora de agua potable en la naciente, hecho que no se encuentra en discusión. Por otra parte, se encuentran áreas de protección alrededor de las nacientes que se constituyen únicamente como limitaciones, entendidas estas como legítimas por la jurisprudencia Constitucional, y que tienen un carácter general al derecho de propiedad privada, las cuales satisfacen un interés público prevaleciente, a través de criterios razonables, útiles y oportunos, y por ende se ha dicho que no requieren indemnización previa (artículos 45 párrafo 2° y 50 Constitucionales; sentencias constitucionales 3173-93, 4205-96 y 7137-2007; dictámenes C-42-99 y C-148-2012). Son parte de la protección dispuesta por el ordenamiento jurídico a los recursos naturales esenciales para la vida, es decir, son la consecuencia de confrontar varios derechos fundamentales. En este marco, encontramos en el capítulo IX de la misma Ley de Aguas N°276 denominado "Medidas referentes a la conservación de árboles para evitar la disminución de las aguas", una protección general al recurso hídrico proveniente de las nacientes, pero a diferencia del régimen anterior no se abstrae la propiedad del dominio privado, en este sentido: "Artículo 148.- Los propietarios de terrenos atravesados por ríos, arroyos, o aquellos en los cuales existan manantiales, en cuyas vegas o contornos hayan sido destruídos los bosques que les servían de abrigo, están obligados a sembrar árboles en las márgenes de los mismos ríos, arroyos o manantiales, a una distancia no mayor de cinco metros de las expresadas aguas, en todo el trayecto y su curso, comprendido en la respectiva propiedad. Artículo 149.- Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de particulares, los árboles situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los cerros, o a menos de cincuenta metros de los que nazcan en terrenos planos. Artículo 150.- Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los terrenos particulares, los árboles situados a menos de cinco metros de los ríos o arroyos que discurran por sus predios". Alega la apelante que se le aplique del ordinal 148 anteriormente transcrito, pero hace referencia al retiro de cincuenta metros contenido en el artículo 149, por consiguiente comprende este Tribunal que se refiere a este último; sobre el cual cabe resaltar que dicha norma refiere indubitablemente a medidas de protección diseñadas por el legislador con la finalidad principal de salvaguardar el agua que brota de los manantiales, entendido este concepto como "1. adj.Que mana o brota. Agua, fuente manantial.2. m. Nacimiento de las aguas." (consulta en línea al diccionario de la lengua española, edición del tricentenario actualizado al 2008, https://dle.rae.es/?id=O7aXamT). Es decir, considera la norma que los bosques y arboles ubicados a 60 o 50 metros lineales de las nacientes son necesarios para proteger el recurso hídrico, y por consiguiente establece una limitación a la propiedad privada para que dicha área sea invadida (interpretación sistemática de dichas normas 148, 149 y 150), y que su incumplimiento tiene entre otras consecuencias la multa dispuesta en el ordinal 165 del mismo cuerpo normativo por remisión del 151 que establece lo siguiente:"Artículo 151.- La infracción a lo dispuesto en los artículos anteriores obliga al infractor a reponer los árboles destruidos y lo sujeta a la pena que se determina en el artículo 165 del capítulo siguiente. Además, la infracción será causa suficiente para que pueda procederse a la expropiación de las fajas de terreno en los anchos expresados en el artículo anterior, o a uno y otro lado del curso del río o arroyo, en toda su extensión". En suma, dicha protección se dispuso para todas las nacientes indistintamente de sus características (con o sin toma de agua potable), o su frecuencia en la fuente del recurso hídrico (intermitentes o permanentes) (al respecto se puede consultar el Voto 9221-2019 dictado por la Sala Constitucional a las 11:41 horas del 22 de mayo del 2019), en el tanto los manantiales que broten naturalmente de la tierra son aguas del dominio público por interpretación sistemática del inciso IV del artículo 1 y el artículo 3 de la tantas veces citada Ley de Aguas de 1942. Al respecto existen antecedentes uniformes, emitidos tanto por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en voto 858-F-S1-2012, de las 9:20 horas del 20 de julio de 2012, como de la Sala Constitucional, en el voto número 2010-8315 de las 8:45 horas del 7 de mayo de 2010, en donde se aplicó el radio de sesenta metros de protección a las nacientes intermitentes. Al efecto, dispuso la Sala Primera en el voto indicado que:"III.- El numeral 149 de la Ley de Aguas se encuentra dentro del Capítulo Noveno de dicha ley, denominado “Medidas Referentes a la Conservación de Árboles para Evitar la Disminución de las Aguas”, que como su nombre lo dice, procura con los preceptos contenidos en él, que las autoridades estatales velen por “(…) el estricto cumplimiento de las disposiciones legales referentes a la conservación de los árboles, especialmente los de las orillas de los ríos y los que se encuentren en los nacimientos de aguas” (canon 145 ibídem), con el fin de evitar la disminución de las aguas. En ese sentido, el numeral referido reza: “Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de particulares, los árboles situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los cerros, o menos de cincuenta metros de los que nazcan en terrenos planos”. Como se observa, la norma no distingue entre manantiales permanentes e intermitentes, por lo que no cabría hacer tal diferenciación a la hora de aplicarla. Se trata de una típica limitación de interés público (artículo 45 de la Constitución Política), que al igual que otras previstas en diversos cuerpos normativos del ordenamiento jurídico, ha evolucionado el concepto de límites a la propiedad privada, en aras de una tutela real y efectiva de la garantía constitucional (artículo 50 de nuestra Constitución Política) de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Tampoco distingue el precepto entre aguas de dominio público y de dominio privado. La norma alude a aguas solamente, sea, al recurso hídrico en general, por lo que la cita de los artículos 1 a 4 de la Ley no. 276 no resulta pertinente al caso. De ahí, que no estima esta Sala que el Tribunal hubiese quebrantado el canon cuya errónea interpretación y aplicación se acusa, al establecer que sí existe amparo legal para las nacientes intermitentes.". De lo anterior se extrae, el reconocimiento jurídico efectuado por la jurisprudencia nacional, para proteger con el 149 de la Ley de Aguas los afloramientos hídricos intermitentes, en contraposición con las nacientes permanentes, que además de dicha medida de salvaguarda cuenta con un régimen proteccionista aún más riguroso en la Ley Forestal N°7575. Sobre esta diferencia en el trato de las nacientes según su frecuencia, la Sala Constitucional en el Voto N°09221-2019 de las 11:41 horas del 22 de mayo del 2019, aclara lo siguiente: "...De tal manera, es claro que la consideración del agua como recurso esencial y derecho fundamental, conlleva la necesaria protección de sus fuentes y de las áreas de captación, donde se consideran desde los mantos acuíferos subterráneos y superficiales, así como las nacientes, pozos y demás áreas desde las que se ubica y dispone del recurso hídrico. Esta protección implica el establecimiento de las denominadas áreas o perímetros de protección, como la señalada, precisamente, en el inciso a) del artículo 33 de la Ley Forestal, la cual, según se ha reseñado, refiere un radio de protección de 100 metros respecto de las nacientes permanentes, área de protección que puede variar, y de hecho así se establece en la legislación ordinaria, si la naciente dista de ser permanente, y, por el contrario, es una naciente de carácter intermitente o no permanente, respecto de las cuales no es que no exista protección alguna, sino que los radios de las áreas de protección pueden ser variables según así se considere por la normativa y las instancias técnicas responsables. Dicho de otro modo, la normativa y la jurisprudencia reconocen la importancia y la necesidad de brindar protección a las nacientes, y de ahí la definición de los radios de las áreas de protección de las mismas, cuya extensión varía dependiendo del tipo de naciente de que se trate, justamente, porque partiendo del tipo de naciente, así será el radio del área de protección correspondiente, sin que ello sea, per se, una situación que genere inconstitucionalidad alguna, pues como bien se indica en el precedente de cita, las propias condiciones de cada tipo de naciente –acuífero, pozo y demás- son las que definen las condiciones particulares de protección, de modo que haya áreas de protección especialmente definidas de acuerdo al tipo de naciente, manto o pozo de que se trate. En este sentido, la verificación de si una naciente es de carácter permanente o no permanente, es una determinación que compete a las instancias técnicas de la administración, que de conformidad con sus respectivos ámbitos de competencia, sería un asunto propio de la Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía, en estricta coordinación con otras instancias relacionadas, como el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, y el propio Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, definición que igualmente debe ser observada incluso por las municipalidades al momento de la elaboración de los correspondientes planes reguladores y los respectivos otorgamientos de los permisos de uso de suelo o sus denegatorias...". En el caso concreto, no existe discusión que las nacientes ubicadas en la propiedad de la empresa apelante son de carácter permanente, por lo que no lleva razón la representación recurrente en su argumento de aplicar solamente el retiro del 149 de la Ley de Aguas, sino que su protección va más allá, tal y como lo informó la Municipalidad en el acto impugnado.

IV.En este orden, y sobre las nacientes permanentes, se debe reconocer que efectivamente la Ley Forestal N°7575 establece un régimen de protección especial para el recurso forestal, que sin lugar a dudas alcanza hasta el recurso hídrico que aflora en condición de manantiales, esto se extrae con facilidad del artículo 1 de la misma ley, ya que establece como objetivo principal la "...conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables...", es decir en dicho cuerpo normativo le rige un principio conservacionista de los recursos forestales, que a la luz de las reglas de la experiencia conlleva la protección directa o indirecta del recurso hídrico como insumo vital de los bosques y árboles. Existiendo, entonces una protección jurídica mutua de ambos recursos naturales -dada su interdependencia real-, ya que como se observó anteriormente la Ley de Aguas protege directamente los árboles y bosques para evitar la disminución de las aguas y ahora en la Ley Forestal se protege la naciente y su área de recarga que le rodea para poder cumplir con el fin de preservar el recurso forestal. En este contexto, debe ser entendido e interpretado el ordinal 33 de la Ley Forestal que declara la existencia de un área de protección alrededor de las nacientes permanentes y sus áreas de recarga, a mayor abundamiento: "ARTICULO 33.- Áreas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal. b) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado. c) Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados. d) Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley". Véase, que el artículo anterior declara sin lugar a dudas un área de protección de cien metros de radio, partiendo de la ubicación de la naciente permanente, esta es una primera diferencia con la protección dispuesta en el 149 de la Ley de Aguas, es decir la distancia y la forma como se debe medir dicha área reservada, con lo cual se trata de la aplicación de la norma especial sobre la general, por lo que se excluyen entre sí y resulta aplicable la primera. Distinta situación ocurre con la protección dispuesta en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que se refiere a las nacientes permanentes pero el área protegida queda subsumida en los cien metros de radio de la Ley Forestal en el tan citado artículo 33, a mayor abundamiento dicho reglamento dispone: "...III.3.7.6 En caso que una corriente de agua permanente nazca en un área a urbanizar, el ojo de agua deberá protegerse en un radio de 50 metros como mínimo, zona en que no se podrá construir ninguna obra, salvo las de aprovechamiento del agua. Esta área podrá entregarse dentro del porcentaje a ceder al Municipio para uso público y en este caso deberá destinarse a parque...". Por su parte, y sobre las limitaciones a dicha área, el ordinal 34 de la Ley forestal establece una muy similar prohibición a la ley de aguas, véase: "ARTICULO 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo." También cabe resaltar, que este ordinal 34 le otorga la competencia al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para establecer el alineamiento de dichas áreas de protección, con lo cual mal haría el Ayuntamiento en hacer mediciones o ubicaciones de forma previa a los procedimientos administrativos de licencias constructivas o en la emisión de certificados de uso de suelo, cuando la competencia está dada por ley a otro ente público. Por lo que debe imperar un respeto de las competencias administrativas dadas por ley a ambas instituciones, siendo que a lo sumo podría establecerse una coordinación intersubjetiva, esto conllevaría que la emisión del acto final sobre la afectación del área de protección al inmueble propiedad de la sociedad recurrente, fuese emitido por el INVU, lo cual posibilita su impugnación en fase administrativa o directamente ante el juez contencioso administrativo, sin necesidad de agotar previamente la vía. Una vez emitido dicho acto de alineamiento, como requisito previo, no le queda más remedio a la Municipalidad que otorgar lo solicitado con base en lo dispuesto en el ordinal 146 de la Ley General de la Administración Pública y lo ordenado en la Ley N°8220, algo muy similar acontece con el alineamiento que otorga el MOPT frente a calle nacional de previo a la licencia municipal. Toda esta circunstancia es del conocimiento del Ayuntamiento de Escazú, véase que en el acto que da inicio la escalerilla recursiva -OFICIO CA-0644-2016- la Contraloría Ambiental advierte a la parte apelante que debe tramitar "...ante el INVU el retiro correspondiente...". (Ver resolución 403 -2019 de las nueve horas treinta y cinco minutos del treinta y uno de julio del año dos mil diecinueve).

IV.- Sobre el caso concreto. De previo es menester señalar, que el recurso constituye el límite de la competencia del tribunal de alzada, de forma tal que es a instancia de la parte que se considera inconforme con la resolución y a través de su ruego específico, que este Contralor No Jerárquico de Legalidad, procede a su análisis con el fin de determinar si se encuentra o no ajustada a derecho. Esa función contralora así, encuentra sustento en la exposición previa de los motivos concretos y precisos del agravio, los cuales, delimitan el examen de lo resuelto sin que sea posible al Tribunal abarcar aspectos diversos a los reclamados ni resolver sobre agravios no deducidos. Por ello, el Tribunal de alzada se restringe al estudio de los cargos sometidos y solo podrá conocer de los puntos objeto del reclamo -181 de la Ley General de la Administración Pública-, sin poder verificar un examen oficioso de lo decidido por el Órgano Municipal ante carencias argumentativas del recurso. Se impone como requisito indispensable entonces, que el recurrente formule en forma clara y precisa el recurso, que esboce los reparos que mantiene contra el pronunciamiento impugnado, quedando obligado a exponer en forma diáfana, los errores acusados en la resolución a impugnar, para que se baste a sí mismo en cuanto a su cabal entendimiento, con expresa indicación de las infracciones normativas y fácticas que acusa como cometidas por aquél. Ahora bien, en la especie, al confrontar el libelo recursivo con el acto impugnado -resolución del Alcalde-, se desprende que el conflicto planteado tiene por origen el rechazo del uso de suelo por el incumplimiento de requisitos. En este sentido, efectivamente lleva razón la recurrente sobre lo prematuro de la negativa a su gestión, debido a la falta de una prevención que le señalara los requisitos omitidos con la presentación de su solicitud, todo esto en estricto apego de lo ordenado en la Ley 8220 y la Ley General de la Administración Pública, específicamente en los siguientes artículos:

Artículo 6.- Plazo y calificación únicos. La Administración tendrá el deber de resolver el trámite siempre dentro del plazo legal o reglamentario dado. La entidad, el órgano o el funcionario de la Administración deberá verificar la información presentada por el administrado y prevenirle, por una única vez y por escrito, que complete los requisitos omitidos en la solicitud o el trámite, o que aclare o subsane la información. La prevención debe ser realizada por la Administración como un todo, válida para los funcionarios, y no se podrán solicitar nuevos requisitos o señalar nuevos defectos que no fueron prevenidos oportunamente, aun cuando sea otro funcionario el que lo califique por segunda vez. La prevención indicada suspende el plazo de resolución de la Administración y otorgará al interesado hasta diez días hábiles para completar o aclarar; transcurridos estos continuará el cómputo del plazo restante previsto para resolver.

Artículo 287.- 1. Todos los demás defectos subsanables de la petición podrán ser corregidos en el plazo que concederá la administración, no mayor de diez días. 2. Igualmente se procederá cuando falten documentos necesarios.

En razón de lo expuesto, se impone acoger este primer agravio, y por ende se omite pronunciamiento sobre los otros argumentos del recurso, no sin antes aclarar a la Municipalidad de Zarcero que el criterio sobre los efectos declarativos de los usos de suelo fueron desde vieja data superados por esta varias integraciones de éste Tribunal (al respecto se puede consultar entre otras la resolución 248-2015 de las ocho horas veinticinco minutos del veintiuno de mayo del dos mil quince. Finalmente, se anula la resolución impugnada RAM-001-2019 de las 09:00 del 07 de febrero del 2019 dictada por el Alcalde Municipal de Zarcero y por conexidad el oficio N°MZ-DGU-US-06-2019 del 24 de enero del 2019 de la Dirección Municipal de Urbanismo. En su lugar, deberán las autoridades municipales emitir por única vez la prevención de requisitos faltantes a la recurrente con el plazo que corresponda, éste Tribunal no se pronuncia sobre la viabilidad del uso del suelo solicitado." ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Tribunal Contencioso Administrativo, _________________________________________________________________ ASUNTO: Control no jerárquico RECURRENTE: Caridad Aguilar Barboza RECURRIDO: Municipalidad de Zarcero No. 09-2020 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las quince horas veinte minutos del quince de enero de dos mil veinte.- Conoce este Tribunal en condición de contralor no jerárquico de legalidad, del recurso de apelación presentado por CARIDAD AGUILAR BARBOZA, con cédula de identidad 9-054-264, en contra de la resolución RAM-001-2019 de las 09:00 del 07 de febrero del 2019 dictada por el ALCALDE MUNICIPAL DE ZARCERO.- Redacta el juez Chaves Torres, y;

CONSIDERANDO

I.- Hechos probados: Para una correcta resolución del presente asunto, se tiene por demostrado lo siguiente: 1) Que el 8 de noviembre de 2018, la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente y Energía con su oficio DA-UHSAN-0884-2018 atiende la consulta presentada por la señora Caridad Aguilar Barboza, en el cual se deja constancia de la ubicación de tres cuerpos de agua de dominio público, en las siguientes coordenadas: 1) Lambert Norte Latitud 240522 y Longitud 493976, 2) Lambert Norte Latitud 239942 y Longitud 493899; y 3) Lambert Norte Latitud 239948 y Longitud 493903; las cuales señala que se encuentran concesionadas para consumo humano según expediente administrativo 323-R. (Ver imagen 11 del expediente). 2) Mediante certificado de uso de suelo N°MZ-DGU-US-06-2019 del 24 de enero del 2019, la Dirección de Gestión Urbana resuelve rechazar el uso de suelo residencial en la finca con folio real 276017, descrita en el plano catastrado A-354901-1992; siendo los motivos de rechazo "...1. Afectación total por el radio de protección de 200 metros de cuerpo de agua para acueducto rural expediente 8322 oficio DA-UHSAN-0884-2018. 2. No presenta alineamiento del MOPT por afectación de calle nacional". (Ver imagen 45 del expediente). 3) Que el 7 de febrero del 2019, el Alcalde Municipal de Zarcero con su resolución RAM-001-2019 decide rechazar el recurso de apelación presentado por la señora Caridad Aguilar contra la resolución MZ-DGU-US-06-2019, por considerar que el uso de suelo es un acto declarativo por parte de la Administración Pública, argumento que apoya en el Dictamen de la Procuraduría General de la República N°C-427-2007. En esa línea cita los requisitos que debe cumplir el solicitante entre ellos: Documento de identificación, estar al día con los impuestos municipales, requisitos adicionales como alineamiento del MOPT (afectación ruta nacional), y alineamiento del INVU (afectación río, quebrada y/o naciente). Agrega que si bien es cierto, "...en el inmueble en mención se ubica una casa de habitación que fue construida hace muchos años, permiso de construcción que fue otorgado de acuerdo a la normativa y condiciones que se encontraba vigentes al momento de la construcción, no se puede tomar esa tesis para pretender construir o modificar una obra en la actualidad a sabiendas de que las condiciones cambian, como lo han sido los requisitos para la construcción y modificación de una obra (supra mencionada) y la declaratoria por parte del Ministerio de Ambiente y Energía de algún cuerpo de agua, naciente, ríos o quebradas, como ocurre en el presente caso con la naciente declarada bajo el expediente 8322-A con un radio de 200 metros por considerarse para consumo humano, uso poblacional según expediente 323-R(...)El permiso de construcción ya había sido otorgado, reitero hace muchos años, para la construcción de la casa de habitación de su persona, pero para la construcción de obras posteriores, se requiere realizar nuevamente el procedimiento para obtener los permisos correspondientes, apegándose a la legislación actual referente a la materia..."(Ver imagen 24 ibídem). 4) Que el 13 de febrero del 2019, la señora Caridad Aguilar presenta sus recursos de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución descrita en el hecho anterior, resultando rechazada la impugnación horizontal en resolución N°RAM-002-2019 de las 09:00 del 26 de febrero del 2019. (Ver imagen 29 ibídem).- II.- Sobre el objeto del recurso. Pese a la lectura completa del libelo recursivo, a manera de resumen la parte apelante expone que presentó solicitud de uso de suelo ante la Municipalidad para gestionar luego permiso de remodelación y cambio de cubierta o techo de su casa; sin embargo lo lógico y procedente es que antes de haberle rechazado su gestión debió el Ayuntamiento prevenirle presentar el Alineamiento del MOPT y el Alineamiento del INVU; lo anterior de conformidad con la Ley 8220. Expone que la Dirección de Gestión Urbana nunca le previno dichos requisitos, por lo que considera que apresuradamente y de forma ilegítima se procedió a emitir criterio con respecto a la afectación del río, quebrada y/o nacientes, "...cuando por lo visto ese pronunciamiento le corresponde al INVU...". En otra línea, señala que el Tribunal Contencioso en un proceso incoado en contra de la Municipalidad en donde se resolvió que tratándose de una afectación por una concesión de aprovechamiento de agua otorgada varios años después de que fue realizada la construcción, no procede establecer esa limitación, pues el permiso ya había sido otorgado.

III.- Sobre las áreas de protección de las nacientes. Dadas las exposición de hechos y argumentos de ambas partes en torno al objeto de impugnación, adquiere relevancia lo resuelto por esta Cámara, en otras oportunidades, sobre el régimen jurídico de las áreas de protección de las nacientes: "...En este marco de competencia, y por la imprecisión mostrada por ambas partes, es importante referirse al régimen de protección de las nacientes, el cual prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común, el establecimiento de un área alrededor de éstas sobre la cual recae la respectiva tutela. El "ordenamiento" jurídico dispone varios supuestos sobre el régimen de protección de las áreas adyacentes a las nacientes de agua. Estos distintos regímenes son un intento de evitar que actividades humanas tiendan a degradar las áreas contiguas a las nacientes de agua, algunos tienen por finalidad principal la protección del recurso hídrico, la potabilidad o pureza del agua, y otros protegen varios recursos naturales, entre ellos el agua. A fin de seguir un orden en razón de la afectación al derecho de propiedad, se debe iniciar con el régimen jurídico de mayores repercusiones sobre aquel derecho, como lo es el contenido en el ordinal 31 y 32 de la Ley de Aguas N° 276 del 27 de agosto de 1942, que establece: "Artículo 31.- Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación: a) Las tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio; b) La zona forestal que protege o debe proteger el conjunto de terrenos en que se produce la infiltración de aguas potables, así como el de los que dan asiento a cuencas hidrográficas y márgenes de depósito, fuentes surtidoras o curso permanente de las mismas aguas. Artículo 32.- Cuando en una área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación ya sea en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables a que alude el artículo siguiente, dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación". Como bien se puede desprender de los ordinales transcritos, el legislador optó por abstraer del dominio privado todas las áreas que se encuentren en el radio de 200 metros de las nacientes que cuenten con "tomas surtidoras de agua potable" y estén abasteciendo una población; siendo su principal objeto de protección el recurso hídrico. En relación a esta particular afectación de los terrenos circundantes a las nacientes que cumplen con dichas características, éste Tribunal en la resolución N°229-2018 del 31 de mayo del 2018, tuvo la oportunidad de analizar sus requisitos y consecuencias (expropiación o responsabilidad de la Administración), disponiendo "...que la declaratoria de dominio que se alude, debe ser entendida como dominio público artificial, en tanto son "bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo)", tal y como lo afirma la Sala Constitucional en el antecedente transcrito. En este sentido, para encontrarnos en este supuesto, debe realizarse la instalación de la infraestructura de captación o toma surtidora de agua potable, siendo hasta ese momento en que podría analizarse el tema de la demanialidad del bien -o al menos de la parte afectada por dicha norma-...". Por esta razón, efectivamente a la propiedad de la empresa Inmobiliaria Mely S.A., no le resulta aplicable lo dispuesto en el ordinal 31 de la Ley de Aguas, en el tanto falta como elemento esencial, la toma surtidora de agua potable en la naciente, hecho que no se encuentra en discusión. Por otra parte, se encuentran áreas de protección alrededor de las nacientes que se constituyen únicamente como limitaciones, entendidas estas como legítimas por la jurisprudencia Constitucional, y que tienen un carácter general al derecho de propiedad privada, las cuales satisfacen un interés público prevaleciente, a través de criterios razonables, útiles y oportunos, y por ende se ha dicho que no requieren indemnización previa (artículos 45 párrafo 2° y 50 Constitucionales; sentencias constitucionales 3173-93, 4205-96 y 7137-2007; dictámenes C-42-99 y C-148-2012). Son parte de la protección dispuesta por el ordenamiento jurídico a los recursos naturales esenciales para la vida, es decir, son la consecuencia de confrontar varios derechos fundamentales. En este marco, encontramos en el capítulo IX de la misma Ley de Aguas N°276 denominado "Medidas referentes a la conservación de árboles para evitar la disminución de las aguas", una protección general al recurso hídrico proveniente de las nacientes, pero a diferencia del régimen anterior no se abstrae la propiedad del dominio privado, en este sentido: "Artículo 148.- Los propietarios de terrenos atravesados por ríos, arroyos, o aquellos en los cuales existan manantiales, en cuyas vegas o contornos hayan sido destruídos los bosques que les servían de abrigo, están obligados a sembrar árboles en las márgenes de los mismos ríos, arroyos o manantiales, a una distancia no mayor de cinco metros de las expresadas aguas, en todo el trayecto y su curso, comprendido en la respectiva propiedad. Artículo 149.- Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de particulares, los árboles situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los cerros, o a menos de cincuenta metros de los que nazcan en terrenos planos. Artículo 150.- Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los terrenos particulares, los árboles situados a menos de cinco metros de los ríos o arroyos que discurran por sus predios". Alega la apelante que se le aplique del ordinal 148 anteriormente transcrito, pero hace referencia al retiro de cincuenta metros contenido en el artículo 149, por consiguiente comprende este Tribunal que se refiere a este último; sobre el cual cabe resaltar que dicha norma refiere indubitablemente a medidas de protección diseñadas por el legislador con la finalidad principal de salvaguardar el agua que brota de los manantiales, entendido este concepto como "1. adj.Que mana o brota. Agua, fuente manantial.2. m. Nacimiento de las aguas." (consulta en línea al diccionario de la lengua española, edición del tricentenario actualizado al 2008, https://dle.rae.es/?id=O7aXamT). Es decir, considera la norma que los bosques y arboles ubicados a 60 o 50 metros lineales de las nacientes son necesarios para proteger el recurso hídrico, y por consiguiente establece una limitación a la propiedad privada para que dicha área sea invadida (interpretación sistemática de dichas normas 148, 149 y 150), y que su incumplimiento tiene entre otras consecuencias la multa dispuesta en el ordinal 165 del mismo cuerpo normativo por remisión del 151 que establece lo siguiente:"Artículo 151.- La infracción a lo dispuesto en los artículos anteriores obliga al infractor a reponer los árboles destruidos y lo sujeta a la pena que se determina en el artículo 165 del capítulo siguiente. Además, la infracción será causa suficiente para que pueda procederse a la expropiación de las fajas de terreno en los anchos expresados en el artículo anterior, o a uno y otro lado del curso del río o arroyo, en toda su extensión". En suma, dicha protección se dispuso para todas las nacientes indistintamente de sus características (con o sin toma de agua potable), o su frecuencia en la fuente del recurso hídrico (intermitentes o permanentes) (al respecto se puede consultar el Voto 9221-2019 dictado por la Sala Constitucional a las 11:41 horas del 22 de mayo del 2019), en el tanto los manantiales que broten naturalmente de la tierra son aguas del dominio público por interpretación sistemática del inciso IV del artículo 1 y el artículo 3 de la tantas veces citada Ley de Aguas de 1942. Al respecto existen antecedentes uniformes, emitidos tanto por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en voto 858-F-S1-2012, de las 9:20 horas del 20 de julio de 2012, como de la Sala Constitucional, en el voto número 2010-8315 de las 8:45 horas del 7 de mayo de 2010, en donde se aplicó el radio de sesenta metros de protección a las nacientes intermitentes. Al efecto, dispuso la Sala Primera en el voto indicado que:"III.- El numeral 149 de la Ley de Aguas se encuentra dentro del Capítulo Noveno de dicha ley, denominado “Medidas Referentes a la Conservación de Árboles para Evitar la Disminución de las Aguas”, que como su nombre lo dice, procura con los preceptos contenidos en él, que las autoridades estatales velen por “(…) el estricto cumplimiento de las disposiciones legales referentes a la conservación de los árboles, especialmente los de las orillas de los ríos y los que se encuentren en los nacimientos de aguas” (canon 145 ibídem), con el fin de evitar la disminución de las aguas. En ese sentido, el numeral referido reza: “Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de particulares, los árboles situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los cerros, o menos de cincuenta metros de los que nazcan en terrenos planos”. Como se observa, la norma no distingue entre manantiales permanentes e intermitentes, por lo que no cabría hacer tal diferenciación a la hora de aplicarla. Se trata de una típica limitación de interés público (artículo 45 de la Constitución Política), que al igual que otras previstas en diversos cuerpos normativos del ordenamiento jurídico, ha evolucionado el concepto de límites a la propiedad privada, en aras de una tutela real y efectiva de la garantía constitucional (artículo 50 de nuestra Constitución Política) de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Tampoco distingue el precepto entre aguas de dominio público y de dominio privado. La norma alude a aguas solamente, sea, al recurso hídrico en general, por lo que la cita de los artículos 1 a 4 de la Ley no. 276 no resulta pertinente al caso. De ahí, que no estima esta Sala que el Tribunal hubiese quebrantado el canon cuya errónea interpretación y aplicación se acusa, al establecer que sí existe amparo legal para las nacientes intermitentes.". De lo anterior se extrae, el reconocimiento jurídico efectuado por la jurisprudencia nacional, para proteger con el 149 de la Ley de Aguas los afloramientos hídricos intermitentes, en contraposición con las nacientes permanentes, que además de dicha medida de salvaguarda cuenta con un régimen proteccionista aún más riguroso en la Ley Forestal N°7575. Sobre esta diferencia en el trato de las nacientes según su frecuencia, la Sala Constitucional en el Voto N°09221-2019 de las 11:41 horas del 22 de mayo del 2019, aclara lo siguiente: "...De tal manera, es claro que la consideración del agua como recurso esencial y derecho fundamental, conlleva la necesaria protección de sus fuentes y de las áreas de captación, donde se consideran desde los mantos acuíferos subterráneos y superficiales, así como las nacientes, pozos y demás áreas desde las que se ubica y dispone del recurso hídrico. Esta protección implica el establecimiento de las denominadas áreas o perímetros de protección, como la señalada, precisamente, en el inciso a) del artículo 33 de la Ley Forestal, la cual, según se ha reseñado, refiere un radio de protección de 100 metros respecto de las nacientes permanentes, área de protección que puede variar, y de hecho así se establece en la legislación ordinaria, si la naciente dista de ser permanente, y, por el contrario, es una naciente de carácter intermitente o no permanente, respecto de las cuales no es que no exista protección alguna, sino que los radios de las áreas de protección pueden ser variables según así se considere por la normativa y las instancias técnicas responsables. Dicho de otro modo, la normativa y la jurisprudencia reconocen la importancia y la necesidad de brindar protección a las nacientes, y de ahí la definición de los radios de las áreas de protección de las mismas, cuya extensión varía dependiendo del tipo de naciente de que se trate, justamente, porque partiendo del tipo de naciente, así será el radio del área de protección correspondiente, sin que ello sea, per se, una situación que genere inconstitucionalidad alguna, pues como bien se indica en el precedente de cita, las propias condiciones de cada tipo de naciente –acuífero, pozo y demás- son las que definen las condiciones particulares de protección, de modo que haya áreas de protección especialmente definidas de acuerdo al tipo de naciente, manto o pozo de que se trate. En este sentido, la verificación de si una naciente es de carácter permanente o no permanente, es una determinación que compete a las instancias técnicas de la administración, que de conformidad con sus respectivos ámbitos de competencia, sería un asunto propio de la Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía, en estricta coordinación con otras instancias relacionadas, como el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, y el propio Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, definición que igualmente debe ser observada incluso por las municipalidades al momento de la elaboración de los correspondientes planes reguladores y los respectivos otorgamientos de los permisos de uso de suelo o sus denegatorias...". En el caso concreto, no existe discusión que las nacientes ubicadas en la propiedad de la empresa apelante son de carácter permanente, por lo que no lleva razón la representación recurrente en su argumento de aplicar solamente el retiro del 149 de la Ley de Aguas, sino que su protección va más allá, tal y como lo informó la Municipalidad en el acto impugnado.

IV.En este orden, y sobre las nacientes permanentes, se debe reconocer que efectivamente la Ley Forestal N°7575 establece un régimen de protección especial para el recurso forestal, que sin lugar a dudas alcanza hasta el recurso hídrico que aflora en condición de manantiales, esto se extrae con facilidad del artículo 1 de la misma ley, ya que establece como objetivo principal la "...conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables...", es decir en dicho cuerpo normativo le rige un principio conservacionista de los recursos forestales, que a la luz de las reglas de la experiencia conlleva la protección directa o indirecta del recurso hídrico como insumo vital de los bosques y árboles. Existiendo, entonces una protección jurídica mutua de ambos recursos naturales -dada su interdependencia real-, ya que como se observó anteriormente la Ley de Aguas protege directamente los árboles y bosques para evitar la disminución de las aguas y ahora en la Ley Forestal se protege la naciente y su área de recarga que le rodea para poder cumplir con el fin de preservar el recurso forestal. En este contexto, debe ser entendido e interpretado el ordinal 33 de la Ley Forestal que declara la existencia de un área de protección alrededor de las nacientes permanentes y sus áreas de recarga, a mayor abundamiento: "ARTICULO 33.- Áreas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal. b) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado. c) Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados. d) Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley". Véase, que el artículo anterior declara sin lugar a dudas un área de protección de cien metros de radio, partiendo de la ubicación de la naciente permanente, esta es una primera diferencia con la protección dispuesta en el 149 de la Ley de Aguas, es decir la distancia y la forma como se debe medir dicha área reservada, con lo cual se trata de la aplicación de la norma especial sobre la general, por lo que se excluyen entre sí y resulta aplicable la primera. Distinta situación ocurre con la protección dispuesta en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que se refiere a las nacientes permanentes pero el área protegida queda subsumida en los cien metros de radio de la Ley Forestal en el tan citado artículo 33, a mayor abundamiento dicho reglamento dispone: "...III.3.7.6 En caso que una corriente de agua permanente nazca en un área a urbanizar, el ojo de agua deberá protegerse en un radio de 50 metros como mínimo, zona en que no se podrá construir ninguna obra, salvo las de aprovechamiento del agua. Esta área podrá entregarse dentro del porcentaje a ceder al Municipio para uso público y en este caso deberá destinarse a parque...". Por su parte, y sobre las limitaciones a dicha área, el ordinal 34 de la Ley forestal establece una muy similar prohibición a la ley de aguas, véase: "ARTICULO 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo." También cabe resaltar, que este ordinal 34 le otorga la competencia al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para establecer el alineamiento de dichas áreas de protección, con lo cual mal haría el Ayuntamiento en hacer mediciones o ubicaciones de forma previa a los procedimientos administrativos de licencias constructivas o en la emisión de certificados de uso de suelo, cuando la competencia está dada por ley a otro ente público. Por lo que debe imperar un respeto de las competencias administrativas dadas por ley a ambas instituciones, siendo que a lo sumo podría establecerse una coordinación intersubjetiva, esto conllevaría que la emisión del acto final sobre la afectación del área de protección al inmueble propiedad de la sociedad recurrente, fuese emitido por el INVU, lo cual posibilita su impugnación en fase administrativa o directamente ante el juez contencioso administrativo, sin necesidad de agotar previamente la vía. Una vez emitido dicho acto de alineamiento, como requisito previo, no le queda más remedio a la Municipalidad que otorgar lo solicitado con base en lo dispuesto en el ordinal 146 de la Ley General de la Administración Pública y lo ordenado en la Ley N°8220, algo muy similar acontece con el alineamiento que otorga el MOPT frente a calle nacional de previo a la licencia municipal. Toda esta circunstancia es del conocimiento del Ayuntamiento de Escazú, véase que en el acto que da inicio la escalerilla recursiva -OFICIO CA-0644-2016- la Contraloría Ambiental advierte a la parte apelante que debe tramitar "...ante el INVU el retiro correspondiente...". (Ver resolución 403 -2019 de las nueve horas treinta y cinco minutos del treinta y uno de julio del año dos mil diecinueve).

IV.- Sobre el caso concreto. De previo es menester señalar, que el recurso constituye el límite de la competencia del tribunal de alzada, de forma tal que es a instancia de la parte que se considera inconforme con la resolución y a través de su ruego específico, que este Contralor No Jerárquico de Legalidad, procede a su análisis con el fin de determinar si se encuentra o no ajustada a derecho. Esa función contralora así, encuentra sustento en la exposición previa de los motivos concretos y precisos del agravio, los cuales, delimitan el examen de lo resuelto sin que sea posible al Tribunal abarcar aspectos diversos a los reclamados ni resolver sobre agravios no deducidos. Por ello, el Tribunal de alzada se restringe al estudio de los cargos sometidos y solo podrá conocer de los puntos objeto del reclamo -181 de la Ley General de la Administración Pública-, sin poder verificar un examen oficioso de lo decidido por el Órgano Municipal ante carencias argumentativas del recurso. Se impone como requisito indispensable entonces, que el recurrente formule en forma clara y precisa el recurso, que esboce los reparos que mantiene contra el pronunciamiento impugnado, quedando obligado a exponer en forma diáfana, los errores acusados en la resolución a impugnar, para que se baste a sí mismo en cuanto a su cabal entendimiento, con expresa indicación de las infracciones normativas y fácticas que acusa como cometidas por aquél. Ahora bien, en la especie, al confrontar el libelo recursivo con el acto impugnado -resolución del Alcalde-, se desprende que el conflicto planteado tiene por origen el rechazo del uso de suelo por el incumplimiento de requisitos. En este sentido, efectivamente lleva razón la recurrente sobre lo prematuro de la negativa a su gestión, debido a la falta de una prevención que le señalara los requisitos omitidos con la presentación de su solicitud, todo esto en estricto apego de lo ordenado en la Ley 8220 y la Ley General de la Administración Pública, específicamente en los siguientes artículos:

Artículo 6.- Plazo y calificación únicos. La Administración tendrá el deber de resolver el trámite siempre dentro del plazo legal o reglamentario dado. La entidad, el órgano o el funcionario de la Administración deberá verificar la información presentada por el administrado y prevenirle, por una única vez y por escrito, que complete los requisitos omitidos en la solicitud o el trámite, o que aclare o subsane la información. La prevención debe ser realizada por la Administración como un todo, válida para los funcionarios, y no se podrán solicitar nuevos requisitos o señalar nuevos defectos que no fueron prevenidos oportunamente, aun cuando sea otro funcionario el que lo califique por segunda vez. La prevención indicada suspende el plazo de resolución de la Administración y otorgará al interesado hasta diez días hábiles para completar o aclarar; transcurridos estos continuará el cómputo del plazo restante previsto para resolver.

Artículo 287.- 1. Todos los demás defectos subsanables de la petición podrán ser corregidos en el plazo que concederá la administración, no mayor de diez días. 2. Igualmente se procederá cuando falten documentos necesarios.

En razón de lo expuesto, se impone acoger este primer agravio, y por ende se omite pronunciamiento sobre los otros argumentos del recurso, no sin antes aclarar a la Municipalidad de Zarcero que el criterio sobre los efectos declarativos de los usos de suelo fueron desde vieja data superados por esta varias integraciones de éste Tribunal (al respecto se puede consultar entre otras la resolución 248-2015 de las ocho horas veinticinco minutos del veintiuno de mayo del dos mil quince. Finalmente, se anula la resolución impugnada RAM-001-2019 de las 09:00 del 07 de febrero del 2019 dictada por el Alcalde Municipal de Zarcero y por conexidad el oficio N°MZ-DGU-US-06-2019 del 24 de enero del 2019 de la Dirección Municipal de Urbanismo. En su lugar, deberán las autoridades municipales emitir por única vez la prevención de requisitos faltantes a la recurrente con el plazo que corresponda, éste Tribunal no se pronuncia sobre la viabilidad del uso del suelo solicitado.

POR TANTO.

Se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, se anula la resolución RAM-001-2019 de las 09:00 del 07 de febrero del 2019 dictada por el Alcalde Municipal de Zarcero y por conexidad el oficio N°MZ-DGU-US-06-2019 del 24 de enero del 2019 de la Dirección Municipal de Urbanismo. En su lugar, deberán las autoridades municipales emitir por única vez la prevención de requisitos faltantes a la recurrente con el plazo que corresponda, dada la forma en que se resuelve éste Tribunal no se pronuncia sobre la viabilidad del uso del suelo solicitado.- Francisco José Chaves Torres Jorge Leiva Poveda Gustavo Irias Obando ASUNTO: Control no jerárquico RECURRENTE: Caridad Aguilar Barboza RECURRIDO: Municipalidad de Zarcero *L3WWLQ4ZVLY61* Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.