Validity of Municipal Exclusive-Dedication ContractValidez del contrato municipal de dedicación exclusiva

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PROCEEDING:

ACTION SEEKING A DECLARATION OF INJURY TO THE PUBLIC INTEREST PLAINTIFF:

MUNICIPALIDAD DE SANTA BARBARA DEFENDANT:

SEIDY NÚÑEZ ALVARADO No. 81-2019-V.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at trece horas diecisiete minutos on treinta de setiembre de dos mil diecinueve.

Action seeking a declaration of injury to the public interest (Proceso de Lesividad) brought by MUNICIPALIDAD DE SANTA BARBARA, represented by its Mayor, Mr. Melvin Alfaro Salas, of legal age, married, holder of identity card CED89938, who granted a special judicial power of attorney (poder especial judicial) to Gumaro Venegas Pérez (Image 128 of the court case file), AGAINST SEIDY NÚÑEZ ALVARADO, of legal age, divorced, head of the Human Resources Department of the Municipal Corporation, holder of identity card CED89939, represented by her special judicial attorney-in-fact, Luis Roberto Zamora Bolaños (Image 90 of the court case file).

BACKGROUND:

1. 1On doce de mayo de dos mil quince, the complaint giving rise to this proceeding was filed based on the facts stated and the law on which it was founded, seeking the following relief, with the claims having been adjusted at the preliminary hearing: “A.- Based on the foregoing and pursuant to the cited regulations, I respectfully request that this Court grant this Action Seeking a Declaration of Injury to the Public Interest (Demanda de Lesividad) and, in turn, declare null and void the administrative acts (actos administrativos) consisting of executing the Exclusive Dedication Supplement contract, because they contain an absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), entered into in enero de 2012 between the representative of Municipalidad de Santa Barbara de Heredia and employee Seidy Núñez Alvarado, an act having continuing effects, because it has remained in effect through the present date.And Official Letter OAMSB-0653-12. B.- That Municipalidad de Santa Barbara de Heredia not be ordered to pay attorney’s fees or legal costs, or damages, since the Corporation conducted an Administrative Proceeding through a Proceeding Directorate (Órgano Director de Procedimiento Administrativo), in which it guaranteed the employee due process (debido proceso). C.- That the defendant be ordered to pay attorney’s fees and litigation costs, together with reimbursement of the amount paid under the Exclusive Dedication Contract, totaling cuatro millones novecientos ochenta y nueve mil cuatrocientos cuarenta y tres, con ochenta y cuatro décimos (Sic) (¢4.989.443.84), plus the interest that was not received. Alternative Claim. If the foregoing claims are not granted, I request that this Court: 1- Include an expiration date for the executed contract within a period not exceeding seis meses after judgment is rendered in this matter. 2- Order that the Exclusive Dedication Contract not be executed until a technical legal opinion supporting such action has been obtained and the position profile has been included in the job classification manual. 3- Annul clauses numbers 1, 2, 3, and 5 of the Exclusive Dedication Contract so that they may be drafted as required by law, in order to avoid rendering the Exclusive Dedication Contract null and void. 4- With respect to Clause 5 of the Exclusive Dedication Contract, it must be made subject to a term not exceeding un año; I therefore request that the maximum term of the Exclusive Dedication Contract be established as un año.” (Image 33 of the digital court case file).
2. 2After service of process as required by law, the defendant opposed the complaint. She raised the preliminary defenses (defensas previas) of mandatory joinder of necessary defendants (litisconsorcio pasivo necesario), defects in the filing of the complaint that made it impossible or difficult to answer because the subject matter of the dispute was imprecise, and lack of legal entitlement (falta de derecho). (Image 56 of the digital court case file).
3. 3The Preliminary Hearing established in section 90 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, which is recorded in this Court’s digital system, was held beginning at trece horas con treinta y seis minutos on dos de marzo de dos mil dieciséis, with both parties in attendance.
4. 4By Decision N° 490-2016 at 15:56 horas on dos de marzo de 2016, the Court’s Case-Management Judge denied the preliminary defense of mandatory joinder of necessary defendants and rejected the defense alleging defects preventing a ruling on the merits (Image 125 of the court case file).
5. 5On ocho de marzo de dos mil dieciséis, the plaintiff submitted its closing arguments in writing (Image 124 of the digital court case file).
6. 6The defendant, in turn, submitted her closing arguments on 8 de marzo de dos mil dieciséis (Image 131 of the digital court case file).
7. 7By order of this Court issued at 13:10 horas on dieciocho de abril de dos mil dieciséis, the processing of the case was stayed because Constitutional Challenge N° 14-012592-0007-CO was pending before the Sala Constitucional (Image 136 of the digital court case file).
8. 8The statutory requirements have been observed throughout the proceedings, and this Court has found no defect or omission capable of resulting in nullities that must be remedied. This judgment is issued unanimously after the parties completed the closing-argument stage and following the required deliberation.

Judge Giusti Soto drafted the judgment, with Judges Álvarez Molina and Zúñiga Mora voting in favor;

CONSIDERATIONS.

I.Proven facts. The following facts are relevant to this proceeding:

• 1)In Memorandum N° 001-08 dated 7 de enero de 2007, the Municipal Mayor of Santa Barbara, Rolando Hidalgo Villegas, asked Municipal Procurement Officer Cinthya Salas Chavarría, taking into account Official Letter 14992 of the Contraloría General de la República (shown in Image 217 of administrative case file POPA-02-2013), to undertake the procedures required to make the corresponding appointments, given that the creation of several positions had been approved, including a full-time Human Resources Manager position (Folio 216 of administrative case file POA.-02-2013).
• 2)On 11 de enero de 2008, the Proveeduría Municipal announced “External Competition 01-2008” for the Municipal Professional 1 position to hire a Human Resources Facilitator, for which applications would be accepted until dos de la tarde on 4 de febrero de 2008 (Folio 215 of administrative case file POA.-02-2013).
• 3)By an unnumbered official letter dated 11 de enero de 2008, Municipal Mayor of Santa Barbara Rolando Hidalgo V. invited applicants to participate in External Competition N° 01-2008, “Hiring of Human Resources Facilitator, Municipal Professional 1,” the nature of whose work was: “Performance of professional duties related to the planning, organization, coordination, management, evaluation, and oversight of programs concerning human resources administration.” The position required a university bachelor’s degree in a field related to the position’s specialty, membership in the corresponding professional association, and uno a dos años of experience (Folio 211 of administrative case file POA.-02-2013).
• 4)By Personnel Action N° 171-08 dated 1 de julio de 2008, Municipal Mayor Rolando Hidalgo Villegas permanently appointed Ms. Seidy Núñez Alvarado to an indefinite-term position effective 1 de julio de 2008 as a municipal professional (Human Resources Facilitator), after she successfully completed the probationary period (Folio 173 of administrative case file POA-02-2013).
• 5)In Official Letter JRCHMSB-002-2012 dated 2 de enero de 2012, the Legal Advisor of Municipalidad de Santa Barbara informed the Municipal Mayor that employee Núñez Alvarado’s exclusive dedication contract (contrato de dedicación exclusiva) met the legal requirements established in Supplement N° 39 to La Gaceta N° 245 dated jueves 20 de diciembre de 2007 (Folio 127 of administrative case file POA.-02-2013).
• 6)At ten o’clock on 2 de enero de 2012, the Alcalde Municipal de Santa Barbara, Melvin Alfaro, and employee Seidy Núñez Alvarado signed an exclusive dedication (Dedicación Exclusiva) contract for 30% of her basic salary, pursuant to the Reglamento de Dedicación Exclusiva approved at extraordinary session N° 44, artículo 3, acuerdo N° 1419-07 of the Concejo Municipal on 8 de noviembre de 2007 (Folio 128 del expediente administrativo POA.-02-2013).
• 7)The Alcalde Municipal de Santa Barbara, in oficio N° OAMSB-0653-12 dated 6 de noviembre de 2012, ordered the Departamento de Tesorería Municipal, in accordance with the exclusive dedication contract signed with employee Núñez Alvarado, the head of Recursos Humanos, to make the corresponding payment, for which purpose he stated that certification of the respective budgetary allocation was to be attached (Folio 146 del expediente administrativo POA-02-2013, e imagen 21 del expediente judicial).
• 8)On 14 de diciembre de 2012, the Auditor de la Municipalidad de Santa Barbara, Mario González Salazar, reported the payment of a salary supplement (plus salarial), without a prior technical study or regulations, to two employees, María Elena Alfaro Arrieta and Seidy Núñez Alvarado, with whom the Alcalde had entered into exclusive dedication contracts. The Auditor Municipal characterized the Alcalde’s actions as illicit enrichment and a breach of the duty of integrity (deber de probidad), and therefore recommended that, once the corresponding administrative proceeding had concluded, the matter be brought to trial to establish the applicable liabilities, and that the disqualification provided for in numeral 358 del Código Penal be imposed as an ancillary penalty (pena accesoria) (Folio 1 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 9)At ordinary session N° 174 held on 27 de agosto de 2013, artículo 3, acuerdo 4354-2013, the Concejo Municipal de Santa Barbara, in accordance with the Auditor Municipal’s findings, ordered the initiation of an administrative proceeding to declare the absolute and manifest nullity (nulidad absoluta y manifiesta) of both the act and the contract that allegedly granted the exclusive dedication supplement to employee Seidy Núñez Alvarado in an irregular manner, as reflected in oficio OAMSB-0653-12 de 6 de noviembre de 2012, through which the Alcalde ordered the corresponding payment (Folio 131 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 10)By a decision issued at 11 hours on 22 de noviembre de 2013, the Órgano Director of proceeding POA-02-2013 ordered the initiation of the administrative proceeding to annul acts issued by the Alcaldía municipal that granted an exclusive dedication salary supplement to the head of Recursos Humanos de la Municipalidad (Folio 147 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 11)At the oral hearing held in proceeding POA-02-2013 on 17 de enero de 2014, the Proveedora Municipal, Cynthia Alejandra Salas Chavarría, appeared as a witness and testified that the departamento de proveeduría was responsible for processing personnel recruitment and that she conducted the competitive selection procedures. When expressly asked about the requirements imposed for the head of Recursos Humanos position, she stated that she did not specifically recall them, but did recall that the administration had asked the Contraloría to update the position profile because it was classified as technical and they wanted it classified as professional, and that the Contraloría approved this as a reclassification of the position (Folio 171 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 12)In the administrative proceeding conducted to annul employee Núñez’s exclusive dedication, the same Auditor Interno whose complaint led to the investigation was called to testify. His testimony was received by the Órgano Director on 24 de enero de 2014, during which Mario González Salazar answered several questions. Among other things, he stated that, in connection with what had occurred, the Contraloría General de la República had been consulted about the possible irregularity of using the indemnity account to pay employee Núñez’s exclusive dedication; he stated that the oversight body had determined that the indemnity account had been used, although that account was intended for payments arising from judgments and this was not such a case, and he said that the Contraloría’s study had not been submitted with his complaint. He further stated that the position of head of Recursos Humanos had been approved as técnico Municipal 2 nivel 2, whereas the copy of the position manuals listed it as profesional municipal 1. When señora Núñez’s attorney asked whether the Reglamento interno required a prior study, he stated that he did not recall, but believed that the Manual de Puestos did establish such a requirement for eliminating or granting benefits (Folio 206 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 13)In a decision issued at 11 hours on 1 de abril de 2014, the Órgano Director of proceeding POA-02-2013 set forth its recommendations, including that the mandatory and binding prior favorable opinion of the Procuraduría General de la República be requested before proceeding to annul the exclusive dedication contract and oficio OAMSB-0653-2012; that the application of artículo 40 del Código Procesal Contencioso Administrativo be authorized; and, with respect to the irregularities identified by the Auditor, that the Departamento Legal del Concejo Municipal conduct an in-depth study to determine the appropriate administrative and legal actions (folio 249 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 14)The final act in proceeding POA-02-2013 was issued through opinion N° CAJ-MSB-310-2015 de 28 de enero de 2015 of the Comisión de Asuntos jurídicos de la Municipalidad de Santa Barbara. Based on the recommendations made by the Órgano Director in its decision issued at 11 hours on 1 de abril de 2014, that opinion declared the evidentiary phase of the administrative proceeding concluded and instructed the administration to initiate the proceeding for a declaration of adverse effect on the public interest (procedimiento de lesividad) in order to declare null and void the administrative acts that granted exclusive dedication salary supplements to employee Seidy Núñez Alvarado (Folio 288 del expediente administrativo POA-02-2013). The act was served on employee Núñez at 10:51 hours on 5 de febrero de 2015 (Folio 294 del expediente administrativo POA.-02-2013).
• 15)At the Tribunal’s express request, the plaintiff submitted Resolución Administrativa N° 026-29015 de la Alcaldía Municipal de Santa Barbara issued at 11 hours on 4 de junio de 2015, through which the Alcalde Municipal, Melvin Alfaro Salas, issued the declaration of adverse effect on the public interest (declaratoria de lesividad), stating in its operative provisions (por tanto): “1. Having found sufficient grounds in the foregoing considerations to declare null and void the exclusive dedication contract signed by the undersigned and employee Seidy Núñez Alvarado, the Contrato de Dedicación Exclusiva is hereby declared adverse to the public interest. 2. This declaration of adverse effect on the public interest is referred to the courts par (Sic) proper consideration” (Imagen 40 del expediente judicial digital)

II.Unproven fact. Relevant for purposes of this proceeding: Whether, at the time the action seeking a declaration of adverse effect on the public interest was filed, or even at the time it is decided, señora Núñez Alvarado was or was not receiving the exclusive dedication payment that had been granted to and contracted with her since 2012.

III.Subject matter of the proceeding. Upon analysis of the arguments and requests of the parties involved in this dispute, the subject matter of the proceeding is determined to be the absolute nullity of the Contrato de Dedicación Exclusiva executed between the Municipalidad de Santa Barbara and señora Seidy Núñez Alvarado, as well as the nullity of Oficio OAMSB-0653-12.

IV.Arguments. The Plaintiff alleges that on January 2, 2012, the Municipality, represented by its Mayor, entered into an exclusive-employment contract (contrato de Dedicación Exclusiva) with employee Seidy Núñez, who held a Bachelor’s degree in Human Resources. The Municipal Auditor challenged payment of the exclusive-employment salary supplement (plus de dedicación exclusiva) because there was neither a technical study nor regulations governing that condition. At ordinary session 174, by resolution 4354-2013 of August 27, 2013, the Concejo Municipal de Santa Barbara ordered the initiation of an administrative proceeding (procedimiento administrativo) to declare the benefit or salary supplement granted to employee Núñez absolutely, clearly, and manifestly null and void (nulidad absoluta, evidente y manifiesta). The proceeding was processed under expediente N° POA-02-2013 and formally commenced by a decision issued at 11:00 a.m. on November 23, 2013.

Subsequently, an advisory report (informe recomendativo) was issued by the Directing Body (Órgano Director) at 11:00 a.m. on April 1, 2014, stating that a prior opinion should be obtained from the Contraloría General de la República, or that authorization to apply article 40 of the Código Procesal Contencioso Administrativo should be requested from that body; and that the Departamento Legal del Consejo Municipal should determine the appropriate administrative and legal actions. By opinion C-116 of April 4, 2014, the Procuraduría General de la República stated that the proper means of resolving this dispute was an action for annulment of a favorable administrative act (proceso de lesividad) before the administrative courts. Accordingly, the Comisión de Asuntos Jurídicos N° CAJ-MSB-310-2015 determined that the evidentiary phase (fase de instrucción) of proceeding POA-02-2013 was concluded, that said opinion would be adopted by the Concejo Municipal as the final act of the decision-making body (órgano decisor), and that the administration should be instructed to bring the corresponding action for annulment.

It alleges that the administrative act (acto administrativo) is clearly and manifestly null and void because execution of the contract failed to take account of the following elements of validity: a- No technical study was prepared to substantiate the classification assigned in the Manual Básico de Organización de la Municipalidad to the position of Human Resources manager; consequently, there is no justification or statement of reasons (motivación) for the need to enter into the contract. Therefore, payment to the employee of an exclusive-employment supplement equal to 30% of her base salary violates the legal system, including articles 11, 39, and 41 of the Constitución Política, articles 11 and 173 of the Ley General de la Administración Pública, article 103 of the Código Municipal, article 40 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and the Reglamento de Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Santa Barbara.

• B)It states that the Municipality’s Human Resources manager position is not classified at the professional level under the Manual Básico de Organización de la Municipalidad, in accordance with section 120 of the Código Municipal, even though the employee must hold a professional-level position. Under the internal Manual, the position is classified as Técnico Municipal 2, level A, for which the formal education requirement is completion of the second year of a relevant degree program in the specialized field, together with 3 to 4 years of experience performing specific duties. At the Municipality, payment of the exclusive-employment supplement requires at least a university Bachelor’s degree and a position requiring that level of education. C) Regarding the executed contract, it states that the contract contains defects affecting essential validity requirements, namely its subject matter, authority, and form.

It states that, under clause 1, the employee undertakes to provide services exclusively by reason of the nature of the work and the profession held, but the applicable provisions are not identified and, moreover, no technical study was obtained. Furthermore, paragraph 3 does not establish the parties’ obligations, leaving them open to interpretation, which may prejudice the administration because it cannot identify a possible breach arising from failure to perform obligations that were never specified. In addition, under clause 4, the employee undertook to comply with the contract’s stipulations, but those stipulations are not identified. Clause 5 establishes only the date on which the contract takes effect, but not its expiration date, thereby creating a defect in the administration’s consent because it cannot bind future budgets to payment of the exclusive-employment item, which affects public finances.

Regarding the defect in the grounds and statement of reasons (motivo y motivación) for the act, when the contract was signed there was no legitimate legal framework under which the act itself could be effective because no technical study had been obtained, since the municipal administration should have received an additional benefit in return. It also alleges that, when the act is discretionary rather than governed by specific rules, it must be proportionate to its content.

V.The Defendant, for her part, states that she holds a Bachelor’s degree in Human Resources Administration and that the position she currently holds is indeed classified as a municipal professional position, as stated in the external competitive recruitment process (concurso externo) conducted for that purpose. The Reglamento para la aplicación de la Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Santa Barbara was published in the Supplement to La Gaceta N° 245 of December 20, 2007 and remains in force. Those regulations do not require a prior technical opinion before a contract is signed; in any event, she states that this is not a requirement in municipalities or in any public institution. She argues that an administrative act does not become null and void merely because payment was made with public funds. She states that article 120 of the Código Municipal governs matters related to the Manual Descriptivo de Puestos and does not concern exclusive employment.

She asserts that the Municipality’s job classification manual has not been updated for more than fifteen years, as it was approved by the Concejo Municipal on September 7, 2000. She states that the elements governing the validity of an administrative act are not those identified in the complaint, but rather its grounds, content, and purpose. She states that the Reglamento Municipal de Dedicación exclusiva contains a contract “template” (“Machote”), which is the one used, and that the Municipality seeks to deny the existence of both those regulations and the contract template, reflecting bad faith in the litigation and proceedings. She reiterates that the wording of the complaint itself makes it effectively impossible for her to respond properly. She states that the existence of a technical study is not the only means of providing reasons for an administrative act. She further states that articles 2 and 4 of the regulations establish the grounds and purpose for entering into such contracts and that, consequently, all contracts executed under those regulations have substantive justification as a matter of law.

She alleges that, in official letter JRCHMSB-002-2012 of January 2, 2012, the municipal legal advisor stated that the contract executed with the Plaintiff met the legal requirements; this constitutes the Municipality’s own prior act (acto propio), and disavowing it violates the principle that a party may not repudiate its own prior acts (principio de intangibilidad de los actos propios).

VI.On the legal nature and requirements of proceedings to annul an administrative act as adverse to the public interest (proceso de lesividad). A) Background. The Sixth Section of the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo), in Judgment No. 137-2014 at 11:20 on 5 de setiembre de 2014, stated regarding this matter: “…this Court considers it necessary to examine compliance with the various requirements imposed by the legal system for bringing proceedings to annul an administrative act as adverse to the public interest, since the absence of any one of them would make an examination of the merits unnecessary. Moreover, their examination becomes an ex officio practice for the adjudicator under the principle of iura novit curia, because they constitute essential elements or procedural prerequisites of the action. In general terms, a declaration that an act is adverse to the public interest (lesividad) constitutes a judicial mechanism by virtue of which the Administration seeks to set aside one of its own acts that produces favorable effects or declares rights in favor of an administered party (administrado).

From that standpoint, in this type of dispute, the action is subjective in nature insofar as it seeks the annulment of conduct that grants a right or, in general, a benefit to a person. The action is codified in Article 34 of the CPCA, a provision establishing the preliminary elements and procedural rules governing this mechanism, as follows: “ARTICLE 34.-

• 1)When the Administration itself, as the author of an act declaring rights (acto declarativo de derechos), intends to seek its annulment before the Administrative Litigation Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso–Administrativa), the highest hierarchical authority must first declare it adverse to public, economic, or other interests. The maximum period for doing so shall be one year, counted from the day following the day on which it was issued, except where the act contains defects resulting in absolute nullity (nulidad absoluta), in which case that declaration may be made for as long as its effects persist. In the latter situation, the one-year period shall run from the time its effects cease, and the judgment declaring nullity shall do so solely for purposes of its annulment and future inapplicability.
• 2)A declaration of adverse effect relating to the protection of public-domain property (bienes del dominio público) shall not be subject to a time limit.
• 3)The Governing Council (Consejo de Gobierno) shall be responsible for declaring adverse the administrative acts issued by two or more ministries, or by those ministries together with a decentralized entity. In such situations, they may not be declared adverse by a minister from a different portfolio.
• 4)The declaration that acts issued by administrative bodies possessing instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) are adverse shall be made by the highest hierarchical authority.
• 5)A claim seeking a declaration that an act is adverse to the public interest may not be asserted by way of counterclaim.” (Emphasis not in the original.) The cited procedural provision must likewise be read together with section 173 OF THE GENERAL LAW on Public Administration (hereinafter LGAP)—amended by Article 200 subsection
• 6)of the CPCA—which provides, in relevant part, as follows: “Article 173.-
• 1)When the absolute nullity of an act declaring rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration through administrative proceedings, without the need to resort to administrative litigation seeking a declaration that the act is adverse to the public interest, as provided for in the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso–Administrativo), subject to a prior favorable opinion from the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República); that opinion shall be mandatory and binding. When the absolute nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative contracting (contratación administrativa), the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) shall issue the opinion. In both cases, the respective opinions must expressly address the absolute, evident, and manifest nature of the alleged nullity.
• 2)In the case of the State’s Central Administration, the minister of the portfolio that issued the respective act shall declare the nullity. In the case of other public entities or Branches of Government, it shall be declared by the highest body in the administrative hierarchy. The decision may be challenged by a motion for reversal or reconsideration (recurso de reposición o de reconsideración), under the terms of the Administrative Litigation Procedure Code.
• 3)Before issuing the final act annulling the acts referred to in this Article, the Administration shall grant the parties involved an opportunity to be heard and shall comply with the ordinary administrative procedure (procedimiento administrativo ordinario) established in this Law.
• 4)The power of ex officio review (potestad de revisión oficiosa) established in this Article shall lapse one year after the act is adopted, unless its effects persist.
• 5)The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this Article, whether because the prescribed formalities were omitted or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall itself be absolutely null, and the Administration shall also be required to pay damages, losses, and costs, without prejudice to the personal liability of the public servant responsible, in accordance with the second paragraph of Article 199.
• 6)In cases where the administrative act affected by absolute, evident, and manifest nullity was issued by two or more ministries, or where the declaration of nullity concerns interrelated administrative acts issued by different bodies, the provisions of subsection d) of Article 26 of this Law shall apply.
• 7)A claim seeking a declaration that an act is adverse to the public interest may not be asserted by way of counterclaim.” The subjective, objective, procedural, and temporal conditions required for such proceedings may be derived from Articles 183 of the LGAP and 10 subsection 5) and 34 of the CPCA. The subjective element has two aspects. The first concerns standing to sue (legitimación activa), which lies with the Administration that authored or issued the challenged act, as may be inferred from subsection 5) of Article 10 of the procedural Code governing this jurisdiction. This means that standing to sue in administrative litigation seeking a declaration that an act is adverse to the public interest belongs to the Public Administration that issued its own final administrative act creating subjective rights (derechos subjetivos) for the recipient. That act may be declared adverse only by the respective highest hierarchical authority, through the issuance of a duly reasoned act stating why it considers the administrative conduct contrary to the public interest. The second aspect concerns standing to be sued (legitimación pasiva), which is held by the recipient of the effects of the administrative conduct declared adverse. As to its objective aspect, the action constitutes a mechanism for the legal elimination of administrative acts—whether favorable or declarative of rights—that are substantively inconsistent with the legal system; that is, acts affected by some degree of invalidity, whether absolute or relative, in any of its forms, in accordance with Articles 128, 158, 165, and related provisions of the LGAP. With respect to the procedural requirements, the highest-ranking head of the respective Public Administration must declare the act adverse, whether because it harms economic, fiscal, or other interests arising from the public interest. To do so, that authority must have an underlying legal and technical assessment supporting the determination and must undertake a series of internal actions that cannot be deferred before filing the action. Unlike other mechanisms for setting aside public conduct, this procedure does not require that the third party be granted a hearing; it requires only actions internal to the Administration, since the third party may present its defenses during the judicial proceedings. However, when the act originates from the Central Administration, the claim may be brought only by the Office of the Attorney General of the Republic (Article 16 of Law No. 8508), upon the prior request of the highest-ranking head and following an internal declaration that the act is adverse, setting out in detail the reasons supporting that assessment. The foregoing applies equally when the adverse act originates from the Legislative and Judicial Branches or the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones), insofar as they exercise administrative functions. In the case of decentralized public administrations, the declaration must be made by the highest body in the administrative hierarchy. It should be clarified that the claim for annulment (pretensión anulatoria) may not be brought by way of counterclaim. Finally, regarding the temporal dimension, the procedural rules in force establish a period of one year from the issuance of the act—not from its notification—in which to declare it adverse to the public interest. Following that declaration—and not upon expiration of that first year—a period of one year is, in principle, granted to file the administrative litigation action as a strict limitation period (plazo fatal de caducidad), except in cases involving acts affected by absolute nullity. In such cases, the declaration may be made for as long as the effects persist, and the aforementioned year begins to run upon the definitive cessation of those effects (Articles 34 and 40 of the CPCA). Under that hypothesis, any judgment granting relief shall order nullity solely for purposes of the future inapplicability of the act, constituting an express exception to the retroactive regime governing absolute nullities established by section 171 of the LGAP. However, the procedural legal system establishes an exception to this one-year temporal requirement in relation to the protection of the public domain, in which cases the action is not subject to a time limit because of the application of the general rule that such property is not subject to prescription (imprescriptibilidad), as expressly follows from section 34 subsection 2) of the CPCA (and, in the case of property incorporated into the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), expressly from Article 14 of the Ley Forestal). Finally, it must be taken into account that, if the act whose annulment is sought was issued before the CPCA entered into force (1 de enero del 2008), the provisions of Transitory Provision III of that legislation must be applied. Under that provision, the regime for challenging administrative acts that became final at the administrative level before that Code entered into force shall be governed by the legislation in effect at that time. In view of all the foregoing, if the temporal requirement for declaring an act adverse is not met, the parties—and even the judge handling or deciding the case, acting ex officio—may determine that the action has lapsed under Article 39 ibídem. In summary, if a Public Administration intends to bring administrative litigation seeking a declaration that an act is adverse to the public interest, it must satisfy the conditions set out above; otherwise, the court must declare the claim inadmissible without examining the substantive allegations in the proceedings, since it should be recalled that the absence of a proper declaration that the act is adverse has an eminently procedural effect and does not affect the merits of the issues disputed in the proceedings.” B) Compliance with the requirements in the specific case. At the outset, the stated requirements must be examined. Thus, with regard to the subjective requirements, the action was brought by the party that issued the act, namely the Office of the Mayor of the Municipalidad de Santa Barbara, and Ms. Seidy Núñez Alvarado appears as the defendant; she was the person with whom the Municipal Mayor executed an exclusive-dedication compensation agreement (contrato de pago de Dedicación Exclusiva) in 2012. As to the objective requirement, the conduct whose annulment is sought consists of the Exclusive Dedication Agreement (Contrato de Dedicación Exclusiva) executed on dos de enero de 2012 and Official Letter N° OAMSB-0653-12 dated 6 de noviembre de 2012, through which the Mayor ordered the Municipal Treasury Department (Departamento de Tesorería Municipal) to proceed with the actual payment of that item; it would therefore indeed be favorable to her interests.

Regarding the procedural prerequisites (presupuestos procesales), it is established that the declaration that the act is injurious to the public interest (declaratoria de lesividad) was issued by the highest-ranking authority of the Administration that issued the act, which in this case is the Alcaldía Municipal, and that the declaration was preceded by administrative proceeding N° POA.-02-2013. Lastly, regarding the time requirement, it must be noted that, in this case, the Exclusive Dedication Agreement (Contrato de Dedicación exclusiva) remains in effect as of this date. Accordingly, this Judicial Panel finds that all legal requirements for the admissibility of the action seeking annulment of an act injurious to the public interest (demanda de lesividad) have been satisfied and therefore proceeds to analyze the substantive arguments raised.

VII.Regarding the nullities alleged in the principal claim. Since the “complaint” filed by the Internal Auditor of the Municipalidad de Santa Barbara, dated 14 de diciembre de 2012 (See proven fact number eight), following the execution of the Exclusive Dedication Agreement (Contrato de Dedicación Exclusiva) between the Mayor and Ms. Núñez, the municipal corporation has treated two matters as its fundamental position and possible justification for the agreement’s alleged nullity: first, the absence of a prior technical report, and second, the absence of applicable regulations. This Court considers that, because the request for a declaration of harmfulness to the public interest (lesividad) sought in these proceedings is based on those matters, it is necessary to analyze them separately, as well as the other allegations made, as follows: A) Regarding the need for a prior Technical Report establishing the necessity of entering into an exclusive dedication arrangement (dedicación exclusiva) with official Núñez.

On this issue, it is noteworthy that the plaintiff Municipality, in its various submissions in these proceedings and in the administrative decisions, insists on applying what the Procuraduría General de la República has previously established in this regard. Indeed, at image 93, in responding to a hearing granted by this Court, the Mayor of the Municipalidad de Santa Barbara reiterates in his arguments his reliance on opinion N° C-114-2010 of 19 de julio de 2010, which he quotes in several parts of that document, and he even submits a certification from the Secretaría Municipal as evidence beginning at image 105 of the judicial case file. Now, the Municipality has insisted that this opinion is the basis from which it derives the need for a prior study. Upon examining that opinion, however, it is apparent from the outset that it concerns a consultation submitted to the Procuraduría by the Internal Auditor of the Municipalidad de Coto Brus, which stated that the municipal entity did not have legal counsel.

Furthermore, the consultation clearly concerned whether: “From a legal standpoint, is it appropriate to pay the salary supplements (pluses salariales) for seniority increments (anualidades) and exclusive dedication to municipal officials hired under the special-services budget line to perform work as Administrators of the Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, when the permanent-salary positions for Administrators of the Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal do not exist and have not been created?” Thus, the framework within which the advisory body was asked to issue an opinion was limited to the legal viability of such payments to municipal officials hired for special services (servicios especiales). This plainly delimited the context and purposes of the consultation submitted to the Procuraduría, and the opinion issued must therefore always be considered in light of that scope.

Otherwise, the reach of an opinion issued by the Procuraduría would be improperly extended to a case other than the one actually addressed. Although the opinion may be treated as binding, that would only be possible, of course, within the limitations imposed by the subject matter of the consultation. In the referenced case, the Procuraduría General de la República, under the particular circumstances of the request submitted to it—namely, the hiring of officials for “special services” when no “permanent-salary” positions existed or had been created—addressed a specific situation different from that of Ms. Núñez. This is because, although the municipal corporation of Santa Barbara is not very clear on this point, since it argues that under the 2000 Job Classification Manual (Manual de Puestos), the defendant official, as the person in charge of Recursos Humanos, held a technical rather than a professional position, the record establishes that Ms.

Núñez was appointed in 2008 following an external competition conducted by the Municipality itself to fill the position of “Facilitador de Recursos Humanos” as Profesional Municipal 1, pursuant to External Competition (Concurso Externo) 01-2008 (see folio 211 of the administrative case file), whose profile established as a minimum qualification a bachelor’s degree in a profession related to the position. Contrary to the Municipality’s allegation, and through an omission or attempt to confuse the Court, in 2007, before the competition was advertised, the Alcalde Municipal had asked the Contraloría General de la República, in connection with that oversight entity’s review of the ordinary budget for 20018, to authorize three positions, including that of Encargado de Recursos Humanos. In that regard, the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa del Área de Servicios Municipales of the Contraloría General de la República stated in official letter N° 14992 of 17 de diciembre de 2007, under the section entitled “APPROVALS,” that: “c) The budgetary allocation for the creation of 3 positions charged to the permanent-salaries sub-item is approved in accordance with the supporting reasons provided.

With this creation, that Municipality will have a total of 51 permanent-salaried positions” (Image 217 of the administrative case file). Based on that approval by the body with jurisdiction over municipal budgets, the Alcalde Municipal then in office, Mr. Rolando Hidalgo Villegas, instructed the Proveeduría Municipal to carry out the corresponding procedures for appointments to the three approved positions (Image 216 of the administrative case file) and to arrange publication of Concurso Externo N° 01-2008 (Images 211 and 215 of the administrative case file). In addition, there is the undisputed fact that Ms. Núñez Alvarado received a permanent appointment (nombramiento en propiedad), pursuant to Personnel Action (Acción de Personal) N° 171-08 of 1 de julio de 2008, made by the Alcalde Municipal to the Profesional Municipal position of Facilitador de Recursos Humanos (Image 173 of the Administrative case file).

Clear and compelling conclusions may be drawn from this: notwithstanding the allegation that the person in charge of Recursos Humanos was classified as Técnico Municipal 2 in the Descriptive Job Manual (Manual Descriptivo de puestos) considered by the Concejo Municipal de Santa Barbara at extraordinary session N° 54 held on 7 de setiembre de 2000 (See copy of the Manual appearing at folio 111 of the administrative case file), in 2007, at the express request of the plaintiff Municipality itself, the Contraloría General de la República authorized, beginning with the 2008 budget, the conversion of that position into a professional position. Likewise, from that time onward, the position of facilitator or person in charge of Recursos Humanos was charged to the Municipality’s “permanent-salary” budget line. This necessarily defeats the argument that the position held by Ms. Núñez was not a professional position.

Moreover, in this same regard, and as found proven in this judgment, when the Proveedora Municipal who conducted Concurso Externo N° 01-2008 for the appointment of the Facilitador de Recursos Humanos—a position already approved as professional and as part of the “permanent-salaries” category—appeared before the Governing Body of Proceeding (Órgano Director del Procedimiento) N° POA-02-2013, she stated precisely what is now being confirmed: that the position underwent a change when it was approved as professional in 2007, effective from the 2008 budget year. This leads us to state that, although the Municipalidad de Santa Barbara insists that opinion N° C-114-2010 of the Procuraduría General de la República, appearing beginning at image 106 of the judicial case file, applies to this case and that a report therefore should have been requested beforehand, it is not actually binding in this matter.

As discussed, the consultation submitted in 2010 by the Auditoría Interna of the Municipalidad de Coto Brus concerned special-service contracts for which positions charged to “permanent salaries” neither existed nor had been created in that Municipality. In the matter before us, however, that situation, as demonstrated, does not apply to Ms. Núñez, because she received a permanent appointment in 2008 to a position that the oversight body had expressly approved beginning with the budget for that same year. Indeed, it was precisely in cases such as the one addressed in the 2010 consultation from the Municipalidad de Coto Brus that the Procuraduría stated that the requirement of obtaining a prior study indisputably applied. Because those positions had not been created as “permanent-salary” positions, the municipal corporation plainly had to verify beforehand whether the need for the services of an official appointed under a special contract justified granting that official the exclusive-dedication salary supplement.

To reiterate, that is not the situation of the defendant in this case. B) Regarding the existence of applicable regulations. The foregoing connects us to the second matter in dispute, namely, the existence of internal regulations. In this regard, notwithstanding what was stated in the December 2012 complaint by the Internal Auditor of the Municipalidad de Santa Barbara—which that same Auditor acknowledged in his testimony at the oral hearing in proceeding POA-02-2013—the instrument entitled “Reglamento para la aplicación de la Dedicación Exclusiva” in the Municipalidad de Santa Barbara had already been published in 2007 in Alcance N° 39 to La Gaceta N° 254 (See document appearing at folio 139 of the administrative case file). Accordingly, it is incomprehensible that the Internal Auditor, in his document dated 14 de diciembre de 2012 (Folio 1 of the administrative case file), stated as part of his allegations that: “The alleged liability for the events identified in this Statement of Facts (Relación de Hechos) could rest with the Alcalde Municipal, Melvin Alfaro Salas, for approving payment of a salary supplement to two officials of the Institution without the regulations and technical study—which regulate and justify which positions are placed under that arrangement—having existed before it was granted” (Emphasis not in the original).

As indicated, by that date (14 de diciembre de 2012), the aforementioned Reglamento was already in force and applicable as a special regulation governing the Municipalidad de Santa Barbara. There therefore was a regulation specifically and concretely governing the recognition of exclusive dedication in that municipal corporation. The Auditor’s assertion in that regard is thus untenable, because by virtue of the office he held, he should have known that those regulations existed, yet he neither cited nor mentioned them in his “Complaint.” Furthermore, as noted, throughout that document the Auditor insisted on the need for a “prior study,” without citing any legal rule supporting that position. Regarding that same matter, when the Auditor himself, Mr. Mario González Salazar, was questioned at the oral hearing in proceeding N° POA-02-2013 (See testimony at folio 206 of the administrative case file), counsel for Ms.

Núñez asked him whether the internal Reglamento established the need for that “prior study.” The Auditor hesitantly stated that he did not know whether it was included in the Reglamento, but that it “seemed” to him that it was contained in the Manual de Puestos—something he did not even mention in his “Complaint.” This Court finds that troubling, because an official holding a position of such importance should not have made, without a genuine basis, two inaccurate assertions: first, that no regulations existed, when he later stated otherwise in testimony; and second, that the prior study was required, when he had no knowledge whatsoever of either its mandatory nature or its existence. C) Regarding the Administrative proceeding followed.

Precisely, it was in light of that “complaint” that the Municipal Council fell into the same lack of precision, because, based on that Audit document, at its ordinary session N° 174 held on 27 de agosto de 2013, artículo 3, acuerdo 4354-2013, and in accordance with the Municipal Auditor’s recommendation, it ordered the initiation of an administrative proceeding (procedimiento administrativo) to declare the absolute and manifest nullity (nulidad absoluta y manifiesta) of the act and contract that had allegedly irregularly granted the exclusive-dedication salary supplement (plus de dedicación exclusiva) to employee Seidy Núñez Alvarado, as set forth in oficio OAMSB-0653-12 de 6 de noviembre de 2012, through which the Mayor ordered payment of the salary supplement (Folio 131 del expediente administrativo POA-02-2013). In this regard, it must be noted that, if the Auditor’s document is read carefully, what it sought was to determine the Mayor’s liability for breaching his duty of probity (deber de probidad) and for possible illicit enrichment (enriquecimiento ilícito), because he had entered into exclusive-dedication arrangements with two Municipal employees, due, according to him, to the omissions noted above.

Despite this lack of precision, however, the deliberative body of the Municipalidad de Santa Barbara, without verifying the Auditor’s assertions, ordered the initiation of the proceeding against employee Núñez, intended, as stated, to determine the nullity of the Mayor’s actions. Although this arose from the Auditor’s assertions, the fact remains that the proceeding culminated in a recommendation issued by the Proceeding’s Directing Body (Órgano Director) (Folio 249 del expediente administrativo), which in turn led to the final act issued by the local government’s Comisión de Asuntos Jurídicos, N° CAJ-SMB-310-2015 de 28 de enero de 2015 (Folio 288 del expediente administrativo). Following the same line of reasoning as the Audit Office and the directing body of the proceeding, they essentially maintained that the actions taken should be annulled because no prior study had been conducted. All of this prompted the Mayor of that Municipality to bring before the courts the action for a declaration of injury to the public interest (demanda de lesividad) now before us.

In that action, the Mayor should have been ordered to submit the act declaring injury to the public interest (lesividad), which was added to the case file after the complaint was filed, namely Resolución Administrativa N° 026-2015 de las 11 horas del 4 de junio de 2015 (Imagen 40 del expediente judicial). In that resolution, he based his request for such a declaration primarily on the lack of a prior study and also made certain allegations concerning the content of the contract signed with the defendant, which we shall address below.

• D)Regarding the application of the regulations in force on the date the exclusive-dedication contract was signed with Ms. Núñez. As noted, the Reglamento para la aplicación de la dedicación exclusiva en la Municipalidad de Santa Barbara dates from 2007, meaning that it was already fully in force when the contract with the defendant herein was signed. It must be noted that a reading of this special regulation in its entirety, concerning recognition of the compensation at issue here, shows that it does not expressly require a prior study before it may be applied to a particular case. On the contrary, its first article provides: “For purposes of this regulation, exclusive dedication (dedicación exclusiva) shall mean the financial compensation paid to professional-level employees as a percentage of their base salary (following execution of a contract between the employee and the highest-ranking authority or the person to whom such authority is delegated), in exchange for their mandatory refraining from privately practicing, whether for remuneration or pro bono, the profession required for the position they hold, as well as related activities.” Furthermore, its third article establishes several requirements that an employee applying for that compensation must meet, which would determine eligibility.

It states that the employee must hold at least a university bachelor’s degree (subsection a); be serving in a position requiring that minimum academic qualification (subsection b); work full time (subsection c); perform work whose nature is consistent with the specialization of the university degree (subsection d); be a member of the respective professional association (subsection e); and sign the contract in compliance with the requirements established in article 20 of the Código Municipal and subsections a and e of that same article. Regarding this last point, the regulation itself included, at the end of its provisions, a contract “template” that was to be used, which matches the form used in the contract signed by Ms. Núñez appearing at folio 128 del expediente administrativo.

The regulation also provides in its article 5 that the employee’s application must be decided by the Mayor, after which the respective contract would be signed. A certification signed by the head of personnel, attesting that the requirements of article 3 of the regulation and the procedure had been met, was required to be attached to that contract. In addition, the regulation addresses other related matters, including the duration, exceptions, withdrawals, and sanctions under the special arrangement.

It follows that, as stated, the procedure does not establish a requirement for “a prior study,” as the Municipal Auditor of Santa Barbara asserted without any basis. Although it states that the employee’s application must be decided by the Mayor, the fact remains that, in this case, such a decision was made, not only because the employee met the requirements of the third article—since she held a bachelor’s degree, an uncontested fact, in business administration with an emphasis in Human Resources; had been appointed in 2008 to a professional position that, according to the competition held for that purpose, required at least that academic degree; had been working full time in the position, according to the Personnel Action; and performed duties that, by their nature, were consistent with her academic specialization in human resources, all of which is uncontested in this case—but also because it has been established that, before the contract was entered into, the Mayor obtained an assessment from the Municipality’s legal adviser, who certified compliance with the requirements in this particular case (oficio JRCHMSB-002'2012 visible a folio 127 del expediente administrativo).

Logically, in this case that document could not have been issued by the head of Human Resources herself, since she had requested exclusive dedication; therefore, to complete that step of the regulatory procedure, it was issued by technical personnel with legal expertise. This was why the corresponding contract was signed, establishing payment to employee Núñez of an exclusive-dedication supplement equal to 30%.

Furthermore, as part of the contract’s performance, after it was signed, the Mayor ordered the Treasury Department to make the payment through oficio N° OAMSB-0653-12. It should be noted that this was an implementing act (acto de ejecución), and although its annulment is sought, as requested in the principal claim in this action, the fact remains that the grounds for its nullity have not been stated concretely and individually.

• E)Regarding the alleged defects in the Contract. With respect to the contract itself, whose annulment is sought, the plaintiff Municipal Mayor alleges matters developed in his resolución N° 026-2015 de las 11 horas del 4 de junio de 2015, through which he declared injury to the public interest. In a highly confusing manner, he sets out a series of “defects” that he believes invalidate the contractual provisions. For example, he refers to its elements of “validity,” such as “subject matter, competence, intent, and form,” but does not link them concretely to this particular case. Instead, he begins enumerating a series of matters, including that the legal provisions that would lead to a declaration of nullity were not identified; that the parties’ obligations were not stated and, consequently, no possible breach could be identified; that the employee swore to comply with the stipulations, but, he says, those stipulations were not identified; and that no effective date was established, which, in his view, could affect public finances because it could not be determined whether payment for exclusive dedication was warranted.

Although the foregoing is not a verbatim transcription, it reflects the content of the declaration of injury to the public interest, which this Court finds entirely confusing, because what it alleges was omitted from the contract was, per se, contained therein, since it arose from the applicable regulation, which, as noted, established rules concerning each of those matters. They therefore had to be deemed incorporated. In this Panel’s view, under the Regulation, had there been a breach of the contract in this particular case, it could properly have been terminated after actual verification of the regulatory and contractual breaches. It is neither proper nor acceptable, however, for judicial proceedings concerning injury to the public interest (vía jurisdiccional de lesividad) to be based on arguments so vague that it is impossible to reach a determination regarding them. Accordingly, in this particular case, none of the arguments raised against the contract’s content can support the declaration of nullity sought.

• F)Regarding administrative conduct (conducta administrativa). Concerning the elements of administrative conduct, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia has stated: “XIII.- (...) the existence and validity of every administrative act (acto administrativo) depend on the concurrence of several essential elements imposed by the legal system. For greater clarity, they may be classified as substantive elements, comprising subjective elements (competence, standing, and lawful appointment), objective elements (purpose, content, and grounds, articles 131, 132 y 133 de la LGAP y 49 de la Constitución Política), and formal elements, which encompass the manner in which the act is adopted, namely, the means by which it is expressed or manifested (documentation), the statement of reasons or justification (canon 136 de la citada Ley), and the procedure followed for its adoption (preceptos 214 y 308 Ibidem., 39 y 41 de la Constitución).

The grounds (motivo) constitute an essential element of an administrative act under numeral 133 de la susodicha Ley. They consist of the background, prerequisites, or reasons, both factual and legal, that make issuance of the act possible or necessary. It is upon these matters that the Public Administration relies to support the legitimacy, timeliness, or advisability of the administrative act. Thus, they are the causes or prerequisites and the legal and factual background that lead the Administration to adopt the specific act; they also denote the required conformity between that act and the purpose assigned to it by the legal system, namely, the satisfaction of the public interest applicable in each case. For that reason, citado numeral 133 requires the grounds to be lawful, since they are subject to the legal system as a corollary of the principle of legality governing administrative action under canon 11 de la Constitución Política y de la LGAP.

In addition, they must exist as invoked by the Administration and must actually support the decision adopted, which demonstrates their close relationship with the other, formal element, namely the statement of reasons for the act (motivación del acto); consequently, the content must correspond to the grounds. The content, as the term indicates, defines the effect of the administrative act as its immediate legal result. It is therefore what the act declares, provides, orders, certifies, or adjudicates, and it is usually expressed in the operative portion of administrative decisions.

Accordingly, it must be closely related to or consistent with the grounds (motivo), and thus “must be lawful, possible, clear, and encompass all questions of fact and law arising from the grounds,” as required by Article 132.1 of the LGAP. Lastly, the purpose (fin) constitutes the meta-legal result and also the ultimate objective sought by the administrative act (acto administrativo) with respect to the grounds. This element is always governed by law, insofar as the law establishes it expressly and specifically; failing that, its determination shall fall to the judge, based on the other elements of the act (grounds and content), and the Administration has no discretion in determining it. Thus, the purpose is not and cannot be for the personal benefit of the public servant or a third party. Consequently, if there are irregularities in the grounds and content, this inevitably renders the act inconsistent with its purpose, manifesting itself as a defect arising from abuse of power (vicio por exceso de poder), as provided in Article 131 of the aforementioned LGAP, subject to review in contentious-administrative proceedings (sede contenciosa), pursuant to the constitutional mandate contained in Article 49.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

Nº Placa20858, de las 9:35 de 10 de mayo de 2012). Now, proceeding from the maxim that administrative acts are presumed valid and that there should be no nullity for nullity’s own sake, for purposes of preserving the act (Article 168 of the Ley General de la Administración Pública), in light of everything stated in the preceding sections and in accordance with the guidance of Sala Primera, this Court does not find in this case any error, omission, or violation of the contractual content and obligations, or of the Mayor’s act N° OAMSB-0653-12 de 6 de noviembre de 2012, that would warrant a determination that the actions taken were null and void with respect to the competent body’s recognition—namely, the Municipal Mayor—of the Exclusive Dedication (Dedicación Exclusiva) compensation item for the official in charge of Human Resources at the Municipalidad de Santa Barbara, who satisfied all the formal and substantive requirements established in the special provisions of the internal regulations.

Therefore, there is no defect of nullity (vicio de nulidad) in this case that would warrant accepting the arguments advanced in these proceedings by the plaintiff municipal corporation. Indeed, as indicated, those arguments were based on inaccurate premises that persisted throughout the conduct and resolution of the administrative proceeding instituted for that purpose and were ultimately embodied in the declaration that the act was injurious to the public interest (declaratoria de lesividad), which was submitted in support of this claim and which, the Court reiterates, it does not accept in any respect, for the reasons already stated. Accordingly, the principal relief sought must be denied in its entirety.

VIII.Secondary claims (pretensiones secundarias): The claimant requested that, if its principal claims were not accepted, it be determined that: “1- Include an expiration date for the signed contract within a period not exceeding six months after judgment is rendered in this matter. 2- Establish that the Contrato de Dedicación Exclusiva shall not be signed until there is a technical-legal opinion supporting such action, in addition to the inclusion of the position profile in the job classification manual. 3- Annul clauses numbers 1, 2, 3 and 5 of the Contrato de Dedicación Exclusiva so that they may be drafted as legally appropriate, in order to avoid rendering the Contrato de Dedicación Exclusiva null and void. 4- With regard to Clause 5 of the Contrato de Dedicación Exclusiva, it must be limited to a term not exceeding one year; therefore, I request that one year be established as the maximum term of validity of the Contrato de Dedicación Exclusiva.” Given that no further justification is provided in the complaint or its arguments, the claimant’s requests cannot be granted, because the request that the contract’s expiration date be set at six months after judgment is rendered in this matter lacks logic or legal basis.

Since the nullity (nulidad) sought in its principal claim was not found to exist, what is now requested as secondary relief is nothing more than a concealed attempt by the Municipalidad de Santa Barbara to obtain, through judicial proceedings, modifications to the agreement entered into by the parties, without providing any genuine justification. Establishing an expiration term would be contrary to the very spirit of the applicable special regulations, namely the Reglamento de 2007 approved by the Concejo Municipal and published in the Diario Oficial, which was fully in force at the time of the events and was therefore applicable. Regarding the duration of exclusive dedication (dedicación exclusiva), the principal subject of the contract, Article 9 of those regulations states that it begins “...on the day it is accepted and signed by the parties,” without establishing an expiration term.

Furthermore, the claimant seeks a ruling that a contract of this nature shall not be signed until a technical report is available. This request is likewise unacceptable and, moreover, confusing, because the contract was signed by the parties and this judgment has not declared it null and void; it would therefore remain in force. The request also merely reiterates the argument offered in support of the principal claim, which, as stated, did not carry the weight the claimant sought to give it, since the nullity sought was not obtained. Nor may clauses 1, 2, 3 and 5 of the already signed contract be modified through a judicial judgment, because it has already been stated that no ground for nullity was found. Consequently, it is not permissible to modify that which complies with the law (special regulations) and was agreed without any defect of nullity (Pacta sunt servanda). Finally, the last of the secondary claims must be rejected.

It requests, without any legal basis, that this Panel establish a maximum one-year term for exclusive dedication, which is impermissible because, as a matter of employment law, a recognized compensation item such as the one at issue shall remain in force throughout the employment relationship and/or until a breach of any of the circumstances arising from the applicable rule or the contractual provisions is established, which might ultimately provide grounds for terminating the contractual obligation. For the foregoing reasons, the secondary claims must be rejected in all respects.

IX.Analysis of the defenses raised. Counsel for the defendant raised several preliminary defenses (defensas previas), which the Case Management Judge in these proceedings rejected in ruling N° 490-2016 at 15:56 hours on dos de marzo de 2016, denying the preliminary defense of mandatory joinder of defendants (litis consorcio pasivo necesaria) and rejecting the defense alleging defects that precluded a ruling on the merits (Imagen 125 del expediente judicial). Regarding the defense on the merits of Lack of Legal Entitlement (Falta de Derecho), for the reasons stated above, it must be sustained in full with respect to both the principal and secondary claims.

X.Costs (Costas). Pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of its defeat. Waiver of this award is permissible only when, in the Tribunal’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this Tribunal finds no basis for determining that an exculpatory ground exists; accordingly, the Municipalidad de Santa Barbara must be ordered to pay costs. Finally, it is stated that, pursuant to the final sentence of the first paragraph of Article 28.2 of the Código Procesal Civil, applicable as provided in Article 220 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the record reflects that Judge Zúñiga Mora participated in the deliberation of the matter and the review of the draft judgment, concurring in the unanimous decision.

Nevertheless, on the date the judgment was signed, she was performing her duties under the Tele Trabajo arrangement approved for her by agreement of the Consejo Superior del Poder Judicial adopted at session N° 55-19 held on dieciocho de junio de dos mil diecinueve in its Article LIV. Her digital signature therefore does not appear because remote signing was not available as of that date.

POR TANTO.

The defense of Lack of Legal Entitlement is sustained. The Lesividad action (demanda de Lesividad) brought by the Municipalidad de Santa Barbara against Seidy Núñez Alvarado is DENIED in all respects. The claimant is ordered to pay both categories of costs incurred in the proceedings, together with any interest that may accrue thereon once the amounts have been determined and become due and payable. Let notice be served.

Juan Luis Giusti Soto Marianella Álvarez Molina Alexandra Zúñiga Mora MATTER: LESIVIDAD PROCEEDING CLAIMANT: Municipalidad de Santa Barbara DEFENDANT: Seidy Núñez Alvarado *IBVGDZREARE61* JUAN LUIS GIUSTI SOTO, DECIDING JUDGE MARIANELA ALVAREZ MOLINA, DECIDING JUDGE

ConvertirPDF LESIVIDAD ACTORA:

MUNICIPALIDAD DE SANTA BARBARA DEMANDADA:

SEIDY NÚÑEZ ALVARADO No. 81-2019-V.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las trece horas diecisiete minutos del treinta de setiembre de dos mil diecinueve.

Proceso de Lesividad establecido por la MUNICIPALIDAD DE SANTA BARBARA, representada por su Alcalde el señor Melvin Alfaro Salas, mayor, casado, portador de la cédula de identidad CED89938, quien otorgó poder especial judicial a Gumaro Venegas Pérez (Imagen 128 del expediente judicial) CONTRA SEIDY NÚÑEZ ALVARADO, mayor de edad, divorciada, encargada del Departamento de Recursos Humanos de la Corporación Municipal, portadora de la cédula de identidad CED89939, representada por su apoderado especial judicial Luis Roberto Zamora Bolaños (Imagen 90 del expediente judicial).

RESULTANDO:

1. 1En fecha doce de mayo de dos mil quince, se formuló la demanda que ha dado origen al presente proceso, según los hechos que exponen y el derecho en el que se fundamentan, para que en sentencia se disponga, pretensiones que fueron ajustadas en la audiencia preliminar, así como: "A.- Por lo anteriormente expuesto, y de conformidad con la normativa expuesta, solicito a su autoridad se sirva declarar con lugar la presente Demanda de Lesividad, y a su vez declarar que los actos administrativos de firmar el contrato de Plus de Dedicación Exclusiva son nulos, por contener nulidad absoluta, evidente y manifiesta, suscrito en el mes de enero de 2012, entre el representante de la Municipalidad de Santa Barbara de Heredia y la funcionaria Seidy Núñez Alvarado, acto de efecto continuado, por haberse perdurado en el tiempo hasta la presente fecha. Y el Oficio OAMSB-0653-12. B.- No se condene a la Municipalidad de Santa Barbara de Heredia a los extremos de costas personales ni legales, no daños y perjuicios, toda vez que la Corporación llevo a cabo un Órgano Director de Procedimiento Administrativo, en el cual le garantizó el debido proceso a la funcionaria.C.- Se condene a la demandada al pago de las costas personales y procesales, más el pago de lo cancelado por Contrato de Dedicación Exclusiva que asciende a la suma de cuatro millones novecientos ochenta y nueve mil cuatrocientos cuarenta y tres, con ochenta y cuatro décimos (Sic) (¢4.989.443.84), más los intereses dejados de percibir. Pretensión Secundaria. De no acogerse las pretensiones anteriores solicito a su autoridad: 1- Incluir fecha de expiración del contrato firmado en un termino no mayor de seis meses después de fallado el presente asunto. 2- Establecer no firmar el Contrato de Dedicación Exclusiva, hasta tanto no se cuente con un criterio técnico legal que avale dicho acontecimiento, además de la inclusión del perfil en el manual de puestos. 3- Anular las cláusulas números 1, 2, 3 y 5 del Contrato de Dedicación Exclusiva para que las mismas sean redactadas como en derecho corresponde, en aras de no causar nulidad del Contrato de Dedicación Exclusiva. 4- En cuanto a la Cláusula 5 del Contrato de Dedicación Exclusiva, se debe supeditar a un plazo no mayor a un año, por lo cual solicito proceder a establecer como plazo máximo para la vigencia del Contrato de Dedicación Exclusiva un año." (Imagen 33 del expediente judicial digital).
2. 2Otorgado el traslado de ley, la parte demandada contestó de manera negativa. Opuso las defensas previas de Litisconsorcio pasivo necesario, Defectos en la presentación de la demanda que hacen imposible o dificultan la contestación por imprecisión en cuanto al objeto litigioso y la Falta de Derecho. (Imagen 56 del expediente judicial digital).
3. 3La Audiencia Preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que se encuentra grabada en el sistema digital de este Despacho, fue celebrada a partir de las trece horas con treinta y seis minutos del dos de marzo de dos mil dieciséis, con la asistencia de ambas partes.
4. 4La Jueza Tramitadora del despacho en resolución N° 490-2016 de las 15:56 horas del dos de marzo de 2016, declaró sin lugar la defensa previa de litis consorcio pasivo necesaria, y rechazó la de Defectos que impiden verter pronunciamiento sobre el fondo del asunto (Imagen 125 del expediente judicial)
5. 5El día ocho de marzo de dos mil dieciséis la parte actora presentó por escrito sus conclusiones (Imagen 124 del expediente judicial digital).
6. 6Por su parte, la demandada aportó sus alegatos de conclusiones el día 8 de marzo de dos mil dieciséis (Imagen 131 del expediente judicial digital).
7. 7Mediante resolución del despacho de las 13:10 horas del dieciocho de abril de dos mil dieciséis, se dispuso la suspensión de la tramitación del expediente en virtud de estar en trámite la Acción de Inconstitucionalidad N° 14-012592-0007-CO ante la Sala Constitucional (Imagen 136 del expediente judicial digital).
8. 8En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley y este Tribunal no ha determinado vicio u omisión susceptibles de producir nulidades que deban ser subsanadas. Se dicta esta sentencia una vez concluida la fase conclusiones de las partes, previa deliberación de rigor y por unanimidad.

Redacta el juez Giusti Soto con el voto afirmativo de las juzgadoras Álvarez Molina y Zúñiga Mora;

CONSIDERANDO.

I.Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso se tienen los siguientes:

• 1)El Alcalde Municipal de Santa Barbara, Rolando Hidalgo Villegas, en Memorando N° 001-08 de 7 de enero de 2007, le pidió a la Proveedora Municipal, Cinthya Salas Chavarría que, tomando en cuenta el oficio 14992 de la Contraloría General de la República (visible a Imagen 217 del expediente administrativo POPA-02-2013), dado que se habían aprobado la creación de varias plazas, entre otras la de encargado de Recursos Humanos a tiempo completo, le solicitaba proceder a los trámites para realizar los nombramientos correspondientes (Folio 216 del expediente administrativo POA.-02-2013).
• 2)La Proveeduría Municipal el 11 de enero de 2008, comunicó la existencia del "Concurso Externo 01-2008" de profesional Municipal 1 para la contratación de Facilitador de Recursos HUmanos, para cuya plaza se recibirían ofertas hasta las dos de la tarde del 4 de febrero de 2008 (Folio 215 del expediente administrativo POA.-02-2013).
• 3)Mediante oficio sin numero del Alcalde Municipal de Santa Barbara Rolando Hidalgo V., fechado 11 de enero de 2008, invitó a participar en el Concurso Externo N° 01-2008 "Contratación de Facilitador de Recursos Humanos, profesional Municipal 1", cuya naturaleza del trabajo lo era: "Ejecución de labores profesionales relacionadas con la planificación, organización, coordinación, dirección, evaluación y control de programas dirigidos a la administración de recursos humanos", pidiéndose para tal cargo el nivel de educación de Bachiller universitario en una carrera afín con la especialidad del puesto incorporado al respectivo colegio profesional con experiencia de uno a dos años (Folio 211 del expediente administrativo POA.-02-2013).
• 4)Mediante Acción de Personal N° 171-08 del 1 de julio de 2008, el Alcalde Municipal Rolando Hidalgo Villegas, nombró en propiedad a la señora Seidy Núñez Alvarado de forma indefinida a partir del 1 de julio de 2008, como profesional municipal (Facilitador de RRHH), luego de culminar satisfactoriamente el período de prueba (Folio 173 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 5)El Asesor Legal de la Municipalidad de Santa Barbara en oficio JRCHMSB-002-2012 de 2 de enero de 2012, le indicó al Alcalde Municipal que el contrato de dedicación exclusiva de la funcionaria Núñez Alvarado cumplía con los requisitos legales que establece el Alcance N° 39 de la Gaceta N° 245 del jueves 20 de diciembre de 2007 (Folio 127 del expediente administrativo POA.-02-2013).
• 6)A las diez horas del día 2 de enero de 2012, entre el Alcalde Municipal de Santa Barbara Melvin Alfaro y la funcionaria Seidy Núñez Alvarado, firmaron contrato de Dedicación Exclusiva por un 30% de su salario básico, sustentado en el Reglamento de Dedicación Exclusiva aprobado en la sesión extraordinaria N° 44, artículo 3, acuerdo N° 1419-07 del Concejo Municipal del 8 de noviembre de 2007 (Folio 128 del expediente administrativo POA.-02-2013).
• 7)El Alcalde Municipal de Santa Barbara, en oficio N° OAMSB-0653-12 fechado 6 de noviembre de 2012, le ordenó la Departamento de Tesorería Municipal que, conforme al Contrato de Dedicación Exclusiva suscrito con la funcionaria Núñez Alvarado, encargada de Recursos Humanos, se procediera a su pago efectivo, para lo cual indicó adjuntar la certificación del contenido presupuestario respectivo (Folio 146 del expediente administrativo POA-02-2013, e imagen 21 del expediente judicial).
• 8)El Auditor de la Municipalidad de Santa Barbara, Mario González Salazar, el 14 de diciembre de 2012, denunció el pago de plus salarial sin la existencia previa de un estudio técnico y reglamento, de dos funcionarias, María Elena Alfaro Arrieta y Seidy Núñez Alvarado, con las cuales el Alcalde había contratado la Dedicación Exclusiva. El Auditor Municipal calificó los hechos del Alcalde como de enriquecimiento ilícito y la falta al deber de probidad, por lo que recomendó que una vez concluido el procedimiento administrativo correspondiente se elevara el asunto a juicio para sentar las responsabilidades del caso, y se aplicara como pena accesoria la inhabilitación dispuesta en el numeral 358 del Código Penal (Folio 1 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 9)El Concejo Municipal de Santa Barbara en sesión ordinaria N° 174 celebrada el 27 de agosto de 2013, artículo 3, acuerdo 4354-2013, conforme a lo indicado por el Auditor Municipal, dispuso la apertura de un procedimiento administrativo para decretar la nulidad absoluta y manifiesta del acto así como del contrato que confirieron presuntamente de manera irregular el plus de dedicación exclusiva a la funcionaria Seidy Núñez Alvarado, que se plasma en el oficio OAMSB-0653-12 de 6 de noviembre de 2012, mediante el cual el Alcalde ordenó el pago respectivo (Folio 131 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 10)El Órgano Director del procedimiento POA-02-2013, mediante resolución de las 11 horas del 22 de noviembre de 2013, dispuso la apertura del procedimiento administrativo para anular actos dictados por la Alcaldía municipal que otorgaron plus salarial de dedicación exclusiva a la encargada de Recursos Humanos de la Municipalidad (Folio 147 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 11)En la audiencia oral que se realizó en el procedimiento POA-02-2013 el 17 de enero de 2014, acudió en calidad de testigo la Proveedora Municipal, la señora Cynthia Alejandra Salas Chavarría, quien declaró que al departamento de proveeduría le tocaba el trámite de contratación de personal y que ella hacía los concursos, y ante pregunta expresa de los requisitos que se pidieron al encargado de Recursos Humanos, indicó que no los recordaba específicamente, pero sí que la administración había solicitado a la Contraloría una actualización del perfil, pues era técnico y lo querían como profesional, y la Contraloría lo aprobó como una recalificación de la plaza (Folio 171 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 12)En el procedimiento administrativo seguido para la anulación de la dedicación exclusiva de la funcionaria Núñez, fue llamado a rendir declaración el mismo Auditor Interno que realizó la denuncia que generó la investigación, testimonio que fue recibido por el Órgano Director del 24 de enero de 2014, en la cual el señor Mario González Salazar contestó varias preguntas, entre ellas indicó que con ocasión de lo acontecido se consultó a la Contraloría General de la República sobre posible irregularidad de usar a cuenta de indemnizaciones para el pago de la dedicación exclusiva a la funcionaria Núñez, siendo que manifestó que el órgano Contralor determinó se usó la cuenta de indemnizaciones la que corresponde para el pago por sentencias y que no era este el caso, y dijo que dicho estudio de la Contraloría no fue aportado a su denuncia. Por otra parte, agregó que el puesto de encargada de Recursos Humanos se aprobó como técnico Municipal 2 nivel 2 y que en la copia de los manuales de puestos aparece como profesional municipal 1. Y ante pregunta del abogado de la señora Núñez de si el Reglamento interno pide realizar un estudio previo, indicó que no lo recordaba, que le parecía que en el Manual de Puestos sí lo establece para eliminar o dar beneficios (Folio 206 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 13)El órgano director del procedimiento POA-02-2013 en resolución de las 11 horas del 1 de abril de 2014, expresó sus recomendaciones, entre ellas que se solicitar el dictamen previo favorable, obligatorio y vinculante a la Procuraduría General de la República para proceder a la anulación del contrato de dedicación exclusiva y del oficio OAMSB-0653-2012; que se autorice la aplicación del artículo 40 del Código Procesal Contencioso Administrativo; y respecto a las irregularidades manifestadas por el Auditor, solicitó que el Departamento Legal del Concejo Municipal realice un estudio profundo para determinar las acciones administrativas y legales que correspondan (folio 249 del expediente administrativo POA-02-2013).
• 14)En el procedimiento POA-02-2013, se dictó el acto final del mismo mediante dictamen de la Comisión de Asuntos jurídicos de la Municipalidad de Santa Barbara N° CAJ-MSB-310-2015 de 28 de enero de 2015, el cual basado en lo recomendado por el órgano director del procedimiento en resolución de las 11 horas del 1 de abril de 2014, dispuso dar por agotada la fase de instrucción del procedimiento administrativo, instruir a la administración para que procediera a entablar el procedimiento de lesividad para declarar la nulidad de los actos administrativos que otorgaron los pluses salariales de dedicación exclusiva a la funcionaria Seidy Núñez Alvarado (Folio 288 del expediente administrativo POA-02-2013), acto que le fue notificado a la funcionaria Núñez a las 10:51 horas del 5 de febrero de 2015 (Folio 294 del expediente administrativo POA.-02-2013).
• 15)A pedido expreso del Tribunal, la parte actora aportó la Resolución Administrativa N° 026-29015 de la Alcaldía Municipal de Santa Barbara de las 11 horas del 4 de junio de 2015, mediante la cual el Alcalde Municipal Melvin Alfaro Salas, declaró la lesividad indicando en su por tanto: "1. Encontrando fundamento suficiente en las consideraciones transcritas para declarar nulo el contrato de dedicación exclusiva firmado entre el suscrito y la funcionaria Seidy Núñez Alvarado, se procede a declarar lesivo para el interés público el Contrato de Dedicación Exclusiva. 2. Se remite a la vía jurisdiccional la presente declaratoria de lesividad par (Sic) su debido conocimiento" (Imagen 40 del expediente judicial digital)

II.Hecho no probado. De relevancia para efectos del presente proceso: Si al momento de plantearse la demanda de lesividad, o incluso al que se resuelve la misma, la señora Núñez Alvarado esté recibiendo o no el rubro de la dedicación exclusiva que le fue otorgada y contratada desde el año de 2012.

III.Objeto del proceso. Analizadas las alegaciones y peticiones de las partes involucradas en este conflicto, se determina como objeto del proceso la nulidad absoluta del Contrato de Dedicación Exclusiva rubricado entre la Municipalidad de Santa Barbara y la señora Seidy Núñez Alvarado, así como la nulidad del Oficio OAMSB-0653-12.

IV.Alegatos. La parte Actora aduce que el dos de enero de dos mil doce, la Municipalidad representada por su Alcalde firmó un contrato de Dedicación Exclusiva con la funcionaria Seidy Núñez, quien ostentaba el grado académico de Bachiller en Recursos Humanos. Que el Auditor Municipal denunció el pago del plus de dedicación exclusivo por no contar con estudio técnico o que existiera reglamento que regulara tal condición. Que el Concejo Municipal de Santa Barbara en sesión ordinaria 174, en acuerdo 4354-2013 de 27 de agosto de 2013, dispuso iniciar un procedimiento administrativo para decretar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del beneficio o plus salarial de la funcionaria Núñez. El procedimiento se tramité bajo expediente N° POA-02-2013, declarándose abierto el mismo mediante resolución de las 11 horas del 23 de noviembre de 2013. Posteriormente se contó con el informe recomendativo del Órgano Director de las 11 horas del 1 de abril de 2014, indicando que debía obtenerse el dictamen previo de la Contraloría General de la República, o que se pidiera a ese órgano autorizar la aplicación del artículo 40 del Código Procesal Contencioso Administrativo; y que se determine por parte del Departamento Legal del Consejo Municipal para determinar las acciones administrativas y legales que correspondan.

Que mediante dictamen C-116 del 4 de abril de 2014, la Procuraduría General de la República indicó que la vía natural para resolver este conflicto lo era por el proceso de lesividad en sede contenciosa administrativa. Así la Comisión de Asuntos Jurídicos N° CAJ-MSB-310-2015 determinó que se daba por agotada la fase de instrucción del procedimiento POA-02-2013 y que ese dictamen se tomaba como acto final del órgano decisor por parte del Concejo Municipal e instruir a la administración para que procediera a entablar el proceso de lesividad correspondiente. Alega que el acto administrativo contiene nulidad evidente y manifiesta, ya que la suscripción del contrato no tomó en cuenta los siguientes elementos de validez: a- Que no se elaboró un estudio técnico que acreditara la clasificación asignada en el Manual Básico de Organización de la Municipalidad el cargo o puesto de encargado de Recursos Humanos, por lo que no existe justificación o motivación de la necesidad de suscribir el referido contrato, por lo que el pago efectuado a la funcionaria de 30% de dedicación exclusiva al salario base infringe el ordenamiento jurídico, así los artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política, 11 y 173 de la Ley General de la Administración Pública, 103 del Código Municipal, 40 del Código Procesal Contencioso Administrativo y el Reglamento de Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Santa Barbara.

• B)Indica que el puesto de encargado de Recursos Humanos de la Municipalidad no se clasifica en nivel profesional, según el Manual Básico de Organización de la Municipalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 120 del Código Municipal, siendo necesario que el funcionario ostente un nivel profesional, pero en el Manual interno la plaza es de Técnico Municipal 2, nivel A, cuyo requisito es de educación formal con segundo año aprobado de carrera atinente en el área de especialidad, así como 3 a 4 años de experiencia en labores específicas. Siendo que en la Municipalidad para el pago de Dedicación Exclusiva se requiere el grado de Bachiller universitario como mínimo, y que el puesto requiera ese nivel. C) En cuanto al contrato suscrito, indica que contiene vicios, como los requisitos esenciales para su validez como son el objeto, competencia y forma. Indica que en su cláusula 1 el funcionario se compromete a prestar sus servicios en forma exclusiva indicando que por la naturaleza del trabajo y a la profesión que ostenta, pero no se manifiestan las normas, y además, no se contó con estudio técnico.

Por otra parte en el acápite 3 no se fijan las obligaciones de las partes dejando abierta la posibilidad de interpretación lo que puede acarrear perjuicios a la administración al no poder señalar un posible incumplimiento por no ejercer las obligaciones que no fueron determinadas. Además, en la cláusula 4 la funcionaria se comprometió al cumplimiento de las estipulaciones del contrato, no obstante no se indican cuales son. En la cláusula 5 solo se fija a partir de cuando inicia su vigencia, mas no la fecha de vencimiento, lo que acarrea un vicio de consentimiento por parte de la administración, pues no se puede obligar a futuro en cuanto al presupuesto económico para cancelar el rubro de dedicación exclusiva con lo que se afecta las fianzas públicas. En cuanto al vicio de motivo y motivación del acto, ya que al momento de la firma del contrato no existía un marco jurídico legítimo para que el acto como tal fuera eficaz al no contarse con el estudio técnico, ya que la administración municipal debió haber recibido a cambio un beneficio adicional. También aluden a que cuando el acto no está reglado deberá ser proporcional al contenido.

V.Por su parte, la Demandada indica que ella es bachiller en Administración de Recursos Humanos y que el puesto desempeñado actualmente sí se ubica como profesional municipal, tal y como se expresó en el concurso externo sacado al efecto. Que en el Alcance a la Gaceta N° 245 del 20 de diciembre de 2007 se publicó el Reglamento para la aplicación de la Dedicación Exclusiva de la Municipalidad de Santa Barbara, el cual se encuentra vigente, normativa que no exige dictamen previo técnico para la firma del contrato, requisito que de todas forma indica no es un requisito en las municipalidades no en ninguna institución pública. Alega que un acto administrativo no deviene en nulo por el solo hecho de haberse pagado con fondos públicos. Que el artículo 120 del Código Municipal lo que regula es lo relacionado al Manual Descriptivo de Puestos, no así referido a la dedicación exclusiva. Expresa que el Manual descriptivo de la municipalidad no se actualiza desde hace más de quince años, pues fue aprobado por el Concejo Municipal el 7 de setiembre de 2000.

Que los elementos de validez del acto administrativo no son los indicados en la demanda, sino el motivo, contenido y fin. Que en el Reglamento Municipal de Dedicación exclusiva está un "Machote" de contrato que es el que se aplica y quiere desconocer la existencia de ese reglamento y del modelo contractual, lo que refleja una mala fe litigiosa y procesal. Reitera que la redacción misma de la demanda lo deja en imposibilidad real de contestar correctamente. Indica que la existencia de estudio técnico no es la única forma para motivar un acto administrativo. Que además el reglamento establece en sus artículos 2 y 4 el motivo y el fin de la suscripción de los contratos, por lo que todos los contratos firmados bajo el reglamento tendrían motivación material de pleno derecho. Aduce que en oficio JRCHMSB-002-2012 de 2 de enero de 2012, el asesor legal municipal indicó que el contrato firmado con la actora cumplía con los requisitos legales, lo cual es un acto propio municipal y desconocerlo es violatorio del principio de intangibilidad de los actos propios.

VI.Sobre la naturaleza jurídica y los presupuestos del proceso de lesividad. A) Antecedente. La Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo, en sentencia número 137-2014 de las 11:20 horas del 5 de setiembre de 2014, sobre el particular indicó: “…estima necesario este Tribunal examinar el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de ellos haría innecesario el examen de fondo. Además, su análisis deviene en una práctica oficiosa para el juzgador conforme a la regla iura novit curia por constituir elementos esenciales o presupuestos procesales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto propio que genera efectos favorables o declara derechos en favor de un administrado. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o, en general, un beneficio a una persona. La lesividad se encuentra positivizada en el artículo 34 del CPCA, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura, al indicar lo siguiente: “ARTÍCULO 34.-

• 1)Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso–Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.
• 2)La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo.
• 3)Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado. En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.
• 4)La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo.
• 5)La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.” (El subrayado no es del original.) Asimismo la norma procesal citada debe complementarse con el numeral 173 DE LA LEY GENERAL de la Administración Pública (en adelante LGAP) –reformado por el artículo 200 inciso
• 6)del CPCA– que dispone en lo relevante lo que sigue: “Artículo 173.-
• 1)Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso–administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso–Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen. En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.
• 2)Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso–Administrativo.
• 3)Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.
• 4)La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.
• 5)La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.
• 6)Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.
• 7)La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.” De lo dispuesto en los artículos 183 de la LGAP y 10 inciso 5) y 34 del CPCA, es posible extraer las condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales requeridas para la lesividad. El elemento subjetivo, en una doble vertiente, la primera referida a la legitimación activa, que está residenciada en la Administración autora o emisora del acto cuestionado, como se extrae del inciso 5) del artículo 10 del Código de rito que rige esta jurisdicción. Esto significa que la legitimación activa dentro del proceso contencioso administrativo de lesividad la tendrá la Administración Pública que dictó el acto administrativo propio, firme y creador de derechos subjetivos en el destinatario. Ese acto solo puede ser declarado lesivo por el respectivo superior jerárquico supremo, emitiendo un acto debidamente fundado que indique las razones del por qué considera que la conducta administrativa es contraria a los intereses públicos. La segunda vertiente es la atinente a la legitimación pasiva, que ostenta el receptor de los efectos de la conducta administrativa que se declara lesiva. En su arista objetiva, atendiendo a que la lesividad se constituye en un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos –favorables o declarativos de derechos– que sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías, conforme a lo dispuesto en los artículos 128, 158, 165 y concordantes de la LGAP. En lo que respecta al orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación y debe emprender una serie de acciones internas que son impostergables para formular la acción. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas, no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración, siendo que es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa. Ahora bien, cuando el acto emane de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (artículo 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Lo anterior aplica igualmente cuando el acto lesivo dimane de los Poderes Legislativo y Judicial, así como del Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto ejerzan función administrativa. Si es el caso de las administraciones públicas descentralizadas, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Debe aclararse que la pretensión anulatoria no puede ser planteada por vía de contrademanda. Finalmente, en cuanto a la dimensión temporal, la normativa procesal vigente establece un plazo de un año contado a partir de la emisión del acto (no de su comunicación) para declararlo lesivo a los intereses públicos y, luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año) se otorga, en principio, un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos con nulidad absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en tanto perduren sus efectos, corriendo el año aludido desde el cese definitivo de dichos efectos (artículos 34 y 40 del CPCA). En esa hipótesis, la eventual sentencia estimatoria dispondrá la nulidad únicamente para la inaplicabilidad futura del acto, constituyéndose en una excepción expresa al régimen de retroactividad de las nulidades absolutas establecido por el ordinal 171 de la LGAP. Sin embargo, el ordenamiento procesal establece una excepción a este aspecto temporal de un año en relación con la tutela del dominio público, en los que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes, según se deriva de manera expresa en el ordinal 34 inciso 2) del CPCA (y, tratándose de bienes incorporados al Patrimonio Natural del Estado, de manera expresa en el artículo 14 de la Ley Forestal). Finalmente, debe tomarse en cuenta que si el acto que se pretende anular fue dictado con anterioridad a la entrada en vigencia del CPCA (1 de enero del 2008), debe aplicarse lo dispuesto en el Transitorio III del citado cuerpo normativo, conforme al cual el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirán por la legislación vigente en ese momento. Visto todo lo anterior, si no se cumple el aspecto temporal de la lesividad, las partes –e incluso de oficio el juez tramitador o decisor– pueden determinar la existencia de una caducidad de la acción en los términos del artículo 39 ibídem. En síntesis, si una Administración Pública pretende interponer un proceso contencioso administrativo de lesividad, deberá cumplir las condiciones expuestas anteriormente; y si no es así, lo procedente por parte del órgano jurisdiccional será declarar la inadmisibilidad de la demanda, sin entrar a analizar los alegatos de fondo del proceso, ya que se debe recordar que la falta de una adecuada declaratoria de lesividad tiene un efecto eminentemente procesal y no de fondo de las cuestiones debatidas dentro del proceso.” B) Sobre el cumplimiento de Presupuestos en el caso concreto. De principio, se deben analizar los presupuestos indicados, de esa forma en lo tocante a los subjetivos, la acción fue planteada por quien emitió el acto, sea la Alcaldía de la Municipalidad de Santa Barbara, y aparece como demandada la señora Seidy Núñez Alvarado, quien fuese la persona con quien el Alcalde Municipal rubricó un contrato de pago de Dedicación Exclusiva en el año de 2012. El presupuesto objetivo, en ese sentido, mediante la conducta que se pretende anular, sea el Contrato de Dedicación Exclusiva rubricado el dos de enero de 2012 y el Oficio N° OAMSB-0653-12 fechado 6 de noviembre de 2012, mediante el cual el Alcalde le ordenó la Departamento de Tesorería Municipal proceder con el pago efectivo de dicho rubro, por lo que sería efectivamente de carácter favorable a sus intereses. Respecto de los presupuestos procesales, se verifica que la declaratoria de lesividad proviene del superior jerárquico de la Administración emisora del acto, que en la especie lo es la Alcaldía Municipal, acto que fue precedido por el procedimiento administrativo N° POA.-02-2013. Por último, del presupuesto temporal, ha de indicarse que en la especie el Contrato de Dedicación exclusiva sigue vigente a la fecha. Por lo que, estima este Colegio se satisfacen todos los requerimientos legales para la procedencia de la demanda de lesividad, procediendo el análisis de los alegatos de fondo esgrimidos.

VII.Sobre las nulidades alegadas en la pretensión principal. Desde la "denuncia" realizada por el Auditor Interno de la Municipalidad de Santa Barbara fechada 14 de diciembre de 2012 (Ver hecho probado número ocho), luego de la firma del Contrato de Dedicación Exclusiva entre el Alcalde y la señora Núñez, la corporación municipal ha tenido como norte básico y posible justificación de la supuesta nulidad de ello, dos aspectos, el primero que no se ha dado un informe técnico previo y el segundo la no existencia de normativa. Considera este Tribunal que dado que en eso se funda la solicitud de lesividad que se pide declarar en este proceso, se hace necesario analizar dichos aspectos de forma separada, así como de otras alegaciones realizadas, así: A) De la necesidad de un Informe Técnico previo que determine la necesidad de contratar la dedicación exclusiva con la funcionaria Núñez. En este tema, es interesante que la Municipalidad demandante, en sus diferentes escritos en el proceso y en las resoluciones administrativas, insista en la aplicación de lo que ya ha dispuesto al respecto la Procuraduría General de la República, ya que incluso, a imagen 93, al contestar una audiencia otorgada por este despacho, el señor Alcalde de la Municipalidad de Santa Barbara, reitera en sus argumentos el basamento del dictamen N° C-114-2010 del 19 de julio de 2010, el cual incluso lo cita en diferentes partes en ese documento y hasta aporta certificación de la Secretaría Municipal, como prueba a partir de la imagen 105 del expediente judicial.

Ahora bien, tal ha sido la insistencia de la Municipalidad en que dicho dictamen es el sustento de donde ellos toman la necesidad de contar con el estudio previo, que analizado el mismo, se denota que, de inicio se trata de un consulta que le realizó el Auditor Interno de la Municipalidad de Coto Brus a la Procuraduría, en la cual se indica que dicho ente municipal no contaba con asesor legal. Además, la consulta claramente versó sobre sí: "Procede desde el punto de vista legal cancelar los pluses salariales de anualidades y dedicación exclusiva a funcionarios municipales contratados por la partida de servicios especiales, para efectuar trabajos de Administradores de las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, cuando no existen no han sido creadas las plazas de sueldo fijos, de administradores de las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal". Sea que, el marco dentro del cual se le pidió externar criterio al órgano asesor, lo fue circunscrito a la viabilidad legal respecto de funcionarios municipales contratados por servicios especiales, lo cual a todas luces, delimitó el contexto y fines de lo consultado a la Procuraduría, de allí que, debe ser tomado el criterio emitido siempre a la luz de ese ámbito, de lo contrario, se estaría extralimitando los alcances de un dictamen de la Procuraduría emitido para otro caso que no es propiamente el consultado y que si bien puede ser tomado como vinculante, eso solo sería posible, claro está, dentro de los limitantes del objeto de lo consultado.

En en el caso de referencia, la Procuraduría General de la República, bajo las circunstancias especiales del pedido que se le hiciera, sea la contratación de funcionarios por "servicios especiales" en donde no existían, ni se habían creado las plazas de "sueldo fijo", sea una situación específica y diferente al caso de la señora Núñez. Ello atendiendo a que, si bien la corporación municipal de Santa Barbara no es muy clara en ese sentido, pues aduce que la funcionaria demandada, según el Manual de Puestos del año 2000, como encargada de Recursos Humanos es una técnica y no profesional, lo cierto es que se ha probado en autos que la señora Núñez fue nombrada en el año de 2008, luego de un concurso externo sacado por la misma municipalidad para llenar la plaza de "Facilitador de Recursos Humanos" como profesional municipal 1, según lo dispuesto en el Concurso Externo numerado 01-2008 (ver folio 211 del expediente administrativo), en cuyo perfil se dispuso como mínimo el grado académico de bachiller en profesión afín al puesto.

Siendo que, a contrario de lo alegado por la municipalidad, en una omisión o intento de confundir al Tribunal, en el año de 2007, sea previo a sacar dicho concurso a oferta, el Alcalde Municipal había pedido a la Contraloría General de la República, con ocasión del estudio del presupuesto ordinario para el año de 20018 que debía dar el ente contralor, que se autorizaran tres plazas, entre ellas la de Encargado de Recursos Humanos, de la cual, la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa del Área de Servicios Municipales de la Contraloría General de la República, en oficio N° 14992 del 17 de diciembre de 2007, en ese sentido, indicó en el apartado de "APROBACIONES" que: "c) El contenido presupuestario para la creación de 3 plazas con cargo a la subpartida de sueldos fijos, se aprueba de acuerdo con las justificaciones aportadas. Con esta creación, esa municipalidad contará con un total de 51 plazas en Sueldos para cargos fijos" (Imagen 217 del expediente administrativo).

Dada esa aprobación por el órgano competente para lo concerniente a los presupuestos municipales, es que el Alcalde Municipal de turno, el señor Rolando Hidalgo Villegas, le pidió a la Proveeduría Municipal siguiera los tramites correspondientes para el nombramiento en las tres plazas aprobadas (Imagen 216 del expediente administrativo), y que generara la publicación del Concurso Externo N° 01-2008 (Imágenes 211 y 215 del expediente administrativo). Aunado a lo anterior, tenemos el hecho incontrovertido de que la señora Núñez Alvarado fue nombrada en propiedad, según Acción de Personal N° 171-08, del 1 de julio de 2008, por el Alcalde Municipal en la plaza de Profesional Municipal como Facilitador de Recursos Humanos (Imagen 173 del expediente Administrativo), de lo cual se pueden extraer conclusiones claras y contundentes: sea que, pese al alegato de que el encargado de Recursos Humanos en el Manual Descriptivo de puestos visto por el Concejo Municipal de Santa Barbara en sesión extraordinaria N° 54 celebrada el 7 de setiembre de 2000, era considerado como Técnico Municipal 2 (Ver copia del Manual visible a folio 111 del expediente administrativo), para el año 2007, ante pedido expreso de la propia municipalidad aquí actora, la Contraloría General de la República autorizó a partir del presupuesto de 2008, el cambio de dicha plaza a una de profesional; asimismo y a partir de esa data, la plaza de facilitador o encargado de Recursos Humanos estaría a cargo del renglón presupuestario de "sueldo fijo" del ayuntamiento, con lo cual se cae indefectiblemente el argumento de que la plaza que ostenta la señora Núñez no era de profesional.

Es más, en ese mismo sentido, y como se ha tenido por probado en la presente sentencia, la Proveedora Municipal que realizara el procedimiento del Concurso Externo N° 01-2008 para el nombramiento del Facilitador de Recursos Humanos, plaza ya aprobada como profesional, y como parte de "sueldo fijos", a la hora de comparecer ante el Órgano Director del Procedimiento N° POA-02-2013, indicó lo mismo que ahora se está corroborando, sea que dicha plaza sufrió cambio con la aprobación de la misma como profesional en el año de 2007 y a partir del ejercicio presupuestario del año 2008. Ello nos conduce a indicar que, pese a que la Municipalidad de Santa Barbara insiste en que el dictamen de la Procuraduría General de la República N° C-114-2010 visible a partir de la imagen 106 del expediente judicial, le es aplicable a este caso, y que por lo tanto debió pedirse de previo un informe, en realidad no tiene tal carácter vinculante, pues, como se ha visto, la consulta realizada en ese año de 2010 por parte de la Auditoría Interna de la Municipalidad de Coto Brus, lo fue para casos de contrataciones especiales en las que no existía, ni se habían creado plazas con cargo a "sueldo fijo" en dicha municipalidad, pero, en el caso que nos ocupa, esa situación, según se ha demostrado, no es la aplicable a la señora Núñez, toda vez que ella fue nombrada en propiedad en el año de 2008 en una plaza precisamente que el órgano Contralor había aprobado a partir del presupuesto de ese mismo año.

Y es que, precisamente para casos como el consultado por la Municipalidad de Coto Brus en el año 2010, eran en los que la Procuraduría indicó se debían aplicarse indiscutiblemente el requisito de contar con un estudio previo, toda vez que, al no estar esas plazas creadas con cargo a "sueldo fijos" es evidente que la corporación sí debía verificar de previo la necesidad de contar con los servicios del funcionario nombrado por contratación especial pudiese contra con el pus salarial de dedicación exclusiva, que se reitera no es el caso de la aquí demandada. B) Respecto de la existencia de normativa aplicable. Lo anterior, nos liga con el segundo tema discutido, sea la existencia de la normativa interna, pues, en ese sentido, y pese a lo indicado en la denuncia del Auditor Interno de la municipalidad de Santa Barbara de diciembre de 2012, de lo cual, el mismo Auditor en su deposición en la audiencia oral del procedimiento POA-02-2013, así lo aceptó, ya desde el año de 2007 se había publicado en el Alcance N° 39 a la Gaceta N° 254, el llamado: "Reglamento para la aplicación de la Dedicación Exclusiva" en la Municipalidad de Santa Barbara (Ver documento que corre a folio 139 del expediente administrativo).

En ese orden, no puede ser comprensible como el Auditor Interno en su documento fechado 14 de diciembre de 2012 (Folio 1 del expediente administrativo), indicara como parte de sus alegatos que: " La presunta responsabilidad por los hechos señalados en esta Relación de Hechos, podría recaer sobre el Alcalde Municipal, Melvin Alfaro Salas, por aprobar el pago de plus salarial a dos funcionarios de la Institución sin que de previo a su otorgamiento debe existir el reglamento y el estudio técnico, por lo que se regule y justifique qué plazas quedan en esa condición" (El subrayado no es del original). Y es que, como se ha indicado, ya para esa data (14 de diciembre de 2012), el Reglamento mencionado estaba en vigencia y aplicable como norma especial para la Municipalidad de Santa Barbara, por lo que sí existía norma que regulaba de forma concreta y específica la situación del reconocimiento de la dedicación exclusiva en esa corporación municipal, con lo cual, la aseveración que hizo el Auditor en ese sentido resulta insostenible, pues debía, por el cargo que desempeñaba, conocer que dicha normativa existía, siendo que de la misma no entró a citar o mencionar en su "Denuncia".

Además, como se vio, a lo largo de ese documento del Auditor, insistió en la necesidad de ese "estudio previo", lo cual no sustenta en norma legal en su escrito; y sobre ese misma situación, cuando es el mismo Auditor, el señor Mario González Salazar, al ser cuestionado en la audiencia oral del procedimiento N° POA-02-2013 (Ver declaración a folio 206 del expediente administrativo) cuando el abogado de la señora Núñez le pregunta que si el Reglamento interno establece la necesidad de ese "estudio previo", el auditor dubitativamente dice que no sabe si está en el reglamento, pero que le "parece" que sí se encuentra en el Manual de Puestos, de lo cual ni siquiera hizo mención en ese sentido en su "Denuncia", lo que, a este Tribunal le parece preocupante, pues un funcionario que desempeña un puesto de tal envergadura, no debió, sin un sustento real, hacer dos aseveraciones imprecisas, la primera que no existía normativa, cuando luego en una declaración dice lo contrario, y que se requería ese estudio previo, del cual no tiene noción alguna de su obligatoriedad y,o existencia.

• C)Del procedimiento Administrativo seguido. Precisamente, tomando en cuenta esa "denuncia" es que el Concejo Municipal, cae en la misma imprecisión, pues derivado de ese documento de Auditoria, en su sesión ordinaria N° 174 celebrada el 27 de agosto de 2013, artículo 3, acuerdo 4354-2013, conforme a lo indicado por el Auditor Municipal, dispuso la apertura de un procedimiento administrativo para decretar la nulidad absoluta y manifiesta del acto y del contrato que confirieron presuntamente de manera irregular el plus de dedicación exclusiva a la funcionaria Seidy Núñez Alvarado, que se plasma en el oficio OAMSB-0653-12 de 6 de noviembre de 2012, mediante el cual el Alcalde ordenó el pago del plus salarial (Folio 131 del expediente administrativo POA-02-2013). De ello, debe indicarse que, si se lee con detenimiento el documento del Auditor, el mismo, lo que perseguía era la determinación de la responsabilidad del Alcalde, por la falta a su deber de probidad y posible enriquecimiento ilícito, por haber contratado la dedicación exclusiva con dos funcionarias de la Municipalidad, según él, por las omisiones apuntadas en líneas anteriores, pero que, pese a la imprecisión, el órgano deliberante del Municipalidad de Santa Barbara, sin verificar lo dicho por el Auditor, dispuso la apertura del procedimiento seguido contra la servidora Núñez, tendiente, como se indicó, a determinar la nulidad de lo actuado por el Alcalde, que si bien derivado de lo dicho por el Auditor, lo cierto es que ese procedimiento, en lo que culminó fue con un acto recomendativo del Órgano Director del mismo (Folio 249 del expediente administrativo), que a su vez generó el acto final dictado por la Comisión de Asuntos Jurídicos de la corporación local N° CAJ-SMB-310-2015 de 28 de enero de 2015 (Folio 288 del expediente administrativo), siguiendo el mismo esquema de pensamiento de la Auditoría, y del órgano director del procedimiento, mantuvieron básicamente la idea de anular lo actuado ante la omisión de contar con un estudio previo.

Todo lo cual dio pie a que el Alcalde de dicha Municipalidad acudiera a estrados judiciales a plantear la demanda de lesividad que ahora nos ocupa, y en la cual, se le debió prevenir al Alcalde la presentación del acto mediante mediante el cual se declaraba la lesividad, el cual fue aportado a los autos posterior a la demanda, sea la Resolución Administrativa N° 026-2015 de las 11 horas del 4 de junio de 2015 (Imagen 40 del expediente judicial), en la cual, sustenta su pedido de lesividad básicamente en la falta del estudio previo y además hace algunas alegaciones sobre el contenido del contrato rubricado con la demandada, de lo cual nos referiremos posteriormente. D) En cuanto a la aplicación de la normativa existente a la fecha en que se firmó el contrato de dedicación exclusiva con la señora Núñez. Como se ha indicado, la existencia del Reglamento para la aplicación de la dedicación exclusiva en la Municipalidad de Santa Barbara, data del año de 2007, sea que para la firma del contrato con la aquí demandada, ya estaba en plena vigencia, siendo necesario indicar que, de la lectura de la totalidad de dicha norma especial para el reconocimiento del rubro que aquí nos ocupa, no se dispone en esa normativa, la necesidad expresa de contar con un estudio previo para su aplicación a un caso concreto.

Por el contrario, en su artículo primero establece: "Se entenderá por dedicación exclusiva para efectos del presente reglamento la compensación económica retribuida a los servidores de nivel profesional, porcentualmente sobre su salario base (previa suscripción de un contrato entre el servidor y el máximo jerarca o con quien se delegue), para que obligatoriamente no ejerzan de manera particular (remunerada o ad honorem), la profesión que sirve como requisito para desempeñar el puesto que ostentan así como las actividades relacionadas". Además, en su artículo tercero se establecen varios aspectos que funcionario petente de ese rubro debe cumplir, con lo cual se determinaría su procedencia, así indica que debe ostentar como mínimo el grado de bachiller universitario (inciso a), el estar desempeñando un puesto en donde se requiera esa condición académica mínima (inciso b), que sea la labor de jornada completa (inciso c), que la naturaleza del trabajo que desempeñen está acorde con la especialidad del grado universitario (inciso d), estar incorporado al colegio profesional respectivo (inciso e), y firmar el contrato con los requisitos establecidos en el artículo 20 del Código Municipal y los incisos a y e de ese mismo artículo.

Sobre este último aspecto, la misma normativa estableció al final del clausulado una "plantilla" del contrato que debía aplicarse, mismo que coincide con la forma usada en el que rubricó la señora Núñez visible a folio 128 del expediente administrativo. Además la normativa establece en su artículo 5 que la solicitud que realice el funcionario deberá ser resuelta por el Alcalde, luego de lo cual se firmaría el contrato respectivo al cual se deberá adjuntar una certificación firmada por el jefe de personal en donde conste que concurren los requisitos del artículo 3 del reglamento y del procedimiento. Además, el reglamento dispone otros aspectos relacionados, como lo son la vigencia, las excepciones, renuncias y sanciones del régimen especial. De ello, se tiene que, como se indicó, dentro del procedimiento no se establece la necesidad de "un estudio previo" como lo aseveró sin sustento alguno el Auditor Municipal de Santa Barbara, y que si bien indica que la solicitud del funcionario debe ser resuelta por el Alcalde, lo cierto es que en la especie, dicha resolución o toma de decisión se dio, no solo porque la funcionaria cumplía los requisitos del artículo tercero, ya que tenía el grado de bachiller (hecho incontrovertido) en administración de negocios con énfasis en Recursos Humanos, que había sido nombrada desde el año de 2008 en una plaza de profesional que requería según el concurso sacado al efecto con el mínimo de ese grado académico, que venía desempeñando el puesto según la Acción de Personal a tiempo completo, que por la naturaleza de las funciones estaban acordes al énfasis del grado académico (recursos humanos), todo lo cual es incontrovertido en este caso.

Además, se ha probado, que de previo a la contratación, el Alcalde contó con el estudio del asesor legal de la Municipalidad, quien dio fe del cumplimiento de los requisitos para el caso concreto (oficio JRCHMSB-002'2012 visible a folio 127 del expediente administrativo), documento que de lógica, para este caso no podía expedir la misma jefatura de Recursos Humanos que había pedido la dedicación exclusiva, por lo que, para el cumplimiento de ese paso del procedimiento reglamentario, fue emitido por personal técnico en la materia legal. Y fue por ello que se llegó a rubricar el respectivo contrato mediante el cual se determinó el pago del 30% de dedicación exclusiva a la funcionaria Núñez. Además, como parte de la ejecución del contrato, el señor Alcalde, posterior a la firma respectiva, ordenó su pago al Departamento de Tesorería mediante oficio N° OAMSB-0653-12, del cual valga indicar que se trata de un acto de ejecución, y que si bien se persigue su anulación, tal y como se pide en la pretensión principal de esta demanda, lo cierto es que no se sustenta su nulidad de forma concreta e individualizada.

• E)De los vicios alegados del Contrato. En cuanto al contrato propiamente dicho que se pide anular, en su contenido, el Alcalde Municipal actor, aduce aspectos que desarrolla en su resolución N° 026-2015 de las 11 horas del 4 de junio de 2015, mediante la cual declaró la lesividad, y de ellos en una forma muy confusa redacta una serie de "vicios" que considera anulan el contenido contractual, como lo es que alude a los elementos de "validez" del mismo como "objeto, competencia, voluntad y forma", pero no los liga de forma concreta para el caso concreto, y por el contrario inicia una serie de enumeración de aspectos como que no se indicaron cuales disposiciones legales serían las que conllevarían a decretar una nulidad; además, que no se indicaron las obligaciones de las partes y que por ello no se podría señalar un posible incumplimiento; que la funcionaria juró el cumplimiento de las estipulaciones pero dice que no se indicaron; y aduce que no se estableció la fecha de vigencia lo que podría, en su criterio, afectar las finanzas publicas al no poder determinar si ameritaba el pago de la dedicación exclusiva.

Sin que lo anterior sea una transcripción literal, lo cierto es que recoge lo expresado en la declaratoria de lesividad y que para este Tribunal resulta completamente confusa, toda vez que, lo que alega que no se indicó en el contrato, per ser, estaba contenido en el mismo, ya que derivaba del reglamento aplicable, y del cual, como se indicó establecía la regulaciones en cada uno de esos sentidos, por lo cual se debía considerar incluidos y que a criterio de este Colegio, por la aplicación del Reglamento, bien se pudo, para el caso concreto, de haber existido una violación al contrato, haberlo rescindido previa verificación real de los incumplimiento reglamentarias y contractuales para el caso concreto, pero no es dable, ni aceptable que en la vía jurisdiccional de lesividad, se tenga una vaguedad de argumentación de tal naturaleza que haga imposible verter un criterio al respecto. Así las cosas, para el caso concreto, no hay una sola de las argumentaciones esbozadas contra el contenido del contrato que pueda llevar a la declaratoria de nulidad que se pretende.

• F)Sobre la conducta administrativa. En torno a los elementos de la conducta administrativa, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado: "XIII.- (...) la existencia y validez de todo acto administrativo depende de la concurrencia de varios elementos esenciales, impuestos en el ordenamiento jurídico. Para una mejor comprensión, pueden clasificarse en materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura), objetivos (fin, contenido y motivo, artículos 131, 132 y 133 de la LGAP y 49 de la Constitución Política) y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (canon 136 de la citada Ley) y el procedimiento seguido para su adopción (preceptos 214 y 308 Ibidem., 39 y 41 de la Constitución). El motivo es un elemento esencial del acto administrativo al tenor de lo dispuesto en el numeral 133 de la susodicha Ley.

Está constituido por los antecedentes, los presupuestos o las razones, tanto fácticas cuanto jurídicas, que hacen posible o necesaria la emisión del acto. Sobre estos aspectos es que la Administración Pública entiende apoyar la legitimidad, oportunidad o conveniencia del acto administrativo. Así, son las causas o presupuestos, antecedentes jurídicos y fácticos que inducen a la Administración a adoptar el acto concreto; y que denota la conformidad que debe existir entre éste y el propósito que el ordenamiento jurídico le asigna, ya sea, la satisfacción de un interés público a satisfacer en cada caso. Por eso, el citado numeral 133 exige que sea legítimo, por cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del principio de legalidad que rige la actuación Administrativa, según el canon 11 de la Constitución Política y de la LGAP; y además, debe existir tal y como la Administración lo invoca, y que precisamente, sustentan la decisión adoptada, lo que denota su íntima relación con el otro elemento, pero formal, a saber, la motivación del acto, de donde, el contenido debe ser correspondiente con el motivo.

El contenido, como su denominación lo indica, es la definición del efecto del acto administrativo, como resultado jurídico inmediato del mismo. De esta manera, es lo que declara, dispone ordena, certifica o juzga, y suele expresarse en la parte dispositiva de las resoluciones administrativas. Por ello, debe estar en estrecha relación o correspondencia con el motivo, y así, "debe ser lícito, posible, claro y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo", según lo exige el artículo 132.1 de la LGAP. Por último, el fin, constituye el resultado metajurídico y también el objetivo último que busca el acto administrativo respecto al motivo. Este elemento siempre es reglado, en tanto la ley lo fija de manera expresa y específica, y en su defecto, corresponderá al juez su determinación, sobre la base de los otros elementos del acto (motivo y contenido), no existiendo discrecionalidad de la Administración para su determinación.

De este modo, el fin no es ni puede ser en beneficio personal del servidor público o de un tercero. De suerte que, si hay irregularidades en el motivo y el contenido, irremediablemente ello se traduce en una inadecuación del acto a su fin, manifestándose como un vicio por exceso de poder, como lo prevé el artículo 131 de la citada LGAP, revisable en sede contenciosa, al tenor del mandato constitucional de su numeral 49." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Nº Placa20858, de las 9:35 de 10 de mayo de 2012). Ahora bien, partiendo de la máxima de que los actos administrativos se presumen válidos y que no debe existir la nulidad por la nulidad misma, a los efectos de mantener la conservación del acto (artículo 168 de la Ley General de la Administración Pública), dado todo lo expresado en los apartados anteriores, y conforme a lo indicado por la Sala Primera, no considera este Tribunal la existencia en la especie de ningún yerro, omisión o violación del contenido y las obligaciones contractuales, o del acto del Alcalde N° OAMSB-0653-12 de 6 de noviembre de 2012, que conlleven a la determinación de una nulidad de lo actuado en el caso del reconocimiento por parte del órgano competente, sea el Alcalde Municipal, del rubro de Dedicación Exclusiva a la funcionaria encargada de Recursos Humanos de la Municipalidad de Santa Barbara, quien cumplía con todos los requisitos de forma y fondo establecidos en las normas especiales del reglamento interno, por lo que no existe en la especie vicio alguno de nulidad que deba aceptarse de las argumentaciones realizadas en este proceso por parte de la Corporación municipal actora, pues incluso, como se ha indicado, se partió de premisas no ciertas que se mantuvieron a lo largo del desarrollo y decisión de un procedimiento administrativo que se siguió al efecto y que, finalmente quedaron plasmadas en la declaratoria de lesividad que se presentó como sustento de esta demanda y que, se reitera, no comparte este Tribunal en ninguno de sus aspectos, por lo ya apuntado. De allí que, en lo tocante a lo pretendido de forma principal, debe ser rechazado en su totalidad.

VIII.De las pretensiones secundarias: La parte actora, pidió que de no ser aceptadas sus pretensiones principales, se procediera a determinar que: "1- Incluir fecha de expiración del contrato firmado en un termino no mayor de seis meses después de fallado el presente asunto. 2- Establecer no firmar el Contrato de Dedicación Exclusiva, hasta tanto no se cuente con un criterio técnico legal que avale dicho acontecimiento, además de la inclusión del perfil en el manual de puestos. 3- Anular las cláusulas números 1, 2, 3 y 5 del Contrato de Dedicación Exclusiva para que las mismas sean redactadas como en derecho corresponde, en aras de no causar nulidad del Contrato de Dedicación Exclusiva. 4- En cuanto a la Cláusula 5 del Contrato de Dedicación Exclusiva, se debe supeditar a un plazo no mayor a un año, por lo cual solicito proceder a establecer como plazo máximo para la vigencia del Contrato de Dedicación Exclusiva un año.".

De las mismas, partiendo de que no se da mayor justificación en la demanda y sus argumentaciones, de lo indicado por la parte actora, no pueden ser de recibo toda vez que, el pedido de que se establezca una fecha de expiración del contrato en seis meses después de fallado el presente asunto, no tiene lógica ni asidero, pues no encontrada la nulidad que se pretendía en su pedido principal, lo que ahora se pide como secundario, no es más que una solapada intención de la municipalidad de Santa Barbara de que por la vía jurisdiccional, se establezcan variaciones a lo contratado entre las partes y sin que se establezca una justificación real. Establecer un termino de expiración sería contrario al mismo espíritu de la normativa especial aplicable, sea el Reglamento de 2007 aprobado por el Concejo Municipal y publicado en el Diario Oficial, que se encontraba en plana vigente al momento de los hechos y por lo tanto aplicable, pues esa normativa en cuanto a la vigencia de la dedicación exclusiva, objeto principal de la contratación, en su artículo 9 indica que es a partir "...del día en que es aceptado y firmado por las partes", sin establecer plazo de expiración.

Por otra parte, pretende que se indique que no se firme un contrato de esta naturaleza hasta tanto no se cuente con un informe técnico, lo que tampoco es aceptable, y además confuso, ya que el contrato fue firmado entre las partes y en esta sentencia no se ha declarado su nulidad, por lo que mantendría su vigencia y además, es insistir en el mismo argumento esbozado como sustento de su pretensión principal, el cual, como se ha indicado no ha tenido la fuerza que la parte actora quiso darle, pues no se ha obtenido la nulidad que se perseguía. Tampoco puede atenderse que se modifique por la vía de sentencia judicial, las cláusulas del contrato ya firmado 1, 2, 3 y 5, pues ya se ha indicado que no se ha encontrado motivo alguno de nulidad y derivado de ello, no es dable una modificación de lo que está apegado a derecho (Normativa especial) y dispuesto sin nulidad alguna (Pacta sunt servanda).

Finalmente, debe ser rechazado, la ultima de las pretensiones secundarias, según la cual se solicita establecer, sin sustento jurídico alguno, que este Colegio establezca un plazo máximo de vigencia de la dedicación exclusiva en un año, lo cual no resulta dable, pues laboralmente, un rubro reconocido como el que nos ocupa, mantendrá su vigencia durante la relación laboral y,o, hasta que no se logre determinar el incumplimiento de algunas de las situaciones que dimanan de la norma aplicable o de las disposiciones contractuales, y que eventualmente diesen pie a dar por terminada la obligación contractual. Por lo expuesto, deben ser rechazadas en todos sus extremos las pretensiones secundarias.

IX.Análisis de las defensas opuestas. La representación de la parte demandada formuló varias defensas previas, mismas que la Jueza de Trámite de este proceso rechazó en resolución N° 490-2016 de las 15:56 horas del dos de marzo de 2016, declarando sin lugar la defensa previa de litis consorcio pasivo necesaria, y rechazó la de defectos que impiden verter pronunciamiento sobre el fondo del asunto (Imagen 125 del expediente judicial). Por su parte, en torno a la defensa de fondo de Falta de Derecho, por lo indicado en líneas anteriores, la misma debe ser acogida en su totalidad respecto de las pretensiones principales y las secundarias.

X.Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena sólo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, estima este Tribunal, no hay mérito para determinar la existencia de un motivo de eximente, por lo que procede condenar en costas a la Municipalidad de Santa Barbara. Finalmente se indica que: De conformidad con el párrafo final del artículo 28.2 párrafo primero del Código Procesal Civil, aplicable según lo dispuesto en el artículo 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo, se hace constar que la Jueza Zúñiga Mora participó en la deliberación del asunto, y la revisión del proyecto de sentencia, concurriendo con lo resuelto por unanimidad.

No obstante, a la fecha en que se rubricó la sentencia se encontraba en funciones mediante la modalidad de Tele Trabajo que le fue aprobada mediante acuerdo del Consejo Superior del Poder Judicial tomado en la sesión N° 55-19 celebrada el día dieciocho de junio de dos mil diecinueve en su Artículo LIV, razón por la cual no aparece su firma digital, al no contarse para esta fecha con la posibilidad de firma remota.

POR TANTO.

Se acoge la excepción de Falta de Derecho. Se declara SIN LUGAR en todos sus extremos la demanda de Lesividad incoada por la Municipalidad de Santa Barbara contra Seidy Núñez Alvarado. Se condena al pago de ambas costas del proceso a la parte actora, así como los eventuales intereses que pudieren generarse sobre las mismas, una vez que sean determinados y exigibles sus montos. Notifíquese.

Juan Luis Giusti Soto Marianella Álvarez Molina Alexandra Zúñiga Mora ASUNTO: PROCESO DE LESIVIDAD ACTORA: Municipalidad de Santa Barbara DEMANDADA: Seidy Núñez Alvarado *IBVGDZREARE61*