Municipal Business Closure Requires Due ProcessCierre municipal de comercio exige debido proceso

Sign Document CASE FILE: 18-004875-1027-CA MATTER: NON-HIERARCHICAL REVIEW (CONTROL NO JERÁRQUICO) APPELLANT: RECUERDOS CAYCOSTA S.A.

RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE QUEPOS No. 500-2019 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hours and thirty minutes on the twenty-fifth of September, two thousand nineteen.

Appeal filed by RECUERDOS CAYCOSTA SOCIEDAD ANÓNIMA, corporate identification number (cédula jurídica) CED82728, represented by Ms. Nombre105846, identity card number CED82729, in her capacity as holder of an unlimited general power of attorney (apoderada generalísima sin límite de suma), against Resolution 002-DEM-ESP-2018 of February 20, 2018, issued by the Alcaldía Municipal de Quepos.- Drafted by Judge Nombre15126.

WHEREAS:

I. BACKGROUND

The appeal under consideration was preceded by the following sequence of actions, which must be enumerated in order to resolve the relevant issues: 1. By official communication ADP-155-2018 of February 6, 2018, Criminal Prosecutor Manrique Ruiz Leal informed the Alcaldesa de Quepos, among other matters, that he considered it necessary to proceed with the closure of the Souvenirs Caycosta commercial establishment because it was operating without a valid operating permit (permiso de funcionamiento). 2.- By official communication 150-ALCP-2018 of February 8, 2018, the Alcaldesa Municipal forwarded the communication identified in the preceding fact to the Zona Marítimo Terrestre, Legal, and Patentes Departments and to the Unidad de Inspectores of the Municipalidad de Quepos, so that they could coordinate accordingly and urgently submit a report on the actions taken. 3.- In official communication DPM-019-2016, the Coordinador de Licencias Municipales requested assistance from the Departamento de Licencias Municipales so that it would “take the actions necessary to comply with the provisions established by the Procuraduría General de la República through official communication ADP-155-2018 and by the Alcaldía through official communication 150-ALCP-2018, urgently carrying out the immediate closure of the commercial establishments of (...) Souvenir Caycosta.” 4.- At nine hours on February 15, 2018, the Departamento de Licencias Municipales of the Municipalidad de Quepos proceeded to close the Souvenirs Caycosta establishment, recording the following in the report prepared for that purpose: “The commercial establishment known as Souvenir Caycosta, located in the Playa Espadilla sector, is hereby closed and shut down pursuant to a request from the Departamento de Licencias Municipales, through official communication DPM-019-20108, and from the Procuraduría General de la República, through official communication ADP-155-2018.” 5.- The representative of the affected company filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) with a subsidiary appeal (apelación en subsidio) against that action.

The motion for reconsideration was denied through administrative resolution number RVDLM-002-2018, issued by the Departamento de Licencias Municipales at eleven hours and twenty-five minutes on February 23, 2018, while the appeal met the same fate in resolution APDL-ALCP-02-2018 of the Alcaldía Municipal, issued at ten hours and thirty minutes on March 9 of that same year. 6.- The affected company filed ordinary administrative remedies (recursos ordinarios) against that decision, and in resolution RVDL-ALCP-03-2018, issued at ten hours and thirty minutes on March 23, 2018, the Alcaldesa Municipal denied the motion for reconsideration and referred the subsidiary appeal to this Tribunal for adjudication.

II. REGARDING THE SPECIFIC CASE

A review of the documentation submitted to this Court reveals that, following a request made by the Criminal Prosecutor, in which he stated that he deemed it necessary to close the Souvenirs Caycosta premises because it lacked valid operating permits (permisos de funcionamiento), the Municipalidad de Quepos proceeded to close it on quince de febrero de dos mil dieciocho, drawing up a report for that purpose in which no ground other than the referenced communication was asserted. The representative of the affected company appeals this action, as well as the subsequent action by the Municipal Mayor’s Office confirming it, stating that it is untrue that the company lacks a municipal license (licencia municipal); that it has held such a license since mil novecientos ochenta y cinco; that the granting of that license conferred vested rights (derechos subjetivos) upon it; and that those rights may be revoked only through ordinary administrative proceedings (procedimiento administrativo ordinario); and that the municipality acknowledges having canceled the license through a simple communication stating that the charge was improper.

It further alleges the existence of an implied permit (permiso tácito) in its favor, given that over the years there have been a series of actions that unequivocally recognized the legality of the business and its structures, and that this action was unexpected and violates the principle of protection of legitimate expectations (principio de protección a la confianza legítima). In rejecting the appeal, the Municipal Mayor’s Office argues that, although a souvenir business license did exist, in the year dos mil ocho it communicated that the charge was improper; that it is untrue that it receives the payments as compliant and without objection because they were made by means of bank deposits; that the authorized conduct of the commercial activity is ancillary to the authorization to use and enjoy the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre); that there are no records; and that the procedure for terminating violations in that zone is summary in the extreme (sumarísimo).

In view of these arguments, this Court cannot overlook the fact that, under expediente número 18-002358-1027-CA, it recently heard an appeal against the demolition order concerning the same premises—an action that, in addition to having occurred only a few days after the closure examined in this appeal, was notably based on the same premises that prompted the closure order: namely, the warning from the Criminal Prosecutor, the alleged absence of any type of authorization to use and enjoy the maritime-terrestrial zone, and the lack of a business license (licencia comercial) to operate the business, together with apparent environmental damage (daño ambiental). Upon examining the evidence submitted on that occasion, this Chamber concluded that the Municipality was incorrect in alleging that such authorizations did not exist and, insofar as relevant here, held in judgment número 374-2019, issued at diez horas y diez minutos del treinta de julio del presente año: “V.- Regarding the nature of the appellant’s rights.

The possibility that a person may enjoy a use permit (permiso de uso) over a lot in the maritime-terrestrial zone may arise through an implied administrative act (acto administrativo implícito) of the administrative authority, as occurs when it knowingly allows occupation of public-domain property (bien demanial) by a private party who lacks a concession (concesión). Such an act is consolidated through other actions, which may include, by way of example, collection of the corresponding fee (canon) and collection of the fees for permits, licenses, or public services provided by the municipal government, all of which follows from the application of section 137 of the Ley General de la Administración Pública. In this case, the Departamento de Zona Marítimo Terrestre issued two certifications dated 20 y 26 de febrero del 2018, according to which Recuerdos Caycosta S.A. lacks a land-use permit (permiso de uso de suelo), which, in this Chamber’s view, is incorrect because it does not reflect the actual circumstances.

The record demonstrates that, even before the Ley Sobre la Zona Martímo Terrestre -Ley 6043 del 2 de marzo de 1977- entered into force, Mr. Nombre106234, the father-in-law of the representative of the appellant company, lawfully took possession of the property where the commercial premises now sought to be demolished are located, because he was supported by a lease agreement (contrato de arrendamiento) executed with the Instituto Costarricense de Tierras y Colonizaciones. Upon the entry into force of that statutory text, if Nombre106234 continued to occupy the land, he should have sought to regularize his occupation by obtaining the corresponding concession; however, no document in the municipal records indicates that the land was formally granted under such conditions, particularly because, at that time, playa Espadilla lacked a Regulatory Plan (Plan Regulador). Nevertheless, this Court has no doubt that part of Mr.

Nombre106234’s family remained settled on the lot, since his son, Nombre26050, married Nombre105846 (legal representative of the appellant company) in the year 1977 and obtained two municipal building permits (licencias municipales para construir) at Sesión Ordinaria No. 210 celebrada el 17 de octubre de 1980, artículo quinto, Dictamen de Comisiones, acuerdo número uno, and Sesión Extraordinaria No. 264 del 28 de junio de 1981, of the Concejo Municipal de Aguirre (now Quepos), for the premises sought to be demolished by the challenged act, consisting of two floors for the commercial sale of souvenirs and operation of a billiard hall. The company subsequently obtained the corresponding business license for that business, since it has been demonstrated that the business-tax license (patente), registered locally under número 357, has been paid since 1985 and that those payments correspond to charges or debt details contained in the case file.

In light of this reality, it is undeniable that although no concession exists over the land, a use permit did arise from all these actions, thereby confirming that, throughout all these years, the municipal corporation legitimized the precarious occupancy (permanencia precaria) of the property by the owners of Souvenirs Caycosta S.A. In such cases, a precarious right (derecho precario), by its nature, is subject to a specific revocation procedure (procedimiento específico para su revocación), and revocation is appropriate when the effectiveness of the rights created and the nature or other circumstances of the legal relationship are weighed against the public interest, thereby providing grounds for terminating it (artículo 152, párrafo 2°, LGAP). Revocation may be based on the subsequent emergence of factual circumstances that were unknown or nonexistent when the administrative act sought to be revoked was issued, or on a different assessment of the circumstances that gave rise to the act or of the public interest involved, as provided in artículo 153 de la Ley General de la Administración Pública.

Furthermore, section 154 states that permits to use the public domain (permisos de uso de dominio público) and other acts recognizing a precarious right in favor of a private party may be revoked for reasons of expediency or convenience; nevertheless, such revocation may not be abrupt or arbitrary and requires a reasonable period for compliance. In addition to the existing permit to occupy the land, genuine vested rights derive from the two building permits and the business license granted to the appellant company. Since the opinion of the Procuraduría General de la República, No. 229-81 del 6 de octubre de 1981, which appears in the record, the municipal government has known that, in order to invalidate the building permits, it must proceed to declare them null and void (declarar su nulidad). The Municipality’s application of artículo 1 de la Ley No. 9373 “Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales” de 28 de junio del 2016, effective for 24 meses, it being understood that Ley 9577 del 27 de junio del 2018 is currently in force for 36 meses, is incorrect.

That statutory text cannot be applied independently without integrating it with the remainder of the legal system because, given the existence of vested rights conferred through the aforementioned licenses, the procedures established in the remainder of the applicable legislation must be followed. This means that, in this case, an order cannot be issued to demolish works lawfully erected under an enabling title (título habilitante) unless a proceeding is first conducted that observes due process (debido proceso) and fully guarantees the right of defense (derecho de defensa), since the private party is being accused of violations arising from the infliction or potential existence of environmental damage, against which it is entitled to defend itself. Such acts cannot be disregarded abruptly or through application of the aforementioned section 154; rather, it is unquestionably necessary to resort to the procedures established by the legislature for that purpose, whether through revocation of the act with prospective effect, pursuant to section 153 of the same Law, or through a declaration that the act is absolutely null and void (declaratoria de nulidad absoluta), either by following the procedure established in artículo 173 de la ley General de la Administración Pública or through proceedings for a judicial declaration of harm to the public interest (proceso de lesividad) before the administrative litigation courts, pursuant to artículos 34 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

Unless one of those procedures is followed and results in the revocation or annulment of the acts that conferred vested rights, the demolition order cannot be issued. The appealed act omitted the aforementioned legal formalities, in violation of the principle that the Administration may not repudiate its own acts (principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración), derived from section 13 of the Ley General de la Administración Pública; it therefore contains serious defects in its formation, as regulated by section 223 of the Ley General de la Administración Pública, which necessarily requires that it be declared null and void and that the appeal be granted due to the incorrect application of the law, pursuant to artículo 180 of that body of law. As a consequence, the same outcome must apply to Resolución 003-DEM-ESP-2018 del 26 de febrero del 2018 issued by the Alcalde de Quepos, as it follows from the first decision.” Everything stated by this Chamber in the referenced judgment applies to this specific case.

Although these are two distinct administrative acts—one aimed at demolishing the facilities and the other solely at closing the commercial premises—it is beyond dispute that both actions not only concern the same commercial premises but also share the same origin and identical grounds, because, to justify both, the Municipalidad de Quepos maintains that the legal entity Recuerdos Caycosta S.A. lacks a concession, use permit, or any other type of municipal authorization to use and enjoy the maritime-terrestrial zone at Playa Espadilla, and also lacks a business license authorizing the establishment to operate; both assertions, as previously quoted, were disproved when this Chamber recently heard the challenge to the demolition order. Because the facts are the same, what was stated on that occasion is fully applicable to this specific matter. With regard specifically to the business license, the evidence taken when the cited decision was issued is supplemented by the long sequence of payment receipts expressly indicating that the payments were made to satisfy that obligation; moreover, many of them were issued directly by the municipality itself.

The Municipal Mayor’s Office admits that it granted a business license to the aforementioned business at the time, and then contends that in junio de 2008 it informed the appellant that the charge was improper. In addition to lacking any evidentiary support that would permit this Chamber to depart from its prior ruling, this argument is wholly insufficient to sustain its action, since it does not even allege that any proceeding was instituted to cancel that license.

In light of the foregoing, the appellant’s contention that she does hold a license for the commercial operation of the closed business, and that the Municipality has neither revoked it nor even instituted a proceeding for that purpose, appears plausible. Regarding this specific issue, this Chamber has repeatedly held that, irrespective of the grounds invoked, the suspension or revocation of municipal licenses already granted, as well as the closure of commercial establishments whose operation depends on such authorizations, is possible only as the result of a final act issued in an administrative proceeding (procedimiento administrativo) that guarantees due process (debido proceso) to the regulated party, or as a precautionary measure (medida cautelar) within a proceeding that is already underway. Among other precedents, it has explained the following: “VI.—Mechanisms for suspending a license.

The sovereign powers (potestades de imperio) granted to local governments for the purpose of terminating a business license are governed by the legal system and are summarized below. First, when material defects (vicios esenciales) are identified in an administrative act conferring rights (acto administrativo declarativo de derechos), there are two mutually exclusive procedures. A local government may appoint a directing body (órgano director) and initiate absolute-nullity proceedings (diligencias de nulidad absoluta) when such nullity is evident and manifest, in which case the nullity of the action taken is declared at the administrative level, pursuant to Articles 173, 308, and subsequent articles of the Ley General de la Administración Pública, through the institution of the applicable ordinary proceeding (procedimiento ordinario); alternatively, it may issue a declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) and bring contentious-administrative proceedings (procesos contencioso administrativo) before the courts in cases of absolute nullity that is neither evident nor manifest, as provided in Articles 34 and 39,e of the Código Procesal Contencioso Administrativo.

It should be noted that these two procedures must not be confused, since one is conducted at the administrative level while the other is conducted before the courts. However, the Municipality may also suspend or revoke licenses granted when the regulated party improperly exercises them—that is, acts outside the bounds of legality. In such cases, the municipal authorities must initiate proceedings to suspend or revoke the business license (patente), in strict observance of due process, guaranteeing the right of defense (derecho de defensa) to all persons required to participate and applying the ordinary administrative procedure established in Articles 308 and subsequent and related articles of the Ley General de la Administración Pública, so as to satisfy all requirements concerning the offering, admission, and presentation of evidence, the concluding phase, the recommendation, and the final decision.

This procedure is used where the final act may impose obligations on the regulated party, extinguish or deny subjective rights (derechos subjetivos), or seriously or directly impair the regulated party’s rights or legitimate interests (intereses legítimos). Accordingly, it includes proceedings seeking the temporary suspension or permanent revocation of business licenses, in which it must be determined whether the operation of particular businesses violates statutory or regulatory requirements...” (number 76-2014, issued at fifteen hours and ten minutes on the twenty-sixth of February, two thousand fourteen). Accordingly, where licenses have previously been granted and are being exercised, both their suspension and their revocation may be ordered only as the result of an administrative proceeding that guarantees the minimum requirements of due process, irrespective of the grounds alleged.

For the reasons stated, the appellant is correct in alleging a violation of her rights because the commercial premises were ordered closed without an administrative proceeding having been instituted for that purpose. That argument alone is sufficient to grant the appeal. As a result of all the foregoing, the appeal must be granted and Municipal Mayor’s Office of Quepos Decision number DLM-002-2018, issued at ten hours and thirty minutes on the ninth of March, two thousand eighteen, must be annulled, along with the related act of closing and shutting down the commercial establishment known as Souvenirs Caycosta, carried out pursuant to the municipal record dated the fifteenth of February, two thousand eighteen.

IV. RETURN OF THE CASE FILE

As these proceedings were conducted electronically, the parties may obtain a complete copy containing both the administrative case file submitted by the Corporación Municipal and all the documents comprising this appeal; for that purpose, they must provide an electronic storage device (USB flash drive or compact disc). Likewise, if any physical or electronic documentation (plans, photographs, reports, etc.) was submitted and remains in the custody of the Court, the person who submitted it may retrieve it within 30 business days, pursuant to Article 12 of the Regulation on Electronic Case Files (expediente electrónico) before the Poder Judicial, approved by the Corte Plena at session n.° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in the Boletín Judicial n.° 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial at session n.° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

POR TANTO:

The appeal filed is hereby granted, and consequently resolution number DLM-002-2018 of the Alcaldía Municipal de Quepos, issued at ten thirty in the morning on nueve de marzo de dos mil dieciocho, is annulled, as is, due to its connection therewith, the action closing and sealing the commercial establishment known as Souvenirs Caycosta, carried out by means of a municipal record dated quince de febrero de dos mil dieciocho.

Nombre15126 Nombre106203 Nombre15126 , DECIDING JUDGE Nombre106203 , DECIDING JUDGE Nombre106203 , DECIDING JUDGE

Firmar Documento ASUNTO: CONTROL NO JERÁRQUICO RECURRENTE: RECUERDOS CAYCOSTA S.A.

RECURRIDO: MUNICIPALIDAD DE QUEPOS No. 500-2019 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas y treinta minutos del veinticinco de setiembre de dos mil diecinueve.

Recurso de apelación presentado por RECUERDOS CAYCOSTA SOCIEDAD ANÓNIMA, cédula jurídica número CED82728, representado por la señora Nombre105846 , cédula de identidad CED82729, en su condición de apoderada generalísima sin límite de suma, en contra de la Resolución 002-DEM-ESP-2018 del 20 de febrero del 2018 emitida por la Alcaldía Municipal de Quepos.- Redacta el juez Nombre15126 .

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

El recurso que se conoce es precedido de la siguiente concatenación de actuaciones, cuya enumeración resulta indispensable a efecto de resolver lo pertinente: 1.Mediante oficio ADP-155-2018 del seis de febrero de dos mil dieciocho, el Procurador Penal Manrique Ruiz Leal, le comunica a la Alcaldesa de Quepos, entre otros aspectos, que estima necesario que se proceda a la clausura del local comercial Souvenirs Caycosta por encontrarse operando sin permiso de funcionamiento vigente. 2.- Por oficio 150-ALCP-2018 del ocho de febrero de dos mil dieciocho, la Alcaldesa Municipal remite la comunicación indicada en el hecho anterior a los Departamentos de la Zona Marítimo Terrestre, Legal, de Patentes y a la Unidad de Inspectores de la Municipalidad de Quepos, para que coordinen conforme y rindan un informe de las acciones tomadas con carácter de urgencia. 3.- En oficio DPM-019-2016 el Coordinador de Licencias Municipales solicita colaboración al Departamento de Licencias Municipales para que "realice las acciones para el cumplimiento de lo establecido por la Procuraduría General de la República mediante el oficio ADP-155-2018 y el oficio de la Alcaldía 150-ALCP-2018, de manera urgente la clausura inmediata de los locales comerciales de (...) Souvenir Caycosta." 4.- A las nueve horas del quince de febrero de dos mil dieciocho, el Departamento de Licencias Municipales de la Municipalidad de Quepos procedió a la clausura del local de Souvenirs Caycosta, dejando consignado en el acta al efecto levantada lo siguiente: "Se procede a realizar el cierre y clausura del local comercial denominado Souvenir Caycosta ubicado en el sector de Playa Espadilla, esto mediante solicitud del Departamento de Licencias Municipales, con el oficio DPM-019-20108 y la Procuraduría General de la República, mediante oficio ADP-155-2018." 5.- En contra de la indicada actuación, la representación de la sociedad afectada interpuso los recursos de revocatoria con apelación en subsidio.

El recurso horizontal fue rechazado mediante resolución administrativa número RVDLM-002-2018 del Departamento de Licencias Municipales dictada a las once horas y veinticinco minutos del veintitrés de febrero de dos mil dieciocho, en tanto que el vertical corrió la misma suerte en resolución de la Alcaldía Municipal número APDL-ALCP-02-2018 de las diez horas treinta minutos del nueve de marzo de ese mismo año. 6.- La sociedad afectada interpuso los recursos ordinarios contra dicha disposición, siendo que en resolución RVDL-ALCP-03-2018 de las diez horas treinta minutos del veintitrés de marzo de dos mil dieciocho, la Alcaldesa Municipal rechazó la revocatoria y elevó para ante este Tribunal la apelación subsidiaria planteada.

II. SOBRE EL CASO CONCRETO

La revisión de la documentación hecha llegar a este Tribunal revela que, ante una gestión realizada por el señor Procurador Penal, en la que comunicaba que estimaba necesario el cierre del local Souvenirs Caycosta, por no contar con permisos de funcionamiento vigentes, la Municipalidad de Quepos procedió con su clausura el quince de febrero de dos mil dieciocho, levantando al efecto un acta en la que no se alega otro motivo distinto que la comunicación referenciada. En contra de esta actuación, y de la que posteriormente la confirmó por parte de la Alcaldía Municipal, recurre la representación de la sociedad afectada, indicando que no es cierto que no tengan licencia municipal, que la han tenido desde mil novecientos ochenta y cinco, que el otorgamiento de dicha licencia les confirió derechos subjetivos y que la única manera de revocarlos es siguiendo un procedimiento administrativo ordinario; que la municipalidad reconoce que canceló la licencia mediante una simple comunicación en la que indicaba que el cobro era improcedente.

Alega además la existencia de un permiso tácito a su favor, dado que han existido a lo largo de los años una serie de manifestaciones que de modo inequívoco han reconocido la legalidad del negocio y sus construcciones, y que esta actuación es sorpresiva y violenta el principio de protección a la confianza legítima. Al rechazar el recurso, la Alcaldía Municipal aduce que si bien es cierto existió una licencia comercial de souvenir, en el año dos mil ocho comunicó la improcedencia del cobro, que no es cierto que reciba los pagos conforme y sin objeción por cuanto estos han sido realizados por la vía de depósitos bancarios, que el ejercicio de la actividad comercial con autorización es accesorio a la autorización para usufructuar la zona marítimo terrestre, que no hay registros y que el procedimiento para cesar las infracciones en dicha zona es de carácter sumarísimo. Ante este planteamiento, no puede omitir este Tribunal que bajo el expediente número 18-002358-1027-CA, en fecha reciente conoció recurso de apelación en contra de la orden de demolición contra el mismo local, actuación que, además de haberse producido solo unos día después del cierre que se examina en este recurso, guarda la particularidad de que se sostenía sobre las mismas premisas que motivaron la orden de cierre, es decir, la advertencia del Procurador Penal, la supuesta inexistencia de cualquier tipo de autorización para usufructuar la zona marítimo terrestre, así como de licencia comercial para la explotación del negocio, sumadas a un aparente daño ambiental.

Al examinar la prueba allegada en esa oportunidad, esta Cámara arribó a la conclusión de que no llevaba razón la Municipalidad al alegar la inexistencia de tales autorizaciones, y en lo que aquí interesa, dispuso en el voto número 374-2019 dictado a las diez horas y diez minutos del treinta de julio del presente año: "V.- Sobre la naturaleza de los derechos de la apelante. La posibilidad de que una persona disfrute de un permiso de uso sobre un lote en zona marítimo terrestre, puede surgir mediante un acto administrativo implícito, de la administración, como ocurre cuando permite la ocupación del bien demanial a sabiendas que el administrado carece de concesión, lo cual se consolida mediante otras actuaciones como puede ser, a manera de ejemplo, el cobro del canon respectivo y el cobro de los permisos, licencias o servicios públicos que presta el ayuntamiento, todo lo cual se deriva de la aplicación del numeral 137 de la Ley General de la Administración Pública.

En la presente causa el Departamento de Zona Marítimo Terrestre emitió dos constancias de fechas 20 y 26 de febrero del 2018, según las cuales Recuerdos Caycosta S.A. carece de permiso de uso de suelo, lo cual, a criterio de esta Cámara, no es correcto al no ajustarse a la realidad. De los autos ha quedado demostrado que desde antes de entrar en vigencia la Ley Sobre la Zona Martímo Terrestre -Ley 6043 del 2 de marzo de 1977-, el señor Nombre106234 , suegro de la representante de la sociedad apelante, ingresó al inmueble en donde está el local comercial que ahora se pretende demoler, de manera legítima, pues le acuerpaba un contrato de arrendamiento suscrito con el Instituto Costarricense de Tierras y Colonizaciones. Con la entrada en vigor de ese texto legal, si Nombre106234 mantuvo la ocupación del terreno, debió procurar regularizarla con la obtención de la correspondiente concesión, mas no existe en los registros municipales documento alguno que indique que ese terreno fue entregado formalmente en tales condiciones, máxime que para esos tiempos, playa Espadilla carecía de Plan Regulador.

Sin embargo, este Tribunal no tiene duda que en el lote permaneció asentada una parte de la familia del señor Nombre106234 , pues su hijo, Nombre26050 contrajo nupcias con Nombre105846 (representante legal de la sociedad apelante) en el año 1977 y obtuvo sendas licencias municipales para construir en Sesión Ordinaria No. 210 celebrada el 17 de octubre de 1980, artículo quinto, Dictamen de Comisiones, acuerdo número uno, y Sesión Extraordinaria No. 264 del 28 de junio de 1981, del Concejo Municipal de Aguirre (hoy día Quepos), para el local que se pretende demoler en el acto venido en alzada, consistente en dos plantas para uso comercial de venta souvenirs y billar. Posteriormente la sociedad obtuvo la respectiva licencia comercial para ese negocio, pues ha quedado demostrado que la patente que se ha registrado a nivel local bajo el número 357, ha sido pagada desde 1985 y que son correlativos a cobros o detalles de deuda constantes en el expediente.

Ante esta realidad, es innegable que si bien no existe una concesión en el terreno, sí ha mediado un permiso de uso que ha surgido de todas estas actuaciones, corroborándose con ello que la corporación municipal, a lo largo de todos estos años, ha legitimado la permanencia precaria de los dueños de Souvenirs Caycosta S.A. en el inmueble. En estos supuestos, el derecho precario, dada su naturaleza, tiene un procedimiento específico para su revocación, la cual resulta procedente cuando se contrapone la eficacia de los derechos creados y la naturaleza o demás circunstancias de la relación jurídica, con el interés público, lo cual da fundamento para ponerle fin (artículo 152, párrafo 2°, LGAP). La revocación puede estar fundada en la aparición sobrevenida de circunstancias de hecho ignoradas o inexistentes al momento de dictarse el acto administrativo que se pretende revocar o en una valoración diferente de las circunstancias que originaron el acto o del interés público involucrado, según lo dispone el artículo 153 de la Ley General de la Administración Pública.

Además, el numeral 154 señala que los permisos de uso de dominio público y los demás actos que le reconozcan al administrado un derecho a título precario pueden ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia, no obstante, tal revocación no puede ser intempestiva, arbitraria y requiere de un plazo prudencial para su cumplimiento. Además del permiso existente para ocupar el terreno, existen verdaderos derechos subjetivos que se derivan de las dos licencias constructivas y de la licencia comercial conferida a la sociedad impugnante. Desde el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, No. 229-81 del 6 de octubre de 1981, que consta en autos, el ayuntamiento sabe que para desconocer las licencias constructivas, debe proceder a declara su nulidad. La aplicación que hiciere la Municipalidad del artículo 1 de la Ley No. 9373 "Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales" de 28 de junio del 2016, vigente por 24 meses, entendiéndose que hoy día rige la Ley 9577 del 27 de junio del 2018 por 36 meses, es incorrecta.

No se puede aplicar ese texto legal de manera autónoma sin integrarlo con el resto del ordenamiento, pues ante la existencia de derechos subjetivos conferidos a través de las indicadas licencias, deben seguirse las formas previstas en el resto de la legislación aplicable. Ello quiere decir que en esta causa no es posible emitir la orden de demolición de obras erigidas legítimamente mediante un título habilitante, si previamente no se lleva a cabo un procedimiento que respete el debido proceso y garantice a cabalidad el derecho de defensa, puesto que se está acusando al administrado de infracciones por producción de daño ambiental o su potencial existencia, de lo cual tiene derecho a defenderse. El desconocimiento de tales actos no puede realizarse de manera intempestiva ni aplicándose el numeral 154 indicado, ameritando, sin lugar a dudas, que se acuda a los procedimientos previstos por el legislador al efecto, ya sea mediante una revocación del acto para efectos futuros, a tenor del ordinal 153 de la misma Ley, o bien, con la declaratoria de nulidad absoluta del acto bien sea siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 173 de la ley General de la Administración Pública o mediante un proceso de lesividad en sede contencioso- administrativo en vía jurisdiccional, en aplicación de los artículos 34 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

De no seguirse alguna de esas formas que prospere con la revocación o anulación de los actos que confirieron derechos subjetivos, la orden de demolición no se puede emitir. El acto apelado padece de omitir las formalidades legales indicadas, en transgresión del principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración derivado del ordinal 13 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que tiene serios vicios en su constitución según lo regula el numeral 223 de la Ley General de la Administración Pública, lo cual lleva necesariamente a declarar su nulidad y acoger el recurso interpuesto, por aplicación incorrecta del Derecho, con base en el artículo 180 de ese cuerpo normativo. Misma suerte ha de llevar, por consecuencia, la Resolución 003-DEM-ESP-2018 del 26 de febrero del 2018 del Alcalde de Quepos, al ser consecuente con la primera." Todo lo dicho por esta Cámara en el voto de referencia resulta de aplicación a este caso concreto.

Si bien es cierto estamos ante dos actos administrativos distintos, uno encaminado a la demolición de las instalaciones, y este otro solamente al cierre del local comercial, resulta indubitable que ambas actuaciones no solo se refieren al mismo local comercial, sino que además parten del mismo origen y cuentan con idéntica motivación, dado que para justificar ambos, la Municipalidad de Quepos sostiene que la entidad jurídica Recuerdos Caycosta S.A. no cuenta con concesión, permiso de uso o cualquier otro tipo de autorización municipal para usufructuar la zona marítimo terrestre en Playa Espadilla, y que tampoco cuenta con licencia comercial que habilite el funcionamiento del establecimiento; aspectos ambos que como se citó de previo, fueron desacreditados cuando esta Cámara conoció la orden de demolición recientemente. Tratándose de los mismos hechos, lo dicho entonces resulta de plena aplicación para este asunto concreto.

En lo que respecta a la licencia comercial específicamente, a la prueba evacuada al dictarse la resolución citada, se une la larga concatenación de recibos de pago que directamente aluden que se hacen para responder por dicho concepto, siendo además, que muchos de ellos fueron emitidos directamente por la propia municipalidad. La Alcaldía Municipal admite que en su momento confirió licencia comercial al indicado negocio, y luego aduce que en junio de 2008 le comunicó a la parte recurrente la improcedencia del cobro. Este argumento, además de que no cuenta con respaldo probatorio alguno que permita variar lo dispuesto con anterioridad por esta Cámara, resulta por completo insuficiente para sostener su actuación, dado que ni siquiera alega que hubiere instaurado algún procedimiento para la cancelación de dicha licencia. Ante ello, se manifiesta como plausible la tesis de la impugnante en el sentido que sí cuenta con licencia para la explotación comercial del negocio clausurado, y que la Municipalidad no la ha revocado y ni siquiera ha instaurado un procedimiento con tal finalidad.

Sobre este tema específico, esta Cámara ha sostenido en forma reiterada que, con independencia de la causal que se invoque, la suspensión o cancelación de licencias municipales ya otorgadas, así como el cierre de establecimientos comerciales que dependen para su funcionamiento de dichas autorizaciones, sólo es posible como resultado de acto final de un procedimiento administrativo que garantice el debido proceso a favor del administrado, o bien como medida cautelar dentro de un procedimiento cuya sustanciación ya se esté tramitando. Entre otros antecedentes, ha explicado lo siguiente: "VI.-Sobre los mecanismos para proceder a la suspensión de una licencia. Las potestades de imperio conferidas a los gobiernos locales, dirigidos a suprimir una licencia comercial, están regulados en el ordenamiento jurídico, y se resumen seguidamente. Por una parte, cuando se aprecian vicios esenciales en el acto administrativo declarativo de derechos, existen dos procedimientos excluyentes entre sí.

Por una parte, bien puede el gobierno local proceder a nombrar un órgano director e iniciar las diligencias de nulidad absoluta, cuando esta sea evidente y manifiesta, resultando entonces que en sede administrativa se decreta la nulidad de lo actuado, conforme lo regulan los artículo 173, 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, mediante la instauración del procedimiento ordinario al efecto; o bien, puede emitir la declaratoria de lesividad y entablar los procesos contencioso administrativo en sede jurisdiccional ante la nulidad absoluta, no evidente ni manifiesta, conforme lo disponen los artículos 34 y 39,e del Código Procesal Contencioso Administrativo. Nótese que no se deben confundir ambos procedimientos, pues uno es en sede administrativa mientras que el otro se desarrolla en sede jurisdiccional. Sin embargo, también existe la posibilidad de que la Municipalidad proceda a suspender o cancelar las licencias otorgadas, por un ejercicio indebido de ellas por parte del administrado, o sea, fuera del marco de la legalidad.

En este supuesto, las autoridades municipales deben iniciar el procedimiento de suspensión o cancelación de patente, en apego estricto al debido proceso, garantizando el derecho de defensa a todos los que deban intervenir y en aplicación del procedimiento administrativo ordinario contemplado en los artículos 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de que se cumpla con todas las exigencias de ofrecimiento, admisión y evacuación de prueba, fase conclusiva, recomendación y resolución final. Este procedimiento se utiliza para los supuestos en que el acto final pueda imponerle obligaciones, suprimirle o denegarle derechos subjetivos, o bien, porque se le lesione grave o directamente los derechos o intereses legítimos del administrado. Así pues, se incluye, entonces, los procedimientos tendientes a la suspensión temporal o cancelación definitiva de licencias comerciales, en los que se debe verificar si existen violaciones de los requisitos legales y reglamentarios en la explotación de determinados negocios..." (número 76-2014, de las quince horas diez minutos del veintiséis de febrero de dos mil catorce).

Así las cosas, cuando estamos ante licencias previamente concedidas y que están siendo explotadas, tanto su suspensión como su cancelación sólo pueden ser ordenadas como resultado de un procedimiento administrativo que garantice los contenidos mínimos del debido proceso; con independencia de la causal que se impute. Por lo dicho, lleva razón la recurrente al alegar violación de sus derechos al ordenarse el cierre del local comercial sin haber sido instaurado un procedimiento administrativo con tal finalidad. Ese solo argumento basta para acoger la apelación presentada. Producto de todo lo anterior, procede declarar con lugar la apelación interpuesta y anular la resolución de la Alcaldía Municipal de Quepos número DLM-002-2018 de las diez horas y treinta minutos del nueve de marzo de dos mil dieciocho, y por su conexidad con ésta, la actuación de cierre y clausura del local comercial denominado Souvenirs Caycosta realizado mediante acta municipal del quince de febrero de dos mil dieciocho.

IV. DEVOLUCIÓN DEL EXPEDIENTE

Al haberse sustanciado esta sede en forma electrónica, queda a disposición de las partes obtener una copia integral que contiene tanto el expediente administrativo remitido por la Corporación Municipal, así como la totalidad de las piezas que conforman la presente alzada, para lo cual deberá aportar el dispositivo electrónico de almacenamiento (llave maya o disco compacto). Asimismo, en caso que hubiere ingresado documentación física o electrónica (planos, fotografías, informes, etc) que permanezca aún en custodia el Despacho, podrá retirarla quien la aportó en un plazo de 30 días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por la Corte Plena en sesión n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se declara con lugar la apelación interpuesta, y por consiguiente se anula la resolución de la Alcaldía Municipal de Quepos número DLM-002-2018 de las diez horas y treinta minutos del nueve de marzo de dos mil dieciocho, y por su conexidad con ésta, la actuación de cierre y clausura del local comercial denominado Souvenirs Caycosta realizado mediante acta municipal del quince de febrero de dos mil dieciocho.

Nombre15126 Nombre106203 Nombre15126 , JUEZ/A DECISOR/A Nombre106203 , JUEZ/A DECISOR/A Nombre106203 , JUEZ/A DECISOR/A