Land-Use Certificate Reviewable and Appeal DeniedCertificado de uso de suelo impugnable y apelación rechazada

Sign Document Tribunal Contencioso Administrativo Main Line 2545-00-03 Fax 2545-0033 Email ...01 _________________________________________________________________________________________________ Case File: 18-004599-1027-CA Matter: Non-hierarchical review Appellants: Nombre106335 Respondent: Municipalidad de San Isidro No. 487-2019 Tribunal Contencioso Administrativo. Third Section, Annex A of the II Circuito Judicial de San José. Goicoechea, at nine fifty a.m. on veinticinco de setiembre de dos mil diecinueve.- This Tribunal, acting as the non-hierarchical reviewer of legality (contralor no jerárquico de legalidad), hears the appeal filed by Mr. Nombre106335, identification card number CED83412, against resolution RESOL-AM-06-2018 of eleven a.m. on siete de mayo de dos mil dieciocho, issued by the Alcaldía Municipal de San Isidro.

Judge Hernández Vargas writes the opinion.

Whereas

I.Background.- Of relevance to the resolution of this matter—using the page numbering of the digital case file generated in the Escritorio Virtual as a single document and in ascending order—are the following facts: 1) In a written submission filed with the local government on 05 de marzo de 2018, Mr. Nombre106335 filed an extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) against the land-use authorization (uso de suelo), building permit (permiso de construcción) 371-2017, and business license (patente) 1434 authorizing the profit-making activity of operating a repair shop. (page 297); 2) By RESOL-AM-06-2018 of eleven a.m. on siete de mayo de dos mil dieciocho, the Alcaldía Municipal de San Isidro denied the extraordinary motion for review filed. (page 16); 3) In a written submission filed with the local government on 17 de mayo de 2016, Mr. Nombre106335 filed an appeal against the aforementioned resolution RESOL-AM-06-2018. (pages 29).

II.On land use. In the challenged act, the local government argues that the so-called land-use authorization used to issue Commercial License 1434 is not an act producing independent legal effects (acto con efectos propios), insofar as it does not correspond to the authorization governed by the Ley de Planificación Urbana, but rather to a preparatory act (acto preparatorio) through which the Dirección de Desarrollo Urbano certifies that the property meets the technical parameters required to accommodate the activity. On this point, the local government errs in making that assertion because, although that position was maintained at one time, it has since changed, as a land-use certificate (certificado de uso de suelo) is now considered a true act that grants or limits subjective rights (derechos subjetivos). In this regard, this Section has stated: “III. On the nature of the land-use certificate.

It is clarified for both parties that the land-use certificate is an administrative act (acto administrativo) which, by its nature, directly affects the legal sphere of the person subject to the administration (administrado), and is therefore capable of producing effects independently, since its content may establish the existence of restrictions on the exercise of the attributes of the right of ownership, pursuant to urban-planning regulations and the environmental regime in force, thereby allowing or preventing subsequent decisions by private parties, including investments involving construction-related or business-license impacts. The theory that this type of administrative act is merely declaratory and therefore does not affect the legal sphere of the person subject to the administration has been superseded by case law, both from the Sala Constitucional and the Sala Primera. This criterion is fully shared by this Tribunal exercising non-hierarchical appellate jurisdiction (jerarquía impropia), which has so stated for several years, because such a certificate is now considered a true act that grants or limits subjective rights (notable in this regard, among others, are the analyses set forth in judgment No. 000866-F-S1-2013 of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Decisions Nos. 2010-12815 and 2010-4161 of the Sala Constitucional, and Decisions Nos. 530-2014 and 10-2015 of this Section III, among others).

Consequently, every land-use certificate may be challenged independently, either through ordinary appeals (recursos ordinarios) or through an extraordinary motion for review. Accordingly, the same must apply to any information contained in the land-use certificate that restricts or conditions a conforming use (uso conforme), since this constitutes a limitation on real-property ownership rights that may be challenged by the person subject to the administration. The Mayor’s argument regarding the nature of land use and the impossibility of challenging the street-access requirement for constructing a condominium contained in that act is erroneous because that argument disregards the content of the certificate, minimizes its importance, and evades the actual effects it has on the appellant, as though that portion of the act did not exist. If the Mayor actually intended to disregard that requirement, he should have timely revoked the challenged portion.

Therefore, when a conditional or nonconforming land-use certificate (certificado de uso de suelo condicionado o no conforme) is issued, it is important that a technical study be conducted which is limited solely to reviewing the zoning regulations affecting each parcel, since in every case effects are produced on the exercise of the ownership rights of the person subject to the administration. For this reason, this Chamber has maintained for several years that the zoning restrictions (limitaciones de zonificación) contained in Regulatory Plans (Planes Reguladores) must not be confused with mandatory construction requirements (exigencias constructivas de orden público), since doing so distorts the nature of the land-use certificate by introducing matters not requested by the person subject to the administration.” (Emphasis not in the original) (Tribunal Contencioso Administrativo, Third Section, Decision 495-2017 of nine twenty a.m. on veintinueve de noviembre del dos mil diecisiete and 99-2018 of ten twenty-five a.m. on veintiocho de febrero de dos mil dieciocho).

III.Regarding the specific case. For purposes of addressing the grievances (agravios) set forth in the challenge filed, they will be presented together with the corresponding analysis conducted by this Tribunal. As the first ground for filing the appeal, the appellant proceeds to reproduce—with minor adjustments to certain facts—the extraordinary appeal for review (recurso extraordinario de revisión) filed against the land-use authorization (uso de suelo), building permit 371-2017, and business license Placa18836 authorizing the commercial operation of a repair shop, which appears from the Second through the Fourteenth facts of the appeal filed before this body. Finding: Regarding this practice, it is necessary to refer to what this Tribunal has previously stated, since it has repeatedly held: “(…) I file against it motions for reconsideration and appeal (recursos de revocatoria y apelación), the latter before the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, and, as grounds for my disagreement, I reiterate all the factual and legal arguments that I raised when filing the appeal against the aforementioned official communication, hereby requesting that said appeal be granted.” Based on the foregoing, this Tribunal considers it necessary to make the following observations.

As a general rule in administrative proceedings (procedimientos administrativos), the Principle of Informality (Principio de informalidad) means that, pursuant to sections 348 and 349 of the Ley General de la Administración Pública, the parties may—in principle—file an appeal by expressing their interest in doing so, with the option of stating their grievances later. The aforementioned rule generally governs administrative proceedings. The Código Procesal Civil contains the same provision in the text of Article 559; however, the final paragraph of that provision establishes exceptions to the foregoing rule, expressly indicating that, in such matters, there are circumstances in which the appeal must be filed with stated grounds, with such omission being sanctioned by summary dismissal (rechazo de plano) of the corresponding challenge. Returning to administrative proceedings, Book Two of the Ley General de la Administración Pública applies to municipal matters on a supplementary basis (de forma supletoria) with respect to the procedural provisions established in the Código Municipal.

Having clarified the foregoing, it should be emphasized that municipal administrative appeals (recursos administrativos municipales) are governed by lex specialis, since that Code expressly establishes that appeals must include reasons, all of the foregoing, of course, without affecting the Principle of Informality applicable in this area. To that effect, the cited provision establishes: “Article 156.- Motions for reconsideration and appeals before the council must be filed, by means of a reasoned written submission (memorial razonado), within the fifth day” (Emphasis not in the original). The foregoing provision is particularly justified in the case of this non-hierarchical review of legality (control no jerárquico de legalidad), because the decision of this Section of the Tribunal is limited to the grievances raised by the party concerning the challenged administrative act (acto administrativo impugnado).

In this regard, Article 181 of the Ley General de la Administración Pública states: “Article 181.- The non-hierarchical reviewer (contralor no jerárquico) may review only the legality of the act and only by virtue of an administrative appeal, and shall decide within the limits of the claims and factual issues raised by the appellant, but may apply a provision not invoked in the appeal.” Reading the foregoing provisions together, it follows that, although the stated Principle of Informality is fully applicable in this area, that Principle does not have the effect of rendering inapplicable an express statutory provision that this Tribunal is required to observe. Indeed, it should be noted that, to date, the Sala Constitucional has not declared the cited provision unconstitutional; this means that in administrative proceedings, as in Civil Procedural Law, there are certain appeals for which grounds must be stated when they are filed.

This essential requirement is absent from the appeal that commenced the appellate phase before this non-hierarchical reviewer of legality, making it unavoidable for this Tribunal to declare it inadmissible. Moreover, it should be emphasized that merely reiterating grievances against the act that concluded the initial adjudicatory phase (fase constitutiva)—the first instance—and not against the challenged act does not enable this Tribunal to annul an act issued by a municipal government body that has not been challenged in any respect. Holding otherwise would mean accepting, contrary to the rules of impartiality, that the Tribunal, rather than the appellant, should determine which grievances against the first-instance act must be brought before this non-hierarchical reviewer of legality and how they should be adapted and proven. The foregoing is clearly inadmissible at the present stage of development of Administrative Procedural Law.

In view of the deficiencies in the appeal filed, this Tribunal must inevitably declare it inadmissible.” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, decision number 97-2017, at ocho horas cincuenta minutos del catorce de marzo de dos mil diecisiete). In the present matter, the appellant has formulated her grievances on the basis of the facts stated therein; therefore, for purposes of this matter, this Tribunal declares those grievances inadmissible—although not the appeal itself, because other grievances distinct from those stated there were also raised—since it is not for this body to determine which grievances filed against the first-instance acts—the land-use authorization, building permit 371-2017, and business license Placa18836—must be brought before this non-hierarchical reviewer of legality and how they should be adapted and proven in relation to decision RESOL-AM-06-2018, issued at once horas del siete de mayo de dos mil dieciocho by the Alcaldía Municipal de San Isidro, in which those grievances were considered.

As a second argument, she states that the grounds for the challenged decision are essentially that the property is an established lot (lote consolidado) and that, consequently, neither the Reglamento de Zonificación nor the Plan Regulador applies; she further insists that the Dirección de Desarrollo y Control Urbano applies discretionary criteria, which is contrary to urban-planning regulations. Finding: This grievance must be rejected because, in Considerando Tercero of the challenged decision, contrary to what was stated, the local government expressly indicates: “In view of this regulatory provision, it should be noted that the interpretation made by the appellant is not accepted, since this section does not grant the Dirección de Desarrollo Urbano any discretion to declare as nonconforming and objectionable a use that, for purposes of the plan itself, is considered conforming. / In this regard, it should be recalled that Article 3, subsection hh), of the Reglamento de Zonificación defines a nonconforming use (uso no conforme)—for purposes of interpreting the regulatory instrument—as a use that ‘does not conform to the stated zoning but which existed in fact on the date a Plan Regulador entered into force.’ Thus, the declaration of a conforming use (permitted under the Reglamento) or a nonconforming use is a regulated activity (actividad reglada) dependent on compliance with certain requirements, and it is therefore improper to subject it to a merely discretionary determination by the Dirección de Desarrollo Urbano.” In a third grievance, the appellant objects to the assertion that health operating permits (permisos sanitarios de funcionamiento) fall within the jurisdiction of the Ministerio de Salud and states that she does not understand how the local government confines itself solely to describing the zoning without analyzing the surrounding area and the harm that may be caused to the community.

Finding: In accordance with the foregoing, this grievance is directed at challenging the land-use authorization, with the appellant asserting that, when granting it, the local government must analyze factors unrelated to zoning. In this regard, this Section has stated: “Accordingly, when issuing a conditional or nonconforming land-use certificate (certificado de uso de suelo condicionado o no conforme), it is important to conduct a technical study limited exclusively to reviewing the zoning regulation affecting each property, since in every case effects are produced on the exercise of the property right of the governed party (administrado). For this reason, this Chamber has held for several years that zoning restrictions contained in Planes Reguladores must not be confused with mandatory building requirements, since doing so distorts the nature of the land-use certificate by introducing matters not requested by the governed party.” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera vote 495-2017 at nueve horas veinte minutos del veintinueve de noviembre del dos mil diecisiete).

In accordance with the foregoing, it must be clarified that, when granting the land-use authorization, the local government is limited to certifying the zoning established in the Planes Reguladores and may not include restrictions of a different nature in that act. However, if this grievance is construed as an objection to the building permit or business license also challenged by the appellant, it must be borne in mind that the corresponding authority to grant these permits lies with the Ministerio de Salud, since section 1 of the Reglamento General para Autorizaciones y Permisos Sanitarios de Funcionamiento Otorgados por el Ministerio de Salud, Decreto Nº 39472-S, states: “The purpose of these regulations is to establish the requirements and procedures with which establishments conducting industrial, commercial, and service activities listed in Annex No.1 of these regulations must comply in order to obtain a Health Operating Permit (Permiso Sanitario de Funcionamiento) from the Ministerio de Salud.” In this regard, the Tribunal finds that the technical authority to determine whether the conduct of any of the stated activities adversely affects health belongs to the Ministerio de Salud, whose determination is binding on the local government within the scope of its powers; accordingly, this argument is rejected.

As a fourth grievance, she states that the Municipalidad de San Isidro surprisingly authorized business license Placa18836 for the commercial operation of a repair shop before the Ministerio de Salud granted the Operating Permit, in clear violation of the regulations governing the matter. To that end, she reproduces certain alleged violations involving pollution, noise containment, and hazardous conditions. She indicates that this situation entails a violation of the principle of coordination (principio de coordinación) governing the matter. Finding: With respect to this argument, the same error made in the first grievance analyzed is repeated, since the sixth fact of this same appeal is again reproduced; that fact was also raised during the administrative self-review phase (fase de autotutela) against the challenged acts through the extraordinary appeal for review, and it fails to take into account the decision issued by the Alcaldía Municipal when ruling on the latter—which is the challenged act in this case—in which it stated: “Based on the foregoing, the Commercial License No. 1434-2015 issued by the Municipalidad de San Isidro de Heredia was definitively approved on 29 de abril de 2015, that is, after the operating permit issued by the Ministerio de Salud, which is dated 24 de abril de 2015, as shown at folio 7 of the administrative record (expediente administrativo).

Therefore, it may be stated that there is no defect (vicio) whatsoever concerning the issuance of the commercial license (licencia comercial), insofar as it was issued only after the taxpayer established the existence of an operating permit (permiso de funcionamiento).” In light of the foregoing, this grievance (agravio) must be rejected because it reproduces one raised during the administrative self-review phase (fase de autotutela) and, additionally, was already addressed by the local government (corporación local) in the challenged act (acto recurrido). Furthermore, the appellant refers to a violation of the duty of coordination (deber de coordinación), but does not explain what this duty entails, much less the nature of the alleged violation. Along the same lines, it is evident that both the local government and the Ministerio de Salud have exercised their powers as provided by the legal system.

As a fifth argument, the appellant states that the assertions made when filing the appeal, which are construed as complaints (denuncias), are immediately closed by the Municipalidad without indicating whether they will be processed, thereby violating the body of applicable law (bloque de legalidad). Holding (Criterio): In this regard, it is evident that this argument was resolved in the third recital (considerando tercero) of the challenged decision (resolución impugnada), in which the respondent informed the appellant that these allegations concerning adverse effects on health could not be considered for purposes of the extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) filed, a position with which this Tribunal agrees. Furthermore, in that same act, it informed her that those circumstances had already been considered by the competent authority. In this regard, note that the act stated: “Based on these assessments, such circumstances will not be considered as part of the motion for review.

In any event, solely for informational purposes, the appellant is advised that, on 30 de abril de 2018, the Unidad Técnica de Gestión Ambiental de la Municipalidad received Official Letter No. CN-ARS-SPSI-606-2018, issued by the Director del Área Rectora de Salud San Pablo -San Isidro del Ministerio de Salud, stating that the work necessary to comply with Health Order No. 051-17-SI had already been completed at the workshop.” Accordingly, this grievance must be rejected, particularly because jurisdiction to rule on these matters lies with the Ministerio de Salud and, according to the Municipalidad itself, that authority issued an opinion regarding the matters reported. As her final argument, the appellant states that the challenged decision fails to rule on the plea of nullity (incidente de nulidad) filed. Holding: In this regard, it is evident that the grounds supporting that plea correspond to the substantive grounds on which the extraordinary motion for review was filed, with the addition of a transcription of certain provisions concerning the scope of such nullity.

In view of the foregoing, because the motion was denied on the merits, the plea of nullity—improperly so called in administrative proceedings (sede administrativa)—must likewise be deemed denied, which entails rejection of this argument. In addition, Article 172 of the Código Municipal provides: “Article 172.- / An extraordinary motion for review may be filed against any act not issued by the concejo and not concerning labor matters when the remedies authorized by the preceding articles of this chapter were not timely pursued, provided that five years have not elapsed since the act was issued and that the act has not fully exhausted its effects, so that it does not produce or continue producing effects. / The motion shall be filed with the Alcaldía municipal, which shall grant it if the act is absolutely null and void (absolutamente nulo). The decision of the Alcaldía municipal may be appealed before the Tribunal Contencioso-Administrativo, subject to the conditions and time limits set forth in Article 162 of this Código.” (Emphasis added).

As may be seen from the provision transcribed above, a determination that the act is absolutely null and void is the substantive prerequisite for the extraordinary motion for review filed; hence, because the motion was examined and rejected on the merits, it follows that this prerequisite has not been met and, consequently, no express and individualized statement rejecting an allegation of nullity would be required. In light of the foregoing, the appropriate course is to reject the appeal (recurso de apelación) filed. As no further appeal is available, the administrative remedies are deemed exhausted (agotada la vía administrativa).

IV.Since these proceedings were conducted electronically, the parties may obtain a complete copy containing both the administrative record (expediente administrativo) forwarded by the Municipal Corporation and all the documents comprising this appeal (alzada), for which purpose they must provide an electronic storage device (USB flash drive or compact disc). Likewise, if physical or electronic documentation (plans, photographs, reports, etc.) was submitted and remains in the custody of the Court, the person who submitted it may retrieve it within 30 business days, in accordance with Article 12 of the Regulations on Electronic Case Files before the Judiciary (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial), approved by the Full Court at session n.° 27-11 of 22 de agosto del 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin n.° 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Superior Council of the Judiciary at session n.° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, Article LXXXI.

Por tanto

The appeal (recurso de apelación) filed is denied. The administrative remedies (vía administrativa) are deemed exhausted.

Marco Antonio Hernández Vargas Nombre106177 Case file: 18-004599-1027-CA Matter: Non-hierarchical review (control no jerárquico) Appellants: Nombre106335 Respondent: Municipalidad de San Isidro MARCO ANTONIO HERNÁNDEZ VARGAS, DECIDING JUDGE Nombre106177 , DECIDING JUDGE Nombre106177 , DECIDING JUDGE

Firmar Documento Tribunal Contencioso Administrativo Central 2545-00-03 Fax 2545-0033 Correo electrónico ...01 _________________________________________________________________________________________________ Asunto: Control no jerárquico Recurrentes: Nombre106335 Recurrido: Municipalidad de San Isidro No. 487-2019 Tribunal Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Anexo A del II Circuito Judicial de San José. Goicoechea, a las nueve horas cincuenta minutos del veinticinco de setiembre de dos mil diecinueve.- Conoce este Tribunal en condición de contralor no jerárquico de legalidad, del recurso de apelación interpuesto por el señor Nombre106335 , cédula de número CED83412, contra la resolución RESOL-AM-06-2018 de las once horas del siete de mayo de dos mil dieciocho, emitida por la Alcaldía Municipal de San Isidro.

Redacta el Juez Hernández Vargas.

Considerando

I.Antecedentes.- De importancia para la resolución de este asunto -utilizando una numeración de foliatura del expediente digital generado en el Escritorio Virtual como un único documento y en orden ascendente-, se tienen los siguientes hechos: 1) En escrito presentado ante la corporación local en fecha 05 de marzo de 2018, el señor Nombre106335 , interpone recurso extraordinario de revisión contra el uso de suelo, permiso de construcción 371-2017 y la patente 1434 que autoriza la actividad lucrativa de taller. (folio 297); 2) Mediante RESOL-AM-06-2018 de las once horas del siete de mayo de dos mil dieciocho, la Alcaldía Municipal de San Isidro declara sin lugar el recurso extraordinario de revisión interpuesto. (folio 16); 3) En escrito presentando ante la corporación local en fecha 17 de mayo de 2016, el señor Nombre106335 interpone recurso de apelación contra la resolución RESOL-AM-06-2018 citada. (folios 29).

II.Sobre el uso de suelo. En el acto impugnado, argumenta la corporación local que el llamado uso de suelo utilizado para la emisión de la Licencia Comercial 1434 no es un acto con efectos propios, en el tanto el mismo no corresponde al regulado en la Ley de Planificación Urbana, sino a un acto preparatorio donde la Dirección de Desarrollo Urbano certifica que el inmueble cumpla con los parámetros técnicos para albergar la actividad. Sobre este particular, yerra la corporación local en realizar dicha afirmación, por cuanto, si bien es cierto, en algún momento se sostuvo dicha posición, la misma ha sido variada, pues al certificado de uso de suelo se le considera hoy día un verdadero acto que otorga o limita derechos subjetivos. Al respecto, esta Sección ha señalado: "III. Sobre la naturaleza del certificado de uso del suelo. Se aclara a ambas partes que el certificado de uso de suelo es un acto administrativo que, por su naturaleza, incide directamente sobre la esfera jurídica del administrado, de modo que es capaz de surtir efectos de manera independiente, puesto que su contenido puede enunciar la existencia de limitaciones al ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente, que permite o impide la toma de decisiones posteriores por parte de los particulares, incluyendo inversiones de impacto de tipo constructivo o de patentes.

La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás, pues se le considera hoy día un verdadero acto que otorga o limita derechos subjetivos (sobre este particular, destacan, entre otras, los desarrollos expresados en la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 000866-F-S1-2013, los Votos Nos. 2010-12815 y 2010-4161 de la Sala Constitucional, así como los Votos de esta Sección III, Nos. 530-2014 y 10-2015, entre otros). Por ello, todo certificado de uso de suelo es susceptible de ser impugnado de manera autónoma, ya sea por medio de los recursos ordinarios, o bien, mediante el recurso extraordinario de revisión.

Misma suerte ha de llevar, por ende, cualquier información contenida en el certificado de uso del suelo que resulte restrictiva o condicionante del uso conforme, pues ello se traduce en una limitación al derecho de propiedad inmobiliaria que puede ser impugnada por el administrado. La argumentación desarrollada por el Alcalde sobre la naturaleza del uso del suelo y la imposibilidad de impugnar la exigencia de la calle para construir un condominio contenida en ese acto es errónea porque con tal argumento hace caso omiso del contenido de ese certificado, le resta importancia y evade los efectos reales que ello implica sobre el recurrente, cual si esa parte del acto no existiera. Si el Alcalde en realidad pretendía desconocer tal imposición, debió revocar oportunamente la parte impugnada. Por ello, es relevante que al emitir un certificado de uso de suelo condicionado o no conforme, se haga un estudio técnico que se limite a revisar únicamente la regulación de zonificación que afecta cada finca, dado que en todos los casos se generan efectos sobre el ejercicio del derecho de propiedad del administrado.

Es por ello que esta Cámara ha venido sosteniendo desde hace varios años, que no se deben confundir las limitaciones de zonificación contenidas en Planes Reguladores, con exigencias constructivas de orden público, pues desnaturaliza el certificado de uso de suelo al introducirle aspectos no peticionados por el administrado." (El resaltado no es del original) (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera voto 495-2017 de las nueve horas veinte minutos del veintinueve de noviembre del dos mil diecisiete y 99-2018 de las diez horas veinticinco minutos del veintiocho de febrero de dos mil dieciocho).

III.Sobre el caso concreto. A efectos de atender los agravios expuestos en la impugnación formulada, se expondrán los mismos con el respectivo análisis realizado por este Tribunal. Como primer fundamento para interponer el recurso, el recurrente, procede a transcribir -con pequeños ajustes en algunos hechos- el recurso extraordinario de revisión formulado contra el uso de suelo, permiso de construcción 371-2017 y la patente Placa18836 que autoriza la actividad lucrativa de taller, lo cual se presenta desde el hecho Segundo hasta el Décimo cuarto del recurso interpuesto ante esta instancia. Criterio: Sobre esta práctica, es necesario hacer alusión a lo indicado anteriormente por este Tribunal, por cuanto, en reiteradas ocasiones se ha señalado: “(…) interpongo contra la misma los recursos de revocatoria y apelación, este último ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, y para fundamentar mi inconformidad reitero todos los argumentos de hecho y de derecho que esgrimí al interponer el recurso de apelación contra el oficio antes mencionado, solicitando desde ya se acoja dicho recurso".

A partir de lo anterior, este Tribunal entiende necesario hacer las siguientes consideraciones. Por regla general en materia de procedimientos administrativos el Principio de informalidad implica que de conformidad con los ordinales 348 y 349 de la Ley General de la Administración Pública, las partes -pueden en principio- recurrir manifestando su interés en hacerlo, teniendo la alternativa de expresar sus agravios ulteriormente. La apuntada regla es la que rige por regla general los procedimientos administrativos. Igual disposición consagra el Código Procesal Civil en el texto del artículo 559, sin embargo, en el último párrafo de dicha norma se establecen las excepciones a la regla apuntada, señalando expresamente la existencia en esa materia de supuestos en los que el recurso debe presentarse de manera motivada, sancionando tal omisión con el rechazo de plano de la respectiva impugnación.

Volviendo al tema de los procedimientos administrativos, se tiene que el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública aplica en materia municipal de forma supletoria a las disposiciones procedimentales establecidas en el Código Municipal. Precisado lo anterior se destaca que en materia de recursos administrativos municipales existe lex specialis pues dicho Código establece expresamente que los recursos deben ser razonados, todo lo anterior claro está, sin afectar el Principio de Informalidad que aplica en esta materia. En tal dirección el citado canon establece: "Artículo 156.- Los recursos de revocatoria y apelación ante el concejo deberán interponerse, en memorial razonado, dentro del quinto día" (El original no está destacado). La norma anterior encuentra particular justificación en el caso de este control no jerárquico de legalidad, por cuanto el pronunciamiento de esta Sección del Tribunal se limita a los agravios planteados por la parte respecto del acto administrativo impugnado.

En ese sentido el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública expresa: "Artículo 181.-El contralor no jerárquico podrá revisar sólo la legalidad del acto y en virtud de recurso administrativo, y decidirá dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente, pero podrá aplicar una norma no invocada en el recurso". De la relación de las normas anteriores se concluye que, si bien en esta materia tiene plena vigencia el Principio de Informalidad enunciado, dicho Principio no tiene la virtud de hacer inaplicable una disposición expresa de rango legal que este Tribunal está llamado a atender. Nótese incluso que a la fecha la Sala Constitucional no ha declarado la inconstitucionalidad del precepto apuntado, todo lo cual implica que en materia de procedimientos administrativos, al igual que opera en Derecho Procesal Civil, sí existen ciertos recursos que deben ser motivados al momento de su presentación, omisión esencial que se echa de menos en el recurso que abrió la fase recursiva ante este contralor no jerárquico de legalidad, lo cual hace indefectible para este Tribunal declarar su inadmisibilidad.

Amén de lo anterior, se destaca que la sola reiteración de agravios contra el acto que cerró la fase constitutiva -primera instancia-, y no contra el acto impugnado, no abre la posibilidad para este Tribunal de anular un acto emanado de un órgano del gobierno municipal respecto del cual no se ha hecho ningún cuestionamiento. Lo contrario implicaría aceptar que contrario a las reglas de la imparcialidad sea el Tribunal, y no el apelante, el que determine cuáles de los agravios en contra del acto de primera instancia deben ser traslados ante este contralor no jerárquico de legalidad y cómo estos deberían adecuarse y probarse. Lo anterior, es a todas luces inadmisible en el estado de desarrollo del Derecho procesal administrativo. En razón de las falencias que presenta el recurso de apelación interpuesto, resulta indefectible para este Tribunal declararlo inadmisible”. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución número 97-2017, de las ocho horas cincuenta minutos del catorce de marzo de dos mil diecisiete).

En el presente asunto, el recurrente ha formulado sus agravios a partir de los hechos allí indicados, motivo por el cual, para el presente asunto, este Tribunal declara inadmisibles dichos agravios -mas no así el recurso por haberse formulado otros distintos a los allí expresados- en el tanto no le corresponde a este órgano determinar cuáles de los agravios interpuestos en contra de los actos de primera instancia -uso de suelo, permiso de construcción 371-2017 y la patente Placa18836- deben ser traslados ante este contralor no jerárquico de legalidad y cómo estos deberían adecuarse y probarse en relación a la resolución RESOL-AM-06-2018 de las once horas del siete de mayo de dos mil dieciocho, emitida por la Alcaldía Municipal de San Isidro, en la cual se conocieron esos agravios. Como segundo argumento señala que los fundamentos de la recurrida son esencialmente que se trate de un lote consolidado y que en consecuencia no aplica ni el Reglamento de Zonificación ni el Plan Regulador, además insiste en que se aplican criterios discrecionales por parte de la Dirección de Desarrollo y Control Urbano, lo cual es contrario a la normativa urbanística.

Criterio: Este agravio debe ser rechazado por cuanto, en el Considerando Tercero de la resolución impugnada, de forma opuesta a lo indicado, la corporación local expresamente señala: “Frente a esta disposición normativa, cabe indicar que no se comparte la interpretación realizada por el recurrente, en el tanto este numeral no otorga ningún tipo de discrecionalidad a la Dirección de Desarrollo Urbano, para efectos de declarar como no conforme y molesto, un uso que para efectos del propio plan se considera conforme. / En este sentido, deberá recordarse que el Reglamento de Zonificación establece en su artículo 3, inciso hh), que se define como uso no conforme -para efectos de la interpretación del cuerpo normativo-, aquel uso que "no se ajusta a la zonificación indicada pero que existía de hecho a la fecha de entrada en vigencia de un Plan Regulador". De esta forma, se parte que la declaratoria de uso conforme (permitido en los términos del Reglamento) o no conforme, es una actividad reglada, que depende del cumplimiento de ciertos requisitos, por lo que su sometimiento a un criterio meramente discrecional de la Dirección de Desarrollo Urbano, resulta improcedente”.

En un tercer agravio, se opone la recurrente a la afirmación que los permisos sanitarios de funcionamiento son competencia del Ministerio de Salud, y señala que no se comprende como el gobierno local se limita a describir únicamente la zonificación sin analizar su entorno y los perjuicios que se pueden causar a la comunidad. Criterio: De conformidad con lo expuesto, este agravio se encuentra dirigido a la impugnación del uso de suelo, en donde la recurrente afirma que para su otorgamiento la corporación local debe analizar elementos ajenos a la zonificación. Al respecto, esta Sección ha señalado: “Por ello, es relevante que al emitir un certificado de uso de suelo condicionado o no conforme, se haga un estudio técnico que se limite a revisar únicamente la regulación de zonificación que afecta cada finca, dado que en todos los casos se generan efectos sobre el ejercicio del derecho de propiedad del administrado.

Es por ello que esta Cámara ha venido sosteniendo desde hace varios años, que no se deben confundir las limitaciones de zonificación contenidas en Planes Reguladores, con exigencias constructivas de orden público, pues desnaturaliza el certificado de uso de suelo al introducirle aspectos no peticionados por el administrado”. (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera voto 495-2017 de las nueve horas veinte minutos del veintinueve de noviembre del dos mil diecisiete). De conformidad con lo expuesto se debe precisar que para el otorgamiento del uso de suelo la corporación local se limita a certificar la zonificación establecida en los Planes Reguladores, no siendo posible que en este acto incluyan otras limitaciones de distinta naturaleza. Ahora bien, si se interpreta que dicho agravio se encuentra encaminado a oponerse al permiso de construcción o patente también impugnados por la recurrente, debe tenerse en cuenta que la competencia respectiva para el otorgamiento de estos permisos le corresponde al Ministerio de Salud, en el tanto, el Reglamento General para Autorizaciones y Permisos Sanitarios de Funcionamiento Otorgados por el Ministerio de Salud, Decreto Nº 39472-S, en su numeral 1 señala: “El presente reglamento tiene como objeto establecer los requisitos y trámites que deben cumplir los establecimientos que desarrollan actividades industriales, comerciales y de servicios, contemplados en el anexo No.1 del presente reglamento, a fin obtener el Permiso Sanitario de Funcionamiento por parte del Ministerio de Salud”.

En este sentido, el Tribunal es del criterio que las competencias técnicas para determinar si hay afectación a la salud por el desarrollo de alguna actividad de las indicadas, le corresponde al Ministerio de Salud, siendo este criterio vinculante para la administración local, en cuanto a sus competencias; motivo por el cual se rechaza este argumento. Como cuarto agravio, señala que la Municipalidad de San Isidro autoriza la patente Placa18836 para el ejercicio de la actividad comercial de Taller sorpresivamente antes que se otorgue el Permiso de Funcionamiento del Ministerio de Salud y en franca violación de la normativa atinente a la materia, para lo cual transcribe algunas supuestas infracciones de contaminación, confinamiento de ruido y situaciones de riesgo. Indica que esta situación implica una violación al principio de coordinación que rige la materia. Criterio: En lo que respecta a este argumento, se incurre en el mismo error del primer agravio analizado, en el tanto, se transcribe nuevamente el hecho sexto de este mismo recurso, el cual también se formuló en la fase de autotutela contra los actos impugnados mediante el recurso extraordinario de revisión, y que omite tomar en consideración lo resuelto por la Alcaldía Municipal al resolver este último -y que en este caso es el acto impugnado-, en el cual indicó: “A partir de lo anterior, se tiene que la aprobación de la Licencia Comercial No. 1434-2015 emitida por la Municipalidad de San Isidro de Heredia, se llevó a cabo de forma definitiva el 29 de abril de 2015, sea con posterioridad a la emisión del permiso de funcionamiento emitido por el Ministerio de Salud, el cual tiene fecha del 24 de abril de 2015, tal y como consta a folio 7 del expediente administrativo.

Por ello, es posible asegurar que no existe ningún vicio con respecto a la emisión de la licencia comercial, en el tanto la misma se llevó a cabo hasta que se consignó por parte del contribuyente, la existencia de permiso de funcionamiento.”. En virtud de lo anterior, este agravio debe ser rechazado por obedecer a una transcripción del formulado en la fase de autotutela y que, adicionalmente, ya fue atendido por la corporación local en el acto recurrido. Además, el recurrente hace alusión a que se violenta el deber de coordinación mas no expone en que consiste este deber ni menos aún cuál ha sido la supuesta violación; En la misma línea, se observa que tanto la corporación local como el Ministerio de Salud han ejercido sus competencias tal y como lo dispone el ordenamiento jurídico. Como quinto argumento, señala que las manifestaciones realizadas con interposición del recurso que se interpretan como denuncias son archivadas inmediatamente por la Municipalidad sin indicar si se tramitarán o no, violentando el bloque de legalidad.

Criterio: En este sentido, se observa que este argumento fue resuelto en el considerando tercero de la resolución impugnada, en donde la recurrida le informa a la recurrente que estos alegatos relativos a afectaciones a la salud no pueden ser consideradas para efectos del recurso extraordinario de revisión interpuesto, lo cual es compartido por este Tribunal. Además, en ese mismo acto le informa que dichas circunstancias ya fueron conocidas por el órgano competente. Al respecto, nótese que, en dicho acto, se indicó: “Es con fundamento en estas valoraciones, que tales circunstancias no se entran a conocer como parte del recurso de revisión. En todo caso, solo para efectos informativos, se indica al recurrente que con fecha del 30 de abril de 2018, la Unidad Técnica de Gestión Ambiental de la Municipalidad, recibe el Oficio No. CN-ARS-SPSI-606-2018, emitido por el Director del Área Rectora de Salud San Pablo -San Isidro del Ministerio de Salud, donde se manifiesta que en el taller ya se llevaron a cabo las obras necesarias para cumplir con la Orden Sanitaria No. 051-17-SI”.

Así las cosas, este agravio debe ser rechazado, máxime que la competencia para pronunciarse sobre los mismos recae en el Ministerio de Salud, y según lo indicado por la propia Municipalidad, ese órgano emitió un dictamen sobre lo denunciado. Como último argumento, la recurrente señala que en la resolución impugnada se omite la resolución sobre el incidente de nulidad interpuesto. Criterio: Sobre este particular, se observa que los motivos en los que se ampara dicho incidente corresponden a los motivos de fondo por los que se interpone el recurso extraordinario de revisión, adicionándose la transcripción de algunas normas sobre los alcances de dicha nulidad. Al tenor de lo señalado se observa que al rechazarse por el fondo el recurso, debe entenderse por rechazado el incidente de nulidad -mal llamado así en sede administrativa-, lo que implicaría el rechazo de este argumento. Aunado a lo anterior, el artículo 172 del Código Municipal dice: “Artículo 172.- / Contra todo acto no emanado del concejo y de materia no laboral cabrá recurso extraordinario de revisión cuando no se hayan establecido, oportunamente, los recursos facultados por los artículos precedentes de este capítulo, siempre que no hayan transcurrido cinco años después de dictado el acto y este no haya agotado totalmente sus efectos, a fin de que no surta ni sigan surtiendo efectos. / El recurso se interpondrá ante la Alcaldía municipal, que lo acogerá si el acto es absolutamente nulo.

Contra lo resuelto por la Alcaldía municipal cabrá recurso de apelación para ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, en las condiciones y los plazos señalados en el artículo 162 de este Código”. (El subrayado no es del original). Como se puede apreciar, de la norma transcrita, la determinación del acto como absolutamente nulo es el presupuesto de fondo del recurso extraordinario de revisión interpuesto, de allí que al haberse analizado y rechazo por el fondo el mismo, se determina que no se cumple con dicho presupuesto y, por consiguiente, no requeriría de manifestación expresa y particularizada rechazando un alegato de nulidad. En virtud de lo anterior, lo procedente es rechazar el recurso de apelación interpuesto. Al no haber ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.

IV.Al haberse sustanciado esta sede en forma electrónica, queda a disposición de las partes obtener una copia integral que contiene tanto el expediente administrativo remitido por la Corporación Municipal, así como la totalidad de las piezas que conforman la presente alzada, para lo cual deberá aportar el dispositivo electrónico de almacenamiento (llave maya o disco compacto). Asimismo, en caso que hubiere ingresado documentación física o electrónica (planos, fotografías, informes, etc) que permanezca aún en custodia el Despacho, podrá retirarla quien la aportó en un plazo de 30 días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por la Corte Plena en sesión n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto

Se rechaza el recurso de apelación interpuesto. Se da por agotada la vía administrativa.

Marco Antonio Hernández Vargas Nombre106177 Asunto: Control no jerárquico Recurrentes: Nombre106335 Recurrido: Municipalidad de San Isidro Nombre106177 , JUEZ/A DECISOR/A Nombre106177 , JUEZ/A DECISOR/A