Land-use certificate does not protect springs — challenge wrongly directedCertificado de uso de suelo no protege nacientes — impugnación incorrectamente dirigida

Contentious Administrative Court, Section III Case Type: Improper Hierarchy Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Content of Interest: Content Type: Majority Vote Branch of Law: Municipal Law Topic: Land-use certificate (Certificado de uso de suelo) Subtopics: Act that grants or limits subjective rights.

"II.- On the merits. Ms. Mata Monge appeals the decision of the Mayor and, in her submission, essentially seeks protection of a spring (naciente) and its protection area, as well as the stream through which the spring water flows, which she asserts was piped (entubada) by the University of Costa Rica. She therefore requests the application of the Forest Law (Ley Forestal) and the sanctions of article 99 of the Organic Law of the Environment, reasons she considers sufficient to annul the land-use certificate. Article 28 of the Urban Planning Law states that land use requires a land-use certificate to determine its compatibility with urban planning regulations:

\"Article 28.- Using or dedicating land, buildings, or structures to any use incompatible with the established zoning is prohibited. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate attesting to the conformity of the use with zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance.

Each zoning regulation will set the date from which said certificates will be mandatory.\" This provision refers to the binding nature of urban planning regulations and the submission that individuals must have to the rules they impose, as they are matters of public order, because these form part of the content of property rights, insofar as they establish the authorized or legitimate scope of their exercise, containing some of the limitations authorized by constitutional article 45, under the understanding that it does not produce a dispossession of private property nor the deprivation of the primary attribute of ownership. Likewise, article 24 of the Urban Planning Law provides that zoning regulations must include the determination of land uses, matters relating to the location, height, and construction area of buildings; the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on determining land density; the size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; among others. It is through urban planning regulation that limitations are imposed on individuals and, in this specific case, define the destination and use that may be given to the land; local authorities cannot, therefore, deviate from their application. Certainly, the land-use certificate compares the use intended by its owner with the existing zoning regulation, and determines whether or not it is compliant. The land-use certificate is an administrative act that, by its nature, directly affects the legal sphere of the individual, such that it is capable of producing effects independently, since its content may state the existence of limitations on the exercise of the attributes of property rights, in application of urban planning regulations and the current environmental regime, which allows or prevents subsequent decision-making by private parties, including impact investments of a constructive or patent type. The thesis that held this type of administrative act to be merely declaratory and therefore does not affect the legal sphere of the individual has been jurisprudentially overcome, both by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and by the First Chamber (Sala Primera), a criterion fully shared by this Court of improper hierarchy and has been expressed for several years, as it is now considered a true act that grants or limits subjective rights (on this matter, the developments expressed in the judgment of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, No. 000866-F-S1-2013, stand out, among others, along with Votes Nos. 2010-12815 and 2010-4161 of the Constitutional Chamber, as well as Votes of this Section III, Nos. 530-2014 and 10-2015, among others). Therefore, this Chamber deems that this part of the act on appeal merits this legal clarification, so that local authorities do not incur errors of incorrect and outdated assessment of the actions emanating from them. What is true is that the property for which the certificate was issued is extremely large, measuring 280,895.21 m2, meaning that the prohibition against building within the protection radius of the spring (naciente) and its stream, provided for in article 33 of the Forest Law (Ley Forestal), can only be determined through construction plans specifying the location of the building. For this, authorities other than municipal ones are involved, as in these cases it is the responsibility of INVU to confer the alignment of the construction plans, which is the specific act through which the State exercises the protection sought here. The land-use certificate is limited to recording the regulatory zoning according to the respective Map, but cannot cover aspects inherent to the building's location. In fact, the Municipality has indicated that it has not authorized any construction license (licencia constructiva), because the Construction Law (Ley de Construcciones), article 75, refers the works of decentralized entities to the National Buildings Directorate (Dirección de Edificaciones Nacionales). The Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) has exempted decentralized entities from the land-use certificate requirement, expressly in Opinion C-202-2016, from which this Chamber dissents, because the binding nature of urban planning regulations and the submission we all must have to the rules they impose, as matters of public order, form part of the content of property rights, insofar as they establish the authorized or legitimate scope of their exercise, containing some of the limitations authorized by constitutional article 45, under the understanding that it does not produce a dispossession of private property nor the deprivation of the primary attribute of ownership. In any case, this specific discussion becomes ancillary to the object of this appeal proceeding, insofar as the University chose to respect the urban planning regulation and processed the land-use certificate. However, it is clear that according to article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones), the construction license (licencia constructiva) for the University of Costa Rica is granted by an institution other than the city government, so the appellant's claim aiming for the authorization of the Comisión Especial Estratégica Territorial (CEET) is not admissible, since article 23 of the Regulatory Plan (Plan Regulador) dictates that it intervenes for the granting of construction licenses (licencias constructivas), ergo, if there is no license here to be granted by local authorities, it is also not necessary to go through said Commission. It is therefore considered that the challenge to the land-use certificate, for the sake of safeguarding such environmental assets, is incorrectly directed, since the zoning of the property is an element that does not affect the protection strip of the spring (naciente) and the stream, and the construction works are not authorized by the municipal corporation. All the precedents of apparently irregular constructions that affect those assets, expressed in the first part of the appeal brief, are instead channeled as a complaint, which this Chamber cannot address, because our powers are limited to a non-ex officio review of legality of the land-use certificate and the decision of the Mayor." ... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Sentences Sign Document Appeal in improper municipal hierarchy Name90318 v. Municipality of Montes de Oca Interested third party: University of Costa Rica No. 448-2019 CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at eleven hours and twenty minutes on August thirtieth, two thousand nineteen.

This Court, as improper hierarchy (jerarca impropio), hears the appeal filed by Name90318, identification number CED83357, against resolution No. D.ALC.N.60-2018 issued at 8:00 hours on June 12, 2018, by the Mayor of Montes de Oca. The University of Costa Rica intervenes as an interested third party, represented by Jorge Sibaja Miranda, in the capacity of special judicial representative.

Judge Name12928 drafts the opinion, and:

CONSIDERING:

I.- Background: The following are relevant background facts: 1) In Land-Use Certificate No. 5943, issued on November 25, 2015, it was determined that the property with registered folio number Placa18826, area 280,895.21 m2, located at the UCR sports facilities, is in a University zone, therefore the use was compliant for "institutional building." 2) On December 5, 2017, Ms. Name90318 and Mechthild Bors de Barquero filed a formal complaint seeking a declaration of absolute, evident, and manifest nullity of the land-use certificate, as well as the precautionary suspension of the construction of the Offices of Health and Wellness (Oficinas de Bienestar y Salud), for being incompatible with the spring (naciente) protection zone contained in article 33 of the Forest Law (Ley Forestal). They provided as evidence official communication OSJ-774 of November 15, 2017, where MINAE warns of the safeguarding of two protection areas for two springs (nacientes), two drawings with the 100 m radius protection area and approximations of the piping sections of the stream, photographs of the spring, earthworks (movimientos de tierra), and an access cover. 4) In resolution No. D.ALC.N.60-2018 issued at 8:00 hours on June 12, 2018, by the Mayor of Montes de Oca, having previously granted a hearing to the higher education entity, heard the matter as an extraordinary review appeal, in which he indicated that the University of Costa Rica has no application for processing a construction permit for a health and wellness office as stated by the complainants; he also invoked jurisprudence according to which the land-use certificate is a merely declaratory act because it does not create legal situations, to finally maintain that said act is based on article 171.b of the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of Montes de Oca (Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Montes de Oca), which creates the Special Zone "Ciudad Universitaria Rodrigo Facio," which together with article 71 and the Zoning Map indicates that three large areas are "Universities" zone, which include the land where the university campus sports facilities are located. Furthermore, he explained that according to article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones), the University of Costa Rica is exempt from the construction license, both from the Municipality and from the National Buildings Directorate (Dirección de Edificaciones Nacionales) of MOPT. He also rejected the probative value of the documents offered in the initial filing, as they are drawings and documents referring to construction matters, which is a different procedure. Finally, and for these reasons, he rejected the requested precautionary measure.

II.- On the merits. Ms. Name90318 appeals the decision of the Mayor and, in her submission, essentially seeks protection of a spring (naciente) and its protection area, as well as the stream through which the spring water flows, which she asserts was piped (entubada) by the University of Costa Rica. She therefore requests the application of the Forest Law (Ley Forestal) and the sanctions of article 99 of the Organic Law of the Environment, reasons she considers sufficient to annul the land-use certificate. Article 28 of the Urban Planning Law states that land use requires a land-use certificate to determine its compatibility with urban planning regulations:

"Article 28.- Using or dedicating land, buildings, or structures to any use incompatible with the established zoning is prohibited. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate attesting to the conformity of the use with zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance.

Each zoning regulation will set the date from which said certificates will be mandatory." This provision refers to the binding nature of urban planning regulations and the submission that individuals must have to the rules they impose, as they are matters of public order, because these form part of the content of property rights, insofar as they establish the authorized or legitimate scope of their exercise, containing some of the limitations authorized by constitutional article 45, under the understanding that it does not produce a dispossession of private property nor the deprivation of the primary attribute of ownership. Likewise, article 24 of the Urban Planning Law provides that zoning regulations must include the determination of land uses, matters relating to the location, height, and construction area of buildings; the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on determining land density; the size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; among others. It is through urban planning regulation that limitations are imposed on individuals and, in this specific case, define the destination and use that may be given to the land; local authorities cannot, therefore, deviate from their application. Certainly, the land-use certificate compares the use intended by its owner with the existing zoning regulation, and determines whether or not it is compliant. The land-use certificate is an administrative act that, by its nature, directly affects the legal sphere of the individual, such that it is capable of producing effects independently, since its content may state the existence of limitations on the exercise of the attributes of property rights, in application of urban planning regulations and the current environmental regime, which allows or prevents subsequent decision-making by private parties, including impact investments of a constructive or patent type. The thesis that held this type of administrative act to be merely declaratory and therefore does not affect the legal sphere of the individual has been jurisprudentially overcome, both by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and by the First Chamber (Sala Primera), a criterion fully shared by this Court of improper hierarchy and has been expressed for several years, as it is now considered a true act that grants or limits subjective rights (on this matter, the developments expressed in the judgment of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, No. 000866-F-S1-2013, stand out, among others, along with Votes Nos. 2010-12815 and 2010-4161 of the Constitutional Chamber, as well as Votes of this Section III, Nos. 530-2014 and 10-2015, among others). Therefore, this Chamber deems that this part of the act on appeal merits this legal clarification, so that local authorities do not incur errors of incorrect and outdated assessment of the actions emanating from them. What is true is that the property for which the certificate was issued is extremely large, measuring 280,895.21 m2, meaning that the prohibition against building within the protection radius of the spring (naciente) and its stream, provided for in article 33 of the Forest Law (Ley Forestal), can only be determined through construction plans specifying the location of the building. For this, authorities other than municipal ones are involved, as in these cases it is the responsibility of INVU to confer the alignment of the construction plans, which is the specific act through which the State exercises the protection sought here. The land-use certificate is limited to recording the regulatory zoning according to the respective Map, but cannot cover aspects inherent to the building's location. In fact, the Municipality has indicated that it has not authorized any construction license (licencia constructiva), because the Construction Law (Ley de Construcciones), article 75, refers the works of decentralized entities to the National Buildings Directorate (Dirección de Edificaciones Nacionales). The Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) has exempted decentralized entities from the land-use certificate requirement, expressly in Opinion C-202-2016, from which this Chamber dissents, because the binding nature of urban planning regulations and the submission we all must have to the rules they impose, as matters of public order, form part of the content of property rights, insofar as they establish the authorized or legitimate scope of their exercise, containing some of the limitations authorized by constitutional article 45, under the understanding that it does not produce a dispossession of private property nor the deprivation of the primary attribute of ownership. In any case, this specific discussion becomes ancillary to the object of this appeal proceeding, insofar as the University chose to respect the urban planning regulation and processed the land-use certificate. However, it is clear that according to article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones), the construction license (licencia constructiva) for the University of Costa Rica is granted by an institution other than the city government, so the appellant's claim aiming for the authorization of the Comisión Especial Estratégica Territorial (CEET) is not admissible, since article 23 of the Regulatory Plan (Plan Regulador) dictates that it intervenes for the granting of construction licenses (licencias constructivas), ergo, if there is no license here to be granted by local authorities, it is also not necessary to go through said Commission. It is therefore considered that the challenge to the land-use certificate, for the sake of safeguarding such environmental assets, is incorrectly directed, since the zoning of the property is an element that does not affect the protection strip of the spring (naciente) and the stream, and the construction works are not authorized by the municipal corporation. All the precedents of apparently irregular constructions that affect those assets, expressed in the first part of the appeal brief, are instead channeled as a complaint, which this Chamber cannot address, because our powers are limited to a non-ex officio review of legality of the land-use certificate and the decision of the Mayor.

III.- The appellant also challenges the application of the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of Montes de Oca (Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Montes de Oca). From its detailed study, it is understood that higher education centers other than the University of Costa Rica can only be established in Commercial and Mixed zones, as regulated by Chapter 6, article 26, Educational Use "C". However, articles 170.b and 171 provided for a "Special Zone Ciudad Universitaria Rodrigo Facio," referring to the University of Costa Rica campus, pursuant to the express authorization of article 25 of the Urban Planning Law, which allows special zones that support some reservation regarding their use and development. The Zoning Map is integrated into the respective Regulation of the Regulatory Plan and also has a normative nature; it is in this map where it is provided that the Sports Facilities of said University, known as Finca 3, have the special zoning of "Universities." Let us see:

Therefore, the grievance claiming that the Municipality induces error and incorrectly applies the Regulatory Plan, expanding the concept of Ciudad Universitaria Rodrigo Facio to other properties, is not correct, since the regulations did indeed foresee that the three properties detailed in the preceding box be considered part of that special zoning. Therefore, the grievances expressed by the appellant, invoking transgression of purpose and deviation of power, are not shared.

IV.- The appellant claims that the Proyecto de Planificación Urbana Regional de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica (PRUGAM) was not applied. Certainly, that text was not applied, because the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in accordance with the provisions of article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction, within the constitutionality action number 14-019525-0007-CO, brought by Name30219 and others, issued the resolution of fifteen hours and twenty minutes on January twenty-eighth, two thousand fifteen, in which the application of those norms was suspended.

V.- Finally, due to the manner in which it is resolved, rejecting the grievances on the merits expressed, the precautionary measure that the Mayor had rejected lacks utility; it has no instrumentality or accessoriness to the claims of the party. For all the foregoing, the rejection of the precautionary measure ordered by the Mayor in the resolution under appeal must also be confirmed.

VI.- Corollary. The appellant having no basis in her grievances, the appeal must be declared without merit, confirming the act under appeal. As there is no further appeal, the administrative process must be deemed exhausted.

VII.- As this venue was substantiated electronically, it is available to the parties to obtain a comprehensive copy containing both the administrative file sent by the Municipal Corporation and all the documents that make up the present appeal, for which they must provide an electronic storage device (USB drive or compact disc). Likewise, if physical or electronic documentation (plans, photographs, reports, etc.) that is still in the custody of the Office was submitted, the party who provided it may withdraw it within a period of 30 business days, in accordance with the provisions of article 12 of the Regulation on Electronic Files before the Judicial Branch (Poder Judicial), approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, article XXVI and published in the Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.

THEREFORE

The appeal filed is declared without merit; the appealed act is confirmed. The administrative process is deemed exhausted.

Name12928 Name106177 Name12928, DECISOR/A JUDGE Name106177, DECISOR/A JUDGE Name106177, DECISOR/A JUDGE Classification prepared by the CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Jerarquía Impropia Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Certificación de uso de suelo Subtemas:

Acto que otorga o limita derechos subjetivos.

"II.- Sobre el fondo. La señora Mata Monge apela lo resuelto por el Alcalde y en su discurso básicamente aspira que se dé protección de una naciente y su área de protección, así como de la quebrada por la que discurre el agua de la naciente, de la que acusa fue entubada por la Universidad de Costa Rica. Pide entonces se aplique la Ley Forestal y las sanciones del ordinal 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, razones que considera suficientes para anular el certificado de uso del suelo. El artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." Esta norma remite a la vinculatoriedad de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen por ser de orden público, pues éstas integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio. Asimismo, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, dispone que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros. Es mediante la regulación urbanística que se imponen limitaciones a los administrados y, para el caso específico, definen el destino y uso que se puede dar a la tierra, no pudiendo, entonces, separarse las autoridades locales de su aplicación. Ciertamente el certificado de uso de suelo coteja el uso pretendido por su dueño, con la regulación de zonificación existente, y dispone si resulta conforme o no. El certificado de uso de suelo es un acto administrativo que, por su naturaleza, incide directamente sobre la esfera jurídica del administrado, de modo que es capaz de surtir efectos de manera independiente, puesto que su contenido puede enunciar la existencia de limitaciones al ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente, que permite o impide la toma de decisiones posteriores por parte de los particulares, incluyendo inversiones de impacto de tipo constructivo o de patentes. La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás, pues se le considera hoy día un verdadero acto que otorga o limita derechos subjetivos (sobre este particular, destacan, entre otras, los desarrollos expresados en la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 000866-F-S1-2013, los Votos Nos. 2010-12815 y 2010-4161 de la Sala Constitucional, así como los Votos de esta Sección III, Nos. 530-2014 y 10-2015, entre otros). Por ello estima esta Cámara que esta parte del acto venido en alzada merece esta precisión jurídica, a efecto de que las autoridades locales no incurran en errores de apreciación incorrecta y desactualizada de las actuaciones que de ellas emanan. Lo que sí es cierto, es que la finca para la cual se expidió el certificado es sumamente amplia, mide 280895,21m2, de modo que la prohibición de edificar dentro el radio de protección de la naciente y su quebrada, previstos en el artículo 33 de la Ley Forestal, únicamente se pueden dilucidar a través de los planos constructivos en donde se precise la ubicación del edificio. Para ello, son otras las autoridades distintas a las municipales las que intervienen, pues en estos casos corresponde al INVU conferir el alineamiento de los planos constructivos, que es el acto concreto mediante el cual el Estado ejerce la protección aquí pretendida. El certificado de uso de suelo se limita a consignar la zonificación reglamentaria y conforme al Mapa respectivo, mas no puede alcanzar aspectos propios de la ubicación de la edificación. Inclusive, la Municipalidad ha indicado que ella no ha autorizado ninguna licencia constructiva, debido a que la Ley de Construcciones, artículo 75, remite las obras de los entes descentralizados a la Dirección de Edificaciones Nacionales. La Procuraduría General de la República ha exonerado del requisito del certificado de uso de suelo a los entes descentralizados, expresamente en el Dictamen C-202-2016, de lo cual, esta Cámara disiente, pues la vinculatoriedad de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que todos debemos a las normas que ellas imponen, por ser de orden público, integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio. En todo caso, esta discusión en específico se torna accesoria al objeto de este procedimiento recursivo, en el tanto la Universidad optó por respetar la regulación urbanística y gestionó el certificado uso del suelo. Sin embargo, es claro que conforme al numeral 75 de la Ley de Construcciones la licencia constructiva para la Universidad de Costa Rica es otorgada por otra institución distinta al ayuntamiento, de modo que el reclamo de la apelante tendiente a que se pase por la autorización de la Comisión Especial Estratégica Territorial (CEET) no es de recibo, puesto que el numeral 23 del Plan Regulador dicta que ésta interviene para el otorgamiento de licencias constructivas, ergo, si aquí no hay ninguna licencia que conferir por parte de las autoridades locales, tampoco se debe pasar por dicha Comisión. Se estima entonces que la impugnación del certificado de uso de suelo, en aras del resguardo de tales bienes ambientales, se encuentra incorrectamente dirigida, pues la zonificación de la finca es un elemento que no afecta la franja de protección de la naciente y la quebrada y las obras constructivas no las autoriza la corporación municipal. Todos los precedentes de construcciones aparentemente irregulares que afectan esos bienes, expresados en la primera parte del libelo de impugnación, son encausados más bien a manera de denuncia, la cual esta Cámara no puede atender, puesto que nuestras competencias se limitan al examen de legalidad no oficioso del certificado de uso de suelo y lo resuelto por el Alcalde." ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Firmar Documento Apelación en jerarquía impropia municipal Nombre90318 c/ Municipalidad de Montes de Oca Tercero interesado: Universidad de Costa Rica N° 448-2019 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las once horas veinte minutos del treinta de agosto del dos mil diecinueve.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre90318 , cédula de identidad CED83357, contra la resolución No. D.ALC.N.60-2018 de las 8:00 horas del 12 de junio del 2018, dictada por el Alcalde de Montes de Oca. Interviene como tercero interesado, la Universidad de Costa Rica, representada por JOrge Sibaja Miranda, en condición de apoderado especial judicial.

Redacta la Juez Nombre12928 , y:

CONSIDERANDO:

I.- Antecedentes: Como antecedentes de interés, se tienen los siguientes: 1) En Certificado de Uso de Suelo No. 5943, expedido el 25 de noviembre del 2015, se dispuso que la finca con matrícula de folio real No. Placa18826, área 280895,21m2, ubicada en las instalaciones deportivas de la UCR, se encuentra en zona Universitaria, por lo que el uso resultó conforme para "edificio institucional". 2) El 5 de diciembre del 2017, la señora Nombre90318 y Mechthild Bors de Barquero, plantearon formal denuncia a efecto de obtener declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del certificado de uso de suelo, así como la suspensión cautelar de la construcción de las Oficinas de Bienestar y Salud, por ser incompatibles con la zona de protección de nacientes contenida en el artículo 33 de la Ley Forestal. Al efecto aportaron como pruebas, el oficio OSJ-774 del 15 de noviembre del 2017, donde el MINAE advierte la salvaguarda de dos áreas de protección de dos nacientes, dos dibujos con el radio de protección de 100 m a la redonda y de aproximaciones de los tramos de entubamiento de la quebrada, fotografías de la naciente, movimientos de tierra y una tapa de acceso. 4) En resolución No. D.ALC.N.60-2018 de las 8:00 horas del 12 de junio del 2018, dictada por el Alcalde de Montes de Oca, habiendo conferido previamente audiencia al ente de educación superior, conoció el asunto en calidad de recurso extraordinario de revisión, en el cual indicó que la Universidad de Costa Rica no posee solicitud para trámite de permiso de construcción para una oficina de bienestar y salud como señalan las denunciantes, además invocó jurisprudencia según la cual el certificado de uso de suelo es un acto meramente declarativo pues no crea situaciones jurídicas, para finalmente sostener que dicho acto se sustenta en el artículo 171.b del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Montes de Oca, que crea la Zona especial Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, que junto con el ordinal 71 y el Mapa de Zonificación señala que es zona de "Universidades" tres grandes áreas, que incluyen el terreno en donde se ubican las instalaciones deportivas del recinto universitario. Además explicó que conforme al ordinal 75 de la Ley de Construcciones, la Universidad de Costa Rica está exenta de la licencia constructiva, tanto de la Municipalidad como de la Dirección de Edificaciones Nacionales del MOPT. Además rechazó el valor probatorio de los documentos ofrecidos en la gestión inicial, pues se trata de dibujos y documentos que refieren a materia constructiva, lo cual es un procedimiento distinto. Finalmente y por esas razones, rechazó la medida cautelar solicitada.

II.- Sobre el fondo. La señora Nombre90318 apela lo resuelto por el Alcalde y en su discurso básicamente aspira que se dé protección de una naciente y su área de protección, así como de la quebrada por la que discurre el agua de la naciente, de la que acusa fue entubada por la Universidad de Costa Rica. Pide entonces se aplique la Ley Forestal y las sanciones del ordinal 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, razones que considera suficientes para anular el certificado de uso del suelo. El artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." Esta norma remite a la vinculatoriedad de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen por ser de orden público, pues éstas integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio. Asimismo, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, dispone que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros. Es mediante la regulación urbanística que se imponen limitaciones a los administrados y, para el caso específico, definen el destino y uso que se puede dar a la tierra, no pudiendo, entonces, separarse las autoridades locales de su aplicación. Ciertamente el certificado de uso de suelo coteja el uso pretendido por su dueño, con la regulación de zonificación existente, y dispone si resulta conforme o no. El certificado de uso de suelo es un acto administrativo que, por su naturaleza, incide directamente sobre la esfera jurídica del administrado, de modo que es capaz de surtir efectos de manera independiente, puesto que su contenido puede enunciar la existencia de limitaciones al ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente, que permite o impide la toma de decisiones posteriores por parte de los particulares, incluyendo inversiones de impacto de tipo constructivo o de patentes. La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás, pues se le considera hoy día un verdadero acto que otorga o limita derechos subjetivos (sobre este particular, destacan, entre otras, los desarrollos expresados en la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 000866-F-S1-2013, los Votos Nos. 2010-12815 y 2010-4161 de la Sala Constitucional, así como los Votos de esta Sección III, Nos. 530-2014 y 10-2015, entre otros). Por ello estima esta Cámara que esta parte del acto venido en alzada merece esta precisión jurídica, a efecto de que las autoridades locales no incurran en errores de apreciación incorrecta y desactualizada de las actuaciones que de ellas emanan. Lo que sí es cierto, es que la finca para la cual se expidió el certificado es sumamente amplia, mide 280895,21m2, de modo que la prohibición de edificar dentro el radio de protección de la naciente y su quebrada, previstos en el artículo 33 de la Ley Forestal, únicamente se pueden dilucidar a través de los planos constructivos en donde se precise la ubicación del edificio. Para ello, son otras las autoridades distintas a las municipales las que intervienen, pues en estos casos corresponde al INVU conferir el alineamiento de los planos constructivos, que es el acto concreto mediante el cual el Estado ejerce la protección aquí pretendida. El certificado de uso de suelo se limita a consignar la zonificación reglamentaria y conforme al Mapa respectivo, mas no puede alcanzar aspectos propios de la ubicación de la edificación. Inclusive, la Municipalidad ha indicado que ella no ha autorizado ninguna licencia constructiva, debido a que la Ley de Construcciones, artículo 75, remite las obras de los entes descentralizados a la Dirección de Edificaciones Nacionales. La Procuraduría General de la República ha exonerado del requisito del certificado de uso de suelo a los entes descentralizados, expresamente en el Dictamen C-202-2016, de lo cual, esta Cámara disiente, pues la vinculatoriedad de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que todos debemos a las normas que ellas imponen, por ser de orden público, integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio. En todo caso, esta discusión en específico se torna accesoria al objeto de este procedimiento recursivo, en el tanto la Universidad optó por respetar la regulación urbanística y gestionó el certificado uso del suelo. Sin embargo, es claro que conforme al numeral 75 de la Ley de Construcciones la licencia constructiva para la Universidad de Costa Rica es otorgada por otra institución distinta al ayuntamiento, de modo que el reclamo de la apelante tendiente a que se pase por la autorización de la Comisión Especial Estratégica Territorial (CEET) no es de recibo, puesto que el numeral 23 del Plan Regulador dicta que ésta interviene para el otorgamiento de licencias constructivas, ergo, si aquí no hay ninguna licencia que conferir por parte de las autoridades locales, tampoco se debe pasar por dicha Comisión. Se estima entonces que la impugnación del certificado de uso de suelo, en aras del resguardo de tales bienes ambientales, se encuentra incorrectamente dirigida, pues la zonificación de la finca es un elemento que no afecta la franja de protección de la naciente y la quebrada y las obras constructivas no las autoriza la corporación municipal. Todos los precedentes de construcciones aparentemente irregulares que afectan esos bienes, expresados en la primera parte del libelo de impugnación, son encausados más bien a manera de denuncia, la cual esta Cámara no puede atender, puesto que nuestras competencias se limitan al examen de legalidad no oficioso del certificado de uso de suelo y lo resuelto por el Alcalde.

III.- Impugna también la apelante la aplicación del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Montes de Oca. De su estudio detallado se entiende que los centros de educación superior que no son la Universidad de Costa Rica únicamente se pueden instalar en zona Comercial y Mixta, conforme lo regula el Capitulo 6, artículo 26, Uso Educacional "C". Sin embargo, los numerales 170,b y 171 previeron una "Zona Especial Ciudad Universitaria Rodrigo Facio", referida al campus de la Universidad de Costa Rica, a tenor de la autorización expresa del numeral 25 de la Ley de Planificación Urbana, que permite las zonas especiales que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo. El Mapa de Zonificación integra el Reglamento respectivo del Plan Regulador y también tiene naturaleza normativa; es en este donde se dispone que las Instalaciones Deportivas de dicha Universidad, conocidas como Finca 3, tiene la zonificación especial de "Universidades". Veamos:

Por ello, el agravio que reclama que la Municipalidad induce a error y aplica de manera incorrecta el Plan Regulador, ampliando el concepto de Ciudad Universitaria Rodrigo Facio a otras fincas, no es correcto, pues reglamentariamente sí se previó que las tres fincas detalladas en el recuadro precedente, sean consideradas parte de esa zonificación especial. Por ello, no se comparten los agravios expresados por la apelante, que invocan transgresión del fin y desviación de poder.

IV.- La apelante reclama que se desaplicó el Proyecto de Planificación Urbana Regional de la Gran Área Metropolitana de Costa Rica (PRUGAM). Ciertamente ese texto no se aplicó, debido a que la Sala Constitucional, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dentro de la acción de inconstitucionalidad número 14-019525-0007-CO, que promueve Nombre30219 y otros, dictó la resolución de las quince horas y veinte minutos del veintiocho de enero del dos mil quince, en la que se suspendió la aplicación de esas normas.

V.- Finalmente, por la manera en que se resuelve, rechazándose los agravios de fondo expresados, la medida cautelar que había rechazado el Alcalde carece de utilidad, no tiene instrumentalidad ni accesoriedad a las pretensiones de la parte. Por todo lo expuesto, debe confirmarse también el rechazo de la cautelar dispuesto por el Alcalde en la resolución venida en alzada.

VI.- Cororlario. No teniendo razón la recurrente en sus agravios, el recurso de apelación debe ser declarado sin lugar, confirmándose el acto venido el alzada. Al no haber ulterior recurso, se deberá dar por agotada la vía administrativa.

VII.- Al haberse sustanciado esta sede en forma electrónica, queda a disposición de las partes obtener una copia integral que contiene tanto el expediente administrativo remitido por la Corporación Municipal así como la totalidad de las piezas que conforman la presente alzada, para lo cual deberá aportar el dispositivo electrónico de almacenamiento (llave maya o disco compacto). Asimismo, en caso que hubiere ingresado documentación física o electrónica (planos, fotografías, informes, etc) que permanezca aún en custodia el Despacho, podrá retirarla quien la aportó en un plazo de 30 días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por la Corte Plena en sesión n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto, se confirma el acto apelado. Se da por agotada la vía administrativa.

Nombre12928 Nombre106177 Nombre12928 , JUEZ/A DECISOR/A Nombre106177 , JUEZ/A DECISOR/A Nombre106177 , JUEZ/A DECISOR/A Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.