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Res. 00403-2019 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 31/07/2019
OutcomeResultado
The appeal against the decision of the Mayor of Escazú is rejected as inadmissible, because it challenges a mere procedural act that cannot be independently appealed. However, it is clarified that permanent springs in urban zones are subject to the 100-meter protection area under the Forestry Law.Se rechaza por inadmisible el recurso de apelación contra la resolución del Alcalde de Escazú, por tratarse de un acto de mero trámite no impugnable autónomamente. No obstante, se aclara que a las nacientes permanentes en zona urbana se les aplica el área de protección de 100 metros de la Ley Forestal.
SummaryResumen
The Contentious-Administrative Tribunal, Section III, hears an appeal filed by Inmobiliaria Mely S.A. against the decision of the Mayor of Escazú confirming the warning issued by the Municipal Environmental Comptroller regarding the existence of two permanent springs on its property, located in the canton of Escazú. The company argued that its land is in an urban zone, not a forest area, and therefore only the 50-meter setback under Article 149 of the Water Law should apply, not the 100-meter protection area under the Forestry Law. The Tribunal analyzes the protection regimes for springs and distinguishes between artificial public domain (Art. 31 Water Law), property limitations (Art. 149 Water Law), and the special protection area under the Forestry Law (Art. 33) for permanent springs. It concludes that, since the springs are permanent, the 100-meter radius under the Forestry Law applies as the special norm that prevails over the Water Law. Furthermore, it determines that the Environmental Comptroller's notice is a mere procedural act that does not decide on the merits, rendering the appeal inadmissible as premature. However, the Tribunal takes the opportunity to clarify that the Forestry Law's limitations apply throughout the canton, including the ZPFAR zone in Escazú's Regulatory Plan, and that the protected legal interest is the environment as a whole, not just water resources, such that a flow tube study alone cannot exclude the protection.El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, conoce de un recurso de apelación interpuesto por Inmobiliaria Mely S.A. contra la resolución del Alcalde de Escazú que confirmó la advertencia de la Contraloría Ambiental municipal sobre la existencia de dos nacientes permanentes en su propiedad, ubicada en el cantón de Escazú. La empresa alegaba que su terreno está en zona urbana y no en área forestal, por lo que debía aplicarse únicamente el retiro de 50 metros del artículo 149 de la Ley de Aguas y no el área de protección de 100 metros de la Ley Forestal. El Tribunal analiza los regímenes de protección de nacientes y distingue entre el dominio público artificial (art. 31 Ley de Aguas), las limitaciones a la propiedad (art. 149 Ley de Aguas) y el área de protección especial de la Ley Forestal (art. 33) para nacientes permanentes. Concluye que, al tratarse de nacientes permanentes, aplica el radio de 100 metros de la Ley Forestal, norma especial que prevalece sobre la Ley de Aguas. Asimismo, determina que el oficio de la Contraloría Ambiental es un acto de mero trámite que no decide sobre el fondo, por lo que el recurso de apelación resulta inadmisible por prematuro. No obstante, aprovecha para aclarar que las limitaciones de la Ley Forestal son aplicables en todo el cantón, incluyendo la ZPFAR del Plan Regulador de Escazú, y que el bien jurídico protegido es el ambiente en su conjunto, no solo el recurso hídrico, por lo que no basta un estudio de tubos de flujo para excluir la protección.
Key excerptExtracto clave
In the present case, there is no dispute that the springs located on the appellant company's property are permanent, and therefore the appellant's argument that only the setback under Article 149 of the Water Law should apply is unfounded; rather, its protection extends further, as the Municipality indicated in the challenged act. In this regard, and concerning permanent springs, it must be recognized that Forestry Law No. 7575 indeed establishes a special protection regime for forest resources, which undoubtedly extends to water resources emerging as springs... There thus exists mutual legal protection for both natural resources—given their real interdependence—since, as noted earlier, the Water Law directly protects trees and forests to prevent the reduction of water, while the Forestry Law now protects the spring and its surrounding recharge area in order to preserve forest resources. In this context, Article 33 of the Forestry Law must be understood and interpreted as declaring a protection area around permanent springs and their recharge areas. Considering the partially transcribed case law, this Chamber concludes that the legal interest protected under Articles 33 and 58 of the Forestry Law is the environment, understood by the Criminal Courts as the set of ecosystems and water and forest resources around the spring; for this reason, case law has interpreted that invasion of protected areas can occur through the mere removal of vegetation or alteration of the land, i.e., a conservationist principle of property prevails, generating a clear limitation on the property owner. And for this reason, the impact study on the spring or flow tubes carried out by SENARA, to which the appellant refers, is insufficient, since the legal interest protected under the Forestry Law's "protection areas" is not mainly water resources or their contamination, as might be thought from the Water Law's limitations, but rather Law No. 7575 establishes a much broader safeguard.En el caso concreto, no existe discusión que las nacientes ubicadas en la propiedad de la empresa apelante son de carácter permanente, por lo que no lleva razón la representación recurrente en su argumento de aplicar solamente el retiro del 149 de la Ley de Aguas, sino que su protección va más allá, tal y como lo informó la Municipalidad en el acto impugnado. En este orden, y sobre las nacientes permanentes, se debe reconocer que efectivamente la Ley Forestal N°7575 establece un régimen de protección especial para el recurso forestal, que sin lugar a dudas alcanza hasta el recurso hídrico que aflora en condición de manantiales... Existiendo, entonces una protección jurídica mutua de ambos recursos naturales -dada su interdependencia real-, ya que como se observó anteriormente la Ley de Aguas protege directamente los árboles y bosques para evitar la disminución de las aguas y ahora en la Ley Forestal se protege la naciente y su área de recarga que le rodea para poder cumplir con el fin de preservar el recurso forestal. En este contexto, debe ser entendido e interpretado el ordinal 33 de la Ley Forestal que declara la existencia de un área de protección alrededor de las nacientes permanentes y sus áreas de recarga. Considerando las sentencias parcialmente transcritas, esta Cámara concluye que el bien jurídico tutelado en los artículos 33 y 58 de la Ley Forestal es el ambiente, entendido éste por los Tribunales Penales como el conjunto de los ecosistemas, el recurso hídrico y forestal alrededor de la naciente; por esta razón ha interpretado la jurisprudencia que la invasión en las áreas protegidas puede llevarse a cabo con la sola eliminación de la cobertura vegetal o alteración de dicho terreno, es decir prevalece un principio conservacionista de la propiedad, generando una clara limitación al propietario del inmueble. Y por esta razón no es suficiente el estudio de impacto a la naciente o tubos de flujo efectuado por el SENARA y al que hace alusión la representación apelante, en el tanto el bien jurídico protegido en la Ley Forestal con las "áreas de protección" no es principalmente el recurso hídrico o su contaminación como podría pensarse de las limitaciones de la Ley de aguas, sino que la Ley N°7575 establece una salvaguarda mucho más amplia.
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"En el caso concreto, no existe discusión que las nacientes ubicadas en la propiedad de la empresa apelante son de carácter permanente, por lo que no lleva razón la representación recurrente en su argumento de aplicar solamente el retiro del 149 de la Ley de Aguas, sino que su protección va más allá, tal y como lo informó la Municipalidad en el acto impugnado."
"In the present case, there is no dispute that the springs located on the appellant company's property are permanent, and therefore the appellant's argument that only the setback under Article 149 of the Water Law should apply is unfounded; rather, its protection extends further, as the Municipality indicated in the challenged act."
Considerando III in fine
"En el caso concreto, no existe discusión que las nacientes ubicadas en la propiedad de la empresa apelante son de carácter permanente, por lo que no lleva razón la representación recurrente en su argumento de aplicar solamente el retiro del 149 de la Ley de Aguas, sino que su protección va más allá, tal y como lo informó la Municipalidad en el acto impugnado."
Considerando III in fine
"Existiendo, entonces una protección jurídica mutua de ambos recursos naturales -dada su interdependencia real-, ya que como se observó anteriormente la Ley de Aguas protege directamente los árboles y bosques para evitar la disminución de las aguas y ahora en la Ley Forestal se protege la naciente y su área de recarga que le rodea para poder cumplir con el fin de preservar el recurso forestal."
"There thus exists mutual legal protection for both natural resources—given their real interdependence—since, as noted earlier, the Water Law directly protects trees and forests to prevent the reduction of water, while the Forestry Law now protects the spring and its surrounding recharge area in order to preserve forest resources."
Considerando IV
"Existiendo, entonces una protección jurídica mutua de ambos recursos naturales -dada su interdependencia real-, ya que como se observó anteriormente la Ley de Aguas protege directamente los árboles y bosques para evitar la disminución de las aguas y ahora en la Ley Forestal se protege la naciente y su área de recarga que le rodea para poder cumplir con el fin de preservar el recurso forestal."
Considerando IV
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**II. Grounds for grievance.** In summary, it alleges that it finds no justification or legal argument that categorically refutes the application of a forestry regime to an urban zone, adding that the land is located outside the scope of Law No. 7575, since it was created to protect natural forests, and that its property is not subject to forestry limitations. It states that it is not true that its land, according to Article 31 of the Water Law, is a public domain reserve, because it is not a forestry zone and there are no potable water intakes. It adds that there are no scientific studies demonstrating that the lands are of public interest for the protection of wild species, in accordance with Article 2 of Law No. 7575, which would materially make the construction of housing impossible. It states that the Water Law, in its Article 149, should be applied to protect springs (nacientes) that are outside the scope of the forest or Forestry Regime. That the administrative file contains scientific proof that the works to be carried out on its land do not cause the springs any decrease in flow or contaminate them in any way.
**III. Regarding the appeal.** From a detailed analysis of the arguments presented by the representative of the appellant company and the appealed resolution, this Chamber considers that the object of the challenge revolves around the appellant's disagreement with the application of the limitations set forth in the Forest Law to its property, described in cadastral plan SJ-1156353-07, due to the existence of two permanent-type water springs, which were certified by the Directorate of Water in its official communication AT-32-2015, and about which there is no controversy. Along these lines and following what is ordered by Article 181 of the General Law of Public Administration, this Court, as a non-hierarchical controller of legality, will address each of the grievances set forth in the appeal. Within this framework of competence, and due to the imprecision shown by both parties, it is important to refer to the protection regime for springs, which provides for different scenarios, all of which have in common the establishment of an area around them subject to the respective protection. The legal "system" provides various scenarios regarding the protection regime for areas adjacent to water springs. These different regimes are an attempt to prevent human activities from tending to degrade the areas contiguous to water springs; some have as their main purpose the protection of water resources, the potability or purity of the water, and others protect several natural resources, including water. In order to follow an order based on the impact on property rights, one must begin with the legal regime with the greatest repercussions on that right, such as that contained in Articles 31 and 32 of the Water Law No. 276 of August 27, 1942, which establishes:
"Article 31.- The following are declared as domain reserve in favor of the Nation:
Article 32.- When in an area larger than the one previously indicated there is a danger of contamination, whether in surface or underground waters, the Executive Branch, through the Potable Water Section referred to in the following article, shall order in said area the measures it deems appropriate to avoid the danger of contamination." As can clearly be deduced from the transcribed articles, the legislator chose to abstract from private domain all areas within a 200-meter radius of springs that have "potable water supply points" and are supplying a population; its main object of protection being water resources. In relation to this particular impact on the lands surrounding springs that meet these characteristics, this Court, in resolution No. 229-2018 of May 31, 2018, had the opportunity to analyze its requirements and consequences (expropriation or liability of the Administration), establishing "...that the declaration of domain referred to must be understood as artificial public domain, insofar as they are 'assets declared public by the legislator but whose creation or existence depends on a human act (construction of a public street or park, for example)', as stated by the Constitutional Chamber in the cited precedent. In this sense, to find ourselves in this scenario, the installation of the potable water intake or supply infrastructure must be carried out, and it is only at that moment that the issue of the public ownership of the asset - or at least the part affected by said norm - could be analyzed...". For this reason, what is set forth in Article 31 of the Water Law is indeed not applicable to the property of the company Inmobiliaria Mely S.A., as the essential element, the potable water supply intake at the spring, is lacking, a fact that is not under discussion. On the other hand, there are protection areas around springs that are constituted solely as limitations, understood as legitimate by Constitutional jurisprudence, and which have a general character on private property rights, satisfying a prevailing public interest through reasonable, useful, and timely criteria, and therefore it has been said that they do not require prior compensation (Articles 45 paragraph 2 and 50 of the Constitution; constitutional rulings 3173-93, 4205-96, and 7137-2007; opinions C-42-99 and C-148-2012). They are part of the protection set forth by the legal system for essential natural resources for life, that is, they are the consequence of confronting various fundamental rights. Within this framework, we find in Chapter IX of the same Water Law No. 276, called "Measures regarding the conservation of trees to prevent the decrease of waters," a general protection of water resources from springs, but unlike the previous regime, property is not abstracted from private domain, in this sense:
"Article 148.- The owners of lands crossed by rivers, streams, or those in which there are springs, on whose banks or surroundings the forests that sheltered them have been destroyed, are obliged to plant trees on the margins of said rivers, streams, or springs, at a distance no greater than five meters from the aforementioned waters, along the entire stretch and its course, comprised within the respective property.
Article 149.- It is forbidden to destroy, both in national forests and in those of private individuals, the trees located less than sixty meters from the springs that emerge on hills, or less than fifty meters from those that emerge on flat lands.
Article 150.- It is forbidden to destroy, both in national forests and on private lands, the trees located less than five meters from the rivers or streams that run through their properties." The appellant argues that Article 148 transcribed above should be applied, but it refers to the fifty-meter setback contained in Article 149; consequently, this Court understands that it refers to the latter. Regarding this, it should be highlighted that said norm undoubtedly refers to protection measures designed by the legislator with the main purpose of safeguarding the water that emerges from springs (manantiales), understanding this concept as "1. adj. That flows or springs. Water, spring source. 2. m. Birth of waters." (online consultation of the Dictionary of the Spanish Language, tricentennial edition updated to 2008, https://dle.rae.es/?id=O7aXamT). That is, the norm considers that the forests and trees located 60 or 50 linear meters from the springs are necessary to protect water resources, and therefore establishes a limitation on private property so that said area may not be invaded (systematic interpretation of said norms 148, 149, and 150), and that non-compliance has, among other consequences, the fine set forth in Article 165 of the same regulatory body by remission of Article 151, which establishes the following:
"Article 151.- The infraction of the provisions of the previous articles obliges the offender to replace the destroyed trees and subjects them to the penalty determined in Article 165 of the following chapter. Furthermore, the infraction shall be sufficient cause to proceed with the expropriation of the strips of land in the widths expressed in the previous article, or on one or both sides of the river or stream course, in its entire extension." In sum, said protection was provided for all springs regardless of their characteristics (with or without potable water intake) or their frequency in the water resource source (intermittent or permanent) (in this regard, see Ruling 9221-2019 issued by the Constitutional Chamber at 11:41 a.m. on May 22, 2019), insofar as springs that naturally emerge from the earth are waters of the public domain by systematic interpretation of subsection IV of Article 1 and Article 3 of the repeatedly cited Water Law of 1942. In this regard, there are uniform precedents, issued both by the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in ruling 858-F-S1-2012, at 9:20 a.m. on July 20, 2012, and by the Constitutional Chamber, in ruling number 2010-8315 at 8:45 a.m. on May 7, 2010, where a radius of sixty meters of protection was applied to intermittent springs. To this effect, the First Chamber stated in the indicated ruling: "III.- Article 149 of the Water Law is located within Chapter Nine of said law, called 'Measures Regarding the Conservation of Trees to Prevent the Decrease of Waters,' which, as its name indicates, seeks through the precepts contained therein that state authorities ensure '(…) the strict compliance with legal provisions regarding the conservation of trees, especially those on riverbanks and those found at water sources (nacimientos de aguas)' (canon 145 ibidem), in order to prevent the decrease of waters. In that sense, the referred article states: 'It is forbidden to destroy, both in national forests and in those of private individuals, the trees located less than sixty meters from springs that emerge on hills, or less than fifty meters from those that emerge on flat lands.' As observed, the norm does not distinguish between permanent and intermittent springs, so such a differentiation should not be made when applying it. It is a typical public interest limitation (Article 45 of the Political Constitution), which, like others provided for in various regulatory bodies of the legal system, has evolved the concept of limits to private property, in pursuit of real and effective protection of the constitutional guarantee (Article 50 of our Political Constitution) of a healthy and ecologically balanced environment. Nor does the precept distinguish between waters of public domain and private domain. The norm refers to waters only, that is, to water resources in general, so the citation of Articles 1 to 4 of Law No. 276 is not pertinent to the case. Hence, this Chamber does not find that the Court has breached the canon whose erroneous interpretation and application is accused, by establishing that there is indeed legal protection for intermittent springs." From the above, it can be extracted the legal recognition made by national jurisprudence to protect intermittent water outcrops with Article 149 of the Water Law, in contrast to permanent springs, which in addition to said safeguard measure have an even more rigorous protectionist regime in the Forest Law No. 7575. Regarding this difference in the treatment of springs according to their frequency, the Constitutional Chamber in Ruling No. 09221-2019 at 11:41 a.m. on May 22, 2019, clarifies the following: "...Thus, it is clear that the consideration of water as an essential resource and fundamental right entails the necessary protection of its sources and capture areas, which include from underground and surface aquifers to springs, wells, and other areas from which water resources are located and sourced. This protection implies the establishment of the so-called protection areas or perimeters, such as the one indicated precisely in subsection a) of Article 33 of the Forest Law, which, as has been outlined, refers to a protection radius of 100 meters for permanent springs, a protection area that can vary, and indeed is established as such in ordinary legislation, if the spring is far from being permanent, and, on the contrary, is an intermittent or non-permanent spring, for which it is not that there is no protection whatsoever, but rather that the radii of the protection areas can be variable as considered by the regulations and the responsible technical entities. In other words, the regulations and jurisprudence recognize the importance and need to provide protection to springs, and hence the definition of the radii of their protection areas, whose extension varies depending on the type of spring in question, precisely because, based on the type of spring, the corresponding protection area radius will be as such, without this being, per se, a situation that generates any unconstitutionality, since, as is well indicated in the cited precedent, the conditions of each type of spring –aquifer, well, and others– are what define the particular protection conditions, so that there are protection areas specifically defined according to the type of spring, aquifer, or well in question. In this sense, the verification of whether a spring is permanent or non-permanent is a determination that falls to the technical entities of the administration, which, in accordance with their respective areas of competence, would be a matter proper to the Directorate of Water of the Ministry of Environment and Energy, in strict coordination with other related entities, such as the National Service of Groundwater, Irrigation, and Drainage, and the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers themselves, a definition that must equally be observed even by municipalities at the time of drafting the corresponding regulatory plans and the respective granting of land-use permits or their denials...". In the specific case, there is no dispute that the springs located on the property of the appellant company are permanent in nature, so the appellant's argument for applying only the setback of Article 149 of the Water Law is incorrect; rather, its protection goes further, as informed by the Municipality in the challenged act.
**IV. In this order, and regarding permanent springs,** it must be recognized that the Forest Law No. 7575 indeed establishes a special protection regime for forest resources, which undoubtedly extends to the water resources that emerge as springs; this can be easily extracted from Article 1 of said law, since it establishes as its main objective the "...conservation, protection, and administration of natural forests and the production, use, industrialization, and promotion of the country's forest resources destined for that purpose, in accordance with the principle of adequate and sustainable use of renewable natural resources...". That is to say, a conservationist principle for forest resources governs this regulatory body, which, in light of the rules of experience, entails the direct or indirect protection of water resources as a vital input for forests and trees. Thus, there is a mutual legal protection of both natural resources - given their real interdependence - since, as observed earlier, the Water Law directly protects trees and forests to prevent the decrease of waters, and now in the Forest Law, the spring and its surrounding recharge area are protected to fulfill the purpose of preserving forest resources. In this context, Article 33 of the Forest Law must be understood and interpreted, which declares the existence of a protection area around permanent springs and their recharge areas, for further details:
"ARTICLE 33.- Protection areas. The following are declared protection areas: a) The areas bordering permanent springs, defined within a radius of one hundred meters measured horizontally. b) A strip of fifteen meters in rural zones and ten meters in urban zones, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams, or creeks, if the land is flat, and fifty horizontal meters, if the land is broken. c) A zone of fifty meters measured horizontally on the banks of natural lakes and reservoirs and on artificial lakes or reservoirs built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs are excepted. d) The recharge areas and aquifers of the springs, whose limits will be determined by the competent bodies established in the regulation of this law." See that the previous article undoubtedly declares a protection area of one hundred meters in radius, starting from the location of the permanent spring; this is a first difference from the protection set forth in Article 149 of the Water Law, that is, the distance and the way in which said reserved area must be measured, which involves the application of the special norm over the general one, so they are mutually exclusive and the former is applicable. A different situation occurs with the protection set forth in the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations, which refers to permanent springs but the protected area is subsumed within the one hundred meters radius of the Forest Law in the often-cited Article 33; for further details, said regulation provides:
"...III.3.7.6 In the event that a permanent water current originates in an area to be urbanized, the spring (ojo de agua) must be protected within a minimum radius of 50 meters, a zone in which no construction work may be built, except those for water use. This area may be transferred within the percentage to be ceded to the Municipality for public use and in this case must be destined for a park..." For its part, and regarding the limitations on said area, Article 34 of the Forest Law establishes a prohibition very similar to the Water Law, see:
"ARTICLE 34.- Prohibition on logging in protected areas. The cutting or elimination of trees is prohibited in the protection areas described in the previous article, except in projects declared by the Executive Branch as being of national convenience. The alignment procedures that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the National Institute of Housing and Urbanism." It should also be highlighted that this Article 34 grants competence to the National Institute of Housing and Urbanism to establish the alignment of said protection areas, meaning the Municipality would be wrong to make measurements or locations prior to the administrative procedures for construction licenses or in the issuance of land-use certificates, when the competence is granted by law to another public entity. Therefore, respect for the administrative competencies given by law to both institutions must prevail, meaning that at most an intersubjective coordination could be established. This would entail that the issuance of the final act regarding the impact of the protection area on the property owned by the appellant company be issued by the INVU, which allows its challenge in the administrative phase or directly before the administrative litigation judge, without the need to first exhaust administrative remedies. Once said alignment act is issued, as a prerequisite, the Municipality has no choice but to grant what is requested based on the provisions of Article 146 of the General Law of Public Administration and what is ordered in Law No. 8220; something very similar occurs with the alignment granted by the MOPT for a national road prior to the municipal license. This entire circumstance is known to the Municipality of Escazú; see that in the act that initiates the appeals process - OFFICE CA-0644-2016 - the Environmental Comptroller warns the appellant that it must process "...before the INVU the corresponding setback...". Along these lines, the Mayor, in the appealed resolution - DAME 189-16 -, by solely resolving to dismiss the appeal, is undoubtedly confirming a procedural act without any effect on the legal sphere of the appellant. On this matter, it must be remembered that this Chamber hears an appeal, framed within the context of an administrative procedure, which, besides being regulated in some specific points by the Municipal Code, is also subject to the provisions of the General Law of Public Administration, hereinafter "LGAP" (and supplementarily the Administrative Litigation Procedure Code), regarding matters not expressly regulated by the legislator in the Municipal Code, which in this matter constitutes lex specialis. Regarding the challenge of resolutions issued by the Municipal Mayor, the Municipal Code is silent on whether any formal administrative conduct can be appealed. In this direction, and regarding so-called procedural acts without their own effect, the Municipal Code does regulate their unchallengeability concerning agreements of the Municipal Council; however, the lack of an express norm on this matter in the cited code should not be understood as an authorization for the legal petitioner to challenge each and every procedural action issued by both the Mayor and their subordinate bodies. In this direction, it is clear that the Municipal Code, silent on the subject under study, must necessarily be complemented by the General Law of Public Administration, a legal text applicable to the matter which, being consistent with jurisprudential and doctrinal developments on the subject, also restricts the autonomous challengeability of "procedural acts" or "preparatory acts," in those cases where they do not have their own effect. Here it is necessary to clarify that such acts, regardless of the municipal body issuing them, are not immune to jurisdictional review or hierarchical control in administrative proceedings (when such exists); rather, the legislator established that they can only be challenged at the time of attacking the "final" or "definitive" administrative conduct, which they serve as part of the procedural channel of preparation; the foregoing, of course, unless there is a legal provision to the contrary. Regarding the noted unchallengeability, the General Law of Public Administration clearly indicates: "Article 342.- The parties may appeal against purely procedural, or incidental, or final resolutions, under the terms of this law, on grounds of legality or opportunity." "Article 163.- (...) 2. Defects specific to preparatory acts shall be challenged jointly with the final act, unless those are, in turn, acts with their own effect." Having specified the impossibility of challenging procedural acts in this instance based on the express text of the norms just transcribed, it is considered appropriate to indicate that while Article 342 allows challenge on grounds of opportunity, it is clarified that this provision refers to vertical challenges before natural superiors; however, regarding this Chamber, as it is a non-hierarchical controller of legality, by express provision of Article 181 of the same LGAP, the presentation of opportunity arguments is not possible. In the specific case, this Chamber undoubtedly observes that the act originating the appeal chain, namely the official communication from the Environmental Comptroller, is a purely procedural act, being simply the act that warns the appellant company about the existence of the springs recognized by the competent body, i.e., MINAE; and that, given this, it must request the alignment from the INVU, and only after having fulfilled this requirement can the appellant company return to the Municipality to continue the process for obtaining the construction license, which is why its autonomous challenge is inappropriate as it is premature (Ruling No. 4072-95 of July 21, 1995, issued by the Constitutional Chamber), a situation that implies the inadmissibility of the filed appeal.
**V.- Notwithstanding the foregoing,** given the importance of the object of the appeal, this Court considers it opportune to continue clarifying the arguments presented by the appellant. In this sense, and regarding the application of the limitations set forth in the Forest Law to urban properties, there is ample jurisprudence from the Constitutional Chamber and pronouncements from the Attorney General's Office (in this regard, see rulings 2019-04901, 2011-001745, 2014-012913, 2004-1923, and opinion C-318-2017 of December 19, 2017). Now, in the specific case of the Canton of Escazú, its Regulatory Plan published in Gazette No. 23 of February 3, 2005, creates a "Water Source and Riverbank Protection Zone (ZPFAR)", which incorporates the protection area for permanent springs created in the Forest Law as part of the land-use limitations throughout the canton without any exception, and establishes "all kinds of construction works" as non-conforming use; consequently, the argument presented by the appellant company related to a supposed inapplicability of said protection area because it is located in an urban zone is clearly incorrect in the case of the Canton of Escazú. In this regard, the relevant norms are transcribed as follows:
16.3. Water Source and Riverbank Protection Zone (ZPFAR).
16.3.1. Definition.
According to Law 7575, Article 33, subsections a, b, and d, and the Forest Law in its Articles 33 and 34, in order to regulate construction, and with the aim of preserving and improving the conditions of Escazú's water resources, the following are defined as water source and riverbank protection zones: a. The areas bordering permanent springs, defined within a radius of one hundred meters measured horizontally. (...)
16.3.2. Conforming uses.
a. Conservation of water resources.
b. Reforestation.
16.3.3. Conditional uses.
a. Infrastructure for the use of water resources.
b.
Basic infrastructure for safety in the area such as trails, lighting, and others.
In urban areas, the treatment of riverbed walls may be authorized, with prior approval (by the Urban Development Office and the Environmental Comptroller's Office of the Municipality) of the hydrological study of the riverbed to be intervened and its design.
16.3.4. Non-conforming uses.
a. All kinds of construction works not specified in the conforming and conditional uses.
b. Billboards." (The highlighted portion is not part of the original) This urban planning regulation is in harmony with the concept of protection area described in the Forest Law (Ley Forestal), which has a broader scope than the prohibitions established in the Water Law (Ley de Aguas); as it even establishes a criminal offense that empowers requesting such liability from anyone who violates this prohibition, namely:
"ARTICLE 58.- Penalties. Imprisonment of three months to three years shall be imposed on anyone who: a) Invades a conservation or protection area, whatever its management category, or other forest areas or lands subject to the forest regime, regardless of the area occupied; irrespective of whether these are private lands of the State or other Public Administration bodies or privately owned lands. The perpetrators or participants in the act shall not be entitled to any compensation for any construction or work they have carried out on the invaded lands." In the opinion of this Court, the transcribed article complements the limitations established for the owner in Article 33 of Law No. 7575 (as recognized by the Constitutional Chamber in Vote No. 74-2010 of January 6, 2010), since it includes the verb "invade," and this concept has been subject to broad interpretation by the jurisprudence of the High Courts of Criminal Cassation, as an example, the following three excerpts are transcribed: 1) "...For these acts, the trial court convicted the defendant for the crimes of Violation of the Forest Law in the modality of invasion of a river protection area, Disobedience to Authority, and Usurpation of Public Domain Assets, in material concurrence, to the detriment of Natural Resources and Public Authority, imposing a total of two years and six months of imprisonment, granting the sentenced person the benefit of conditional execution of the sentence for a period of three years (folio 136 front). Regarding the above legal classification, it points out that the defendant commits the three illicit acts at different times: 'first, the crime of disobedience to authority is committed on April 29, 2011, when a public official notifies him of a precautionary measure to suspend the construction of the dwelling and the defendant ignores the order issued, subsequently, the invasion of the protected area corresponding to the property located on the bank of the Limoncito river is established, property that belongs to the State, and finally, he usurps and possesses the property without the respective permits to do so, making use of the property in question.' (folios 132 back and 133 front). It further points out that there is a causal relationship between the action carried out by the defendant and the result produced, since he infringes the norms and guidelines, as well as the affectation of the legal interests established by the legislator, with the undertaking of the illicit acts proven in the ruling (...) This criminal norm protects 'the environment' as a legal interest; more specifically, and regarding the discussion linked to the factual framework proven in the judgment, it protects the water resource, since when speaking of invasion of a protection area - whether private or state-owned and whatever the area occupied - it refers to the protection areas of rivers, streams, creeks, etc., which are defined in referenced Article 33.b) of the Forest Law. Indirectly, the cited norm also protects State assets, insofar as they are effectively under its protection. According to the construction of the criminal offense under study, the verb 'invade' is not legally defined in the Forest Law or its regulations, which is why its character must be sought in other sources. This has been indicated by the jurisprudence of this Chamber, stating that, 'According to the Dictionary of the Royal Spanish Academy, invadir is understood as "1. To burst in, enter by force; 2. tr. To occupy abnormally or irregularly a place. The waters invaded the highway; 3. tr. Said of a thing: To enter and spread in a specific place or medium…". Be it then, that the action penalized by subparagraph a) of article 58 of the Forest Law is to occupy, to burst into a conservation or protection area, regardless of whether these are state or private lands, even contemplating making "improvements" to the place (which will not be reimbursed to the invader), as stipulated by the same norm. That is, invading implies acts of occupation of the site, which translate into establishing oneself in the place and disposing of it.' (Criminal Cassation Chamber, resolution No. 2016-01131, of 15:40 hours, October 25, 2016). Pursuant to the foregoing, it is understood that the act of invading can consist of either bursting in or entering a site by force; or, occupying it in an abnormal or irregular manner, a circumstance that logically is consistent with the civil consequences of the criminal conduct prescribed by said subparagraph, of denying any compensation claim for the loss or demolition of the construction or work that has been carried out on the site, although this last aspect could actually be thought of as redundant, considering that there is no obligation on the part of the State to recognize the 'improvements' made, to whoever illegally invaded the protection area, with the consequent affectation to the ecosystem..." (Criminal Cassation Chamber, Vote No. 263-2018 of April 30, 2018). 2) "...The sanctioned conduct is the exploitation (aprovechamiento) of the forest resource. This exploitation consists of the 'Action of cutting, elimination of standing timber trees or utilization of fallen trees....that generates or may generate some benefit, advantage, utility, or gain...' (article 3.a) of the Forest Law). It has been understood that economic advantage is not required, in view of the various possibilities contemplated: 'As stated before, in criminal offenses of forest exploitation, there need not necessarily be intent to profit, understood as the intention or actual obtaining of some type of benefit translatable into economic terms, but rather, on the contrary, the definition of timber exploitation in article 3, subparagraph a) of the Forest Law, broadens the possibility of the crime being configured, merely if the active subject, or its represented party, obtains some benefit, advantage, utility, or gain. These elements do not necessarily imply the commercialization of the wood or the economic aspect in general. There can be many other advantages, as a result of exploitation; for example, the advantage of eliminating an obstruction that blocked the landscape or view, clearing the land for subsequent planting or construction, reducing forest density to ensure the land does not qualify as forest, to thus obtain a clear-cutting permit, among others' (González Montero, José Pablo. Manual of Environmental Crimes, Judicial School, 2007, page 267) (Criminal Cassation Court of San Cruz, Vote No. 175-2010 of July 30, 2010). 3) "...It must be indicated that the concept of 'invasion' contemplated in Article 58 subparagraph a- of the Forest Law, has been addressed by the jurisprudence of this Court. In this sense, it has been stated that the criminal action established by Article 58.a- of the Forest Law consists of invading a conservation or protection area, but the content of the term is not dispossession or entry into another's domain. As conservation areas impose a generic limitation on any owner of properties through which Costa Rica's rivers run, invading the protection area translates into performing any unpermitted act on it, which anyone can do, whether an owner or a third party. In this sense, the CRIMINAL CASSATION COURT, Vote No. 751 of ten forty-five hours on September nineteen, of two thousand two: 'V.- The fifth ground invokes §§ 30 and 31 of the Criminal Code, 33 and 58 of the Forest Law. The appellant points out that the acts proven in the judgment on the merits are atypical. The typical action of § 58.a of the Forest Law is to invade, which the defendant did not do as he merely substituted grass and scrubland with lilies of his property, in his possession; he did not invade another's property. Pursuant to the above, he requests the revocation of the challenged judgment and the issuance of an acquittal. The claim is dismissed. It is true that the criminal action established by § 58.c of the Forest Law consists of invading a conservation or protection area, but the content of the term is not dispossession or entry into another's domain. As conservation areas imply a generic limitation, on any owner of properties through which Costa Rica's rivers run, with the purpose of preserving the natural environment, health, ecology, and what little can be saved for the balance of planet Earth, such restriction on domain is a regime that obliges maintaining intact the portion of the property under state protection, from which derives the possibility of performing on it only the acts permitted by that regime. In this way, invading the protection area translates into performing any unpermitted act on it, which anyone can do, whether an owner or a third party. Therefore, the appellant is not correct when he states that his client, being the holder of the property right on the real estate, limited in a part that is a protection area, could not invade because the object of the action is not owned by another; on the contrary, the defendant Pettengill Williams committed the act and it can be committed by any other person. For the foregoing, the claim is dismissed…'. According to the factual framework established in the judgment – and in what is relevant for the resolution of these two substantive grounds – it was taken as true that: 'B- That from the month of December of the year two thousand to date, the defendant has turned the property into an 'open-air' garbage dump, by allowing and promoting that unidentified persons deposit waste materials on the property such as cardboard, debris, metals, vehicle parts, washing machines, wood, scrap metal, tires, household appliances, weeds, and other residual objects', so that the defendant is not only held as the subject who allows the conduct of third parties, but also in the action of promoting the dumping of waste in the protected area. Therefore, the ground is rejected..." (Criminal Cassation Court of San José, Vote No. 904-2004 of September 2, 2004). Considering the partially transcribed judgments, this Chamber concludes that the legal interest protected in articles 33 and 58 of the Forest Law is the environment, understood by the Criminal Courts as the set of ecosystems, the water and forest resources around the spring (naciente); for this reason, jurisprudence has interpreted that invasion in protected areas can be carried out with the mere elimination of the vegetation cover or alteration of said land, that is, a conservationist principle of property prevails, generating a clear limitation on the property owner. And for this reason, the impact study on the spring or flow tubes carried out by SENARA, to which the appellant's representation alludes, is not sufficient, insofar as the legal interest protected in the Forest Law with the 'protection areas' is not primarily the water resource or its contamination as might be thought from the limitations of the Water Law, but rather that Law No. 7575 establishes a much broader safeguard, as is evident from its first articles and the interpretation made by jurisprudence, which in the opinion of this Chamber is in accordance with the public interest protected in the norm, in conformity with article 10 of the General Law of Public Administration.
However, considering the existence of the positive technical criterion of SENARA regarding the building that the appellant company intends to construct in the protection area of the springs, it is incumbent upon the Ministry of Environment and Energy as the governing body and in its functions of State Forest Administration in light of Articles 5 and 19 of Law No. 7575, to verify the impact on the forest resource and the environment, before authorizing a modification in the land use surrounding the spring; that is, it is incumbent upon SENARA and MINAET to carry out a serious technical exercise, using modern instruments and techniques, to comprehensively assess the repercussions of the construction project on the natural resources protected in Article 33 of the Forest Law, since said norm significantly confronts the fundamental right to property with the conservation of environmental resources essential for life." ... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments Sign Document Contentious-Administrative Court, Third Section Second Judicial Circuit of San José, Address04 _______________________________________________________________________ FILE: 17-01378-1027-CA PROCESS: APPEAL IN HIERARCHY APPELLANT: INMOBILIARIA MELY S.A.
RESPONDENT: MUNICIPALITY OF ESCAZÚ No. 403 -2019 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT, THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ, Address200 . , at nine thirty-five hours on the thirty-first of July of the year two thousand nineteen.- This Court hears, as improper head of the appeal filed by the company INMOBILIARIA MELY S.A., with legal identification number CED83375, represented by Nombre106307 holder of identity card CED83376, against resolution DAME-189-16 of 10:25 hours on November 2, 2016, issued by the MUNICIPAL MAYOR OF ESCAZÚ.- Judge Chaves Torres writes; and,
WHEREAS:
I.- Background. To decide, the following is taken as duly proven: 1) That on July 9, 2015, the Water Management Unit of the National System of Groundwater, Irrigation and Drainage (SENARA), with its official letter No. UGH-237-15, addresses the query of Mr. Nombre106308 regarding the delimitation of the perimeter of protection of two springs located in San Antonio de Escazú; and ordered that the "...site where the construction of 7 single-family homes (one per property) is intended to be developed is located in a zone of medium intrinsic vulnerability to aquifer contamination (...) 4. The consulting properties with cadastral maps SJ-1155669-2007, SJ-1156354-2007, SJ-1156352-2007, SJ-1156353-2007, SJ-1155671-2007, SJ-1162473-2007 and SJ-1169425-2007, are all located within the 100 m radius protection zone established in article 33 of the Forest Law, however, it is not foreseen that there is a risk of contamination of springs NAC-3709 and NAC-3710 from the development of the indicated lots, both regarding the quantity and quality of the water of the springs, given that they are located outside the effective protection perimeter of the springs or underground flow tube that feeds them, as indicated in figure 6 of the hydrogeological study provided...". (See image 36). 2) That on September 27, 2016, the Environmental Comptroller's Process of the Municipality of Escazú, faced with a request from the appellant party for a study to be carried out for the affectation of springs, rivers, streams, wells, or their corresponding protection areas, through official letter CA-0644-2016 resolved that on the property described in cadastral map SJ-1156353-07 owned by the company Inmobiliaria Mely S.A., "...the protection area of the Agres River and the springs must be respected as stipulated by the Forest Law, the Water Law, and related jurisprudence, as well as processing the corresponding withdrawal before the INVU. Said withdrawal areas must be delimited on the ground with plastic tape, stakes, or rope, as well as remain with vegetation cover, that is, reforested and without any type of waste. NOTE: You are reminded regarding the springs that: article 33 of the Forest Law has not been repealed, so you must respect the 100-area protection condition indicated in official letter No. UGH-237-15 SENARA in point 4; further, it is clarified that flow tube studies do not exempt from such condition...", the foregoing upon considering what was stated by the Water Directorate of MINAE in official letter AT-3218-2015. (See image 26). 3) That on October 10, 2016, a formal appeal is received at the Escazú City Council against act CA-00644-2016, whereby it is requested "...any precautionary measure that weighs on the property be lifted, regarding the affectation of the 100-meter radius of the indicated springs since we are not in the presence of any forest, which is regulated by this Law 7575 and is not our case because we are in an urban area and the legal prerequisites for being subject to a forest regime as indicated by Law 7575 are not met. 2. That, because it is a unique scientific Hydrogeological Study endorsed by SENARA, the flow radius or tube prevails in accordance with Art. 33 of Law 7575, given that it is the COMPETENT ENTITY in the matter to regulate the limits. 3. That the protection zone of the Agres River be maintained in all its extremes, as established by law. 4. That, if maintaining the municipal criterion on the need to establish a protection zone, the protection zone of article 149 of the Water Law be established, as it is the least harmful to private interests...". (See images 7 to 25). 4) That on November 2, 2016, the Mayor of Escazú, through his resolution DAME-189-16, decides to reject the appeal, considering in summary that the appellant's property is affected by the spring indicated in official letter CA-0644-2016, and that the governing entity on the matter of water resources is MINAE as is evident from Law No. 276, and not SENARA as the appellant claims; he adds that said entity (SENARA) is under the obligation to "...technically advise individuals and Institutions through technical studies carried out by a specialized office, which is not an obstacle for the existence of the so-called technical studies of spring flow tubes provided within the file, having the virtue of diminishing or freeing the areas that the law calls 'domain reserve' in favor of the nation, nor diminishing the areas in which the law prohibits the felling of trees and whose purpose is precisely to safeguard the quality and quantity of the water resource, such that official letter CA-0644-2016 issued by the Environmental Comptroller's Office conforms to the spirit of the norm and such restriction warnings are protecting said vital resource..."; for this, it relies on articles 3 and 7 of Law 6877 (functions of SENARA), Article 31 of the Water Law (on public domain), Constitutional Article 50, Articles 33, 34 and 58 of Law 7575, Article 90 of the Wildlife Conservation Law, and the principle of non-regression in environmental matters developed by the Constitutional Chamber, for which it transcribes resolution 2014-012887 in the following: "...A protected area can only be reduced if done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation for the suppressed area is given with another of equal size. This is evident from what this Chamber has resolved on previous occasions in votes numbers 2012-13367 and 2009-1056...". Adds that the technical study of flow tubes of a spring has the virtue of identifying the direction taken by the flows that feed the aquifer and allows determining with greater technical precision the area that must be protected with greater rigor to guarantee the quality and quantity of the water resource, and at the same time also allows identifying the area surrounding the spring where it is technically possible to apply less rigorous protection measures that also guarantee the due protection of the water resource. Nevertheless, and being consistent with what is indicated above, it is evident from the facts of the appeal that the project to be built would be a single-family dwelling within the 100 meters established by the Forest Law, so within said area, Article 34 of the Forest Law establishes the prohibition of carrying out any activity tending to cut down trees, which affects the water resource that has constitutional protection (...) Consequently, the appellant is not correct in their first, second, third, and fourth and ninth, eleventh, and twelfth arguments of the legal analysis that appears on part of folio 3 of the file, by indicating that the applicable regulation is article 149 of the Water Law No. 276, since, as explained, the application of article 33 of the Forest Law protects permanent springs (...) such that the norm should not be interpreted solely by its letter as the appellant intends to make it seem, but by the context it intends to regulate...". (See images 208 to 225). 5) That on November 11, 2016, the representation of Inmobiliaria Mely S.A., files with the Municipality of Escazú a motion for reconsideration with subsidiary appeal against the resolution described in the previous fact; so once the horizontal challenge is rejected, it is elevated to this Court for the corresponding appeal to be heard. (See images 227 and 253).- II.- Grounds for grievance. In summary, it claims it does not find a justification or legal argument that categorically refutes the application of a forest regime to an urban area, adding that the land is located outside the scope of Law No. 7575, since it was created to protect natural forests, and that its property is not under forest limitation. Indicates that it is not true that its land, in accordance with article 31 of the Water Law, is a public domain reserve, because it is not a forest area and there are no drinking water intakes. Adds that there are no scientific studies demonstrating that the lands are of public interest for the protection of wild species, in accordance with article 2 of Law No. 7575, that materially make the construction of dwellings impossible. Indicates that the Water Law in its article 149 should be applied, to protect springs that are outside the scope of the forest or Forest Regime. That there exists in the administrative file scientific proof that the works to be carried out on its land do not cause the springs any diminution in flow nor will contaminate them in any way.
III.Regarding the appeal. From a detailed analysis of the arguments put forth by the representation of the appellant company and the challenged resolution, this Chamber considers that the object of the challenge revolves around the appellant party's disagreement with the application of the limitations established in the Forest Law to its property described in cadastral map Placa18829, due to the existence of two permanent type water springs, which were accredited by the Water Directorate in its official letter AT-32-2015, and about which there is no controversy. Along these lines and following what is ordered by Article 181 of the General Law of Public Administration, this Court as non-hierarchical controller of legality, will be addressing each of the grievances set forth in the appeal. Within this framework of competence, and due to the imprecision shown by both parties, it is important to refer to the protection regime for springs, which provides for different assumptions, which have in common, the establishment of an area around them upon which the respective protection is imposed. The legal "order" provides several assumptions about the protection regime for areas adjacent to water springs. These different regimes are an attempt to prevent human activities from tending to degrade the areas contiguous to water springs; some have as their main purpose the protection of the water resource, the potability or purity of the water, and others protect various natural resources, including water. In order to follow an order based on the impact on the right to property, one must start with the legal regime with the greatest repercussions on that right, which is that contained in Articles 31 and 32 of the Water Law No. 276 of August 27, 1942, which establishes:
"Article 31.- The following are declared as domain reserve in favor of the Nation:
Article 32.- When in an area larger than the aforementioned, there is a danger of contamination either in surface or underground waters, the Executive Power, through the Drinking Water Section to which the following article refers, shall order in said area the measures it deems appropriate to avoid the danger of contamination." As can be clearly seen from the transcribed articles, the legislator chose to remove from private domain all areas found within the 200-meter radius of springs that have "drinking water supply intakes" and are supplying a population; its main object of protection being the water resource. In relation to this particular affectation of the lands surrounding springs that meet such characteristics, this Court in resolution No. 229-2018 of May 31, 2018, had the opportunity to analyze its requirements and consequences (expropriation or liability of the Administration), ordering "...that the declaration of domain alluded to must be understood as artificial public domain, insofar as they are 'assets declared public by the legislator but whose creation or existence depends on a human act (construction of a street or a public park, for example)', as affirmed by the Constitutional Chamber in the transcribed precedent. In this sense, to fall under this assumption, the installation of the catchment infrastructure or drinking water supply intake must be carried out, it being until that moment that the issue of the public ownership of the asset -or at least of the part affected by said norm- could be analyzed...". For this reason, what is established in Article 31 of the Water Law is effectively not applicable to the property of the company Inmobiliaria Mely S.A., insofar as an essential element is missing: the drinking water supply intake at the spring, a fact that is not under discussion. On the other hand, there are protection areas around springs that are constituted solely as limitations, understood as legitimate by Constitutional jurisprudence, and which have a general character on the right of private property, satisfying a prevailing public interest through reasonable, useful, and timely criteria, and therefore it has been said they do not require prior compensation (Constitutional articles 45 paragraph 2 and 50; constitutional judgments 3173-93, 4205-96 and 7137-2007; opinions C-42-99 and C-148-2012). They are part of the protection provided by the legal order for natural resources essential for life, that is, they are the consequence of confronting various fundamental rights.
In this framework, we find in Chapter IX of the same Water Law No. 276, entitled "Measures Concerning the Conservation of Trees to Prevent the Decrease of Waters," a general protection of water resources originating from springs (nacientes), but unlike the previous regime, the property is not abstracted from private domain, in this regard:
"Article 148.- Owners of land crossed by rivers, streams, or those on which there exist springs (manantiales), on whose banks or surrounding areas the forests that served as their shelter have been destroyed, are obligated to plant trees on the banks of the same rivers, streams, or springs (manantiales), at a distance no greater than five meters from the aforementioned waters, along the entire path and its course, comprised within the respective property.
Article 149.- It is prohibited to destroy, both in national forests and in those of private individuals, the trees located less than sixty meters from springs (manantiales) that rise in the hills, or less than fifty meters from those that rise in flat terrain.
Article 150.- It is prohibited to destroy, both in national forests and on private lands, the trees located less than five meters from the rivers or streams that run through their properties." The appellant argues that numeral 148 transcribed above be applied to her, but she makes reference to the fifty-meter setback contained in Article 149; therefore, this Court understands that she refers to the latter; regarding which it should be noted that said norm undoubtedly refers to protection measures designed by the legislator with the primary purpose of safeguarding the water that flows from springs (manantiales), understanding this concept as "1. adj. That flows or springs. Water, spring source. 2. m. Birth of the waters." (online consultation of the dictionary of the Spanish language, tricentennial edition updated to 2008, https://dle.rae.es/?id=O7aXamT). That is to say, the norm considers that the forests and trees located 60 or 50 linear meters from the springs (nacientes) are necessary to protect the water resource (recurso hídrico), and therefore establishes a limitation on private property so that said area is invaded (systematic interpretation of said norms 148, 149 and 150), and that its non-compliance has, among other consequences, the fine provided in numeral 165 of the same regulatory body by remission of 151, which establishes the following:
"Article 151.- The infraction of the provisions in the preceding articles obligates the offender to replace the destroyed trees and subjects them to the penalty determined in Article 165 of the following chapter. Additionally, the infraction shall be sufficient cause to proceed with the expropriation of the strips of land in the widths expressed in the preceding article, or on one or both sides of the course of the river or stream, in their entirety." In sum, said protection was provided for all springs (nacientes) regardless of their characteristics (with or without drinking water intake), or their frequency in the source of the water resource (intermittent or permanent) (in this regard, see Voto 9221-2019 issued by the Constitutional Chamber at 11:41 a.m. on May 22, 2019), insofar as springs (manantiales) that naturally flow from the earth are waters of the public domain by systematic interpretation of subsection IV of Article 1 and Article 3 of the oft-cited Water Law of 1942. In this regard, there are uniform precedents, issued both by the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in Voto 858-F-S1-2012, at 9:20 a.m. on July 20, 2012, and by the Constitutional Chamber, in Voto number 2010-8315 at 8:45 a.m. on May 7, 2010, wherein the sixty-meter radius of protection was applied to intermittent springs (nacientes intermitentes). To this effect, the First Chamber stated in the indicated vote that: "III.- Numeral 149 of the Water Law is found within Chapter Nine of said law, entitled 'Measures Concerning the Conservation of Trees to Prevent the Decrease of Waters,' which, as its name indicates, seeks with the precepts contained therein that the state authorities ensure '(…) strict compliance with legal provisions concerning the conservation of trees, especially those on the banks of rivers and those found at water sources (nacimientos de aguas)' (canon 145 ibidem), in order to prevent the decrease of waters. In this sense, the referenced numeral states: 'It is prohibited to destroy, both in national forests and in those of private individuals, the trees located less than sixty meters from springs (manantiales) that rise in the hills, or less than fifty meters from those that rise in flat terrain.' As observed, the norm does not distinguish between permanent and intermittent springs (manantiales), so such a differentiation should not be made when applying it. It is a typical limitation of public interest (Article 45 of the Political Constitution), which, like others provided for in various regulatory bodies of the legal system, has evolved the concept of limits to private property, for the sake of real and effective protection of the constitutional guarantee (Article 50 of our Political Constitution) of a healthy and ecologically balanced environment. Nor does the precept distinguish between waters of the public domain and waters of the private domain. The norm alludes to waters only, that is, to the water resource in general, therefore the citation of Articles 1 to 4 of Law No. 276 is not pertinent to the case. Hence, this Chamber does not consider that the Court had violated the canon whose erroneous interpretation and application is alleged, by establishing that there is indeed legal protection for intermittent springs (nacientes intermitentes)." From the foregoing, the legal recognition made by national jurisprudence is extracted, to protect intermittent water outcrops with Article 149 of the Water Law, in contrast to permanent springs (nacientes permanentes), which in addition to said safeguard measure have an even more rigorous protectionist regime in the Forestry Law No. 7575. Regarding this difference in the treatment of springs (nacientes) according to their frequency, the Constitutional Chamber in Voto N°09221-2019 at 11:41 a.m. on May 22, 2019, clarifies the following: "...Thus, it is clear that the consideration of water as an essential resource and fundamental right entails the necessary protection of its sources and catchment areas, where they are considered from the underground and surface aquifers, as well as the springs (nacientes), wells, and other areas from which the water resource is located and available. This protection implies the establishment of so-called protection areas or perimeters, such as the one indicated precisely in subsection a) of Article 33 of the Forestry Law, which, as has been reviewed, refers to a protection radius of 100 meters regarding permanent springs (nacientes permanentes), a protection area that may vary, and in fact is established so in ordinary legislation, if the spring (naciente) is far from being permanent, and, on the contrary, is an intermittent or non-permanent spring (naciente de carácter intermitente o no permanente), regarding which it is not that there is no protection whatsoever, but rather that the radii of the protection areas may be variable as considered by the regulations and the responsible technical bodies. In other words, the regulations and jurisprudence recognize the importance and the need to provide protection to springs (nacientes), and hence the definition of the radii of their protection areas, whose extension varies depending on the type of spring (naciente) in question, precisely because, based on the type of spring (naciente), such will be the radius of the corresponding protection area, without this being, per se, a situation that generates any unconstitutionality, since as well indicated in the cited precedent, the very conditions of each type of spring (naciente) –aquifer, well, and others– are what define the particular conditions of protection, so that there are protection areas specifically defined according to the type of spring (naciente), layer, or well in question. In this sense, the verification of whether a spring (naciente) is of a permanent or non-permanent nature is a determination that falls to the technical bodies of the administration, which in accordance with their respective areas of competence, would be a matter proper to the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy, in strict coordination with other related bodies, such as the National Groundwater, Irrigation and Drainage Service, and the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers itself, a definition that must equally be observed even by the municipalities at the time of preparing the corresponding regulatory plans and the respective granting of land-use permits or their denials...". In the specific case, there is no discussion that the springs (nacientes) located on the property of the appellant company are of a permanent nature, therefore the appellant's argument to apply only the setback of Article 149 of the Water Law is incorrect, but rather its protection goes beyond that, as reported by the Municipality in the challenged act.
IV.In this order, and regarding permanent springs (nacientes permanentes), it must be recognized that the Forestry Law No. 7575 indeed establishes a special protection regime for the forest resource, which undoubtedly extends to the water resource that emerges as springs (manantiales); this is easily extracted from Article 1 of the same law, since it establishes as its main objective the "...conservation, protection, and management of natural forests and the production, utilization, industrialization, and promotion of the country's forest resources destined for that purpose, in accordance with the principle of adequate and sustainable use of renewable natural resources...", that is to say, a conservationist principle for forest resources governs this regulatory body, which, in light of the rules of experience, entails the direct or indirect protection of the water resource as a vital input for forests and trees. There being, then, a mutual legal protection of both natural resources -given their real interdependence-, since as observed previously, the Water Law directly protects trees and forests to prevent the decrease of waters, and now the Forestry Law protects the spring (naciente) and its surrounding recharge area in order to fulfill the purpose of preserving the forest resource. In this context, numeral 33 of the Forestry Law, which declares the existence of a protection area around permanent springs (nacientes permanentes) and their recharge areas, must be understood and interpreted; for greater detail:
"ARTICLE 33.- Protection areas. The following are declared protection areas: a) The areas bordering permanent springs (nacientes permanentes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally. b) A strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams (quebradas), or brooks (arroyos), if the terrain is flat, and of fifty meters horizontally, if the terrain is uneven. c) A zone of fifty meters measured horizontally on the banks of lakes and natural reservoirs and in lakes or artificial reservoirs built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs are excepted. d) The recharge areas and aquifers of the springs (manantiales), whose limits shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law." See that the preceding article undoubtedly declares a protection area with a one-hundred-meter radius, starting from the location of the permanent spring (naciente permanente); this is a first difference from the protection provided in Article 149 of the Water Law, that is, the distance and the way in which said reserved area must be measured, which involves the application of the special norm over the general one, so they are mutually exclusive and the former is applicable. A different situation occurs with the protection provided in the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations, which refers to permanent springs (nacientes permanentes), but the protected area is subsumed within the one-hundred-meter radius of the Forestry Law in the oft-cited Article 33; for greater detail, said regulation provides:
"...III.3.7.6 In the event that a permanent water current rises in an area to be urbanized, the water eye (ojo de agua) must be protected within a minimum radius of 50 meters, an area in which no work may be constructed, except those for the utilization of the water. This area may be delivered within the percentage to be transferred to the Municipality for public use, in which case it must be designated as a park..." On the other hand, regarding the limitations to said area, numeral 34 of the Forestry Law establishes a prohibition very similar to that of the Water Law, see:
"ARTICLE 34.- Prohibition of felling in protected areas The cutting or elimination of trees in the protection areas described in the preceding article is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch as being of national convenience. The alignments that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the National Institute of Housing and Urbanism." It should also be noted that this numeral 34 grants competence to the National Institute of Housing and Urbanism to establish the alignment of said protection areas, therefore the local government would be wrong to carry out measurements or locations prior to the administrative procedures for construction licenses or the issuance of land-use certificates, when the competence is given by law to another public entity. Therefore, respect for the administrative competences given by law to both institutions must prevail, and at most an intersubjective coordination could be established; this would mean that the issuance of the final act regarding the affectation of the protection area to the property owned by the appellant company would be issued by the INVU, which makes possible its challenge in the administrative phase or directly before the contentious-administrative judge, without needing to exhaust the administrative route first. Once said alignment act has been issued, as a prerequisite, the Municipality has no other option but to grant what was requested based on the provisions of numeral 146 of the General Law of Public Administration and what is ordered in Law No. 8220, something very similar happens with the alignment granted by the MOPT concerning a national road prior to the municipal license. All this circumstance is known to the Municipality of Escazú; see that in the act that initiates the appeals process -OFFICIO CA-0644-2016- the Environmental Comptroller warns the appellant that she must process "...the corresponding setback with the INVU...". In this line, the Mayor, in the appealed resolution -DAME 189-16-, when resolving only to declare the appeal without merit, is undoubtedly confirming a procedural act (acto de trámite) without any effect on the legal sphere of the appellant. On this point, it must be remembered that this Chamber hears an appeal, framed within the context of an administrative procedure, which, besides being regulated in some specific points by the Municipal Code, is also subject to the provisions of the General Law of Public Administration, hereinafter "LGAP" (and supplementarily the Contentious-Administrative Procedure Code), regarding matters not expressly regulated by the legislator in the Municipal Code, which in this matter constitutes lex specialis. Regarding the challenge of resolutions emanating from the Municipal Mayor, the Municipal Code is silent on specifying whether any formal administrative conduct can be appealed. In this direction and with respect to the so-called procedural acts without their own effect (actos de trámite sin efecto propio), the Municipal Code does regulate their ineligibility for challenge regarding the agreements of the Municipal Council; however, the lack of an express norm on this topic in the cited code should not be understood as an authorization for the litigant to challenge each and every procedural action issued by both the Mayor and the subordinate bodies. In this direction, it is clear that the Municipal Code, silent on the topic under study, must necessarily be complemented by the General Law of Public Administration, a legal text applicable to the matter that, consistent with jurisprudential and doctrinal developments in the field, also restricts the autonomous challengeability of "procedural acts" or "preparatory acts," in those cases where they do not have their own effect. Here it is necessary to specify that such acts, regardless of the municipal body that issues them, are not immune to jurisdictional review or hierarchical control at the administrative level (when this exists), but rather the legislator established that they can only be challenged at the time of attacking the "final" or "definitive" administrative conduct, which they serve as part of the procedural path of preparation, the above, clearly, unless there is a legal provision to the contrary. Regarding the noted ineligibility for challenge, the General Law of Public Administration clearly indicates: "Article 342.- The parties may appeal against resolutions of mere procedure, or interlocutory or final ones, under the terms of this law, for reasons of legality or opportunity." "Article 163.- (...) 2. The defects inherent in preparator acts shall be challenged jointly with the act, unless those are, in turn, acts with their own effect." Given the impossibility of challenging procedural acts (actos de trámite) in this instance based on the express text of the recently transcribed norms, it is considered timely to indicate that although Article 342 allows challenge for reasons of opportunity, it is clarified that this provision refers to vertical challenges before natural superiors; however, with respect to this Chamber, as it is a non-hierarchical comptroller of legality, by express provision of Article 181 of the same LGAP, the presentation of arguments of opportunity is not possible. In the specific case, this Chamber observes, undoubtedly, that the act that originates the appeals chain, namely the official letter of the Environmental Comptroller, is a mere procedural act (acto de mero trámite), as it is simply the act that warns the appellant company about the existence of the springs (nacientes) recognized by the competent body, i.e., MINAE; and that, therefore, it must request the alignment from the INVU, and it is only after having fulfilled said requirement that the appellant company may return to the Municipality to complete the procedure for obtaining the construction license, which is why its autonomous challenge is improper as it is premature (Voto N°4072-95 of July 21, 1995, issued by the Constitutional Chamber), a situation that implies the inadmissibility of the appeal filed.
V.- Notwithstanding the foregoing, given the importance of the subject of the appeal, this Court considers it timely to continue clarifying the arguments put forth by the appellant. In this sense, regarding the application of the limitations provided in the Forestry Law to urban properties, there is ample jurisprudence from the Constitutional Chamber and pronouncements from the Attorney General's Office (regarding this, see judgments 2019-04901, 2011-001745, 2014-012913, 2004-1923, and opinion C-318-2017 of December 19, 2017). Now, in the specific case of the Canton of Escazú, its Regulatory Plan published in Gazette No. 23 of February 3, 2005, creates a "Water Source and Riverbank Protection Zone (Zona de Protección de Fuentes de Agua y Riberas, ZPFAR)," which incorporates the protection area for permanent springs (nacientes permanentes) created in the Forestry Law as part of the land-use limitations throughout the canton without exception, and establishes as a non-conforming use "all types of construction works," therefore the argument put forth by the appellant company related to a supposed inapplicability of said protection area, being in an urban zone, is clearly incorrect in the case of the Canton of Escazú. In this regard, the relevant norms are transcribed below:
16.3. Water Source and Riverbank Protection Zone (ZPFAR).
16.3.1. Definition.
According to Law 7575, Article 33, subsections a, b, and d, and the Forestry Law in its Articles 33 and 34, to regulate construction, and with the aim of preserving and improving the conditions of the water resource of Escazú, the following are defined as protection zones for water sources and riverbanks: a. The areas bordering permanent springs (nacientes permanentes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally. (...)
16.3.2. Conforming uses.
a. Conservation of the water resource.
b. Reforestation.
16.3.3. Conditional uses.
a. Infrastructure for the utilization of the water resource.
b. Basic infrastructure for safety in the area, such as trails, lighting, and others.
In urban areas, the treatment of the walls of river channels may be authorized, with prior approval (by the Urban Development Office and the Environmental Comptroller of the Municipality) of the hydrological study of the channel to be intervened and its design.
16.3.4. Non-conforming uses.
a. All types of construction works not specified in the conforming and conditional uses.
b. Billboards." (The highlighting is not part of the original) Said urban planning norm is in harmony with the concept of protection area described in the Forestry Law, which has a greater scope than the prohibitions established in the Water Law; since it even establishes a criminal offense that enables the request for such liability from anyone who violates this prohibition, namely:
"ARTICLE 58.- Penalties. Imprisonment of three months to three years shall be imposed on whoever: a) Invades a conservation or protection area, whatever its management category, or other forest areas or lands subject to the forestry regime, whatever the occupied area; regardless of whether it is private lands of the State or other Public Administration bodies or privately owned lands. The authors or participants in the act shall not have the right to any compensation for any construction or work they have carried out on the invaded lands." In the opinion of this Court, the transcribed article complements the limitations imposed on the owner in numeral 33 of Law No. 7575 (as recognized by the Constitutional Chamber in Voto N°74-2010 of January 6, 2010), since it includes the verb "invade," and this concept has been subject to broad interpretation by the jurisprudence of the High Courts of Criminal Cassation; by way of example, the following three excerpts are transcribed: 1) "...For these acts, the trial court convicted the defendant of the crimes of Infraction of the Forestry Law in the modality of invasion of a protection area of a river, Disobedience to Authority, and Usurpation of Public Domain Assets, in material concurrence, to the detriment of Natural Resources and Public Authority, imposing a total of two years and six months of imprisonment, granting the sentenced person the benefit of a conditional execution of the sentence for a period of three years (folio 136 front). Regarding the above legal classification, it points out that the defendant commits the three illicit acts at different times: 'first, the crime of disobedience to authority is committed on April 29, 2011, when a public official notifies him of a precautionary measure to suspend the construction of the dwelling and the defendant ignores the order issued; subsequently, the invasion of the protected area corresponding to the property located on the bank of the Limoncito river is established, property that belongs to the State; and finally, the same person usurps and possesses the property without the respective permits to do so, making use of the property in question.' (folios 132 verso and 133 front). It also indicates that there is a causal relationship between the action executed by the defendant and the result produced, since the same infringes the norms and guidelines, as well as the affectation of the legal interests established by the legislator, with the undertaking of the illicit acts proven in the ruling(...) This criminal norm protects as a legal interest the 'environment'; more specifically, and regarding the discussion linked to the factual framework proven in the judgment, it protects the water resource, since when it speaks of invasion of a protection area - whether private or state-owned and whatever the occupied area - it alludes to the protection areas of rivers, streams (quebradas), brooks (arroyos), etc., which are defined in referenced numeral 33.b) of the Forestry Law. Indirectly, the cited norm also protects state assets, insofar as they are effectively under its protection. According to the construction of the criminal offense under study, the verb 'invade' is not legally defined in the Forestry Law or its regulation, which is why its nature must be sought in other sources. Thus, the jurisprudence of this Chamber has indicated that, 'According to the Dictionary of the Royal Spanish Academy, to invade is understood as "1. To irrupt, to enter by force; 2. tr. To occupy a place abnormally or irregularly. The waters invaded the highway; 3. tr. Said of a thing: To enter and spread in a given place or environment…". That is then, that the action penalized by subsection a) of Article 58 of the Forestry Law is to occupy, to irrupt into a conservation or protection area, regardless of whether it is state or private lands, even contemplating making "improvements" to the place (which will not be reimbursed to the invader), as stipulated by the same norm. That is, invading implies acts of occupation of the site, which translate into settling in the place and disposing of it.' (Criminal Cassation Chamber, resolution No. 2016-01131, at 3:40 p.m., on October 25, 2016). In accordance with the foregoing, it is understood that the act of invading can consist of either irrupting or entering a place by force; or occupying it abnormally or irregularly, a circumstance that is logically consistent with the civil consequences of the criminal conduct prescribed in said subsection, of denying any compensation claim for the loss or demolition of the construction or work that has been carried out on the site, although this last point could actually be thought to be superfluous, if it is considered that there is no obligation on the part of the State to recognize the 'improvements' made, to whomever illegally invaded the protection area, with the consequent affectation to the ecosystem..." (Criminal Cassation Chamber, Voto No. 263-2018 of April 30, 2018). 2) "...The sanctioned conduct is the utilization of the forest resource. This utilization consists of the 'Action of cutting, elimination of standing timber trees or utilization of fallen trees...that generates or may generate some benefit, advantage, utility, or gain...' (Article 3.a) of the Forestry Law). It has been understood that an economic advantage is not required, in view of the several possibilities contemplated: 'As stated before, in the criminal offenses of forest utilization, there should not necessarily be the intent of profit, understood as the intention or the actual obtaining of some type of benefit translatable into economic terms, but, on the contrary, the definition of timber utilization in Article 3, subsection a) of the FL, broadens the possibility that the crime is constituted, with the subject, or its represented party, merely obtaining some benefit, advantage, utility, or gain. These elements do not necessarily imply the commercialization of the wood or the economic aspect in general. There may be many other advantages, as a result of an utilization; for example, the advantage of removing an obstruction that blocked the landscape or the view, clearing the land for subsequent planting or construction, reducing forest density so that the land does not qualify as forest, in order to thus obtain a clear-cutting permit, among others' (González Montero, José Pablo. Manual de Delitos Ambientales, Judicial School, 2007, page 267) (Criminal Cassation Court of Santa Cruz, Voto No. 175-2010 of July 30, 2010). 3) "...It must be indicated that the concept of 'invasion' contemplated in numeral 58, subsection a- of the Forestry Law, has been addressed by the jurisprudence of this Court. In this sense, it has been said that the criminal action established by numeral 58.a- of the Forestry Law consists of invading a conservation or protection area, but the content of the term is not dispossession or entry onto another's domain. As conservation areas imply a generic limitation on every owner of properties through which the rivers of Costa Rica run, invading the protection area translates into carrying out on it any act not permitted, which can be done by anyone, whether owner or a third party. In this sense, the CRIMINAL CASSATION COURT, Voto No. 751 at ten forty-five a.m. on September nineteenth, of two thousand two, has stated: 'V.- The fifth ground invokes §§ 30 and 31 of the Criminal Code, 33 and 58 of the Forestry Law. The appellant points out that the acts proven in the judgment on the merits are atypical.'" The typical action under § 58.a of the Forestry Law is to encroach (invadir), which the accused did not do, since he merely replaced grass and scrub with lilies belonging to him, on his own possession; he did not encroach on another’s property. In accordance with the foregoing, he requests the reversal of the appealed judgment and the issuance of an acquittal. The claim is dismissed. It is true that the criminal action established by § 58.c of the Forestry Law consists of encroaching on a conservation area or a protection area (área de protección), but the content of the term is not the dispossession of or entry onto another’s domain. Since conservation areas entail a generic limitation on every owner of properties through which Costa Rica’s rivers run, for the purpose of preserving the natural environment, health, ecology, and whatever little can be saved for the balance of planet Earth, such a restriction on ownership is a regime that requires keeping intact the portion of the property under state tutelage, from which derives the possibility of performing on that portion only those acts permitted by that regime. Thus, encroaching on the protection area translates into performing on it any act not permitted, which anyone—whether owner or third party—may do. For this reason, the appellant is incorrect in asserting that his client, by being the holder of the property right over the property, limited in a part that is a protection area, could not encroach because the object of the action is not another’s; quite the contrary, the accused Nombre106309 committed the act, and any other person may commit it. For the foregoing reasons, the claim is dismissed….” According to the factual framework set forth in the judgment—and insofar as relevant to the resolution of these two substantive grounds—it was held as true that: “B- That since the month of December of the year two thousand and up to the present date, the accused has turned the property into an ‘open-air’ garbage dump, by allowing and promoting that undetermined persons deposit waste refuse on the property, such as cardboard, rubble, metals, vehicle parts, washing machines, wood, scrap metal, tires, household appliances, weeds, and other residual objects,” such that the accused is considered not only the subject who permits the conduct of third parties, but also the action of promoting the dumping of waste in the protected zone. Therefore, the ground is rejected…" (Criminal Cassation Court of San José, Voto N°904-2004 of September 2, 2004). Considering the partially transcribed judgments, this Chamber concludes that the legal interest (bien jurídico) protected in Articles 33 and 58 of the Forestry Law is the environment, understood by the Criminal Courts as the set of ecosystems and the water and forest resources surrounding the spring (naciente); for this reason, the case law has interpreted that encroachment in protected areas may be carried out by the mere elimination of forest cover (cobertura vegetal) or alteration of said land, meaning a conservationist principle of property prevails, generating a clear limitation on the property owner. And for this reason, the impact study on the spring or flow tubes carried out by SENARA, and to which the appellant’s representation alludes, is not sufficient, insofar as the legal interest protected in the Forestry Law with the “protection areas” is not primarily the water resource or its contamination, as might be thought from the limitations of the Water Law, but rather that Law No. 7575 establishes a much broader safeguard, as can be inferred from its first articles and the interpretation carried out by the case law, which in this Chamber’s opinion is in accordance with the public interest protected in the norm, in conformity with Article 10 of the General Law of Public Administration. However, considering the existence of SENARA’s positive technical criterion regarding the building that the appellant company intends to erect in the protection area of the springs, it falls to the Ministry of Environment and Energy as the governing body and in its functions of State Forest Administration in light of articles 5 and 19 of Law No. 7575, to verify the impact on forest resources and the environment, before authorizing a land-use change (cambio de uso del suelo) surrounding the spring; that is, SENARA and MINAET are responsible for carrying out a serious technical exercise, using modern instruments and techniques, to comprehensively assess the repercussions of the construction project on the natural resources protected in Article 33 of the Forestry Law, since said norm importantly confronts the fundamental right to property with the conservation of environmental resources essential to life.
VI.-Corollary. As has been well set forth in Considerando IV of this resolution, it is deemed that the appropriate course is to declare the inadmissibility of the appeal filed by the representation of the company Inmobiliaria Mely S.A., against resolution DAME-189-16 issued by the Municipal Mayor of Escazú, due to the manner in which it is resolved, the exhaustion of administrative remedies is omitted.-
VII.On the copy of the case file and return of documents. As these proceedings have been substantiated electronically, it is available to the parties to obtain a complete copy containing both the administrative case file submitted by the Municipal Corporation as well as the entirety of the documents comprising this appeal, for which purpose they must provide the electronic storage device (USB drive or compact disc). Likewise, in the event that physical or electronic documentation (plans, photographs, reports, etc.) that remains in the custody of the Office was submitted, whoever submitted it may withdraw it within a period of 30 business days, in accordance with the provisions of Article 12 of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in the Boletín Judicial No. 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.
POR TANTO
The appeal filed is rejected as inadmissible.- Francisco José Chaves Torres Jorge Leiva Poveda Marco Antonio Hernández Vargas PROCESO: APELACIÓN EN JERARQUÍA RECURRENTE: INMOBILIARIA MELY S.A.
RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Recurso de apelación Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:
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"II.- Motivos de agravio. En resumen, alega que no encuentra una justificación o argumentación jurídica que rebata categóricamente la aplicación de un régimen forestal a zona urbana, agrega que el terreno se ubica fuera del alcance de la ley N°7575, ya que fue creada para proteger los bosques naturales, y que su propiedad no se encuentra con limitación forestal. Señala que no es cierto que su terreno de acuerdo con el artículo 31 de la ley de aguas es reserva de dominio público, porque no es zona forestal y no hay tomas de agua potable. Agrega que no existen estudios científicos que demuestren que los terrenos revisten un interés público para la protección de especies silvestres, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley N°7575, que imposibiliten materialmente la construcción de viviendas. Señala que debe aplicarse la Ley de Aguas en su artículo 149, para proteger las nacientes que están fuera del ámbito del bosque o Régimen Forestal. Que existen en el expediente administrativo prueba científica de que las obras a realizar en su terreno, no causan a las nacientes menos cabo en el caudal ni las contaminarán de ninguna forma.
III.Sobre el recurso. De un análisis pormenorizado de los argumentos expuestos por la representación de la sociedad apelante y la resolución impugnada, considera esta Cámara que el objeto de la impugnación gravita en la inconformidad de la parte recurrente con la aplicación de las limitaciones dispuestas en la Ley Forestal, a su propiedad descrita en plano catastrado SJ-1156353-07, en razón de la existencia de dos nacientes de agua de tipo permanentes, que fueron acreditadas por la Dirección de Aguas en su oficio AT-32-2015, y sobre lo cual no existe controversia. En dicha línea y siguiendo lo ordenado por el cardinal 181 de la Ley General de la Administración éste Tribunal como contralor no jerárquico de legalidad, estará atendiendo cada uno de los agravios expuestos en el recurso de apelación. En este marco de competencia, y por la imprecisión mostrada por ambas partes, es importante referirse al régimen de protección de las nacientes, el cual prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común, el establecimiento de un área alrededor de éstas sobre la cual recae la respectiva tutela. El "ordenamiento" jurídico dispone varios supuestos sobre el régimen de protección de las áreas adyacentes a las nacientes de agua. Estos distintos regímenes son un intento de evitar que actividades humanas tiendan a degradar las áreas contiguas a las nacientes de agua, algunos tienen por finalidad principal la protección del recurso hídrico, la potabilidad o pureza del agua, y otros protegen varios recursos naturales, entre ellos el agua. A fin de seguir un orden en razón de la afectación al derecho de propiedad, se debe iniciar con el régimen jurídico de mayores repercusiones sobre aquel derecho, como lo es el contenido en el ordinal 31 y 32 de la Ley de Aguas N° 276 del 27 de agosto de 1942, que establece:
"Artículo 31.- Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación:
Artículo 32.- Cuando en una área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación ya sea en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables a que alude el artículo siguiente, dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación." Como bien se puede desprender de los ordinales transcritos, el legislador optó por abstraer del dominio privado todas las áreas que se encuentren en el radio de 200 metros de las nacientes que cuenten con "tomas surtidoras de agua potable" y estén abasteciendo una población; siendo su principal objeto de protección el recurso hídrico. En relación a esta particular afectación de los terrenos circundantes a las nacientes que cumplen con dichas características, éste Tribunal en la resolución N°229-2018 del 31 de mayo del 2018, tuvo la oportunidad de analizar sus requisitos y consecuencias (expropiación o responsabilidad de la Administración), disponiendo "...que la declaratoria de dominio que se alude, debe ser entendida como dominio público artificial, en tanto son "bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo)", tal y como lo afirma la Sala Constitucional en el antecedente transcrito. En este sentido, para encontrarnos en este supuesto, debe realizarse la instalación de la infraestructura de captación o toma surtidora de agua potable, siendo hasta ese momento en que podría analizarse el tema de la demanialidad del bien -o al menos de la parte afectada por dicha norma-...". Por esta razón, efectivamente a la propiedad de la empresa Inmobiliaria Mely S.A., no le resulta aplicable lo dispuesto en el ordinal 31 de la Ley de Aguas, en el tanto falta como elemento esencial, la toma surtidora de agua potable en la naciente, hecho que no se encuentra en discusión. Por otra parte, se encuentran áreas de protección alrededor de las nacientes que se constituyen únicamente como limitaciones, entendidas estas como legítimas por la jurisprudencia Constitucional, y que tienen un carácter general al derecho de propiedad privada, las cuales satisfacen un interés público prevaleciente, a través de criterios razonables, útiles y oportunos, y por ende se ha dicho que no requieren indemnización previa (artículos 45 párrafo 2° y 50 Constitucionales; sentencias constitucionales 3173-93, 4205-96 y 7137-2007; dictámenes C-42-99 y C-148-2012). Son parte de la protección dispuesta por el ordenamiento jurídico a los recursos naturales esenciales para la vida, es decir, son la consecuencia de confrontar varios derechos fundamentales. En este marco, encontramos en el capítulo IX de la misma Ley de Aguas N°276 denominado "Medidas referentes a la conservación de árboles para evitar la disminución de las aguas", una protección general al recurso hídrico proveniente de las nacientes, pero a diferencia del régimen anterior no se abstrae la propiedad del dominio privado, en este sentido:
"Artículo 148.- Los propietarios de terrenos atravesados por ríos, arroyos, o aquellos en los cuales existan manantiales, en cuyas vegas o contornos hayan sido destruídos los bosques que les servían de abrigo, están obligados a sembrar árboles en las márgenes de los mismos ríos, arroyos o manantiales, a una distancia no mayor de cinco metros de las expresadas aguas, en todo el trayecto y su curso, comprendido en la respectiva propiedad.
Artículo 149.- Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de particulares, los árboles situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los cerros, o a menos de cincuenta metros de los que nazcan en terrenos planos.
Artículo 150.- Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los terrenos particulares, los árboles situados a menos de cinco metros de los ríos o arroyos que discurran por sus predios." Alega la apelante que se le aplique del ordinal 148 anteriormente transcrito, pero hace referencia al retiro de cincuenta metros contenido en el artículo 149, por consiguiente comprende este Tribunal que se refiere a este último; sobre el cual cabe resaltar que dicha norma refiere indubitablemente a medidas de protección diseñadas por el legislador con la finalidad principal de salvaguardar el agua que brota de los manantiales, entendido este concepto como "1. adj.Que mana o brota. Agua, fuente manantial.2. m. Nacimiento de las aguas." (consulta en línea al diccionario de la lengua española, edición del tricentenario actualizado al 2008, https://dle.rae.es/?id=O7aXamT). Es decir, considera la norma que los bosques y arboles ubicados a 60 o 50 metros lineales de las nacientes son necesarios para proteger el recurso hídrico, y por consiguiente establece una limitación a la propiedad privada para que dicha área sea invadida (interpretación sistemática de dichas normas 148, 149 y 150), y que su incumplimiento tiene entre otras consecuencias la multa dispuesta en el ordinal 165 del mismo cuerpo normativo por remisión del 151 que establece lo siguiente:
"Artículo 151.- La infracción a lo dispuesto en los artículos anteriores obliga al infractor a reponer los árboles destruidos y lo sujeta a la pena que se determina en el artículo 165 del capítulo siguiente. Además, la infracción será causa suficiente para que pueda procederse a la expropiación de las fajas de terreno en los anchos expresados en el artículo anterior, o a uno y otro lado del curso del río o arroyo, en toda su extensión." En suma, dicha protección se dispuso para todas las nacientes indistintamente de sus características (con o sin toma de agua potable), o su frecuencia en la fuente del recurso hídrico (intermitentes o permanentes) (al respecto se puede consultar el Voto 9221-2019 dictado por la Sala Constitucional a las 11:41 horas del 22 de mayo del 2019), en el tanto los manantiales que broten naturalmente de la tierra son aguas del dominio público por interpretación sistemática del inciso IV del artículo 1 y el artículo 3 de la tantas veces citada Ley de Aguas de 1942. Al respecto existen antecedentes uniformes, emitidos tanto por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en voto 858-F-S1-2012, de las 9:20 horas del 20 de julio de 2012, como de la Sala Constitucional, en el voto número 2010-8315 de las 8:45 horas del 7 de mayo de 2010, en donde se aplicó el radio de sesenta metros de protección a las nacientes intermitentes. Al efecto, dispuso la Sala Primera en el voto indicado que:"III.- El numeral 149 de la Ley de Aguas se encuentra dentro del Capítulo Noveno de dicha ley, denominado “Medidas Referentes a la Conservación de Árboles para Evitar la Disminución de las Aguas”, que como su nombre lo dice, procura con los preceptos contenidos en él, que las autoridades estatales velen por “(…) el estricto cumplimiento de las disposiciones legales referentes a la conservación de los árboles, especialmente los de las orillas de los ríos y los que se encuentren en los nacimientos de aguas” (canon 145 ibídem), con el fin de evitar la disminución de las aguas. En ese sentido, el numeral referido reza: “Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de particulares, los árboles situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los cerros, o menos de cincuenta metros de los que nazcan en terrenos planos”. Como se observa, la norma no distingue entre manantiales permanentes e intermitentes, por lo que no cabría hacer tal diferenciación a la hora de aplicarla. Se trata de una típica limitación de interés público (artículo 45 de la Constitución Política), que al igual que otras previstas en diversos cuerpos normativos del ordenamiento jurídico, ha evolucionado el concepto de límites a la propiedad privada, en aras de una tutela real y efectiva de la garantía constitucional (artículo 50 de nuestra Constitución Política) de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Tampoco distingue el precepto entre aguas de dominio público y de dominio privado. La norma alude a aguas solamente, sea, al recurso hídrico en general, por lo que la cita de los artículos 1 a 4 de la Ley no. 276 no resulta pertinente al caso. De ahí, que no estima esta Sala que el Tribunal hubiese quebrantado el canon cuya errónea interpretación y aplicación se acusa, al establecer que sí existe amparo legal para las nacientes intermitentes.". De lo anterior se extrae, el reconocimiento jurídico efectuado por la jurisprudencia nacional, para proteger con el 149 de la Ley de Aguas los afloramientos hídricos intermitentes, en contraposición con las nacientes permanentes, que además de dicha medida de salvaguarda cuenta con un régimen proteccionista aún más riguroso en la Ley Forestal N°7575. Sobre esta diferencia en el trato de las nacientes según su frecuencia, la Sala Constitucional en el Voto N°09221-2019 de las 11:41 horas del 22 de mayo del 2019, aclara lo siguiente: "...De tal manera, es claro que la consideración del agua como recurso esencial y derecho fundamental, conlleva la necesaria protección de sus fuentes y de las áreas de captación, donde se consideran desde los mantos acuíferos subterráneos y superficiales, así como las nacientes, pozos y demás áreas desde las que se ubica y dispone del recurso hídrico. Esta protección implica el establecimiento de las denominadas áreas o perímetros de protección, como la señalada, precisamente, en el inciso a) del artículo 33 de la Ley Forestal, la cual, según se ha reseñado, refiere un radio de protección de 100 metros respecto de las nacientes permanentes, área de protección que puede variar, y de hecho así se establece en la legislación ordinaria, si la naciente dista de ser permanente, y, por el contrario, es una naciente de carácter intermitente o no permanente, respecto de las cuales no es que no exista protección alguna, sino que los radios de las áreas de protección pueden ser variables según así se considere por la normativa y las instancias técnicas responsables. Dicho de otro modo, la normativa y la jurisprudencia reconocen la importancia y la necesidad de brindar protección a las nacientes, y de ahí la definición de los radios de las áreas de protección de las mismas, cuya extensión varía dependiendo del tipo de naciente de que se trate, justamente, porque partiendo del tipo de naciente, así será el radio del área de protección correspondiente, sin que ello sea, per se, una situación que genere inconstitucionalidad alguna, pues como bien se indica en el precedente de cita, las propias condiciones de cada tipo de naciente –acuífero, pozo y demás- son las que definen las condiciones particulares de protección, de modo que haya áreas de protección especialmente definidas de acuerdo al tipo de naciente, manto o pozo de que se trate. En este sentido, la verificación de si una naciente es de carácter permanente o no permanente, es una determinación que compete a las instancias técnicas de la administración, que de conformidad con sus respectivos ámbitos de competencia, sería un asunto propio de la Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía, en estricta coordinación con otras instancias relacionadas, como el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, y el propio Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, definición que igualmente debe ser observada incluso por las municipalidades al momento de la elaboración de los correspondientes planes reguladores y los respectivos otorgamientos de los permisos de uso de suelo o sus denegatorias...". En el caso concreto, no existe discusión que las nacientes ubicadas en la propiedad de la empresa apelante son de carácter permanente, por lo que no lleva razón la representación recurrente en su argumento de aplicar solamente el retiro del 149 de la Ley de Aguas, sino que su protección va más allá, tal y como lo informó la Municipalidad en el acto impugnado.
IV.En este orden, y sobre las nacientes permanentes, se debe reconocer que efectivamente la Ley Forestal N°7575 establece un régimen de protección especial para el recurso forestal, que sin lugar a dudas alcanza hasta el recurso hídrico que aflora en condición de manantiales, esto se extrae con facilidad del artículo 1 de la misma ley, ya que establece como objetivo principal la "...conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables...", es decir en dicho cuerpo normativo le rige un principio conservacionista de los recursos forestales, que a la luz de las reglas de la experiencia conlleva la protección directa o indirecta del recurso hídrico como insumo vital de los bosques y árboles. Existiendo, entonces una protección jurídica mutua de ambos recursos naturales -dada su interdependencia real-, ya que como se observó anteriormente la Ley de Aguas protege directamente los árboles y bosques para evitar la disminución de las aguas y ahora en la Ley Forestal se protege la naciente y su área de recarga que le rodea para poder cumplir con el fin de preservar el recurso forestal. En este contexto, debe ser entendido e interpretado el ordinal 33 de la Ley Forestal que declara la existencia de un área de protección alrededor de las nacientes permanentes y sus áreas de recarga, a mayor abundamiento:
"ARTICULO 33.- Áreas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal. b) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado. c) Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados. d) Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley." Véase, que el artículo anterior declara sin lugar a dudas un área de protección de cien metros de radio, partiendo de la ubicación de la naciente permanente, esta es una primera diferencia con la protección dispuesta en el 149 de la Ley de Aguas, es decir la distancia y la forma como se debe medir dicha área reservada, con lo cual se trata de la aplicación de la norma especial sobre la general, por lo que se excluyen entre sí y resulta aplicable la primera. Distinta situación ocurre con la protección dispuesta en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que se refiere a las nacientes permanentes pero el área protegida queda subsumida en los cien metros de radio de la Ley Forestal en el tan citado artículo 33, a mayor abundamiento dicho reglamento dispone:
"...III.3.7.6 En caso que una corriente de agua permanente nazca en un área a urbanizar, el ojo de agua deberá protegerse en un radio de 50 metros como mínimo, zona en que no se podrá construir ninguna obra, salvo las de aprovechamiento del agua. Esta área podrá entregarse dentro del porcentaje a ceder al Municipio para uso público y en este caso deberá destinarse a parque..." Por su parte, y sobre las limitaciones a dicha área, el ordinal 34 de la Ley forestal establece una muy similar prohibición a la ley de aguas, véase::
"ARTICULO 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo." También cabe resaltar, que este ordinal 34 le otorga la competencia al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para establecer el alineamiento de dichas áreas de protección, con lo cual mal haría el Ayuntamiento en hacer mediciones o ubicaciones de forma previa a los procedimientos administrativos de licencias constructivas o en la emisión de certificados de uso de suelo, cuando la competencia está dada por ley a otro ente público. Por lo que debe imperar un respeto de las competencias administrativas dadas por ley a ambas instituciones, siendo que a lo sumo podría establecerse una coordinación intersubjetiva, esto conllevaría que la emisión del acto final sobre la afectación del área de protección al inmueble propiedad de la sociedad recurrente, fuese emitido por el INVU, lo cual posibilita su impugnación en fase administrativa o directamente ante el juez contencioso administrativo, sin necesidad de agotar previamente la vía. Una vez emitido dicho acto de alineamiento, como requisito previo, no le queda más remedio a la Municipalidad que otorgar lo solicitado con base en lo dispuesto en el ordinal 146 de la Ley General de la Administración Pública y lo ordenado en la Ley N°8220, algo muy similar acontece con el alineamiento que otorga el MOPT frente a calle nacional de previo a la licencia municipal. Toda esta circunstancia es del conocimiento del Ayuntamiento de Escazú, véase que en el acto que da inicio la escalerilla recursiva -OFICIO CA-0644-2016- la Contraloría Ambiental advierte a la parte apelante que debe tramitar "...ante el INVU el retiro correspondiente...". En esta línea, el señor Alcalde en la resolución apelada -DAME 189-16-, al resolver únicamente que declara sin lugar el recurso de apelación, sin duda alguna está confirmando un acto de trámite sin ningún efecto en la esfera jurídica de la parte apelante. Sobre ello, se debe recordar que esta Cámara conoce de un recurso de apelación, enmarcado en el contexto de un procedimiento administrativo, que amén de estar regulado en algunos puntos específicos por el Código Municipal, le son también aplicables las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública, en adelante “LGAP” (y supletoriamente el Código Procesal Contencioso Administrativo), respecto de temas que no hayan sido expresamente regulados por el legislador en el Código Municipal, que en esta materia se constituye en lex specialis. En lo que hace a la impugnación de resoluciones emanadas del Alcalde Municipal, el Código Municipal es omiso en precisar si cualquier conducta administrativa formal puede ser recurrible en vía de apelación. En esta dirección y en lo que respecta a los denominados actos de trámite sin efecto propio, el Código Municipal sí regula su inimpugnabilidad respecto de los acuerdos del Concejo Municipal, no obstante, la falta de norma expresa sobre este tema en el citado código, no debe ser entendida como una habilitación del justiciable para impugnar todas y cada una de las actuaciones procedimentales emitidas tanto por el Alcalde como por sus órganos subordinados. En esta dirección, es claro que el Código Municipal, omiso en el tema bajo estudio, necesariamente debe ser complementado con la Ley General de la Administración Pública, texto legal aplicable a la materia que, siendo conteste con los desarrollos jurisprudenciales y doctrinales en la materia, también restringe la impugnabilidad autónoma de los “actos de trámite” o “actos preparatorios”, en aquellos casos en que estos no tengan un efecto propio. Aquí es menester precisar que tales actos, independientemente del órgano municipal que los emite, no son actos inmunes a la revisión jurisdiccional o al control jerárquico en sede administrativa (cuando este exista), sino que el legislador estableció que ellos únicamente pueden impugnarse al momento de atacarse la conducta administrativa “final” o “definitiva”, a la cual sirven como parte del cauce procesal de preparación, lo anterior claro está salvo disposición legal en contrario. Sobre la apuntada inimpugnabilidad, la Ley General de la Administración Pública indica claramente: “Artículo 342.-Las partes podrán recurrir contra resoluciones de mero trámite, o incidentales o finales, en los términos de esta ley, por motivos de legalidad o de oportunidad”. “Artículo 163.- (...) 2. Los vicios propios de los actos preparatorios se impugnarán conjuntamente con el acto, salvo que aquellos sean, a su vez, actos con efecto propio”. Precisada la imposibilidad de impugnar actos de trámite en esta instancia en razón del texto expreso de las normas recién transcritas, se considera oportuno indicar que si bien el artículo 342 permite la impugnación por razones de oportunidad, se aclara que esta disposición refiere a las impugnaciones verticales ante jerarcas naturales, no obstante, en lo que hace a esta Cámara, por tratarse de un contralor no jerárquico de legalidad, por disposición expresa del artículo 181 de la misma LGAP, no es posible la presentación de alegatos de oportunidad. En el caso concreto, observa esta Cámara, indudablemente, que el acto que origina la cadena recursiva, a saber el oficio de la Contraloría Ambiental, es un acto de mero trámite, al ser simplemente el acto que advierte a la empresa recurrente sobre la existencia de las nacientes reconocidas por el órgano competente, sea el MINAE; y que ante ello debe pedir el alineamiento en el INVU, y es solo después de haber cumplido con dicho requisito que la sociedad apelante puede volver a la Municipalidad a cumplir con el trámite para la obtención de la licencia constructiva, razón por la cual su impugnación autónoma es improcedente en el tanto resulta prematura (Voto N°4072-95 del 21 de julio de 1995 dictado por la Sala Constitucional), situación que implica la inadmisibilidad del recurso de apelación presentado.
V.-Sin perjuicio de lo anterior, dada la importancia en el objeto de apelación, este Tribunal considera oportuno continuar aclarando los argumentos expuestos por la representación recurrente. En este sentido, y sobre la aplicación de las limitaciones dispuestas en la Ley Forestal a los predios urbanos existe basta jurisprudencia de la Sala Constitucional y pronunciamientos de Procuraduría (al respecto ver sentencias 2019-04901, 2011-001745, 2014-012913, 2004-1923, y dictamen C-318-2017 del 19 de diciembre del 2017). Ahora bien, en el caso concreto del Cantón de Escazú, su Plan Regulador publicado en la Gaceta N°23 del 3 de febrero del 2005, crea una "Zona de Protección de Fuentes de Agua y Riberas (ZPFAR)", que incorpora el área de protección de las nacientes permanentes creadas en la Ley Forestal como parte de las limitaciones para el uso de suelo en todo el cantón sin excepción alguna, y establece como uso no conforme "toda clase de obras de construcción", por consiguiente el argumento expuesto por la empresa apelante relacionado con una supuesta inaplicabilidad de dicha área de protección, al encontrarse en zona urbana es claramente incorrecto en el caso del Cantón de Escazú. Al respecto se transcriben en lo que interesa las normas referidas:
16.3. Zona de Protección de Fuentes de Agua y Riberas (ZPFAR).
16.3.1. Definición.
Según la Ley 7575, artículo 33, incisos a, b y d, y la Ley Forestal en sus artículos 33 y 34, para regular la construcción, y con el .n de preservar y mejorar las condiciones del recurso hídrico de Escazú, se define como zonas de protección de las fuentes de agua y riberas, las siguientes: a. Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal. (...)
16.3.2. Usos conformes.
a. Conservación del recurso hídrico.
b. Reforestación.
16.3.3. Usos condicionales.
a. Infraestructura para el aprovechamiento del recurso hídrico.
b. Infraestructura básica para la seguridad en el área tales como senderos, iluminación y otros.
En área urbana se podrá autorizar el tratamiento de las paredes del cauce de los ríos, con la aprobación previa (por parte de la Oficina de Desarrollo Urbano y la Contraloría Ambiental de la Municipalidad) del estudio hidrológico del cauce por intervenir y de su diseño.
16.3.4. Usos no conformes.
a. Toda clase de obras de construcción no especificadas en los usos conformes y condicionales.
b. Vallas publicitarias." (Lo resaltado no es parte del original) Dicha norma urbanística, se encuentra en armonía con el concepto de área de protección descrito en la Ley Forestal que tiene un mayor alcance a las prohibiciones establecidas en la Ley de Aguas; pues se establece inclusive un tipo penal que faculta solicitar dicha responsabilidad a quien incumpla esta prohibición, a saber:
"ARTICULO 58.- Penas. Se impondrá prisión de tres meses a tres años a quien: a) Invada un área de conservación o protección, cualquiera que sea su categoría de manejo, u otras áreas de bosques o terrenos sometidos al régimen forestal, cualquiera que sea el área ocupada; independientemente de que se trate de terrenos privados del Estado u otros organismos de la Administración Pública o de terrenos de dominio particular. Los autores o partícipes del acto no tendrán derecho a indemnización alguna por cualquier construcción u obra que hayan realizado en los terrenos invadidos." En criterio de este Tribunal, el artículo transcrito complementa las limitaciones dispuestas para el propietario en el ordinal 33 de la Ley N°7575 (así reconocido por la Sala Constitucional en el Voto N°74-2010 del 6 de enero del 2010), toda vez que incluye el verbo "invadir", y éste concepto ha sido objeto de interpretación amplia por la jurisprudencia de los altos Tribunales de Casación Penal, a manera de ejemplo se transcriben los siguientes tres extractos:1) "...Por esos hechos, el Tribunal a quo condenó al enjuiciado por los delitos de Infracción a la Ley Forestal en la modalidad de invasión en un área de protección de un río, Desobediencia a la Autoridad y Usurpación de Bienes de Dominio Público, en concurso material, en perjuicio de los Recursos Naturales y la Autoridad Pública, imponiéndole un total de dos años y seis meses de prisión, concediéndole al sentenciado el beneficio de condena de ejecución condicional por el plazo de tres años (folio 136 frente). Sobre la calificación legal anterior, señala que el imputado comete los tres ilícitos en momentos diferentes: “primeramente se comete el delito de desobediencia a la autoridad en fecha 29 de abril del 2011, cuando un funcionario público le notifica de una medida cautelar de suspender la construcción de la vivienda y el imputado hace caso omiso a la orden emanada, posteriormente se establece la invasión al área protegida correspondiente al predio que se encuentra al margen del río limoncito, propiedad que pertenece al Estado, y por último el mismo usurpa y posee la propiedad sin los permisos respectivos para hacerlo, haciendo uso de la propiedad en mención.” (folios 132 vuelto y 133 frente). Señala además, que se da una relación de causalidad entre la acción ejecutada por el justiciable y el resultado producido, ya que el mismo infringe las normas y lineamientos, así como la afectación a los bienes jurídicos establecidos por parte del legislador, con el acometimiento de los ilícitos acreditados en el fallo(...) Esta norma penal tutela como bien jurídico el “ambiente”; más concretamente y en lo que atañe a la discusión vinculada con el marco fáctico acreditado en sentencia, protege el recurso hídrico, toda vez que cuando se habla de invasión a un área de protección -sea privada o estatal y cualquiera que sea el área ocupada-, se alude a las áreas de protección de los ríos, quebradas, arroyos, etc, que aparecen definidas en el numeral 33.b) referenciado de la Ley Forestal. De modo indirecto, la norma citada tutela también los bienes del Estado, en cuanto efectivamente están bajo su protección. Conforme la construcción del tipo penal en estudio, el verbo “invadir” no aparece definido legalmente en la Ley Forestal ni en su reglamento, motivo por el cual su carácter debe buscarse en otras fuentes. Así lo ha indicado la jurisprudencia de esta Sala, al señalar que, “Según el Diccionario de la Real Academia Española, invadir se entiende como “1. Irrumpir, entrar por la fuerza; 2. tr. Ocupar anormal o irregularmente un lugar. Las aguas invadieron la autopista; 3. tr. Dicho de una cosa: Entrar y propagarse en un lugar o medio determinados…”. Sea entonces, que la acción que sanciona el inc. a) del artículo 58 de la Ley Forestal, es el ocupar, irrumpir en un área de conservación o protección, independientemente de que se trate de terrenos estatales o privados, contemplando incluso el hacer “mejoras” al lugar (las que no se le retribuirán al invasor), como lo estipula la misma norma. Es decir, invadir implica actos de ocupación del sitio, que se traducen en establecerse en el lugar y disponer del mismo.” (Sala de Casación Penal, resolución Nº 2016-01131, de las 15:40 horas, del 25 de octubre del 2016). Conforme lo anterior, se comprende que el acto de invadir puede consistir tanto en irrumpir o entrar a la fuerza en un sitio; o bien, ocuparlo de manera anormal o irregular, circunstancia que lógicamente resulta congruente con las consecuencias civiles de la conducta delictiva que preceptúa dicho inciso, de negar cualquier reclamo indemnizatorio por la pérdida o derribo de la construcción u obra que se haya realizado en el lugar, aunque esto último en realidad podría pensarse que está de más, si se considera que no existe obligación alguna por parte del Estado, de reconocer las “mejoras” efectuadas, a quien de manera ilegal invadió el área de protección, con la consecuente afectación al ecosistema..." (Sala de Casación Penal, Voto N°263-2018 del 30 de abril del 2018). 2)"...La conducta sancionada es el aprovechamiento del recurso forestal. Este aprovechamiento consiste en la "Acción de corta, eliminación de árboles maderables en pie o utilización de árboles caídos....que genere o pueda generar algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia..." (artículo 3. a) de la Ley Forestal). Se ha entendido que no se requiere ventaja económica, en vista de las varias posibilidades que se contemplan: "Como se dijo antes, en los tipos penales de aprovechamiento forestal, no debe existir necesariamente el ánimo de lucro, entendido como la intención o la obtención actual de algún tipo de beneficio que sea traducible en términos económicos, sino que, por el contrario, la definición de aprovechamiento maderable en el artículo 3, inciso a) de la LF, amplía la posibilidad de que se configure el delito, con solo que el sujeto activo, o su representada, obtengan algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia. Estos elementos no necesariamente implican la comercialización de la madera o el aspecto económico en general. Pueden existir otras muchas ventajas, como resultado de un aprovechamiento; por ejemplo, la ventaja de la eliminación de un estorbo que tapaba el paisaje o la vista, la limpieza del terreno para una posterior plantación o construcción, la disminución de la densidad boscosa para lograr que el terreno no califique como bosque, para obtener así el permiso de tala rasa, entre otros" (González Montero, José Pablo. Manual de Delitos Ambientales, Escuela Judicial, 2007, página 267) (Tribunal de Casación Penal de San Cruz, Voto N°175-2010 del 30 de julio del 2010). 3)"...Debe indicarse que el concepto de “invasión” que contempla el numeral 58 inciso a- de la Ley Forestal, ha ocupada la jurisprudencia de este Tribunal. En este sentido se ha dicho que la acción delictiva establecida por el numeral 58.a- de la Ley Forestal consiste en invadir un área de conservación o de protección, pero el contenido del término no es el despojo o ingreso al dominio de otro. Como las áreas de conservación suponen una limitación genérica a todo propietario de inmuebles por los que corren los ríos de Costa Rica, invadir el área de protección se traduce en realizar sobre ella cualquier acto no permitido, lo que puede hacer cualquiera ya sea propietario o un tercero. En este sentido ha dicho el TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL, Voto No. 751 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de setiembre de dos:“V.- El quinto motivo invoca los §§ 30 y 31 del C.p., 33 y 58 del la Ley forestal. Señala el recurrente que los hechos acreditados en la sentencia de mérito son atípicos. La acción típica del § 58.a de la Ley forestal es invadir, lo que no hizo el imputado pues solamente sustituyó zacate y monte por lirios de su propiedad, en su posesión; no invadió el inmueble de otro. De acuerdo a lo anterior solicita la revocatoria de la sentencia impugnada y el dictado de una sentencia absolutoria. Se declara sin lugar el reclamo. Es cierto que la acción delictiva establecida por el § 58.c de la Ley Forestal consiste en invadir un área de conservación o de protección, pero el contenido del término no es el despojo o ingreso al dominio de otro. Como las áreas de conservación suponen una limitación genérica, a todo propietario de inmuebles por los que corren los ríos de Costa Rica, con la finalidad de preservar el ambiente natural, la salud, la ecología y lo poco que pueda salvarse para el equilibrio del planeta Tierra, tal restricción al dominio es un régimen que obliga a mantener intacta la porción del inmueble bajo la tutela estatal, de donde deriva la posibilidad de realizar en aquella únicamente los actos permitidos por ese régimen. De este modo, invadir el área de protección se traduce en realizar sobre ella cualquier acto no permitido, lo que puede hacer cualquiera ya sea propietario o un tercero. Por ello no lleva razón el recurrente cuando afirma que su patrocinado, por ser titular del derecho de propiedad del inmueble, limitado en una parte que es área de protección, no pudo invadir porque el objeto de la acción no es ajeno; antes por el contrario, cometió el hecho el imputado Pettengill Williams y lo puede cometer cualquiera otra persona. Por lo expuesto se declara sin lugar el reclamo….”. Según el marco fáctico fijado en sentencia –y en lo que interesa para la resolución de estos dos motivos de fondo –se tuvo por cierto que: “B- Que desde el mes de diciembre del año dos mil y hasta la fecha, el imputado ha hecho del inmueble un botadero de basura “ a cielo abierto “, al permitir y promover que personas no determinadas depositen en el inmueble desechos de basura como son cartones, escombros, metales, partes de vehículos, lavadoras, madera, chatarra, llantas, electrodomésticos, maleza y otros objetos residuales”, de modo que no solamente se tiene al imputado como el sujeto que permite la conducta de terceros, sino en la acción de promover el lanzamiento de los desechos en la zona protegida. Por lo tanto, se rechaza el motivo..." (Tribunal de Casación Penal de San José, Voto N°904-2004 del 2 de setiembre del 2004). Considerando las sentencias parcialmente transcritas, esta Cámara concluye que el bien jurídico tutelado en los artículos 33 y 58 de la Ley Forestal es el ambiente, entendido éste por los Tribunales Penales como el conjunto de los ecosistemas, el recurso hídrico y forestal alrededor de la naciente; por esta razón ha interpretado la jurisprudencia que la invasión en las áreas protegidas puede llevarse a cabo con la sola eliminación de la cobertura vegetal o alteración de dicho terreno, es decir prevalece un principio conservacionista de la propiedad, generando una clara limitación al propietario del inmueble. Y por esta razón no es suficiente el estudio de impacto a la naciente o tubos de flujo efectuado por el SENARA y al que hace alusión la representación apelante, en el tanto el bien jurídico protegido en la Ley Forestal con las "áreas de protección" no es principalmente el recurso hídrico o su contaminación como podría pensarse de las limitaciones de la Ley de aguas, sino que la Ley N°7575 establece una salvaguarda mucho más amplia, según se desprende de sus primeros artículos y la interpretación efectuada por la jurisprudencia, que en criterio de esta Cámara se encuentra acorde con el interés público protegido en la norma, de conformidad con el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública.
Sin embargo, considerando la existencia del criterio técnico positivo del SENARA sobre la edificación que pretende levantar la empresa apelante en el área de protección de las nacientes, le corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía como órgano rector y en sus funciones de Administración Forestal del Estado a la luz de los ordinales 5 y 19 de la Ley N°7575, verificar la afectación al recurso forestal y al ambiente, de previo autorizar una modificación en el uso del suelo circundante a la naciente; es decir les compete al SENARA y al MINAET efectuar un ejercicio técnico serio, utilizando los instrumentos y técnicas modernas, para valorar de forma integral las repercusiones del proyecto constructivo a los recursos naturales protegidos en el artículo 33 de la Ley Forestal, ya que dicha norma confronta de manera importante el derecho fundamental a la propiedad con la conservación de los recursos ambientales esenciales para la vida. " ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Firmar Documento Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera _______________________________________________________________________ PROCESO: APELACIÓN EN JERARQUÍA RECURRENTE: INMOBILIARIA MELY S.A.
RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ N° 403 -2019 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN TERCERA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, Dirección200 . , a las nueve horas treinta y cinco minutos del treinta y uno de julio del año dos mil diecinueve.- Conoce este Tribunal, como jerarca impropio del recurso de apelación interpuesto por la empresa INMOBILIARIA MELY S.A., con cédula jurídica CED83375, representada por Nombre106307 portador de la cédula de identidad CED83376, contra la resolución DAME-189-16 de las 10:25 horas del día 2 de noviembre del 2016, suscrita por el ALCALDE MUNICIPAL DE ESCAZÚ.- Redacta el juez Chaves Torres; y,
CONSIDERANDO:
I.-Antecedentes. Para decidir, se tiene como debidamente acreditado lo siguiente: 1) Que el 9 de julio del 2015, la Unidad de Gestión Hídrica del Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), con su oficio N°UGH-237-15 atiende la consulta del señor Nombre106308 sobre la delimitación del perímetro de protección de dos nacientes ubicada en San Antonio de Escazú; y dispuso que el "...sitio donde se pretenden desarrollar la construcción de 7 viviendas unifamiliares (una por cada propiedad) se encuentra en una zona de vulnerabilidad intrínseca media a la contaminación de acuíferos (...) 4. Las propiedades consultantes con planos catastrados SJ-1155669-2007, SJ-1156354-2007, SJ-1156352-2007, SJ-1156353-2007, SJ-1155671-2007, SJ-1162473-2007 y SJ-1169425-2007, todas se ubican dentro de la zona de protección de 100 m de radio establecida en el artículo 33 de la Ley Forestal, no obstante, no se prevé que exista riesgo de contaminación de las nacientes NAC-3709 y NAC-3710 por el desarrollo de los lotes indicados, tanto a la cantidad como calidad del agua de las nacientes, dado que se ubican fuera del perímetro de protección efectiva de las nacientes o tubo de flujo subterráneo que alimenta las mismas, tal y como se indica en la figura 6 del estudio hidrogeológico aportado...".(Ver imagen 36). 2) Que el 27 de setiembre del 2016, el Proceso de Contraloría Ambiental del Municipio de Escazú, ante un requerimiento de la parte apelante para que se realizara el estudio por afectación de nacientes, ríos, quebradas, pozos o sus correspondientes áreas de protección, mediante el oficio CA-0644-2016 resolvió que en la finca descrita en el plano catastrado SJ-1156353-07 propiedad de la empresa Inmobiliaria Mely S.A., se deben respetar "...el área de protección del río Agres y de las nacientes según lo estipula la Ley Forestal, la Ley de Aguas y jurisprudencia relacionada, así como tramitar ante el INVU el retiro correspondiente. Dichas áreas de retiro deben ser delimitadas en el terreno con cinta plástica, estacas o cuerda, así como permanecer con cobertura vegetal es decir reforestadas y sin ningún tipo de residuo. NOTA: Se les recuerda respecto a las nacientes que: artículo 33 de la Ley Forestal no ha sido derogado por lo que deben respetar el área de protección de 100 condición que se indica en el oficio N°UGH-237-15 SENARA en el punto 4; a su vez se le aclara que los estudios de tubos de flujo no eximen tal condición...", lo anterior al considerar lo expuesto por la Dirección de Aguas del MINAE en el oficio AT-3218-2015. (Ver imagen 26). 3) Que el 10 de octubre del 2016, se recibe en el Ayuntamiento de Escazú formal recurso de apelación contra el acto CA-00644-2016, mediante el cual se solicita "...se levante cualquier medida cautelar que pese sobre el fundo, respecto a la afectación del radio de 100 metros de las nacientes indicadas ya que no estamos en presencia de bosque alguno lo cual es regulado por esta ley 7575 y no es nuestro caso porque estamos en zona urbana y no se cumplen los presupuestos de ley para estar sometido y a un régimen forestal como lo indica la ley 7575. 2. Que prevalezca, por ser el Estudio Hidrogeológico científico unívoco, que esta avalado por el SENARA el radio o tubo de flujos de acuerdo con el art. 33 de la ley 7575, dado que es el ENTE competente en la materia para regular los limites. 3. Que se mantenga en todos sus extremos la zona de protección del Río Agres tal cual, se establece por ley. 4. Que, de mantener criterio municipal sobre la necesidad de establecer una zona de protección se establezca la zona de protección del artículo 149 de la ley de aguas, por ser la menos dañosa para los intereses particulares...". (Ver imagen 7 a 25). 4) Que el 2 de noviembre del 2016, el Alcalde de Escazú mediante su resolución DAME-189-16 decide rechazar el recurso de apelación, al considerar en resumen que la propiedad del recurrente se encuentra afectada por la naciente indicada en el oficio CA-0644-2016, y que el ente rector en materia del recurso hídrico es el MINAE según se desprende de la Ley N°276, y no el SENARA como lo afirma el apelante; agrega que dicho ente (SENARA) se encuentra en la obligación de "...asesorar técnicamente a particulares e Instituciones mediante estudios técnicos realizados por una oficina especializada, ello, no es óbice para que la existencia de los denominados estudios técnicos de tubos o de flujos de nacientes aportados dentro del expediente, tengan la virtud de disminuir ni liberar las áreas que la ley denomina "reserva de dominio" en favor de la nación, ni disminuir las áreas en las que la ley prohíbe la tala de árboles y cuyo propósito es precisamente salvaguardar la calidad y cantidad del recurso hídrico, de tal suerte que el oficio CA-0644-2016 emitido por la Contraloría Ambiental se ajusta al espíritu de la norma y tales advertencias de restricción están tutelando dicho recurso vital..."; para ello se apoya en los artículos 3 y 7 de la Ley 6877 (funciones del SENARA), el 31 de la Ley de Aguas (sobre el dominio público), 50 Constitucional, 33, 34 y 58 de la Ley 7575, 90 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, y el principio de no regresión en materia ambiental desarrollado por la Sala Constitucional, para ello transcribe la resolución 2014-012887 en lo siguiente: "...Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudio técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. Así se desprende de lo que esta Sala ha resuelto en anteriores oportunidades en los votos números 2012-13367 y 2009-1056...". Agrega que el estudio técnico de tubos de flujo de una naciente, tiene la virtud de identificar la dirección que llevan los flujos que alimentan el acuífero y permite determinar con mayor precisión técnica, el área que debe protegerse con mayor rigurosidad para garantizar la calidad y cantidad del recurso hídrico, y a la vez también permite identificar el área aledaña a la naciente donde técnicamente es posible aplicar medidas de protección menos rigurosas, pero que también garantizan la debida protección del recurso hídrico. No obstante, ello y siendo consecuente con lo indicado supra según se desprende de los hechos del recurso que el proyecto a construir sería una vivienda unifamiliar dentro de los 100 metros establecidos por la Ley Forestal, por lo que dentro de dicha área el ordinal 34 de la Ley Forestal establece la prohibición de realizar cualquier actividad tendiente a talar árboles lo que afecta el recurso hídrico que tiene protección constitucional (...) En consecuencia, no lleva razón el recurrente en sus argumentos primero, segundo tercero y cuarto y noveno, once y doce del análisis jurídico que rola a parte del folio 3 del expediente, al indicar que la normativa a aplicar es el artículo 149 de la Ley de Aguas N°276, toda vez que como se explicó la aplicación del artículo 33 de la Ley Forestal protege las nacientes permanentes (...) de tal suerte que no debe la norma ser interpretada solamente por la letra como lo pretende hacer ver el recurrente, sino por el contexto que pretende regular...". (Ver imagen 208 a 225). 5) Que el 11 de noviembre del 2016, la representación de Inmobiliaria Mely S.A., presenta en la Municipalidad de Escazú recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución descrita en el hecho anterior; por lo que una vez rechazada la impugnación horizontal se eleva para ante este Tribunal para ser atendida la apelación correspondiente. (Ver imagen 227 y 253).- II.- Motivos de agravio. En resumen, alega que no encuentra una justificación o argumentación jurídica que rebata categóricamente la aplicación de un régimen forestal a zona urbana, agrega que el terreno se ubica fuera del alcance de la ley N°7575, ya que fue creada para proteger los bosques naturales, y que su propiedad no se encuentra con limitación forestal. Señala que no es cierto que su terreno de acuerdo con el artículo 31 de la ley de aguas es reserva de dominio público, porque no es zona forestal y no hay tomas de agua potable. Agrega que no existen estudios científicos que demuestren que los terrenos revisten un interés público para la protección de especies silvestres, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley N°7575, que imposibiliten materialmente la construcción de viviendas. Señala que debe aplicarse la Ley de Aguas en su artículo 149, para proteger las nacientes que están fuera del ámbito del bosque o Régimen Forestal. Que existen en el expediente administrativo prueba científica de que las obras a realizar en su terreno, no causan a las nacientes menos cabo en el caudal ni las contaminarán de ninguna forma.
III.Sobre el recurso. De un análisis pormenorizado de los argumentos expuestos por la representación de la sociedad apelante y la resolución impugnada, considera esta Cámara que el objeto de la impugnación gravita en la inconformidad de la parte recurrente con la aplicación de las limitaciones dispuestas en la Ley Forestal, a su propiedad descrita en plano catastrado Placa18829, en razón de la existencia de dos nacientes de agua de tipo permanentes, que fueron acreditadas por la Dirección de Aguas en su oficio AT-32-2015, y sobre lo cual no existe controversia. En dicha línea y siguiendo lo ordenado por el cardinal 181 de la Ley General de la Administración éste Tribunal como contralor no jerárquico de legalidad, estará atendiendo cada uno de los agravios expuestos en el recurso de apelación. En este marco de competencia, y por la imprecisión mostrada por ambas partes, es importante referirse al régimen de protección de las nacientes, el cual prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común, el establecimiento de un área alrededor de éstas sobre la cual recae la respectiva tutela. El "ordenamiento" jurídico dispone varios supuestos sobre el régimen de protección de las áreas adyacentes a las nacientes de agua. Estos distintos regímenes son un intento de evitar que actividades humanas tiendan a degradar las áreas contiguas a las nacientes de agua, algunos tienen por finalidad principal la protección del recurso hídrico, la potabilidad o pureza del agua, y otros protegen varios recursos naturales, entre ellos el agua. A fin de seguir un orden en razón de la afectación al derecho de propiedad, se debe iniciar con el régimen jurídico de mayores repercusiones sobre aquel derecho, como lo es el contenido en el ordinal 31 y 32 de la Ley de Aguas N° 276 del 27 de agosto de 1942, que establece:
"Artículo 31.- Se declaran como reserva de dominio a favor de la Nación:
Artículo 32.- Cuando en una área mayor de la anteriormente señalada exista peligro de contaminación ya sea en las aguas superficiales o en las subterráneas, el Poder Ejecutivo, por medio de la Sección de Aguas Potables a que alude el artículo siguiente, dispondrá en el área dicha las medidas que juzgue oportunas para evitar el peligro de contaminación." Como bien se puede desprender de los ordinales transcritos, el legislador optó por abstraer del dominio privado todas las áreas que se encuentren en el radio de 200 metros de las nacientes que cuenten con "tomas surtidoras de agua potable" y estén abasteciendo una población; siendo su principal objeto de protección el recurso hídrico. En relación a esta particular afectación de los terrenos circundantes a las nacientes que cumplen con dichas características, éste Tribunal en la resolución N°229-2018 del 31 de mayo del 2018, tuvo la oportunidad de analizar sus requisitos y consecuencias (expropiación o responsabilidad de la Administración), disponiendo "...que la declaratoria de dominio que se alude, debe ser entendida como dominio público artificial, en tanto son "bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo)", tal y como lo afirma la Sala Constitucional en el antecedente transcrito. En este sentido, para encontrarnos en este supuesto, debe realizarse la instalación de la infraestructura de captación o toma surtidora de agua potable, siendo hasta ese momento en que podría analizarse el tema de la demanialidad del bien -o al menos de la parte afectada por dicha norma-...". Por esta razón, efectivamente a la propiedad de la empresa Inmobiliaria Mely S.A., no le resulta aplicable lo dispuesto en el ordinal 31 de la Ley de Aguas, en el tanto falta como elemento esencial, la toma surtidora de agua potable en la naciente, hecho que no se encuentra en discusión. Por otra parte, se encuentran áreas de protección alrededor de las nacientes que se constituyen únicamente como limitaciones, entendidas estas como legítimas por la jurisprudencia Constitucional, y que tienen un carácter general al derecho de propiedad privada, las cuales satisfacen un interés público prevaleciente, a través de criterios razonables, útiles y oportunos, y por ende se ha dicho que no requieren indemnización previa (artículos 45 párrafo 2° y 50 Constitucionales; sentencias constitucionales 3173-93, 4205-96 y 7137-2007; dictámenes C-42-99 y C-148-2012). Son parte de la protección dispuesta por el ordenamiento jurídico a los recursos naturales esenciales para la vida, es decir, son la consecuencia de confrontar varios derechos fundamentales. En este marco, encontramos en el capítulo IX de la misma Ley de Aguas N°276 denominado "Medidas referentes a la conservación de árboles para evitar la disminución de las aguas", una protección general al recurso hídrico proveniente de las nacientes, pero a diferencia del régimen anterior no se abstrae la propiedad del dominio privado, en este sentido:
"Artículo 148.- Los propietarios de terrenos atravesados por ríos, arroyos, o aquellos en los cuales existan manantiales, en cuyas vegas o contornos hayan sido destruídos los bosques que les servían de abrigo, están obligados a sembrar árboles en las márgenes de los mismos ríos, arroyos o manantiales, a una distancia no mayor de cinco metros de las expresadas aguas, en todo el trayecto y su curso, comprendido en la respectiva propiedad.
Artículo 149.- Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de particulares, los árboles situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los cerros, o a menos de cincuenta metros de los que nazcan en terrenos planos.
Artículo 150.- Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los terrenos particulares, los árboles situados a menos de cinco metros de los ríos o arroyos que discurran por sus predios." Alega la apelante que se le aplique del ordinal 148 anteriormente transcrito, pero hace referencia al retiro de cincuenta metros contenido en el artículo 149, por consiguiente comprende este Tribunal que se refiere a este último; sobre el cual cabe resaltar que dicha norma refiere indubitablemente a medidas de protección diseñadas por el legislador con la finalidad principal de salvaguardar el agua que brota de los manantiales, entendido este concepto como "1. adj.Que mana o brota. Agua, fuente manantial.2. m. Nacimiento de las aguas." (consulta en línea al diccionario de la lengua española, edición del tricentenario actualizado al 2008, https://dle.rae.es/?id=O7aXamT). Es decir, considera la norma que los bosques y arboles ubicados a 60 o 50 metros lineales de las nacientes son necesarios para proteger el recurso hídrico, y por consiguiente establece una limitación a la propiedad privada para que dicha área sea invadida (interpretación sistemática de dichas normas 148, 149 y 150), y que su incumplimiento tiene entre otras consecuencias la multa dispuesta en el ordinal 165 del mismo cuerpo normativo por remisión del 151 que establece lo siguiente:
"Artículo 151.- La infracción a lo dispuesto en los artículos anteriores obliga al infractor a reponer los árboles destruidos y lo sujeta a la pena que se determina en el artículo 165 del capítulo siguiente. Además, la infracción será causa suficiente para que pueda procederse a la expropiación de las fajas de terreno en los anchos expresados en el artículo anterior, o a uno y otro lado del curso del río o arroyo, en toda su extensión." En suma, dicha protección se dispuso para todas las nacientes indistintamente de sus características (con o sin toma de agua potable), o su frecuencia en la fuente del recurso hídrico (intermitentes o permanentes) (al respecto se puede consultar el Voto 9221-2019 dictado por la Sala Constitucional a las 11:41 horas del 22 de mayo del 2019), en el tanto los manantiales que broten naturalmente de la tierra son aguas del dominio público por interpretación sistemática del inciso IV del artículo 1 y el artículo 3 de la tantas veces citada Ley de Aguas de 1942. Al respecto existen antecedentes uniformes, emitidos tanto por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en voto 858-F-S1-2012, de las 9:20 horas del 20 de julio de 2012, como de la Sala Constitucional, en el voto número 2010-8315 de las 8:45 horas del 7 de mayo de 2010, en donde se aplicó el radio de sesenta metros de protección a las nacientes intermitentes. Al efecto, dispuso la Sala Primera en el voto indicado que:"III.- El numeral 149 de la Ley de Aguas se encuentra dentro del Capítulo Noveno de dicha ley, denominado “Medidas Referentes a la Conservación de Árboles para Evitar la Disminución de las Aguas”, que como su nombre lo dice, procura con los preceptos contenidos en él, que las autoridades estatales velen por “(…) el estricto cumplimiento de las disposiciones legales referentes a la conservación de los árboles, especialmente los de las orillas de los ríos y los que se encuentren en los nacimientos de aguas” (canon 145 ibídem), con el fin de evitar la disminución de las aguas. En ese sentido, el numeral referido reza: “Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de particulares, los árboles situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los cerros, o menos de cincuenta metros de los que nazcan en terrenos planos”. Como se observa, la norma no distingue entre manantiales permanentes e intermitentes, por lo que no cabría hacer tal diferenciación a la hora de aplicarla. Se trata de una típica limitación de interés público (artículo 45 de la Constitución Política), que al igual que otras previstas en diversos cuerpos normativos del ordenamiento jurídico, ha evolucionado el concepto de límites a la propiedad privada, en aras de una tutela real y efectiva de la garantía constitucional (artículo 50 de nuestra Constitución Política) de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Tampoco distingue el precepto entre aguas de dominio público y de dominio privado. La norma alude a aguas solamente, sea, al recurso hídrico en general, por lo que la cita de los artículos 1 a 4 de la Ley no. 276 no resulta pertinente al caso. De ahí, que no estima esta Sala que el Tribunal hubiese quebrantado el canon cuya errónea interpretación y aplicación se acusa, al establecer que sí existe amparo legal para las nacientes intermitentes.". De lo anterior se extrae, el reconocimiento jurídico efectuado por la jurisprudencia nacional, para proteger con el 149 de la Ley de Aguas los afloramientos hídricos intermitentes, en contraposición con las nacientes permanentes, que además de dicha medida de salvaguarda cuenta con un régimen proteccionista aún más riguroso en la Ley Forestal N°7575. Sobre esta diferencia en el trato de las nacientes según su frecuencia, la Sala Constitucional en el Voto N°09221-2019 de las 11:41 horas del 22 de mayo del 2019, aclara lo siguiente: "...De tal manera, es claro que la consideración del agua como recurso esencial y derecho fundamental, conlleva la necesaria protección de sus fuentes y de las áreas de captación, donde se consideran desde los mantos acuíferos subterráneos y superficiales, así como las nacientes, pozos y demás áreas desde las que se ubica y dispone del recurso hídrico. Esta protección implica el establecimiento de las denominadas áreas o perímetros de protección, como la señalada, precisamente, en el inciso a) del artículo 33 de la Ley Forestal, la cual, según se ha reseñado, refiere un radio de protección de 100 metros respecto de las nacientes permanentes, área de protección que puede variar, y de hecho así se establece en la legislación ordinaria, si la naciente dista de ser permanente, y, por el contrario, es una naciente de carácter intermitente o no permanente, respecto de las cuales no es que no exista protección alguna, sino que los radios de las áreas de protección pueden ser variables según así se considere por la normativa y las instancias técnicas responsables. Dicho de otro modo, la normativa y la jurisprudencia reconocen la importancia y la necesidad de brindar protección a las nacientes, y de ahí la definición de los radios de las áreas de protección de las mismas, cuya extensión varía dependiendo del tipo de naciente de que se trate, justamente, porque partiendo del tipo de naciente, así será el radio del área de protección correspondiente, sin que ello sea, per se, una situación que genere inconstitucionalidad alguna, pues como bien se indica en el precedente de cita, las propias condiciones de cada tipo de naciente –acuífero, pozo y demás- son las que definen las condiciones particulares de protección, de modo que haya áreas de protección especialmente definidas de acuerdo al tipo de naciente, manto o pozo de que se trate. En este sentido, la verificación de si una naciente es de carácter permanente o no permanente, es una determinación que compete a las instancias técnicas de la administración, que de conformidad con sus respectivos ámbitos de competencia, sería un asunto propio de la Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía, en estricta coordinación con otras instancias relacionadas, como el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, y el propio Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, definición que igualmente debe ser observada incluso por las municipalidades al momento de la elaboración de los correspondientes planes reguladores y los respectivos otorgamientos de los permisos de uso de suelo o sus denegatorias...". En el caso concreto, no existe discusión que las nacientes ubicadas en la propiedad de la empresa apelante son de carácter permanente, por lo que no lleva razón la representación recurrente en su argumento de aplicar solamente el retiro del 149 de la Ley de Aguas, sino que su protección va más allá, tal y como lo informó la Municipalidad en el acto impugnado.
IV.En este orden, y sobre las nacientes permanentes, se debe reconocer que efectivamente la Ley Forestal N°7575 establece un régimen de protección especial para el recurso forestal, que sin lugar a dudas alcanza hasta el recurso hídrico que aflora en condición de manantiales, esto se extrae con facilidad del artículo 1 de la misma ley, ya que establece como objetivo principal la "...conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables...", es decir en dicho cuerpo normativo le rige un principio conservacionista de los recursos forestales, que a la luz de las reglas de la experiencia conlleva la protección directa o indirecta del recurso hídrico como insumo vital de los bosques y árboles. Existiendo, entonces una protección jurídica mutua de ambos recursos naturales -dada su interdependencia real-, ya que como se observó anteriormente la Ley de Aguas protege directamente los árboles y bosques para evitar la disminución de las aguas y ahora en la Ley Forestal se protege la naciente y su área de recarga que le rodea para poder cumplir con el fin de preservar el recurso forestal. En este contexto, debe ser entendido e interpretado el ordinal 33 de la Ley Forestal que declara la existencia de un área de protección alrededor de las nacientes permanentes y sus áreas de recarga, a mayor abundamiento:
"ARTICULO 33.- Áreas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal. b) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado. c) Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados. d) Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley." Véase, que el artículo anterior declara sin lugar a dudas un área de protección de cien metros de radio, partiendo de la ubicación de la naciente permanente, esta es una primera diferencia con la protección dispuesta en el 149 de la Ley de Aguas, es decir la distancia y la forma como se debe medir dicha área reservada, con lo cual se trata de la aplicación de la norma especial sobre la general, por lo que se excluyen entre sí y resulta aplicable la primera. Distinta situación ocurre con la protección dispuesta en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que se refiere a las nacientes permanentes pero el área protegida queda subsumida en los cien metros de radio de la Ley Forestal en el tan citado artículo 33, a mayor abundamiento dicho reglamento dispone:
"...III.3.7.6 En caso que una corriente de agua permanente nazca en un área a urbanizar, el ojo de agua deberá protegerse en un radio de 50 metros como mínimo, zona en que no se podrá construir ninguna obra, salvo las de aprovechamiento del agua. Esta área podrá entregarse dentro del porcentaje a ceder al Municipio para uso público y en este caso deberá destinarse a parque..." Por su parte, y sobre las limitaciones a dicha área, el ordinal 34 de la Ley forestal establece una muy similar prohibición a la ley de aguas, véase::
"ARTICULO 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo." También cabe resaltar, que este ordinal 34 le otorga la competencia al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para establecer el alineamiento de dichas áreas de protección, con lo cual mal haría el Ayuntamiento en hacer mediciones o ubicaciones de forma previa a los procedimientos administrativos de licencias constructivas o en la emisión de certificados de uso de suelo, cuando la competencia está dada por ley a otro ente público. Por lo que debe imperar un respeto de las competencias administrativas dadas por ley a ambas instituciones, siendo que a lo sumo podría establecerse una coordinación intersubjetiva, esto conllevaría que la emisión del acto final sobre la afectación del área de protección al inmueble propiedad de la sociedad recurrente, fuese emitido por el INVU, lo cual posibilita su impugnación en fase administrativa o directamente ante el juez contencioso administrativo, sin necesidad de agotar previamente la vía. Una vez emitido dicho acto de alineamiento, como requisito previo, no le queda más remedio a la Municipalidad que otorgar lo solicitado con base en lo dispuesto en el ordinal 146 de la Ley General de la Administración Pública y lo ordenado en la Ley N°8220, algo muy similar acontece con el alineamiento que otorga el MOPT frente a calle nacional de previo a la licencia municipal. Toda esta circunstancia es del conocimiento del Ayuntamiento de Escazú, véase que en el acto que da inicio la escalerilla recursiva -OFICIO CA-0644-2016- la Contraloría Ambiental advierte a la parte apelante que debe tramitar "...ante el INVU el retiro correspondiente...". En esta línea, el señor Alcalde en la resolución apelada -DAME 189-16-, al resolver únicamente que declara sin lugar el recurso de apelación, sin duda alguna está confirmando un acto de trámite sin ningún efecto en la esfera jurídica de la parte apelante. Sobre ello, se debe recordar que esta Cámara conoce de un recurso de apelación, enmarcado en el contexto de un procedimiento administrativo, que amén de estar regulado en algunos puntos específicos por el Código Municipal, le son también aplicables las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública, en adelante “LGAP” (y supletoriamente el Código Procesal Contencioso Administrativo), respecto de temas que no hayan sido expresamente regulados por el legislador en el Código Municipal, que en esta materia se constituye en lex specialis. En lo que hace a la impugnación de resoluciones emanadas del Alcalde Municipal, el Código Municipal es omiso en precisar si cualquier conducta administrativa formal puede ser recurrible en vía de apelación. En esta dirección y en lo que respecta a los denominados actos de trámite sin efecto propio, el Código Municipal sí regula su inimpugnabilidad respecto de los acuerdos del Concejo Municipal, no obstante, la falta de norma expresa sobre este tema en el citado código, no debe ser entendida como una habilitación del justiciable para impugnar todas y cada una de las actuaciones procedimentales emitidas tanto por el Alcalde como por sus órganos subordinados. En esta dirección, es claro que el Código Municipal, omiso en el tema bajo estudio, necesariamente debe ser complementado con la Ley General de la Administración Pública, texto legal aplicable a la materia que, siendo conteste con los desarrollos jurisprudenciales y doctrinales en la materia, también restringe la impugnabilidad autónoma de los “actos de trámite” o “actos preparatorios”, en aquellos casos en que estos no tengan un efecto propio. Aquí es menester precisar que tales actos, independientemente del órgano municipal que los emite, no son actos inmunes a la revisión jurisdiccional o al control jerárquico en sede administrativa (cuando este exista), sino que el legislador estableció que ellos únicamente pueden impugnarse al momento de atacarse la conducta administrativa “final” o “definitiva”, a la cual sirven como parte del cauce procesal de preparación, lo anterior claro está salvo disposición legal en contrario. Sobre la apuntada inimpugnabilidad, la Ley General de la Administración Pública indica claramente: “Artículo 342.-Las partes podrán recurrir contra resoluciones de mero trámite, o incidentales o finales, en los términos de esta ley, por motivos de legalidad o de oportunidad”. “Artículo 163.- (...) 2. Los vicios propios de los actos preparatorios se impugnarán conjuntamente con el acto, salvo que aquellos sean, a su vez, actos con efecto propio”. Precisada la imposibilidad de impugnar actos de trámite en esta instancia en razón del texto expreso de las normas recién transcritas, se considera oportuno indicar que si bien el artículo 342 permite la impugnación por razones de oportunidad, se aclara que esta disposición refiere a las impugnaciones verticales ante jerarcas naturales, no obstante, en lo que hace a esta Cámara, por tratarse de un contralor no jerárquico de legalidad, por disposición expresa del artículo 181 de la misma LGAP, no es posible la presentación de alegatos de oportunidad. En el caso concreto, observa esta Cámara, indudablemente, que el acto que origina la cadena recursiva, a saber el oficio de la Contraloría Ambiental, es un acto de mero trámite, al ser simplemente el acto que advierte a la empresa recurrente sobre la existencia de las nacientes reconocidas por el órgano competente, sea el MINAE; y que ante ello debe pedir el alineamiento en el INVU, y es solo después de haber cumplido con dicho requisito que la sociedad apelante puede volver a la Municipalidad a cumplir con el trámite para la obtención de la licencia constructiva, razón por la cual su impugnación autónoma es improcedente en el tanto resulta prematura (Voto N°4072-95 del 21 de julio de 1995 dictado por la Sala Constitucional), situación que implica la inadmisibilidad del recurso de apelación presentado.
V.-Sin perjuicio de lo anterior, dada la importancia en el objeto de apelación, este Tribunal considera oportuno continuar aclarando los argumentos expuestos por la representación recurrente. En este sentido, y sobre la aplicación de las limitaciones dispuestas en la Ley Forestal a los predios urbanos existe basta jurisprudencia de la Sala Constitucional y pronunciamientos de Procuraduría (al respecto ver sentencias 2019-04901, 2011-001745, 2014-012913, 2004-1923, y dictamen C-318-2017 del 19 de diciembre del 2017). Ahora bien, en el caso concreto del Cantón de Escazú, su Plan Regulador publicado en la Gaceta N°23 del 3 de febrero del 2005, crea una "Zona de Protección de Fuentes de Agua y Riberas (ZPFAR)", que incorpora el área de protección de las nacientes permanentes creadas en la Ley Forestal como parte de las limitaciones para el uso de suelo en todo el cantón sin excepción alguna, y establece como uso no conforme "toda clase de obras de construcción", por consiguiente el argumento expuesto por la empresa apelante relacionado con una supuesta inaplicabilidad de dicha área de protección, al encontrarse en zona urbana es claramente incorrecto en el caso del Cantón de Escazú. Al respecto se transcriben en lo que interesa las normas referidas:
16.3. Zona de Protección de Fuentes de Agua y Riberas (ZPFAR).
16.3.1. Definición.
Según la Ley 7575, artículo 33, incisos a, b y d, y la Ley Forestal en sus artículos 33 y 34, para regular la construcción, y con el .n de preservar y mejorar las condiciones del recurso hídrico de Escazú, se define como zonas de protección de las fuentes de agua y riberas, las siguientes: a. Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal. (...)
16.3.2. Usos conformes.
a. Conservación del recurso hídrico.
b. Reforestación.
16.3.3. Usos condicionales.
a. Infraestructura para el aprovechamiento del recurso hídrico.
b. Infraestructura básica para la seguridad en el área tales como senderos, iluminación y otros.
En área urbana se podrá autorizar el tratamiento de las paredes del cauce de los ríos, con la aprobación previa (por parte de la Oficina de Desarrollo Urbano y la Contraloría Ambiental de la Municipalidad) del estudio hidrológico del cauce por intervenir y de su diseño.
16.3.4. Usos no conformes.
a. Toda clase de obras de construcción no especificadas en los usos conformes y condicionales.
b. Vallas publicitarias." (Lo resaltado no es parte del original) Dicha norma urbanística, se encuentra en armonía con el concepto de área de protección descrito en la Ley Forestal que tiene un mayor alcance a las prohibiciones establecidas en la Ley de Aguas; pues se establece inclusive un tipo penal que faculta solicitar dicha responsabilidad a quien incumpla esta prohibición, a saber:
"ARTICULO 58.- Penas. Se impondrá prisión de tres meses a tres años a quien: a) Invada un área de conservación o protección, cualquiera que sea su categoría de manejo, u otras áreas de bosques o terrenos sometidos al régimen forestal, cualquiera que sea el área ocupada; independientemente de que se trate de terrenos privados del Estado u otros organismos de la Administración Pública o de terrenos de dominio particular. Los autores o partícipes del acto no tendrán derecho a indemnización alguna por cualquier construcción u obra que hayan realizado en los terrenos invadidos." En criterio de este Tribunal, el artículo transcrito complementa las limitaciones dispuestas para el propietario en el ordinal 33 de la Ley N°7575 (así reconocido por la Sala Constitucional en el Voto N°74-2010 del 6 de enero del 2010), toda vez que incluye el verbo "invadir", y éste concepto ha sido objeto de interpretación amplia por la jurisprudencia de los altos Tribunales de Casación Penal, a manera de ejemplo se transcriben los siguientes tres extractos:1) "...Por esos hechos, el Tribunal a quo condenó al enjuiciado por los delitos de Infracción a la Ley Forestal en la modalidad de invasión en un área de protección de un río, Desobediencia a la Autoridad y Usurpación de Bienes de Dominio Público, en concurso material, en perjuicio de los Recursos Naturales y la Autoridad Pública, imponiéndole un total de dos años y seis meses de prisión, concediéndole al sentenciado el beneficio de condena de ejecución condicional por el plazo de tres años (folio 136 frente). Sobre la calificación legal anterior, señala que el imputado comete los tres ilícitos en momentos diferentes: “primeramente se comete el delito de desobediencia a la autoridad en fecha 29 de abril del 2011, cuando un funcionario público le notifica de una medida cautelar de suspender la construcción de la vivienda y el imputado hace caso omiso a la orden emanada, posteriormente se establece la invasión al área protegida correspondiente al predio que se encuentra al margen del río limoncito, propiedad que pertenece al Estado, y por último el mismo usurpa y posee la propiedad sin los permisos respectivos para hacerlo, haciendo uso de la propiedad en mención.” (folios 132 vuelto y 133 frente). Señala además, que se da una relación de causalidad entre la acción ejecutada por el justiciable y el resultado producido, ya que el mismo infringe las normas y lineamientos, así como la afectación a los bienes jurídicos establecidos por parte del legislador, con el acometimiento de los ilícitos acreditados en el fallo(...) Esta norma penal tutela como bien jurídico el “ambiente”; más concretamente y en lo que atañe a la discusión vinculada con el marco fáctico acreditado en sentencia, protege el recurso hídrico, toda vez que cuando se habla de invasión a un área de protección -sea privada o estatal y cualquiera que sea el área ocupada-, se alude a las áreas de protección de los ríos, quebradas, arroyos, etc, que aparecen definidas en el numeral 33.b) referenciado de la Ley Forestal. De modo indirecto, la norma citada tutela también los bienes del Estado, en cuanto efectivamente están bajo su protección. Conforme la construcción del tipo penal en estudio, el verbo “invadir” no aparece definido legalmente en la Ley Forestal ni en su reglamento, motivo por el cual su carácter debe buscarse en otras fuentes. Así lo ha indicado la jurisprudencia de esta Sala, al señalar que, “Según el Diccionario de la Real Academia Española, invadir se entiende como “1. Irrumpir, entrar por la fuerza; 2. tr. Ocupar anormal o irregularmente un lugar. Las aguas invadieron la autopista; 3. tr. Dicho de una cosa: Entrar y propagarse en un lugar o medio determinados…”. Sea entonces, que la acción que sanciona el inc. a) del artículo 58 de la Ley Forestal, es el ocupar, irrumpir en un área de conservación o protección, independientemente de que se trate de terrenos estatales o privados, contemplando incluso el hacer “mejoras” al lugar (las que no se le retribuirán al invasor), como lo estipula la misma norma. Es decir, invadir implica actos de ocupación del sitio, que se traducen en establecerse en el lugar y disponer del mismo.” (Sala de Casación Penal, resolución Nº 2016-01131, de las 15:40 horas, del 25 de octubre del 2016). Conforme lo anterior, se comprende que el acto de invadir puede consistir tanto en irrumpir o entrar a la fuerza en un sitio; o bien, ocuparlo de manera anormal o irregular, circunstancia que lógicamente resulta congruente con las consecuencias civiles de la conducta delictiva que preceptúa dicho inciso, de negar cualquier reclamo indemnizatorio por la pérdida o derribo de la construcción u obra que se haya realizado en el lugar, aunque esto último en realidad podría pensarse que está de más, si se considera que no existe obligación alguna por parte del Estado, de reconocer las “mejoras” efectuadas, a quien de manera ilegal invadió el área de protección, con la consecuente afectación al ecosistema..." (Sala de Casación Penal, Voto N°263-2018 del 30 de abril del 2018). 2)"...La conducta sancionada es el aprovechamiento del recurso forestal. Este aprovechamiento consiste en la "Acción de corta, eliminación de árboles maderables en pie o utilización de árboles caídos....que genere o pueda generar algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia..." (artículo 3. a) de la Ley Forestal). Se ha entendido que no se requiere ventaja económica, en vista de las varias posibilidades que se contemplan: "Como se dijo antes, en los tipos penales de aprovechamiento forestal, no debe existir necesariamente el ánimo de lucro, entendido como la intención o la obtención actual de algún tipo de beneficio que sea traducible en términos económicos, sino que, por el contrario, la definición de aprovechamiento maderable en el artículo 3, inciso a) de la LF, amplía la posibilidad de que se configure el delito, con solo que el sujeto activo, o su representada, obtengan algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia. Estos elementos no necesariamente implican la comercialización de la madera o el aspecto económico en general. Pueden existir otras muchas ventajas, como resultado de un aprovechamiento; por ejemplo, la ventaja de la eliminación de un estorbo que tapaba el paisaje o la vista, la limpieza del terreno para una posterior plantación o construcción, la disminución de la densidad boscosa para lograr que el terreno no califique como bosque, para obtener así el permiso de tala rasa, entre otros" (González Montero, José Pablo. Manual de Delitos Ambientales, Escuela Judicial, 2007, página 267) (Tribunal de Casación Penal de San Cruz, Voto N°175-2010 del 30 de julio del 2010). 3)"...Debe indicarse que el concepto de “invasión” que contempla el numeral 58 inciso a- de la Ley Forestal, ha ocupada la jurisprudencia de este Tribunal. En este sentido se ha dicho que la acción delictiva establecida por el numeral 58.a- de la Ley Forestal consiste en invadir un área de conservación o de protección, pero el contenido del término no es el despojo o ingreso al dominio de otro. Como las áreas de conservación suponen una limitación genérica a todo propietario de inmuebles por los que corren los ríos de Costa Rica, invadir el área de protección se traduce en realizar sobre ella cualquier acto no permitido, lo que puede hacer cualquiera ya sea propietario o un tercero. En este sentido ha dicho el TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL, Voto No. 751 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de setiembre de dos:“V.- El quinto motivo invoca los §§ 30 y 31 del C.p., 33 y 58 del la Ley forestal. Señala el recurrente que los hechos acreditados en la sentencia de mérito son atípicos. La acción típica del § 58.a de la Ley forestal es invadir, lo que no hizo el imputado pues solamente sustituyó zacate y monte por lirios de su propiedad, en su posesión; no invadió el inmueble de otro. De acuerdo a lo anterior solicita la revocatoria de la sentencia impugnada y el dictado de una sentencia absolutoria. Se declara sin lugar el reclamo. Es cierto que la acción delictiva establecida por el § 58.c de la Ley Forestal consiste en invadir un área de conservación o de protección, pero el contenido del término no es el despojo o ingreso al dominio de otro. Como las áreas de conservación suponen una limitación genérica, a todo propietario de inmuebles por los que corren los ríos de Costa Rica, con la finalidad de preservar el ambiente natural, la salud, la ecología y lo poco que pueda salvarse para el equilibrio del planeta Tierra, tal restricción al dominio es un régimen que obliga a mantener intacta la porción del inmueble bajo la tutela estatal, de donde deriva la posibilidad de realizar en aquella únicamente los actos permitidos por ese régimen. De este modo, invadir el área de protección se traduce en realizar sobre ella cualquier acto no permitido, lo que puede hacer cualquiera ya sea propietario o un tercero. Por ello no lleva razón el recurrente cuando afirma que su patrocinado, por ser titular del derecho de propiedad del inmueble, limitado en una parte que es área de protección, no pudo invadir porque el objeto de la acción no es ajeno; antes por el contrario, cometió el hecho el imputado Nombre106309 y lo puede cometer cualquiera otra persona. Por lo expuesto se declara sin lugar el reclamo….”. Según el marco fáctico fijado en sentencia –y en lo que interesa para la resolución de estos dos motivos de fondo –se tuvo por cierto que: “B- Que desde el mes de diciembre del año dos mil y hasta la fecha, el imputado ha hecho del inmueble un botadero de basura “ a cielo abierto “, al permitir y promover que personas no determinadas depositen en el inmueble desechos de basura como son cartones, escombros, metales, partes de vehículos, lavadoras, madera, chatarra, llantas, electrodomésticos, maleza y otros objetos residuales”, de modo que no solamente se tiene al imputado como el sujeto que permite la conducta de terceros, sino en la acción de promover el lanzamiento de los desechos en la zona protegida. Por lo tanto, se rechaza el motivo..." (Tribunal de Casación Penal de San José, Voto N°904-2004 del 2 de setiembre del 2004). Considerando las sentencias parcialmente transcritas, esta Cámara concluye que el bien jurídico tutelado en los artículos 33 y 58 de la Ley Forestal es el ambiente, entendido éste por los Tribunales Penales como el conjunto de los ecosistemas, el recurso hídrico y forestal alrededor de la naciente; por esta razón ha interpretado la jurisprudencia que la invasión en las áreas protegidas puede llevarse a cabo con la sola eliminación de la cobertura vegetal o alteración de dicho terreno, es decir prevalece un principio conservacionista de la propiedad, generando una clara limitación al propietario del inmueble. Y por esta razón no es suficiente el estudio de impacto a la naciente o tubos de flujo efectuado por el SENARA y al que hace alusión la representación apelante, en el tanto el bien jurídico protegido en la Ley Forestal con las "áreas de protección" no es principalmente el recurso hídrico o su contaminación como podría pensarse de las limitaciones de la Ley de aguas, sino que la Ley N°7575 establece una salvaguarda mucho más amplia, según se desprende de sus primeros artículos y la interpretación efectuada por la jurisprudencia, que en criterio de esta Cámara se encuentra acorde con el interés público protegido en la norma, de conformidad con el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, considerando la existencia del criterio técnico positivo del SENARA sobre la edificación que pretende levantar la empresa apelante en el área de protección de las nacientes, le corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía como órgano rector y en sus funciones de Administración Forestal del Estado a la luz de los ordinales 5 y 19 de la Ley N°7575, verificar la afectación al recurso forestal y al ambiente, de previo autorizar una modificación en el uso del suelo circundante a la naciente; es decir les compete al SENARA y al MINAET efectuar un ejercicio técnico serio, utilizando los instrumentos y técnicas modernas, para valorar de forma integral las repercusiones del proyecto constructivo a los recursos naturales protegidos en el artículo 33 de la Ley Forestal, ya que dicha norma confronta de manera importante el derecho fundamental a la propiedad con la conservación de los recursos ambientales esenciales para la vida.
VI.-Corolario. Como bien se ha expuesto en el considerando IV de la presente resolución, se estima que lo procedente es declarar la inadmisibilidad del recurso de apelación intentado por la representación de la empresa Inmobiliaria Mely S.A., contra la resolución DAME-189-16 dictada por el Alcalde Municipal de Escazú, por la forma como se resuelve se omite otorgar el agotamiento de la vía administrativa.-.
VII.De la copia del expediente y devolución de documentos. Al haberse sustanciado esta sede en forma electrónica, queda a disposición de las partes obtener una copia integral que contiene tanto el expediente administrativo remitido por la Corporación Municipal así como la totalidad de las piezas que conforman la presente alzada, para lo cual deberá aportar el dispositivo electrónico de almacenamiento (llave maya o disco compacto). Asimismo, en caso que hubiere ingresado documentación física o electrónica (planos, fotografías, informes, etc) que permanezca aún en custodia el Despacho, podrá retirarla quien la aportó en un plazo de 30 días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del «Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial», aprobado por la Corte Plena en sesión n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
POR TANTO
Se rechaza por inadmisible el recurso de apelación intentado.- Francisco José Chaves Torres Jorge Leiva Poveda Marco Antonio Hernández Vargas PROCESO: APELACIÓN EN JERARQUÍA RECURRENTE: INMOBILIARIA MELY S.A.
RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE ESCAZÚ Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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