Coastal-Zone Demolition Requires Due ProcessDemolición en zona marítimo terrestre exige debido proceso

Appeal to the improper municipal hierarchical authority [Nombre 007] S.A. v. Municipalidad de Quepos No. 374-2019 THIRD SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, Dirección01, at ten hours and ten minutes on treinta de julio del dos mil diecinueve.

Appeal filed by [Nombre 007] SOCIEDAD ANÓNIMA, legal entity identification number [CED104 ], represented by Ms. [Nombre 006], identification card number [CED62 ], in her capacity as general attorney-in-fact without limitation as to amount, against Resolution 002-DEM-ESP-2018 of 20 de febrero del 2018, issued by the Alcaldía Municipal de Quepos.- Opinion drafted by Judge Solano Ulloa;

WHEREAS

I.Proven facts. The following facts relevant to the adjudication of this precautionary measure (medida cautelar) are deemed proven: 1.- By means of a contract entered into between the Instituto Costarricense de Tierras y Colonización and [Nombre62 002], at 8:00 hours on 21 mayo de 1969, the latter party was granted a lease over a parcel of land located at “Playa Espadilla, distrito Quepos, cantón de Aguirre de la Provincia de Puntarenas, measuring five thousand square meters.... for a period of five years....” 2.- At Ordinary Session No. 210 held on 17 de octubre de 1980, fifth article, Committee Opinion, resolution number one, and Extraordinary Session No. 264 of 28 de junio de 1981, the Concejo Municipal de Aguirre (now Quepos) granted two respective building permits (permisos de construcción): the first to [Nombre62 001], on behalf of the estate of [Nombre62 002], and the second to Mr. [Nombre62 001] in his personal capacity, for the construction of a two-story building on the southeastern side of the Mar y Sombra restaurant, with the lower floor to be used as a souvenir shop and the upper floor as a billiard hall (notarial certifications of the respective Session and official letter of 31 julio de 1981). 3.- In opinion No. 229-81 of 6 de octubre de 1981, addressed to the Instituto Costarricense de Turismo, the Procuraduría General de la República stated that the municipal corporation was required to annul the resolution granting the building license (licencia constructiva), because the beaches of Manuel Antonio lacked a Regulatory Plan (Plan Regulador) and the procedural regulations contained in the Ley de Zona Marítimo Terrestre had not been observed. 4.- Since 1985, the Municipalidad de Aguirre charged [Nombre 007] S.A. commercial license (licencia comercial) No. 357 for a bazaar, to be operated in the aforementioned building under the business name “[Nombre62 007],” for which charges and payments of the corresponding business-license tax (patente) are recorded (see commercial-license payment receipts). 5.- The company’s legal representative and appearing party herein, [Nombre62 006], has been the wife of Mr. [Nombre62 001] since 15 de diciembre de 1977 (see registry report of the Tribunal Supremo de Elecciones). 6.- In official letter No. UTA-006-18 of 18 de enero del 2018, the Unidad Técnica Ambiental de la Municipalidad de Quepos reported on an inspection it conducted at the aforementioned premises, concluding that the structure obstructs the continuity of the vegetative system characteristic of the sandy beach and that wastewater control is inefficient or nonexistent, which could directly contaminate the soil, local water sources, and the sea and directly affect the organisms present, all within a biological corridor (corredor biológico).

It also observed electrical installations in poor condition on trees and vegetation, which could harm local wildlife. 7.- Certifications issued by the Departamento de Zona Marítimo Terrestre, dated 20 and 26 de febrero del 2018, state that no concession, land-use permit (permiso de uso de suelo), or any other type of authorization to use and enjoy the Zona Marítimo Terrestre exists for the site where the business known as [Nombre62 007] is located. 8.- According to a certification issued by the Departamento de Zona Marítimo Terrestre dated 26 de febrero del 2018, part of the business establishment known as [Nombre62 007] is located within the public zone (zona pública), while the portion within the restricted zone (zona restringida) is designated under the Regulatory Plan as a green area and wetland-protection area and therefore cannot be granted as a concession. 9.- By Resolution 002-DEM-ESP-2018 of 20 de febrero del 2018, issued by the Alcaldía Municipal de Quepos, in view of the impossibility of occupying the public zone under any title, the absence of a use permit (permiso de uso) legitimizing the company’s occupation, and the established environmental damage, and pursuant to the exception provided for in Ley No. 9373 “Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales,” the demolition of the facilities of the [Nombre62 007] business establishment was ordered, and a period of 10 days was granted for the voluntary vacation of the premises and demolition of the buildings.

That resolution was served on Nombre106201 on 20 de febrero del 2018. 10.- In Resolution 003-DEM-ESP-2018 of 26 de febrero del 2018, the Alcaldía Municipal reproduced the preceding resolution and served it again, on this occasion upon Nombre106202. 11.- On 27 de febrero del 2018, the company’s legal representative filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) and an appeal, together with a request for a precautionary measure, against Resolution 002-DEM-ESP-2018. 12.- By Resolution 004-DEM-CT-2018 of 13 de marzo del 2018, issued by the Alcaldía Municipal de Quepos, the motion for reconsideration was denied and the case file was ordered forwarded to this Court for adjudication of the appeal.

II.Grounds for grievance. In summary, the appellant company contends that it does not know how much of the land falls within the public zone and how much within the green area, and that the damage attributed to it has not been specified. It claims that the Municipalidad’s act is defective as to its grounds (motivo del acto), because it disregards vested rights (derechos subjetivos) granted through the building license in 1981, without any declaration of nullity having been issued under the terms indicated by the Procuraduría General de la República; it also disregards the commercial license under which the company has operated since 1985, for which municipal taxes are current and correspond to the charges or debt details contained in the case file. The company argues that all of this violates the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima), without an ordinary proceeding (procedimiento ordinario) having been instituted for that purpose. It adds that, pursuant to section 137 of the Ley General de la Administración Pública, both circumstances clearly demonstrate that a use permit has been tacitly recognized; although that permit may be revoked, such revocation must be accompanied by the compensation provided for in section 155 of the Ley General de la Administración Pública.

III.Regarding the challenged act. The Municipalidad de Quepos reproduced Resolution No. 02-DEM-ESP-2018 of 20 de febrero del 2018 verbatim in Resolution 003-DEM-ESP-2018 of 26 de febrero del 2018, because it considered the service of the first resolution to be defective. The municipal government informed this Court that the case file continued to be processed on the basis of the second resolution, against which the appeal must be deemed to have been filed. What occurred creates legal uncertainty (inseguridad jurídica), and it was unnecessary to issue a second, identical act to achieve the same objective, because the defect affected only service and did not annul the administrative act (acto administrativo), but merely the act of communication. In such circumstances, three subsequent scenarios could arise, namely: a) the person subject to the act might never learn of its existence, in which case the Administration would be required to repeat only the service; b) the person might learn of it belatedly and, pursuant to sections 10 and 247 of the Ley General de la Administración Pública, read together with section 10 of the Ley de Notificaciones Judiciales—Ley No. 8687—published in La Gaceta No. 20 of 29 de enero del 2009, request that the service be declared null and void, together with the corresponding procedural act, which could consist of filing a timely defense or even lodging the appropriate challenges; or c) despite the defective service, the person might enter an appearance and timely undertake the appropriate procedural act within the prescribed periods, in which case the violation would automatically be cured.

The latter occurred in this case, because the appellant company filed the ordinary challenges against Resolution No. 02-DEM-ESP-2018 on the fifth day following defective service, thereby curing the defect, so there was no need either to initiate an ancillary proceeding to nullify service (incidente de nulidad de notificaciones) or to issue a second act. The Mayor reports that the latter resolution has been archived, but there is no act whatsoever demonstrating that it was set aside or annulled; it therefore remains valid and effective, and the Court concludes that the appeal was properly filed. Pursuant to the principle of informality (principio de informalismo) and effective administrative protection (tutela administrativa efectiva), as well as for reasons of logic, connection, and consequence, the decision at this level must directly affect Resolution No. 03-DEM-ESP-2018 because it is a related act (acto conexo) containing the same provisions as the appealed act, and it shall be so understood.

IV.Regarding the land-use permit (permiso de uso del suelo) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Since the beginnings of the nation’s history, the coastlines have been protected through the principle that the national coasts form part of the public domain (demanialidad), as a legacy of the colonial era. On 02 de marzo de 1977, the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre), number 6043, was enacted and remains in force to date; it maintains the public-domain status of the two hundred meters extending along the country’s coastline, which are therefore inalienable, not subject to acquisition by prescription, and immune from attachment, as well as subject to the police power with respect to their use and exploitation (see Judgment of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, judgment number 7, de las quince horas cinco minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y tres).

The maritime-terrestrial zone is divided into two zones: the public zone, comprising the strip fifty meters wide, measured from the ordinary high-tide line, consisting of the littoral, seashore, or coast and extending along permanent rivers and estuaries up to the point where they are appreciably affected by the tides and exhibit defined marine characteristics (article 2, subsection h), of the Regulations to the Maritime-Terrestrial Zone Law, Executive Decree number 7841-P); and the restricted zone, consisting of the remaining one hundred fifty meters, which may be subject to a municipal concession (concesión) for the benefit of private parties in accordance with legal requirements, through which the private party establishes a right in its favor (articles 10, 39 and following of the Maritime-Terrestrial Zone Law). The Maritime-Terrestrial Zone Law regulated the lawful mechanism for obtaining a right to use and exploit such public-domain property through the legal mechanisms of a concession and a use permit (permiso de uso), in accordance with Chapter VI, articles 39 through 60, as further developed in the corresponding Regulations—Executive Decree No. 7841 del 16 de diciembre de 1977—Chapter II, articles 24 through 81.

Article 19 of those Regulations contains an express prohibition against municipalities granting concessions in tourist zones when the Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo have not approved or prepared the urban or tourism land-use plans for those zones. Accordingly, the granting of concessions is subject to the framework of legality and constitutes a regulated administrative act (acto reglado), failure to comply with whose requirements may give rise to defects rendering the action null and void. However, articles 38 and 51 of the Law and article 10 of its Regulations provide that municipalities may grant “use permits” in coastal locations where no duly implemented urban plan exists, given the impossibility of granting concessions. Holders of such land-use permits must pay for that right by remitting a fee (canon), as regulated by the Regulations; this constitutes not a vested individual right (derecho subjetivo), but rather a defeasible or precarious right (derecho debilitado o en precario).

For that same reason, neither the Law nor the Regulations establish requirements for obtaining a use permit in the maritime-terrestrial zone, and it therefore cannot be equated with the strict requirements for obtaining a concession. Furthermore, the granting of a use permit is a discretionary power (facultad discrecional) of the Administration, always within the limits imposed by sections 15 and 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), and is governed by sections 152 through 157 of that Law.

V.Regarding the nature of the appellant’s rights. A person’s ability to enjoy a use permit over a lot in the maritime-terrestrial zone may arise through an implied administrative act (acto administrativo implícito) of the Administration, as occurs when it knowingly allows occupation of public-domain property by a private party who lacks a concession. This is established through other actions, such as, by way of example, collecting the corresponding fee and collecting charges for the permits, licenses, or public services provided by the municipal government, all of which follows from the application of section 137 of the General Law of Public Administration. In this case, the Maritime-Terrestrial Zone Department issued two certifications dated 20 y 26 de febrero del 2018, according to which [Nombre 007] S.A. lacks a land-use permit; in this Chamber’s judgment, that assertion is incorrect because it does not reflect the actual circumstances.

The record establishes that, even before the Maritime-Terrestrial Zone Law—Ley 6043 del 2 de marzo de 1977—entered into force, Mr. [Nombre62 002], the father-in-law of the representative of the appellant company, lawfully entered the property containing the commercial premises now sought to be demolished, because he was protected by a lease agreement (contrato de arrendamiento) executed with the Instituto Costarricense de Tierras y Colonizaciones. Upon the entry into force of that statute, if [Nombre62 002] continued to occupy the land, he should have sought to regularize that occupation by obtaining the corresponding concession; however, the municipal records contain no document indicating that the land was formally granted under such conditions, particularly because, at that time, playa Espadilla lacked a Regulatory Plan (Plan Regulador). Nevertheless, this Court has no doubt that part of Mr. [Nombre62 002]’s family remained settled on the lot, because his son, [Nombre62 001], married [Nombre62 006] (the legal representative of the appellant company) in 1977 and obtained two municipal building permits (licencias municipales para construir) for the premises sought to be demolished by the decision under appeal: one in Ordinary Session No. 210 held on 17 de octubre de 1980, article five, Committee Opinion, resolution number one, and the other in Special Session No. 264 del 28 de junio de 1981 of the Concejo Municipal de Aguirre (now Quepos).

The permits authorized a two-story building for the commercial sale of souvenirs and the operation of a billiard hall. The company subsequently obtained the corresponding business license (licencia comercial) for that establishment, as it has been established that the local business license (patente), registered under number 357, has been paid since 1985 and corresponds to the charges or debt details appearing throughout the case file. Given these circumstances, it is undeniable that although no concession exists over the land, a use permit did arise from all these actions, thereby confirming that, throughout all these years, the municipal corporation legitimized the precarious occupancy of the property by the owners of [Nombre 007] S.A. In such cases, given its nature, the precarious right is subject to a specific revocation procedure (procedimiento de revocación); revocation is appropriate when the effectiveness of the rights created and the nature or other circumstances of the legal relationship conflict with the public interest, thereby providing grounds for terminating that relationship (article 152, paragraph 2°, LGAP).

Revocation may be based on the subsequent emergence of factual circumstances that were unknown or nonexistent when the administrative act sought to be revoked was issued, or on a different assessment of the circumstances that gave rise to the act or of the public interest involved, as provided in article 153 of the General Law of Public Administration. In addition, section 154 states that permits to use the public domain and other acts recognizing a precarious right in favor of a private party may be revoked for reasons of expediency or advisability; nevertheless, such revocation may not be abrupt or arbitrary and requires a reasonable period for compliance. In addition to the existing permit to occupy the land, there are vested individual rights arising from the two building permits and the business license granted to the appellant company. Since Opinion No. 229-81 del 6 de octubre de 1981 of the Procuraduría General de la República, which is included in the record, the municipal government has known that, in order to disregard the building permits, it must proceed to declare them null and void.

The Municipalidad’s application of article 1 of Law No. 9373, “Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales,” de 28 de junio del 2016, effective for 24 months, with the understanding that Ley 9577 del 27 de junio del 2018 is now in force for 36 months, is incorrect. That statute cannot be applied autonomously without integrating it with the remainder of the legal system because, given the existence of vested individual rights granted through the aforementioned licenses, the procedures prescribed by the remainder of the applicable legislation must be followed. This means that, in this case, an order cannot be issued for the demolition of structures lawfully erected pursuant to an enabling title (título habilitante) unless a proceeding is first conducted that respects due process (debido proceso) and fully guarantees the right of defense (derecho de defensa), since the private party is being accused of violations involving the causation of environmental damage or the potential for such damage and has the right to defend itself against those accusations.

Such acts cannot be disregarded abruptly or through application of the aforementioned section 154; instead, this unquestionably requires resort to the procedures established by the legislature for that purpose, whether through revocation of the act with prospective effect, pursuant to section 153 of the same Law, or through a declaration of the act’s absolute nullity (nulidad absoluta), either by following the procedure set forth in article 173 of the General Law of Public Administration or through a proceeding seeking a judicial declaration that the act is adverse to the public interest (proceso de lesividad) before the contentious-administrative courts, under articles 34 and 39 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). Unless one of those procedures is followed and results in the revocation or annulment of the acts that granted vested individual rights, the demolition order cannot be issued.

The appealed decision fails to observe the aforementioned legal formalities, in violation of the principle that the Administration may not disavow its own acts (principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración), derived from section 13 of the General Law of Public Administration; it therefore contains serious defects in its formation, as governed by section 223 of the General Law of Public Administration, which necessarily requires that it be declared null and void and that the appeal be granted due to the incorrect application of the law, pursuant to article 180 of that statutory body. Consequently, the same result must apply to Resolution 003-DEM-ESP-2018 del 26 de febrero del 2018 of the Alcalde de Quepos, because it follows from the first decision. Given the manner in which the matter is resolved, there is no need to analyze the appellant’s remaining grounds for appeal.

VI.Because the proceedings before this body were conducted electronically, the parties may obtain a complete copy containing both the administrative case file submitted by the Corporación Municipal and all documents comprising this appeal, for which purpose they must provide an electronic storage device (USB flash drive or compact disc). Likewise, if any physical or electronic documentation (plans, photographs, reports, etc.) was submitted and remains in the custody of the Court Office, the person who submitted it may retrieve it within 30 business days, in accordance with article 12 of the Regulations on Electronic Case Files before the Judiciary (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial), approved by the Corte Plena in session n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial in session n.° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article Placa764.

POR TANTO:

The appeal filed is granted, and Resolution 002-DEM-ESP-2018 of February 20, 2018 is annulled; by reason of its connection and as a consequence, Resolution 003-DEM-ESP-2018 of February 26, 2018 is also annulled, both having been issued by the Mayor of Quepos.

Evelyn Solano Ulloa Francisco José Chaves Torres Marco Antonio Hernández Vargas EVELYN SOLANO ULLOA, DECIDING JUDGE FRANCISCO CHAVES TORRES, DECIDING JUDGE MARCO ANTONIO HERNÁNDEZ VARGAS, DECIDING JUDGE 2 of 10

Apelación en jerarquía impropia municipal [Nombre 007] S.A. c/ Municipalidad de Quepos No. 374-2019 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, Dirección01 , a las diez horas diez minutos del treinta de julio del dos mil diecinueve.

Recurso de apelación presentado por [Nombre 007] SOCIEDAD ANÓNIMA, cédula jurídica número [CED104 ], representado por la señora [Nombre 006], cédula de identidad [CED62 ], en su condición de apoderada generalísima sin límite de suma, en contra de la Resolución 002-DEM-ESP-2018 del 20 de febrero del 2018 emitida por la Alcaldía Municipal de Quepos.- Redacta la jueza Solano Ulloa;

CONSIDERANDO

I.Hechos probados. De relevancia para la resolución de la presente medida cautelar se tienen como hechos probados los siguientes: 1.- Mediante contrato suscrito entre el Instituto Costarricense de Tierras y Colonización y [Nombre62 002], de las 8:00 horas del 21 mayo de 1969, se entregó en arrendamiento al segundo compareciente, un lote de terreno ubicado en "Playa Espadilla, distrito Quepos, cantón de Aguirre de la Provincia de Puntarenas, constante de cinco mil metros cuadrados.... por un período de cinco años...". 2.- En Sesión Ordinaria No. 210 celebrada el 17 de octubre de 1980, artículo quinto, Dictamen de Comisiones, acuerdo número uno, y Sesión Extraordinaria No. 264 del 28 de junio de 1981, del Concejo Municipal de Aguirre (hoy día Quepos), se confirió sendos permisos de construcción, el primero a [Nombre62 001] a Nombre62 de la sucesión de [Nombre62 002], y el segundo al señor [Nombre62 001] en su condición personal, para la construcción de dos plantas al costado sureste del restaurante Mar y Sombra, para dedicar la parte de abajo a un local de souvenirs y la de arriba a un billar (certificaciones notariales de la Sesión respectiva y oficio del 31 julio de 1981). 3.- En dictamen dirigido al Instituto Costarricense de Turismo, No. 229-81 del 6 de octubre de 1981, la Procuraduría General de la República indicó que la corporación municipal debía proceder a anular el acuerdo en que se confirió la licencia constructiva por cuanto las playas de Manuel Antonio carecían de Plan Regulador y no se había respetado la regulación procedimental contenida en la Ley de Zona Marítimo Terrestre. 4.- Desde 1985 la Municipalidad de Aguirre cobró la licencia comercial No. 357 a [Nombre 007] S.A. para Bazar, a efecto de explotarla en la construcción de cita, denominándose el local comercial "[Nombre62 007]", de la cual existen cobros y pagos de la patente respectiva (ver comprobantes de pago de licencia comercial). 5.- La representante legal de la sociedad, [Nombre62 006], aquí compareciente, es la esposa desde el 15 de diciembre de 1977, del señor [Nombre62 001] (ver informe registral del Tribunal Supremo de Elecciones). 6.- En oficio No. UTA-006-18 de 18 de enero del 2018, la Unidad Técnica Ambiental de la Municipalidad de Quepos realizó el reporte de una inspección que hizo al local mencionado, concluyendo al respecto que la estructura obstaculiza la continuidad del sistema vegetativo propio de la playa arenosa y que el control de aguas residuales es ineficiente o nula, lo cual puede generar contaminación directa del suelo, fuentes hídricas en el lugar y el mar y afectación directa de los organismos presentes, encontrándose todo ello en un corredor biológico.

Además, apreció instalaciones eléctricas en mal estado sobre arboles y vegetación, lo cual puede perjudicar a la fauna del lugar. 7.- En constancias emitidas por el Departamento de Zona Marítimo Terrestre de fechas 20 y 26 de febrero del 2018, se indica que donde se ubica el local comercial denominado [Nombre62 007], no existe concesión, permiso de uso de suelo o cualquier tipo de autorización para usufructuar la Zona Marítimo Terrestre. 8.- Según constancia emitida por el Departamento de Zona Marítimo Terrestre de fecha 26 de febrero del 2018, se indica que una parte del establecimiento comercial denominado [Nombre62 007] se ubica dentro de la zona pública mientras que la parte correspondiente a la zona restringida, se localiza dentro del Plan Regulador como zona verde y de protección de humedales, por lo que no resulta concesionable. 9.- Mediante Resolución 002-DEM-ESP-2018 del 20 de febrero del 2018 emitida por la Alcaldía Municipal de Quepos, ante la imposibilidad de que la zona pública pueda ser objeto de ocupación bajo ningún título, ausencia de permiso de uso que legitime a la sociedad y el daño ambiental acreditado, en aplicación de la excepción contemplada en la Ley No. 9373 "Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales", ordenó demoler las instalaciones del establecimiento comercial [Nombre62 007] y le otorgó el plazo de 10 días para que de manera voluntaria desalojara y demoliera las edificaciones.

Dicha resolución fue notificada a Nombre106201 , el 20 de febrero del 2018. 10.- En Resolución 003-DEM-ESP-2018 del 26 de febrero del 2018, la Alcaldía Municipal reprodujo la anterior resolución y volvió a notificar, en esta ocasión a Nombre106202 . 11.- El 27 de febrero del 2018, la representante legal de la sociedad presentó recurso de revocatoria y apelación con solicitud de medida cautelar en contra de la Resolución 002-DEM-ESP-2018. 12.- Mediante resolución 004-DEM-CT-2018 del 13 de marzo del 2018 emitida por la Alcaldía Municipal de Quepos, se rechaza el recurso de revocatoria planteado y ordena remitir a este despacho el expediente para que se conozca de la apelación planteada.

II.Motivos de agravio. En resumen, estima la sociedad apelante que desconoce cuánto del terreno corresponde a la zona pública y cuanto a la zona verde, sin especificarse los daños que se le atribuyen. Reclama que la Municipalidad incurre en vicios del motivo del acto pues desconoce derechos subjetivos que se otorgaron con la licencia constructiva desde 1981, sin que medie una declaratoria de nulidad en los términos que fueron indicados por la Procuraduría General de la República, desconociéndose además la licencia comercial que viene explotando desde 1985, la cual tiene al día el pago de los impuestos municipales y que son correlativos a cobros o detalles de deuda constantes en el expediente, todo lo cual le hace transgredir el principio de confianza legítima y sin que se haya levantado un procedimiento ordinario al efecto. Agrega que con base en el numeral 137 de la Ley General de la Administración Pública, ambos hechos son manifestaciones claras que de manera tácita se le ha reconocido un permiso de uso, el cual, si bien puede ser revocado, deberá ser acompañado de la indemnización que dispone el numeral 155 de la Ley General de la Administración Pública.

III.Sobre el acto impugnado. La Municipalidad de Quepos reprodujo de manera idéntica la resolución No. 02-DEM-ESP-2018 del 20 de febrero del 2018, en la Resolución 003-DEM-ESP-2018 del 26 de febrero del 2018, por cuanto consideró que la primera tenía vicios en su notificación. El ayuntamiento comunicó a este Despacho que el expediente se ha seguido tramitando sobre la segunda, contra la cual se debe entender ha sido interpuesto el recurso de apelación. Lo acaecido genera inseguridad jurídica y era innecesario emitir un segundo acto idéntico en aras de alcanzar el mismo objetivo, pues el vicio afecta únicamente a la notificación mas no tiene el efecto de anular el acto administrativo, sino solamente la diligencia de la comunicación. En estos supuestos, podían llegar a plantear tres escenarios posteriores, a saber: a) que el administrado a quien va dirigido el acto nunca se entere de su existencia, lo cual obligaría a la administración a repetir solamente la notificación; b) que el administrado se entere a destiempo y conforme a los artículos 10 y 247 de la Ley General de la Administración Pública, integrados con el ordinal 10 de la Ley de Notificaciones Judiciales -Ley No. 8687- publicada en La Gaceta No. 20 del 29 de enero del 2009, pida la nulidad de la notificación, acompañada del acto procesal correspondiente, que bien podría ser la presentación de la oportuna defensa o, inclusive, la interposición de los recursos respectivos; y c) que el administrado se apersone y realice la actuación procesal oportuna dentro de los plazos previstos al efecto a pesar del vicio en la notificación, con lo que tal transgresión quedaría subsanada automáticamente.

Este último supuesto es el que se dio en la presente causa, pues la sociedad apelante planteó los recursos ordinarios contra la resolución No. 02-DEM-ESP-2018 al quinto día después de la notificación defectuosa, subsanando con ello el vicio, de modo que no había necesidad ni de acudir al incidente de nulidad de notificaciones ni de emitir un segundo acto. El Alcalde comunica que esa resolución ha sido archivada, mas no existe un solo acto que demuestre que fue dejada sin efecto ni anulada, de modo que mantiene su vigencia y eficacia, concluyéndose que el recurso fue planteado correctamente. En aplicación del principio de informalismo, tutela administrativa efectiva, así como por lógica, conexidad y consecuencia, lo que se resuelva en esta instancia ha de afectar directamente la resolución No. 03-DEM-ESP-2018 al tratarse de un acto conexo con el mismo contenido del acto apelado, y así habrá de ser entendido.

IV.Sobre el permiso de uso del suelo en la zona marítimo terrestre. Desde los inicios de la historia patria, los litorales fueron protegidos mediante el precepto de la demanialidad de las costas nacionales, como legado de la época colonial. El 02 de marzo de 1977 se promulgó la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043, vigente hasta la fecha, en la que se mantiene la demanialidad de los doscientos metros a lo largo del litoral del país, por ende, inalienables, imprescriptibles, inembargables, así como la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento (ver Voto de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 7, de las quince horas cinco minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y tres). La zona marítimo terrestre está divida en dos zonas: la pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria, compuesta por la litoral, orilla o costa del mar que se extiende por los ríos y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas (artículo 2 inciso h) del Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo número 7841-P); y la restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, la cual puede ser objeto de concesión municipal en beneficio de particulares de conformidad con las exigencias legales, con la cual el administrado consolida un derecho en su favor (artículos 10, 39 y siguientes de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre).

La Ley de la Zona Marítimo Terrestre reguló el mecanismo legítimo para la obtención de un derecho de uso y aprovechamiento sobre dicho bien demanial mediante las figuras de la concesión y el permiso de uso, de conformidad con lo establecido en el Capítulo VI, artículos 39 a 60, desarrollados en el respectivo Reglamento -Decreto Ejecutivo No. 7841 del 16 de diciembre de 1977-, Capítulo II, artículos 24 a 81. El artículo 19 del citado Reglamento contiene una prohibición expresa a las municipalidad de otorgar concesiones en las zonas turísticas cuando el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no hayan aprobado o elaborado los planes de ordenamiento territorial urbanístico o turístico de esas zonas. Así las cosas, el otorgamiento de las concesiones está sujeto al marco de legalidad, consolidándose como un acto reglado cuyo incumplimiento de requisitos puede acarrear vicios de nulidad en lo actuado.

Sin embargo, los artículos 38 y 51 de la Ley y 10 de su Reglamento, disponen que las municipalidades pueden otorgar "permisos de uso" en aquellos lugares costeros en que no existe un ordenamiento urbano debidamente implementado, ante la imposibilidad de conferir concesiones. Esos permisos de uso de suelo deben pagar su derecho mediante la cancelación de un canon, tal y como está regulado en el Reglamento, el cual se constituye, no como uno derecho subjetivo, sino como un derecho debilitado o en precario. Es por esa misma razón que no existen requisitos en la ley ni en el reglamento para la obtención de un permiso de uso en la zona marítimo terrestre, de modo que no es posible equipararlo con la rigurosidad de la figura de la concesión para su obtención. A mayor abundamiento, el otorgamiento del permiso de uso responde a una facultad discrecional de la Administración, siempre dentro de los límites que imponen los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública y está regulado en la Ley General de la Administración Pública, en sus ordinales 152 a 157.

V.Sobre la naturaleza de los derechos de la apelante. La posibilidad de que una persona disfrute de un permiso de uso sobre un lote en zona marítimo terrestre, puede surgir mediante un acto administrativo implícito, de la administración, como ocurre cuando permite la ocupación del bien demanial a sabiendas que el administrado carece de concesión, lo cual se consolida mediante otras actuaciones como puede ser, a manera de ejemplo, el cobro del canon respectivo y el cobro de los permisos, licencias o servicios públicos que presta el ayuntamiento, todo lo cual se deriva de la aplicación del numeral 137 de la Ley General de la Administración Pública. En la presente causa el Departamento de Zona Marítimo Terrestre emitió dos constancias de fechas 20 y 26 de febrero del 2018, según las cuales [Nombre 007] S.A. carece de permiso de uso de suelo, lo cual, a criterio de esta Cámara, no es correcto al no ajustarse a la realidad.

De los autos ha quedado demostrado que desde antes de entrar en vigencia la Ley Sobre la Zona Martímo Terrestre -Ley 6043 del 2 de marzo de 1977-, el señor [Nombre62 002], suegro de la representante de la sociedad apelante, ingresó al inmueble en donde está el local comercial que ahora se pretende demoler, de manera legítima, pues le acuerpaba un contrato de arrendamiento suscrito con el Instituto Costarricense de Tierras y Colonizaciones. Con la entrada en vigor de ese texto legal, si [Nombre62 002] mantuvo la ocupación del terreno, debió procurar regularizarla con la obtención de la correspondiente concesión, mas no existe en los registros municipales documento alguno que indique que ese terreno fue entregado formalmente en tales condiciones, máxime que para esos tiempos, playa Espadilla carecía de Plan Regulador. Sin embargo, este Tribunal no tiene duda que en el lote permaneció asentada una parte de la familia del señor [Nombre62 002], pues su hijo, [Nombre62 001] contrajo nupcias con [Nombre62 006] (representante legal de la sociedad apelante) en el año 1977 y obtuvo sendas licencias municipales para construir en Sesión Ordinaria No. 210 celebrada el 17 de octubre de 1980, artículo quinto, Dictamen de Comisiones, acuerdo número uno, y Sesión Extraordinaria No. 264 del 28 de junio de 1981, del Concejo Municipal de Aguirre (hoy día Quepos), para el local que se pretende demoler en el acto venido en alzada, consistente en dos plantas para uso comercial de venta souvenirs y billar.

Posteriormente la sociedad obtuvo la respectiva licencia comercial para ese negocio, pues ha quedado demostrado que la patente que se ha registrado a nivel local bajo el número 357, ha sido pagada desde 1985 y que son correlativos a cobros o detalles de deuda constantes en el expediente. Ante esta realidad, es innegable que si bien no existe una concesión en el terreno, sí ha mediado un permiso de uso que ha surgido de todas estas actuaciones, corroborándose con ello que la corporación municipal, a lo largo de todos estos años, ha legitimado la permanencia precaria de los dueños de [Nombre 007] S.A. en el inmueble. En estos supuestos, el derecho precario, dada su naturaleza, tiene un procedimiento específico para su revocación, la cual resulta procedente cuando se contrapone la eficacia de los derechos creados y la naturaleza o demás circunstancias de la relación jurídica, con el interés público, lo cual da fundamento para ponerle fin (artículo 152, párrafo 2°, LGAP).

La revocación puede estar fundada en la aparición sobrevenida de circunstancias de hecho ignoradas o inexistentes al momento de dictarse el acto administrativo que se pretende revocar o en una valoración diferente de las circunstancias que originaron el acto o del interés público involucrado, según lo dispone el artículo 153 de la Ley General de la Administración Pública. Además, el numeral 154 señala que los permisos de uso de dominio público y los demás actos que le reconozcan al administrado un derecho a título precario pueden ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia, no obstante, tal revocación no puede ser intempestiva, arbitraria y requiere de un plazo prudencial para su cumplimiento. Además del permiso existente para ocupar el terreno, existen verdaderos derechos subjetivos que se derivan de las dos licencias constructivas y de la licencia comercial conferida a la sociedad impugnante.

Desde el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, No. 229-81 del 6 de octubre de 1981, que consta en autos, el ayuntamiento sabe que para desconocer las licencias constructivas, debe proceder a declara su nulidad. La aplicación que hiciere la Municipalidad del artículo 1 de la Ley No. 9373 "Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales" de 28 de junio del 2016, vigente por 24 meses, entendiéndose que hoy día rige la Ley 9577 del 27 de junio del 2018 por 36 meses, es incorrecta. No se puede aplicar ese texto legal de manera autónoma sin integrarlo con el resto del ordenamiento, pues ante la existencia de derechos subjetivos conferidos a través de las indicadas licencias, deben seguirse las formas previstas en el resto de la legislación aplicable. Ello quiere decir que en esta causa no es posible emitir la orden de demolición de obras erigidas legítimamente mediante un título habilitante, si previamente no se lleva a cabo un procedimiento que respete el debido proceso y garantice a cabalidad el derecho de defensa, puesto que se está acusando al administrado de infracciones por producción de daño ambiental o su potencial existencia, de lo cual tiene derecho a defenderse.

El desconocimiento de tales actos no puede realizarse de manera intempestiva ni aplicándose el numeral 154 indicado, ameritando, sin lugar a dudas, que se acuda a los procedimientos previstos por el legislador al efecto, ya sea mediante una revocación del acto para efectos futuros, a tenor del ordinal 153 de la misma Ley, o bien, con la declaratoria de nulidad absoluta del acto bien sea siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 173 de la ley General de la Administración Pública o mediante un proceso de lesividad en sede contencioso- administrativo en vía jurisdiccional, en aplicación de los artículos 34 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. De no seguirse alguna de esas formas que prospere con la revocación o anulación de los actos que confirieron derechos subjetivos, la orden de demolición no se puede emitir. El acto apelado padece de omitir las formalidades legales indicadas, en transgresión del principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración derivado del ordinal 13 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que tiene serios vicios en su constitución según lo regula el numeral 223 de la Ley General de la Administración Pública, lo cual lleva necesariamente a declarar su nulidad y acoger el recurso interpuesto, por aplicación incorrecta del Derecho, con base en el artículo 180 de ese cuerpo normativo.

Misma suerte ha de llevar, por consecuencia, la Resolución 003-DEM-ESP-2018 del 26 de febrero del 2018 del Alcalde de Quepos, al ser consecuente con la primera. Por la manera en que se resuelve, no hay necesidad de entrar en el análisis de los demás agravios de la parte apelante.

VI.Al haberse sustanciado esta sede en forma electrónica, queda a disposición de las partes obtener una copia integral que contiene tanto el expediente administrativo remitido por la Corporación Municipal así como la totalidad de las piezas que conforman la presente alzada, para lo cual deberá aportar el dispositivo electrónico de almacenamiento (llave maya o disco compacto). Asimismo, en caso que hubiere ingresado documentación física o electrónica (planos, fotografías, informes, etc) que permanezca aún en custodia el Despacho, podrá retirarla quien la aportó en un plazo de 30 días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por la Corte Plena en sesión n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo Placa764.

POR TANTO:

Se declara con lugar la apelación interpuesta y se anula la Resolución 002-DEM-ESP-2018 del 20 de febrero del 2018; por conexidad y consecuencia, se anula también la Resolución 003-DEM-ESP-2018 del 26 de febrero del 2018, ambas emitidas por el Alcalde de Quepos.

Evelyn Solano Ulloa Francisco José Chaves Torres Marco Antonio Hernández Vargas 2 de 10