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Res. 00374-2019 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 30/07/2019
OutcomeResultado
The appeal is granted and the demolition resolutions of the Mayor of Quepos are annulled.Se declara con lugar la apelación y se anulan las resoluciones de demolición del Alcalde de Quepos.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Tribunal, Section III, annulled the municipal resolutions of Quepos ordering the demolition of a commercial establishment on Espadilla beach. The appellant company had occupied land in the maritime-terrestrial zone since before 1977, under an original lease from the Institute of Lands and Colonization (ITCO), municipal construction permits granted in 1980-1981, and a valid business license since 1985. The court determined that, although no formal concession existed, the municipality had tacitly legitimized a precarious use permit over decades by collecting fees and issuing licenses. The demolition order was based on environmental damage reported by the Environmental Technical Unit and on the Law for the Protection of Occupants of Special Zones. However, the court found that the administration disregarded consolidated subjective rights (construction and business licenses) without following the legal procedures for their revocation or annulment—whether through a lesividad process, absolute nullity declaration, or ordinary revocation—thus violating due process, the right to defense, and the principle of intangibility of administrative acts. The demolition order was annulled due to incorrect application of the law and substantial flaws in the administrative act.El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, anuló las resoluciones municipales de Quepos que ordenaban la demolición de un local comercial en playa Espadilla. La empresa apelante ocupaba un terreno en zona marítimo terrestre desde antes de 1977, con un contrato de arrendamiento original del ITCO, licencias constructivas municipales otorgadas en 1980-1981 y una patente comercial activa desde 1985. El tribunal determinó que, aunque no existía concesión formal, la municipalidad había legitimado tácitamente un permiso de uso precario a lo largo de décadas, mediante el cobro de cánones y la emisión de licencias. La orden de demolición se basó en daño ambiental reportado por la Unidad Técnica Ambiental y en la Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Especiales. Sin embargo, el tribunal concluyó que la administración desconoció derechos subjetivos consolidados (licencias constructivas y comercial) sin seguir los procedimientos legales para su revocación o anulación —ya sea por lesividad, nulidad absoluta o revocación ordinaria—, violando así el debido proceso, el derecho de defensa y el principio de intangibilidad de los actos propios. La anulación de la orden de demolición se fundamentó en la incorrecta aplicación del derecho y en vicios sustanciales del acto administrativo.
Key excerptExtracto clave
This legal text cannot be applied autonomously without integrating it with the rest of the legal system, since given the existence of subjective rights conferred through the indicated licenses, the forms provided for in the rest of the applicable legislation must be followed. This means that in this case, it is not possible to issue a demolition order for works legitimately erected under an enabling title, without first carrying out a procedure that respects due process and fully guarantees the right to defense, since the individual is being accused of infractions due to environmental damage or its potential existence, which he has the right to defend against. The disregard of such acts cannot be done suddenly or by applying the aforementioned article 154, requiring, without a doubt, that the procedures provided by the legislator for this purpose be followed, whether through a revocation of the act for future effects, under article 153 of the same law, or by declaring the absolute nullity of the act, either following the procedure provided in article 173 of the General Public Administration Law or through a lesividad process in the administrative litigation venue, in application of articles 34 and 39 of the Contentious Administrative Procedure Code.No se puede aplicar ese texto legal de manera autónoma sin integrarlo con el resto del ordenamiento, pues ante la existencia de derechos subjetivos conferidos a través de las indicadas licencias, deben seguirse las formas previstas en el resto de la legislación aplicable. Ello quiere decir que en esta causa no es posible emitir la orden de demolición de obras erigidas legítimamente mediante un título habilitante, si previamente no se lleva a cabo un procedimiento que respete el debido proceso y garantice a cabalidad el derecho de defensa, puesto que se está acusando al administrado de infracciones por producción de daño ambiental o su potencial existencia, de lo cual tiene derecho a defenderse. El desconocimiento de tales actos no puede realizarse de manera intempestiva ni aplicándose el numeral 154 indicado, ameritando, sin lugar a dudas, que se acuda a los procedimientos previstos por el legislador al efecto, ya sea mediante una revocación del acto para efectos futuros, a tenor del ordinal 153 de la misma Ley, o bien, con la declaratoria de nulidad absoluta del acto bien sea siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 173 de la ley General de la Administración Pública o mediante un proceso de lesividad en sede contencioso-administrativo en vía jurisdiccional, en aplicación de los artículos 34 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
Pull quotesCitas destacadas
"Es innegable que si bien no existe una concesión en el terreno, sí ha mediado un permiso de uso que ha surgido de todas estas actuaciones, corroborándose con ello que la corporación municipal, a lo largo de todos estos años, ha legitimado la permanencia precaria de los dueños de [Nombre 007] S.A. en el inmueble."
"It is undeniable that although there is no concession on the land, a use permit has arisen from all these actions, confirming that the municipal corporation, over all these years, has legitimized the precarious permanence of the owners of [Name 007] S.A. on the property."
Considerando V
"Es innegable que si bien no existe una concesión en el terreno, sí ha mediado un permiso de uso que ha surgido de todas estas actuaciones, corroborándose con ello que la corporación municipal, a lo largo de todos estos años, ha legitimado la permanencia precaria de los dueños de [Nombre 007] S.A. en el inmueble."
Considerando V
"El desconocimiento de tales actos no puede realizarse de manera intempestiva ni aplicándose el numeral 154 indicado, ameritando, sin lugar a dudas, que se acuda a los procedimientos previstos por el legislador al efecto, ya sea mediante una revocación del acto para efectos futuros... o mediante un proceso de lesividad en sede contencioso-administrativo en vía jurisdiccional."
"The disregard of such acts cannot be done suddenly or by applying the aforementioned article 154, requiring, without a doubt, that the procedures provided by the legislator for this purpose be followed, whether through a revocation of the act for future effects... or through a lesividad process in the administrative litigation venue."
Considerando V
"El desconocimiento de tales actos no puede realizarse de manera intempestiva ni aplicándose el numeral 154 indicado, ameritando, sin lugar a dudas, que se acuda a los procedimientos previstos por el legislador al efecto, ya sea mediante una revocación del acto para efectos futuros... o mediante un proceso de lesividad en sede contencioso-administrativo en vía jurisdiccional."
Considerando V
"El acto apelado padece de omitir las formalidades legales indicadas, en transgresión del principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración derivado del ordinal 13 de la Ley General de la Administración Pública."
"The appealed act suffers from omitting the indicated legal formalities, in violation of the principle of intangibility of the Administration's own acts derived from article 13 of the General Public Administration Law."
Considerando V
"El acto apelado padece de omitir las formalidades legales indicadas, en transgresión del principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración derivado del ordinal 13 de la Ley General de la Administración Pública."
Considerando V
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IV.- Regarding the land-use permit (permiso de uso del suelo) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Since the beginnings of our national history, the coastlines were protected through the precept of the public domain status (demanialidad) of the national coasts, as a legacy of the colonial era. On March 2, 1977, the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre), number 6043, was enacted, in force to date, which maintains the public domain status (demanialidad) of the two hundred meters along the country's coastline, therefore, inalienable, imprescriptible, unseizable, as well as subject to police power regarding its use and exploitation (see Voto of the First Chamber of the Supreme Court of Justice in judgment number 7, at fifteen hours five minutes of January twenty, nineteen ninety-three). The maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is divided into two zones: the public zone, comprising the fifty-meter-wide strip, counted from the ordinary high tide, composed of the shoreline, edge or coast of the sea that extends through the rivers and permanent estuaries, up to where these are noticeably affected by the tides and present defined marine characteristics (article 2, subsection h) of the Regulation to the Maritime-Terrestrial Zone Law, Decreto Ejecutivo number 7841-P); and the restricted zone, constituted by the remaining one hundred fifty meters, which may be the object of a municipal concession (concesión) for the benefit of individuals in accordance with legal requirements, with which the administered party consolidates a right in their favor (articles 10, 39 and following of the Maritime-Terrestrial Zone Law). The Maritime-Terrestrial Zone Law regulated the legitimate mechanism for obtaining a right of use and exploitation over said public domain asset through the figures of the concession (concesión) and the use permit (permiso de uso), in accordance with the provisions of Chapter VI, articles 39 to 60, developed in the respective Regulation - Decreto Ejecutivo No. 7841 of December 16, 1977 -, Chapter II, articles 24 to 81. Article 19 of the cited Regulation contains an express prohibition for municipalities to grant concessions (concesiones) in tourist zones when the Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo have not approved or drafted the urban or tourist territorial planning plans for those zones. This being so, the granting of concessions (concesiones) is subject to the legality framework, consolidating as a regulated act whose failure to meet requirements may lead to nullity defects in the proceedings. However, articles 38 and 51 of the Law and 10 of its Regulation provide that municipalities may grant "use permits (permisos de uso)" in those coastal places where there is no duly implemented urban planning, given the impossibility of conferring concessions (concesiones). These land-use permits (permisos de uso de suelo) must pay for their right through the payment of a fee (canon), as regulated in the Regulation, which is constituted, not as a subjective right, but as a weakened or revocable right (derecho debilitado o en precario). For that very reason, there are no requirements in the law or the regulation for obtaining a use permit (permiso de uso) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), so it is not possible to equate it with the rigorousness of the concession (concesión) figure for its obtainment. Moreover, the granting of the use permit (permiso de uso) corresponds to a discretionary power of the Administration, always within the limits imposed by numerals 15 and 16 of the General Law of Public Administration and is regulated in the General Law of Public Administration, in its articles 152 to 157.
V.- Regarding the nature of the appellant's rights. The possibility that a person may enjoy a use permit (permiso de uso) on a lot in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) can arise through an implicit administrative act by the administration, as occurs when it allows the occupation of the public domain asset knowing that the administered party lacks a concession (concesión), which is consolidated through other actions, such as, by way of example, the collection of the respective fee (canon) and the collection of permits, licenses or public services provided by the municipality, all of which derives from the application of numeral 137 of the General Law of Public Administration. In the present case, the Department of the Maritime-Terrestrial Zone issued two certificates dated February 20 and 26, 2018, according to which [Nombre 007] S.A. lacks a land-use permit (permiso de uso de suelo), which, in the opinion of this Chamber, is not correct as it does not conform to reality. From the case records, it has been demonstrated that even before the Law on the Maritime-Terrestrial Zone - Ley 6043 of March 2, 1977 - came into force, Mr. [Nombre 002], father-in-law of the representative of the appellant company, entered the property where the commercial premises now intended to be demolished are located, in a legitimate manner, as he was shielded by a lease agreement signed with the Instituto Costarricense de Tierras y Colonizaciones. With the entry into force of that legal text, if [Nombre 002] maintained the occupation of the land, he should have sought to regularize it by obtaining the corresponding concession (concesión), but there is no document in the municipal records indicating that this land was formally handed over under such conditions, especially since at that time, Playa Espadilla lacked a Regulatory Plan. However, this Court has no doubt that a part of the family of Mr. [Nombre 002] remained settled on the lot, since his son, [Nombre 001], married [Nombre 006] (legal representative of the appellant company) in the year 1977 and obtained both municipal construction licenses at Ordinary Session No. 210 held on October 17, 1980, article five, Commission Report, agreement number one, and Extraordinary Session No. 264 of June 28, 1981, of the Municipal Council of Aguirre (today Quepos), for the premises intended to be demolished in the act under appeal, consisting of two floors for commercial use for souvenir sales and billiards. Subsequently, the company obtained the respective commercial license for that business, as it has been demonstrated that the patent that has been registered at the local level under number 357 has been paid since 1985 and that these are correlative to charges or debt details recorded in the case file. Given this reality, it is undeniable that although there is no concession (concesión) on the land, there has indeed been a use permit (permiso de uso) that has emerged from all these actions, thereby corroborating that the municipal corporation, over all these years, has legitimized the revocable occupancy of the owners of [Nombre 007] S.A. on the property. In these cases, the revocable right (derecho precario), given its nature, has a specific procedure for its revocation, which is appropriate when the efficacy of the created rights and the nature or other circumstances of the legal relationship are opposed to the public interest, which provides grounds to terminate it (article 152, paragraph 2°, LGAP). The revocation may be based on the supervening appearance of circumstances of fact ignored or non-existent at the time of issuing the administrative act intended to be revoked, or on a different assessment of the circumstances that originated the act or of the public interest involved, as provided in article 153 of the General Law of Public Administration. In addition, numeral 154 indicates that use permits for public domain (permisos de uso de dominio público) and other acts that recognize a right under revocable title (derecho a título precario) to the administered party may be revoked for reasons of opportunity or convenience; however, such revocation cannot be untimely, arbitrary, and requires a prudent period for its compliance.
In addition to the existing permit to occupy the land, there are genuine individual rights derived from the two construction licenses and the commercial license granted to the challenging entity. Since the pronouncement of the Office of the Attorney General of the Republic, No. 229-81 of October 6, 1981, which is on record, the local government has known that in order to disregard construction licenses, it must proceed to declare their nullity. The application that the Municipality made of Article 1 of Law No. 9373, "Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales" of June 28, 2016, in force for 24 months—it being understood that Law 9577 of June 27, 2018, is now in effect for 36 months—is incorrect. That legal text cannot be applied autonomously without integrating it with the rest of the legal system, because in the presence of individual rights conferred through the indicated licenses, the procedures set forth in the rest of the applicable legislation must be followed. This means that in this case, an order for the demolition of works lawfully erected under an enabling title cannot be issued if a procedure that respects due process (debido proceso) and fully guarantees the right of defense is not previously carried out, since the individual is being accused of violations involving the production of environmental damage or its potential existence, of which they have the right to defend themselves. Disregarding such acts cannot be done abruptly or by applying the aforementioned Article 154, meriting, without a doubt, that the procedures provided by the legislature for this purpose be followed, either through a revocation of the act for future effects, in accordance with Article 153 of the same Law, or through a declaration of absolute nullity of the act, either by following the procedure set forth in Article 173 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública) or through a lesivity proceeding (proceso de lesividad) in the contentious-administrative court, applying Articles 34 and 39 of the Contentious-Administrative Procedure Code. If none of those procedures resulting in the revocation or annulment of the acts that conferred individual rights is followed, the demolition order cannot be issued. The appealed act suffers from the omission of the indicated legal formalities, in transgression of the principle of the intangibility of the Administration's own acts derived from Article 13 of the General Public Administration Law, so that it has serious defects in its constitution as regulated by Article 223 of the General Public Administration Law, which necessarily leads to declaring its nullity and granting the appeal filed, due to incorrect application of the Law, based on Article 180 of that normative body. Resolution 003-DEM-ESP-2018 of February 26, 2018, of the Mayor of Quepos, must suffer the same fate, consequently, as it is consequential to the first. Given the manner in which the matter is resolved, there is no need to analyze the other grievances of the appellant.
VI.- As this proceeding has been processed electronically, it is available to the parties to obtain a complete copy containing both the administrative file forwarded by the Municipal Corporation and all the documents comprising this appeal, for which they must provide the electronic storage device (USB drive or compact disc). Likewise, in the event that physical or electronic documentation (blueprints, photographs, reports, etc.) that remains in the custody of the Office was submitted, the party who submitted it may withdraw it within a period of 30 business days, in accordance with the provisions of Article 12 of the Regulations on Electronic Files before the Judicial Branch, approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article Placa764.
POR TANTO:
The appeal filed is granted and Resolution 002-DEM-ESP-2018 of February 20, 2018, is annulled; by connection and consequence, Resolution 003-DEM-ESP-2018 of February 26, 2018, is also annulled, both issued by the Mayor of Quepos.
Evelyn Solano Ulloa Francisco José Chaves Torres Marco Antonio Hernández Vargas 2 of 10 Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Recurso de apelación Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias Relacionadas Sentencias en igual sentido Sentencias del mismo expediente Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:
Temas Estrategicos: Ambiental Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Permiso municipal Subtemas:
Análisis sobre el permiso de uso de suelo en la zona marítimo terrestre y distinción con la concesión. Consideraciones sobre la revocatoria del derecho precario y procedimiento aplicable.
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Distinción con el permiso de uso de suelo. Consideraciones sobre la revocatoria del derecho precario y procedimiento aplicable.
"IV.- Sobre el permiso de uso del suelo en la zona marítimo terrestre. Desde los inicios de la historia patria, los litorales fueron protegidos mediante el precepto de la demanialidad de las costas nacionales, como legado de la época colonial. El 02 de marzo de 1977 se promulgó la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043, vigente hasta la fecha, en la que se mantiene la demanialidad de los doscientos metros a lo largo del litoral del país, por ende, inalienables, imprescriptibles, inembargables, así como la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento (ver Voto de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 7, de las quince horas cinco minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y tres). La zona marítimo terrestre está divida en dos zonas: la pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria, compuesta por la litoral, orilla o costa del mar que se extiende por los ríos y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas (artículo 2 inciso h) del Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo número 7841-P); y la restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, la cual puede ser objeto de concesión municipal en beneficio de particulares de conformidad con las exigencias legales, con la cual el administrado consolida un derecho en su favor (artículos 10, 39 y siguientes de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre). La Ley de la Zona Marítimo Terrestre reguló el mecanismo legítimo para la obtención de un derecho de uso y aprovechamiento sobre dicho bien demanial mediante las figuras de la concesión y el permiso de uso, de conformidad con lo establecido en el Capítulo VI, artículos 39 a 60, desarrollados en el respectivo Reglamento -Decreto Ejecutivo No. 7841 del 16 de diciembre de 1977-, Capítulo II, artículos 24 a 81. El artículo 19 del citado Reglamento contiene una prohibición expresa a las municipalidad de otorgar concesiones en las zonas turísticas cuando el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no hayan aprobado o elaborado los planes de ordenamiento territorial urbanístico o turístico de esas zonas. Así las cosas, el otorgamiento de las concesiones está sujeto al marco de legalidad, consolidándose como un acto reglado cuyo incumplimiento de requisitos puede acarrear vicios de nulidad en lo actuado. Sin embargo, los artículos 38 y 51 de la Ley y 10 de su Reglamento, disponen que las municipalidades pueden otorgar "permisos de uso" en aquellos lugares costeros en que no existe un ordenamiento urbano debidamente implementado, ante la imposibilidad de conferir concesiones. Esos permisos de uso de suelo deben pagar su derecho mediante la cancelación de un canon, tal y como está regulado en el Reglamento, el cual se constituye, no como uno derecho subjetivo, sino como un derecho debilitado o en precario. Es por esa misma razón que no existen requisitos en la ley ni en el reglamento para la obtención de un permiso de uso en la zona marítimo terrestre, de modo que no es posible equipararlo con la rigurosidad de la figura de la concesión para su obtención. A mayor abundamiento, el otorgamiento del permiso de uso responde a una facultad discrecional de la Administración, siempre dentro de los límites que imponen los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública y está regulado en la Ley General de la Administración Pública, en sus ordinales 152 a 157.
V.- Sobre la naturaleza de los derechos de la apelante. La posibilidad de que una persona disfrute de un permiso de uso sobre un lote en zona marítimo terrestre, puede surgir mediante un acto administrativo implícito, de la administración, como ocurre cuando permite la ocupación del bien demanial a sabiendas que el administrado carece de concesión, lo cual se consolida mediante otras actuaciones como puede ser, a manera de ejemplo, el cobro del canon respectivo y el cobro de los permisos, licencias o servicios públicos que presta el ayuntamiento, todo lo cual se deriva de la aplicación del numeral 137 de la Ley General de la Administración Pública. En la presente causa el Departamento de Zona Marítimo Terrestre emitió dos constancias de fechas 20 y 26 de febrero del 2018, según las cuales [Nombre 007] S.A. carece de permiso de uso de suelo, lo cual, a criterio de esta Cámara, no es correcto al no ajustarse a la realidad. De los autos ha quedado demostrado que desde antes de entrar en vigencia la Ley Sobre la Zona Martímo Terrestre -Ley 6043 del 2 de marzo de 1977-, el señor [Nombre 002], suegro de la representante de la sociedad apelante, ingresó al inmueble en donde está el local comercial que ahora se pretende demoler, de manera legítima, pues le acuerpaba un contrato de arrendamiento suscrito con el Instituto Costarricense de Tierras y Colonizaciones. Con la entrada en vigor de ese texto legal, si [Nombre 002] mantuvo la ocupación del terreno, debió procurar regularizarla con la obtención de la correspondiente concesión, mas no existe en los registros municipales documento alguno que indique que ese terreno fue entregado formalmente en tales condiciones, máxime que para esos tiempos, playa Espadilla carecía de Plan Regulador. Sin embargo, este Tribunal no tiene duda que en el lote permaneció asentada una parte de la familia del señor [Nombre 002], pues su hijo, [Nombre 001] contrajo nupcias con [Nombre 006] (representante legal de la sociedad apelante) en el año 1977 y obtuvo sendas licencias municipales para construir en Sesión Ordinaria No. 210 celebrada el 17 de octubre de 1980, artículo quinto, Dictamen de Comisiones, acuerdo número uno, y Sesión Extraordinaria No. 264 del 28 de junio de 1981, del Concejo Municipal de Aguirre (hoy día Quepos), para el local que se pretende demoler en el acto venido en alzada, consistente en dos plantas para uso comercial de venta souvenirs y billar. Posteriormente la sociedad obtuvo la respectiva licencia comercial para ese negocio, pues ha quedado demostrado que la patente que se ha registrado a nivel local bajo el número 357, ha sido pagada desde 1985 y que son correlativos a cobros o detalles de deuda constantes en el expediente. Ante esta realidad, es innegable que si bien no existe una concesión en el terreno, sí ha mediado un permiso de uso que ha surgido de todas estas actuaciones, corroborándose con ello que la corporación municipal, a lo largo de todos estos años, ha legitimado la permanencia precaria de los dueños de [Nombre 007] S.A. en el inmueble. En estos supuestos, el derecho precario, dada su naturaleza, tiene un procedimiento específico para su revocación, la cual resulta procedente cuando se contrapone la eficacia de los derechos creados y la naturaleza o demás circunstancias de la relación jurídica, con el interés público, lo cual da fundamento para ponerle fin (artículo 152, párrafo 2°, LGAP). La revocación puede estar fundada en la aparición sobrevenida de circunstancias de hecho ignoradas o inexistentes al momento de dictarse el acto administrativo que se pretende revocar o en una valoración diferente de las circunstancias que originaron el acto o del interés público involucrado, según lo dispone el artículo 153 de la Ley General de la Administración Pública. Además, el numeral 154 señala que los permisos de uso de dominio público y los demás actos que le reconozcan al administrado un derecho a título precario pueden ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia, no obstante, tal revocación no puede ser intempestiva, arbitraria y requiere de un plazo prudencial para su cumplimiento. Además del permiso existente para ocupar el terreno, existen verdaderos derechos subjetivos que se derivan de las dos licencias constructivas y de la licencia comercial conferida a la sociedad impugnante. Desde el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, No. 229-81 del 6 de octubre de 1981, que consta en autos, el ayuntamiento sabe que para desconocer las licencias constructivas, debe proceder a declara su nulidad. La aplicación que hiciere la Municipalidad del artículo 1 de la Ley No. 9373 "Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales" de 28 de junio del 2016, vigente por 24 meses, entendiéndose que hoy día rige la Ley 9577 del 27 de junio del 2018 por 36 meses, es incorrecta. No se puede aplicar ese texto legal de manera autónoma sin integrarlo con el resto del ordenamiento, pues ante la existencia de derechos subjetivos conferidos a través de las indicadas licencias, deben seguirse las formas previstas en el resto de la legislación aplicable. Ello quiere decir que en esta causa no es posible emitir la orden de demolición de obras erigidas legítimamente mediante un título habilitante, si previamente no se lleva a cabo un procedimiento que respete el debido proceso y garantice a cabalidad el derecho de defensa, puesto que se está acusando al administrado de infracciones por producción de daño ambiental o su potencial existencia, de lo cual tiene derecho a defenderse. El desconocimiento de tales actos no puede realizarse de manera intempestiva ni aplicándose el numeral 154 indicado, ameritando, sin lugar a dudas, que se acuda a los procedimientos previstos por el legislador al efecto, ya sea mediante una revocación del acto para efectos futuros, a tenor del ordinal 153 de la misma Ley, o bien, con la declaratoria de nulidad absoluta del acto bien sea siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 173 de la ley General de la Administración Pública o mediante un proceso de lesividad en sede contencioso- administrativo en vía jurisdiccional, en aplicación de los artículos 34 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. De no seguirse alguna de esas formas que prospere con la revocación o anulación de los actos que confirieron derechos subjetivos, la orden de demolición no se puede emitir. El acto apelado padece de omitir las formalidades legales indicadas, en transgresión del principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración derivado del ordinal 13 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que tiene serios vicios en su constitución según lo regula el numeral 223 de la Ley General de la Administración Pública, lo cual lleva necesariamente a declarar su nulidad y acoger el recurso interpuesto, por aplicación incorrecta del Derecho, con base en el artículo 180 de ese cuerpo normativo. Misma suerte ha de llevar, por consecuencia, la Resolución 003-DEM-ESP-2018 del 26 de febrero del 2018 del Alcalde de Quepos, al ser consecuente con la primera. Por la manera en que se resuelve, no hay necesidad de entrar en el análisis de los demás agravios de la parte apelante." ... 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Recurso de apelación presentado por [Nombre 007] SOCIEDAD ANÓNIMA, cédula jurídica número [CED104 ], representado por la señora [Nombre 006], cédula de identidad [CED62 ], en su condición de apoderada generalísima sin límite de suma, en contra de la Resolución 002-DEM-ESP-2018 del 20 de febrero del 2018 emitida por la Alcaldía Municipal de Quepos.- Redacta la jueza Solano Ulloa;
CONSIDERANDO
I.- Hechos probados. De relevancia para la resolución de la presente medida cautelar se tienen como hechos probados los siguientes: 1.- Mediante contrato suscrito entre el Instituto Costarricense de Tierras y Colonización y [Nombre62 002], de las 8:00 horas del 21 mayo de 1969, se entregó en arrendamiento al segundo compareciente, un lote de terreno ubicado en "Playa Espadilla, distrito Quepos, cantón de Aguirre de la Provincia de Puntarenas, constante de cinco mil metros cuadrados.... por un período de cinco años...". 2.- En Sesión Ordinaria No. 210 celebrada el 17 de octubre de 1980, artículo quinto, Dictamen de Comisiones, acuerdo número uno, y Sesión Extraordinaria No. 264 del 28 de junio de 1981, del Concejo Municipal de Aguirre (hoy día Quepos), se confirió sendos permisos de construcción, el primero a [Nombre62 001] a Nombre62 de la sucesión de [Nombre62 002], y el segundo al señor [Nombre62 001] en su condición personal, para la construcción de dos plantas al costado sureste del restaurante Mar y Sombra, para dedicar la parte de abajo a un local de souvenirs y la de arriba a un billar (certificaciones notariales de la Sesión respectiva y oficio del 31 julio de 1981). 3.- En dictamen dirigido al Instituto Costarricense de Turismo, No. 229-81 del 6 de octubre de 1981, la Procuraduría General de la República indicó que la corporación municipal debía proceder a anular el acuerdo en que se confirió la licencia constructiva por cuanto las playas de Manuel Antonio carecían de Plan Regulador y no se había respetado la regulación procedimental contenida en la Ley de Zona Marítimo Terrestre. 4.- Desde 1985 la Municipalidad de Aguirre cobró la licencia comercial No. 357 a [Nombre 007] S.A. para Bazar, a efecto de explotarla en la construcción de cita, denominándose el local comercial "[Nombre62 007]", de la cual existen cobros y pagos de la patente respectiva (ver comprobantes de pago de licencia comercial). 5.- La representante legal de la sociedad, [Nombre62 006], aquí compareciente, es la esposa desde el 15 de diciembre de 1977, del señor [Nombre62 001] (ver informe registral del Tribunal Supremo de Elecciones). 6.- En oficio No. UTA-006-18 de 18 de enero del 2018, la Unidad Técnica Ambiental de la Municipalidad de Quepos realizó el reporte de una inspección que hizo al local mencionado, concluyendo al respecto que la estructura obstaculiza la continuidad del sistema vegetativo propio de la playa arenosa y que el control de aguas residuales es ineficiente o nula, lo cual puede generar contaminación directa del suelo, fuentes hídricas en el lugar y el mar y afectación directa de los organismos presentes, encontrándose todo ello en un corredor biológico. Además, apreció instalaciones eléctricas en mal estado sobre arboles y vegetación, lo cual puede perjudicar a la fauna del lugar. 7.- En constancias emitidas por el Departamento de Zona Marítimo Terrestre de fechas 20 y 26 de febrero del 2018, se indica que donde se ubica el local comercial denominado [Nombre62 007], no existe concesión, permiso de uso de suelo o cualquier tipo de autorización para usufructuar la Zona Marítimo Terrestre. 8.- Según constancia emitida por el Departamento de Zona Marítimo Terrestre de fecha 26 de febrero del 2018, se indica que una parte del establecimiento comercial denominado [Nombre62 007] se ubica dentro de la zona pública mientras que la parte correspondiente a la zona restringida, se localiza dentro del Plan Regulador como zona verde y de protección de humedales, por lo que no resulta concesionable. 9.- Mediante Resolución 002-DEM-ESP-2018 del 20 de febrero del 2018 emitida por la Alcaldía Municipal de Quepos, ante la imposibilidad de que la zona pública pueda ser objeto de ocupación bajo ningún título, ausencia de permiso de uso que legitime a la sociedad y el daño ambiental acreditado, en aplicación de la excepción contemplada en la Ley No. 9373 "Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales", ordenó demoler las instalaciones del establecimiento comercial [Nombre62 007] y le otorgó el plazo de 10 días para que de manera voluntaria desalojara y demoliera las edificaciones. Dicha resolución fue notificada a Nombre106201 , el 20 de febrero del 2018. 10.- En Resolución 003-DEM-ESP-2018 del 26 de febrero del 2018, la Alcaldía Municipal reprodujo la anterior resolución y volvió a notificar, en esta ocasión a Nombre106202 . 11.- El 27 de febrero del 2018, la representante legal de la sociedad presentó recurso de revocatoria y apelación con solicitud de medida cautelar en contra de la Resolución 002-DEM-ESP-2018. 12.- Mediante resolución 004-DEM-CT-2018 del 13 de marzo del 2018 emitida por la Alcaldía Municipal de Quepos, se rechaza el recurso de revocatoria planteado y ordena remitir a este despacho el expediente para que se conozca de la apelación planteada.
II.- Motivos de agravio. En resumen, estima la sociedad apelante que desconoce cuánto del terreno corresponde a la zona pública y cuanto a la zona verde, sin especificarse los daños que se le atribuyen. Reclama que la Municipalidad incurre en vicios del motivo del acto pues desconoce derechos subjetivos que se otorgaron con la licencia constructiva desde 1981, sin que medie una declaratoria de nulidad en los términos que fueron indicados por la Procuraduría General de la República, desconociéndose además la licencia comercial que viene explotando desde 1985, la cual tiene al día el pago de los impuestos municipales y que son correlativos a cobros o detalles de deuda constantes en el expediente, todo lo cual le hace transgredir el principio de confianza legítima y sin que se haya levantado un procedimiento ordinario al efecto. Agrega que con base en el numeral 137 de la Ley General de la Administración Pública, ambos hechos son manifestaciones claras que de manera tácita se le ha reconocido un permiso de uso, el cual, si bien puede ser revocado, deberá ser acompañado de la indemnización que dispone el numeral 155 de la Ley General de la Administración Pública.
III.- Sobre el acto impugnado. La Municipalidad de Quepos reprodujo de manera idéntica la resolución No. 02-DEM-ESP-2018 del 20 de febrero del 2018, en la Resolución 003-DEM-ESP-2018 del 26 de febrero del 2018, por cuanto consideró que la primera tenía vicios en su notificación. El ayuntamiento comunicó a este Despacho que el expediente se ha seguido tramitando sobre la segunda, contra la cual se debe entender ha sido interpuesto el recurso de apelación. Lo acaecido genera inseguridad jurídica y era innecesario emitir un segundo acto idéntico en aras de alcanzar el mismo objetivo, pues el vicio afecta únicamente a la notificación mas no tiene el efecto de anular el acto administrativo, sino solamente la diligencia de la comunicación. En estos supuestos, podían llegar a plantear tres escenarios posteriores, a saber: a) que el administrado a quien va dirigido el acto nunca se entere de su existencia, lo cual obligaría a la administración a repetir solamente la notificación; b) que el administrado se entere a destiempo y conforme a los artículos 10 y 247 de la Ley General de la Administración Pública, integrados con el ordinal 10 de la Ley de Notificaciones Judiciales -Ley No. 8687- publicada en La Gaceta No. 20 del 29 de enero del 2009, pida la nulidad de la notificación, acompañada del acto procesal correspondiente, que bien podría ser la presentación de la oportuna defensa o, inclusive, la interposición de los recursos respectivos; y c) que el administrado se apersone y realice la actuación procesal oportuna dentro de los plazos previstos al efecto a pesar del vicio en la notificación, con lo que tal transgresión quedaría subsanada automáticamente. Este último supuesto es el que se dio en la presente causa, pues la sociedad apelante planteó los recursos ordinarios contra la resolución No. 02-DEM-ESP-2018 al quinto día después de la notificación defectuosa, subsanando con ello el vicio, de modo que no había necesidad ni de acudir al incidente de nulidad de notificaciones ni de emitir un segundo acto. El Alcalde comunica que esa resolución ha sido archivada, mas no existe un solo acto que demuestre que fue dejada sin efecto ni anulada, de modo que mantiene su vigencia y eficacia, concluyéndose que el recurso fue planteado correctamente. En aplicación del principio de informalismo, tutela administrativa efectiva, así como por lógica, conexidad y consecuencia, lo que se resuelva en esta instancia ha de afectar directamente la resolución No. 03-DEM-ESP-2018 al tratarse de un acto conexo con el mismo contenido del acto apelado, y así habrá de ser entendido.
IV.- Sobre el permiso de uso del suelo en la zona marítimo terrestre. Desde los inicios de la historia patria, los litorales fueron protegidos mediante el precepto de la demanialidad de las costas nacionales, como legado de la época colonial. El 02 de marzo de 1977 se promulgó la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043, vigente hasta la fecha, en la que se mantiene la demanialidad de los doscientos metros a lo largo del litoral del país, por ende, inalienables, imprescriptibles, inembargables, así como la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento (ver Voto de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 7, de las quince horas cinco minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y tres). La zona marítimo terrestre está divida en dos zonas: la pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria, compuesta por la litoral, orilla o costa del mar que se extiende por los ríos y esteros permanentes, hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas (artículo 2 inciso h) del Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo número 7841-P); y la restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros, la cual puede ser objeto de concesión municipal en beneficio de particulares de conformidad con las exigencias legales, con la cual el administrado consolida un derecho en su favor (artículos 10, 39 y siguientes de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre). La Ley de la Zona Marítimo Terrestre reguló el mecanismo legítimo para la obtención de un derecho de uso y aprovechamiento sobre dicho bien demanial mediante las figuras de la concesión y el permiso de uso, de conformidad con lo establecido en el Capítulo VI, artículos 39 a 60, desarrollados en el respectivo Reglamento -Decreto Ejecutivo No. 7841 del 16 de diciembre de 1977-, Capítulo II, artículos 24 a 81. El artículo 19 del citado Reglamento contiene una prohibición expresa a las municipalidad de otorgar concesiones en las zonas turísticas cuando el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo no hayan aprobado o elaborado los planes de ordenamiento territorial urbanístico o turístico de esas zonas. Así las cosas, el otorgamiento de las concesiones está sujeto al marco de legalidad, consolidándose como un acto reglado cuyo incumplimiento de requisitos puede acarrear vicios de nulidad en lo actuado. Sin embargo, los artículos 38 y 51 de la Ley y 10 de su Reglamento, disponen que las municipalidades pueden otorgar "permisos de uso" en aquellos lugares costeros en que no existe un ordenamiento urbano debidamente implementado, ante la imposibilidad de conferir concesiones. Esos permisos de uso de suelo deben pagar su derecho mediante la cancelación de un canon, tal y como está regulado en el Reglamento, el cual se constituye, no como uno derecho subjetivo, sino como un derecho debilitado o en precario. Es por esa misma razón que no existen requisitos en la ley ni en el reglamento para la obtención de un permiso de uso en la zona marítimo terrestre, de modo que no es posible equipararlo con la rigurosidad de la figura de la concesión para su obtención. A mayor abundamiento, el otorgamiento del permiso de uso responde a una facultad discrecional de la Administración, siempre dentro de los límites que imponen los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública y está regulado en la Ley General de la Administración Pública, en sus ordinales 152 a 157.
V.- Sobre la naturaleza de los derechos de la apelante. La posibilidad de que una persona disfrute de un permiso de uso sobre un lote en zona marítimo terrestre, puede surgir mediante un acto administrativo implícito, de la administración, como ocurre cuando permite la ocupación del bien demanial a sabiendas que el administrado carece de concesión, lo cual se consolida mediante otras actuaciones como puede ser, a manera de ejemplo, el cobro del canon respectivo y el cobro de los permisos, licencias o servicios públicos que presta el ayuntamiento, todo lo cual se deriva de la aplicación del numeral 137 de la Ley General de la Administración Pública. En la presente causa el Departamento de Zona Marítimo Terrestre emitió dos constancias de fechas 20 y 26 de febrero del 2018, según las cuales [Nombre 007] S.A. carece de permiso de uso de suelo, lo cual, a criterio de esta Cámara, no es correcto al no ajustarse a la realidad. De los autos ha quedado demostrado que desde antes de entrar en vigencia la Ley Sobre la Zona Martímo Terrestre -Ley 6043 del 2 de marzo de 1977-, el señor [Nombre62 002], suegro de la representante de la sociedad apelante, ingresó al inmueble en donde está el local comercial que ahora se pretende demoler, de manera legítima, pues le acuerpaba un contrato de arrendamiento suscrito con el Instituto Costarricense de Tierras y Colonizaciones. Con la entrada en vigor de ese texto legal, si [Nombre62 002] mantuvo la ocupación del terreno, debió procurar regularizarla con la obtención de la correspondiente concesión, mas no existe en los registros municipales documento alguno que indique que ese terreno fue entregado formalmente en tales condiciones, máxime que para esos tiempos, playa Espadilla carecía de Plan Regulador. Sin embargo, este Tribunal no tiene duda que en el lote permaneció asentada una parte de la familia del señor [Nombre62 002], pues su hijo, [Nombre62 001] contrajo nupcias con [Nombre62 006] (representante legal de la sociedad apelante) en el año 1977 y obtuvo sendas licencias municipales para construir en Sesión Ordinaria No. 210 celebrada el 17 de octubre de 1980, artículo quinto, Dictamen de Comisiones, acuerdo número uno, y Sesión Extraordinaria No. 264 del 28 de junio de 1981, del Concejo Municipal de Aguirre (hoy día Quepos), para el local que se pretende demoler en el acto venido en alzada, consistente en dos plantas para uso comercial de venta souvenirs y billar. Posteriormente la sociedad obtuvo la respectiva licencia comercial para ese negocio, pues ha quedado demostrado que la patente que se ha registrado a nivel local bajo el número 357, ha sido pagada desde 1985 y que son correlativos a cobros o detalles de deuda constantes en el expediente. Ante esta realidad, es innegable que si bien no existe una concesión en el terreno, sí ha mediado un permiso de uso que ha surgido de todas estas actuaciones, corroborándose con ello que la corporación municipal, a lo largo de todos estos años, ha legitimado la permanencia precaria de los dueños de [Nombre 007] S.A. en el inmueble. En estos supuestos, el derecho precario, dada su naturaleza, tiene un procedimiento específico para su revocación, la cual resulta procedente cuando se contrapone la eficacia de los derechos creados y la naturaleza o demás circunstancias de la relación jurídica, con el interés público, lo cual da fundamento para ponerle fin (artículo 152, párrafo 2°, LGAP). La revocación puede estar fundada en la aparición sobrevenida de circunstancias de hecho ignoradas o inexistentes al momento de dictarse el acto administrativo que se pretende revocar o en una valoración diferente de las circunstancias que originaron el acto o del interés público involucrado, según lo dispone el artículo 153 de la Ley General de la Administración Pública. Además, el numeral 154 señala que los permisos de uso de dominio público y los demás actos que le reconozcan al administrado un derecho a título precario pueden ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia, no obstante, tal revocación no puede ser intempestiva, arbitraria y requiere de un plazo prudencial para su cumplimiento. Además del permiso existente para ocupar el terreno, existen verdaderos derechos subjetivos que se derivan de las dos licencias constructivas y de la licencia comercial conferida a la sociedad impugnante. Desde el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, No. 229-81 del 6 de octubre de 1981, que consta en autos, el ayuntamiento sabe que para desconocer las licencias constructivas, debe proceder a declara su nulidad. La aplicación que hiciere la Municipalidad del artículo 1 de la Ley No. 9373 "Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales" de 28 de junio del 2016, vigente por 24 meses, entendiéndose que hoy día rige la Ley 9577 del 27 de junio del 2018 por 36 meses, es incorrecta. No se puede aplicar ese texto legal de manera autónoma sin integrarlo con el resto del ordenamiento, pues ante la existencia de derechos subjetivos conferidos a través de las indicadas licencias, deben seguirse las formas previstas en el resto de la legislación aplicable. Ello quiere decir que en esta causa no es posible emitir la orden de demolición de obras erigidas legítimamente mediante un título habilitante, si previamente no se lleva a cabo un procedimiento que respete el debido proceso y garantice a cabalidad el derecho de defensa, puesto que se está acusando al administrado de infracciones por producción de daño ambiental o su potencial existencia, de lo cual tiene derecho a defenderse. El desconocimiento de tales actos no puede realizarse de manera intempestiva ni aplicándose el numeral 154 indicado, ameritando, sin lugar a dudas, que se acuda a los procedimientos previstos por el legislador al efecto, ya sea mediante una revocación del acto para efectos futuros, a tenor del ordinal 153 de la misma Ley, o bien, con la declaratoria de nulidad absoluta del acto bien sea siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 173 de la ley General de la Administración Pública o mediante un proceso de lesividad en sede contencioso- administrativo en vía jurisdiccional, en aplicación de los artículos 34 y 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. De no seguirse alguna de esas formas que prospere con la revocación o anulación de los actos que confirieron derechos subjetivos, la orden de demolición no se puede emitir. El acto apelado padece de omitir las formalidades legales indicadas, en transgresión del principio de intangibilidad de los actos propios de la Administración derivado del ordinal 13 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que tiene serios vicios en su constitución según lo regula el numeral 223 de la Ley General de la Administración Pública, lo cual lleva necesariamente a declarar su nulidad y acoger el recurso interpuesto, por aplicación incorrecta del Derecho, con base en el artículo 180 de ese cuerpo normativo. Misma suerte ha de llevar, por consecuencia, la Resolución 003-DEM-ESP-2018 del 26 de febrero del 2018 del Alcalde de Quepos, al ser consecuente con la primera. Por la manera en que se resuelve, no hay necesidad de entrar en el análisis de los demás agravios de la parte apelante.
VI.- Al haberse sustanciado esta sede en forma electrónica, queda a disposición de las partes obtener una copia integral que contiene tanto el expediente administrativo remitido por la Corporación Municipal así como la totalidad de las piezas que conforman la presente alzada, para lo cual deberá aportar el dispositivo electrónico de almacenamiento (llave maya o disco compacto). Asimismo, en caso que hubiere ingresado documentación física o electrónica (planos, fotografías, informes, etc) que permanezca aún en custodia el Despacho, podrá retirarla quien la aportó en un plazo de 30 días hábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por la Corte Plena en sesión n.° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial n.° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión n.° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo Placa764.
POR TANTO:
Se declara con lugar la apelación interpuesta y se anula la Resolución 002-DEM-ESP-2018 del 20 de febrero del 2018; por conexidad y consecuencia, se anula también la Resolución 003-DEM-ESP-2018 del 26 de febrero del 2018, ambas emitidas por el Alcalde de Quepos.
Evelyn Solano Ulloa Francisco José Chaves Torres Marco Antonio Hernández Vargas 2 de 10 Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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