Inapplicability of positive silence to new Crea Game modality authorizationImprocedencia del silencio positivo en autorización de nueva modalidad del Juego Crea

I- Proven facts. The following are of relevance for the resolution of this proceeding: 1.- On October 30, 2014, the Fundación Hogar Crea Internacional Costa Rica submitted a request for approval of the Juego Crea and its regulations to the Ministry of Governance, Police, and Public Security (Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública). The structure of the submitted document set forth the legal grounds for the development of the Juego Crea, a section on the fight against gambling addiction (ludopatía), the description of the game of skill and ability, another section referring to the social awareness platform, interconnection, and possibilities, the regulations of the Juego Crea, an investment plan for the opening of a Game Room, a copy of the Foundation's legal identification card, an annex with a report by Engineer Gustavo Rojas Arias, and an annex with a design of the gaming machine. The proposed regulations consisted of 9 articles: a first one on definitions, a second describing the Juego Crea, a third setting forth how the figures and combinations of the game operate, the fourth article establishing the required age to participate, Article 5 defining the implied contract as the way the user and the machine are linked, Article 6 establishing the transparency of results, Article 7 explaining how prizes would be made effective, Article 8 indicating the prize amounts and their place of payment, and finally, Article 9 establishing the prize payment period and expiration. (Pages 1-39 of the administrative file) 2.- That according to the document submitted by the Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica for the approval of the Juego Crea, it was described as follows: "To ensure the success of the gaming terminal and economic viability for our organization, an electronic game of skill and ability shall be presented. The participating user can choose at all times the number of lines and credits per line for each spin of the virtual reels. To start the movement of the reels, the user will press the play button; at that moment, the virtual reels will spin until the user presses each of the lines, and it will stop, in such a way that the shape or figure that the user can perform the same action for each of the remaining game lines and stop them, with the purpose of replicating the same figure in each of them and thus winning the game according to its prize scale. The skill of the game consists of memorizing the sequence of each of the reels, which consist of: 9 figures or more (depending on the game) distributed. Sequences of 36 of these figures on each reel. Likewise, the user must: Know or memorize the prize table and the distribution of the lines (if playing more than one); Seek the prizes, credits, that they wish to obtain. Upon pressing any stop on the reels, they will stop at the 3 positions that follow in the sequence, that is, those that follow the ones seen on the screen at that instant." (Pages 9 and 10 of the administrative file) 3.- That the report by Engineer Gustavo Rojas on the Juego Crea machines, provided with the application for authorization of said game by Fundación Hogar Crea to the Ministry of Governance, Police, and Public Security, concluded that "Based on the study, it is technically proven that the use of the electronic equipment from the company I.G.S. (International Games System) has as its main function to bring into play the motor skills and reasoning of the player before an electronic device. Thus, the machine only offers several options, and it is the individual person who makes the desired decision based on their skill and mental and visual abilities." (Pages 21-37 of the administrative file) 4.- By means of resolution No. 485 – Badge26162, issued at one forty in the afternoon on December twelfth, two thousand fourteen, the Ministry of Governance and Police resolved that, prior to ordering what is legally appropriate in accordance with the provisions of Law 7395 and Regulation 24922 of January 15, 1996, and its amendments, a hearing is granted to the Junta de Protección Social for a term of ten business days, so that it may issue its considerations regarding the request made by the Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica. Said resolution was forwarded through official letter 044-2015-15-DAJG of January 9 to the Vice Minister Carmen Muñoz Quesada for her approval, handled by the legal advisor Mario Fajardo Jiménez (Page 98-99 of the administrative file) 5.- That on January 23, 2015, the Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica filed a request for positive silence (silencio positivo) before the Ministry of Governance and Police, based on the fact that, from the day the request for authorization of the new Juego Crea modality was submitted until that moment, the period established by law had elapsed without any resolution being notified. To support this, it provided a sworn statement declaring that it had complied with each and every one of the requirements at the time of submitting the authorization request and that, up to that moment, nothing had been resolved on the matter. (Pages 100-108 of the administrative file) 6.- By means of resolution No. 485-2014-DMG, issued at one forty in the afternoon on February eleventh, two thousand fifteen, by the Ministry of Governance and Police, it ordered that, prior to resolving what is legally appropriate in accordance with Law 7395 and Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 24922 of January 15, 1996, and its amendments, a hearing is granted to the Junta de Protección Social for a term of business days counted from the notification of said resolution, so that it may issue the considerations it deems pertinent regarding the request made by the Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica for the approval of the Juego Crea. This was sent via official letter DAJ-0233-2015 of February 13 to the General Manager of the Junta de Protección Social. (Pages 109-110 of the judicial file) 7.- By means of resolution No.

0087-2015-DMGP of eleven hours and thirty minutes on February eighteenth, two thousand fifteen, of the Ministry of Governance and Police, acknowledged the Positive Silence (Silencio Positivo) submitted by the Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica, regarding the authorization of the new modality of the Juego Crea, ruling: “Based on articles 11, 330, 331 of the General Law of Public Administration, article 11 of the Political Constitution, article 7 of Law 8220, Protection of the Citizen from Excessive Requirements and Administrative Procedures, the request for approval of the new modality of Juego Crea number three and its regulations, filed by the Fundación de Hogar Crea Internacional Costa Rica, is deemed inadmissible.” Fundamentally considering the absence of a mandatory requirement for said procedure, which is the technical criterion of the Junta de Protección Social on the matter. This resolution was notified on April 10, 2015, via email. (Folios 111-114 of the administrative file) 8.- That through official communication AJ-0213 of February 27, 2015, the Legal Advisory Office of the Junta de Protección Social sent to the Legal Advisory Office of the Ministry of Governance and Police the technical criterion approved by the Board of Directors of the Junta de Protección Social regarding the request of the Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica for the approval of the Juego Crea 2014, establishing the following observations: (…)”According to what is regulated in decree No. 24922, it does not conform to what is established in Article 2 of the Regulations, when a set of systematized games is indicated (…)(…) Article 4 of the Regulations refers to decree 8722-G of June 13, 1978, which is the Regulation for Gaming Machines, a conceptualization that is not contemplated in Article 31 of the Ley de Loterías and Decree No. 24922, Regulations of the Juego Crea. “Regarding Article 1 of the Juego Crea Regulations, it indicates that for the game to conform to the regulations, it must necessarily demonstrate that it conforms to the factual assumption of the norm in Article 31 of Law 7395. The figure of the operator must be analyzed in light of Article 30, which establishes that the Juego Crea shall be acquired and administered by the Fundación Hogares Crea, and Article 34 of the same Law, which states that the Executive Branch shall regulate the organization and the system of drawings, the periodicity, the quantity, and the class of prizes. The user is defined as a person of legal age, but then reference is made to Decree 8722-G, which authorizes gaming for persons over 12 years old. It must be duly established, accredited, and verified that the game involves high capacity for memory, skill, and dexterity. The provided definition is very broad; for the purposes of the regulations, a description must be made of what the terminal consists of, that is, a detailed description, precisely to begin to delimit how the Juego Crea will be developed. Note how here the concept of terminal is already starting to be lost, moving to a broader one, such as any authorized device for the Juego Crea. The intent is to develop regulations for a specific game, but using indeterminate concepts. A game system is not defined. A prize plan is not defined, nor is there a clear description of the game, which generates legal uncertainty for the player. It reiterates the concept of knowledge, skill, and dexterity, but does not indicate the dynamics of the game. Once again, indeterminate concepts are used: ‘it is anticipated to provide means of payment’ - what is a safe and prudent amount? Who determines it? It is not clear regarding who is responsible for paying the prize in cash. They use indeterminate concepts again; who defines that amount for additional prizes? What do the additional prizes consist of? How can the player access these additional games? What are the additional games? Regarding Article 2, it indicates: ‘A clear description of the game is not provided, generating doubts such as: How many combinations must I have to become a prize winner? How many possible combinations does the game consist of? What is the periodicity of the game? (It would appear that these are permanent gaming halls) What are the dynamics of the game? Is there a nerve center where all the machines are controlled, or does each machine work independently? Does it have trivia or not? How are the trivia displayed? How do I access playing the trivia? How is a correct answer in a trivia rewarded? There is an inconvenient situation, and it is that from the wording, it would seem that each machine, according to its instructions, determines the mode of play. In a game, the scheme cannot be susceptible to change, for reasons of legal certainty.’ Regarding Article 5, he noted: ‘From what is indicated through the intended regulations, there is no uniformity in the game (which in this matter is basic), but rather it will depend on the machine used; the regulations are not clear regarding the dynamics of the game.’ In reference to Article 8, he stated: ‘With the concept that is developed based on each terminal, it is clear that we are not talking about a game in which periodicity or date can be determined, but rather it instructs that these are gaming halls that will operate with a set schedule and on a permanent basis.’” (Folios 115-123 of the administrative file) 9.- Through resolution No. 179-2015-DMG of 12 hours on April 13, 2014, of the Ministry of Governance and Police, the Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica was made aware of the criterion issued by the Junta de Protección Social regarding the request for authorization of the Juego Crea. A hearing that was answered by the Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica, pointing out aspects of violations of due process, and stating that the allegations of the Junta de Protección Social did not constitute a technical criterion, but rather a legal criterion of the basis of the Juego Crea and its regulations, which sought to demean the game, which is not within its competence. (Folios 129-133 of the administrative file) 10.- Through resolution No. 474-2015-DMG of fifteen hours and forty minutes on September eighteenth, two thousand fifteen, of the Ministry of Governance and Police, the request for approval of the Juego Crea was acknowledged, ruling: “Reject the request filed by the Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica for the purpose of establishing the Juego Crea,” fundamentally stating in its considerations that, according to the regulations, each issuance (emisión) must be authorized by the Executive Branch. A detailed description of the prize plan must be provided, consisting of the issuance of tickets, and each must have printed on it the validation number or identification mark, the resolution number, and other aspects, none of which are considered in the Regulations of the Proposed Game. They further noted that, according to the Investment Plan for the Opening of the Gaming Hall, the concept of periodic issuances authorized by the law is distorted. It was also indicated that the attached report by Engineer Gustavo Arias did not allow a conclusion as to whether the machine is one of chance or skill, as it does not explain the theory of the game, but rather its commands. (Folios 144-157 of the administrative file) II.- Unproven Facts. Of relevance to this process, the following is held: sole: That the request for the Juego Crea presented before the Ministry of Governance and Police on October 30, 2014, by the Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica, had complied with all the form and substance requirements established in the legal system for positive silence (silencio positivo) to operate.

III.- Purpose of the Proceeding: The plaintiff, with the filing of this proceeding, seeks the annulment of resolution No. 87-2015-DMGP of eleven hours and thirty-eight minutes on February eighteenth, two thousand fifteen, of the Ministry of Governance and Police, in which the positive silence on the authorization of the Juego Crea of Hogares Crea was resolved. In that sense, it states that its represented party is the owner of the Juego Crea, which is typified in articles 30 to 35 of the Ley de Loterías, which has not been able to be exploited until now. It indicates that a request for authorization of a new modality of the Juego Crea was submitted, and it was submitted in full compliance with all applicable requirements. It points out that the Ministry of Governance did not notify anything during the one-month period regulated in article 331 of the General Law of Public Administration (hereinafter LGAP) despite the legal requirements being complete. It states that their positive silence was rejected under the sole argument that the consultation with the Junta de Protección Social had not been made, an aspect it considers is a procedure inherent to the process to be developed by the Administration, but not a requirement that its represented party had to provide. It states that the rectification of any substantive or formal requirement was never requested, so it considers it clear that the request did comply with all the requirements except for the criterion of the Junta de Protección Social, which the regulations contemplate as a responsibility of the Executive Branch. It points out that, in this sense, the rejection of the positive silence is illegitimate.

IV.On the arguments of the State and the Junta de Protección Social: They point out that, in accordance with the provisions of Article 2 of Executive Decree No. 24922-MP in relation to articles 330 and 331 of the LGAP and Article 7 of Law 8220, resolution No. 87-2015 of 11:38 hours on February 18, 2015, issued by the Ministry of Governance and Police is in accordance with the law, insofar as, in the authorization process for the Juego Crea, positive silence was not configured, since that figure is applicable when the administered party and the procedure fully complied with all the requirements established by the legal system for its approval to proceed. However, they indicate that, at the time positive silence was requested, one requirement had not been met, which was the criterion of the Junta de Protección Social. Regarding the substance of the authorization, it is stated that the Juego Crea does not conform to the legal regulations and particularly to the criteria of dexterity, skill, high capacity for memory, and visual association set forth in articles 30 and 31 of the Ley de Loterías No. 7395. The State additionally points out that the request did not meet the requirement of a detailed description of the prize plan, and that the proposed Juego Crea was incompatible with the model of issuances whose main characteristic is periodicity, which is the one authorized by legislation in Article 34 of the Ley de Loterías. It states that according to jurisprudence, for positive silence to operate, not only is the passage of time necessary, but also that the requirements established by the legal system are met and that what is intended is not illegal, illegitimate, or contrary to the legal system or morality. In that sense, according to the requirements established in the legislation, the requirement of the prize plan and the technical criterion issued by the Junta de Protección Social were not met, in addition to failing to demonstrate that the proposed Game lacked elements of chance and depended exclusively on the player's skill and dexterity, such as memory capacity and visual association; on the contrary, they emphasize that, from the plaintiff's own statements, the element of chance in the proposed Game is recognized, a condition that is prohibited by law. From this perspective, they consider that the elements of legal order for the authorization of the Juego Crea to proceed are not met. For the reasons indicated, the defendants filed the defense of lack of right and the defense of lack of interest, additionally on the part of the State, for considering that the request for authorization of the Juego Crea was duly resolved by the Administration through resolution No. 474-2015 DMG of 15:40 hours on September 18, 2015, an act that was not challenged by the plaintiff.

V.On the regulation of the Juego Crea in the Legal System: The Juego Crea is regulated in the Ley de Loterías No. 7395 of May 3, 1994, published in La Gaceta No. 87 of May 6, 1994, starting from article 30, which establishes: “Create the popular game called Juego Crea, which shall be acquired and administered, exclusively, by the Board of Directors of the Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica, with legal identification number CED109409.” Section 31 of the same law states: “The Juego Crea shall be a game combining dexterity and skill, which shall fundamentally require a high capacity for memory and visual association on the part of the player.” Section 32 states: “The net profits from the Juego Crea shall be entirely destined for the construction and maintenance of the Crea shelters, as well as the treatment of their residents and the acquisition of movable and immovable property necessary to develop their programs.” For its part, Article 34 establishes: “The Executive Branch shall regulate the organization and the system of drawings. The periodicity, the quantity, and the class of prizes of the Juego Crea.” Finally, Section 35 states: “Within thirty days following the effective date of this Law, the Board must submit the corresponding Regulations to the Executive Branch, with the exception of what is stipulated in the previous article.” The Juego Crea was regulated by the Executive Branch, through Decree No. 24922-MP, of January 15, 1996, which was amended by Decree 25830-MP of February 13, 1997, establishing the following regulations:

Article 1- The Juego Crea consists of a game that requires a combination of dexterity, skill, and a high capacity for memory and visual association on the part of the player. The Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica may put into circulation in the national market the maximum number of tickets authorized per year by the Executive Branch. The authorized annual tickets may be distributed in various issuances (emisiones) that are identified in different forms.

In no case may the Juego Crea consist of lotteries of any type, whether electronic or by tickets, scratch-off or similar, in which chance is the determining element of the winner.

(Thus added the previous paragraph by article 1 of executive decree No. 27208 of August 4, 1998).

(Thus amended by article 1 of executive decree No. 25830 of February 13, 1997).

Article 2- Each issuance (emisión) must be authorized by the Executive Branch, which shall consult the Junta de Protección Social of San José for the technical criterion on drawings. Prior to authorization, the Fundación Hogares Crea Internacional, legal identification number CED109406, must submit for consideration a detailed description of the respective prize plan.

Article 3- The total value of each prize plan may not be less than 50% of the total product of the nominal value of the issuance (emisión).

Article 4- Each ticket must have printed on it the validation number or identification mark; the resolution number through which the Executive Branch authorizes the issuance (emisión); the identification of the Juego Crea; the name of the Foundation; the location for prize redemption or payment; a detailed prize plan; the expiration date and a warning about the non-payment of prizes in case of tears or alterations that could raise doubts about its authenticity; the description of the game's form; and the signatures of the legal representative of the Foundation and another member of the Board of Directors.

Article 5- Unsold tickets and those withdrawn from the market for reasons of convenience must be rendered unusable and destroyed in a manner that leaves no possibility of fraud. A record of this operation must be drawn up, signed by a notary public, an authorized public accountant, and the representatives of the Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica.

Article 6- Winning tickets shall be paid to the bearer upon presentation; in the case of minor prizes, by the same authorized sellers, and if they are major prizes, at the central offices of the Foundation in the locations it designates.

Article 7- The Juego Crea may be sold and distributed by natural persons and non-profit social organizations, legally constituted and registered, being able to use electronic machines for that purpose. The respective authorizations shall be granted by the Board of Directors of the Foundation.

(Thus amended by article 2 of executive decree No. 25830 of February 13, 1997).

Article 8- The Foundation must submit to the Executive Branch the respective accounting settlement, duly certified by a public accountant, within sixty days after the conclusion of the Juego Crea issuance (emisión). The investment plan of the income obtained from the Juego Crea shall serve the Executive Branch to issue the issuance authorization, and for that purpose, it must be submitted annually in accordance with the respective fiscal period. In accordance with Article 15 of the Ley de Fundaciones No. 5338 of August 28, 1973, the Fundación Hogares Crea must render an accounting report of its activities on the first of January of each year to the General Comptroller of the Republic.

(Thus added the previous paragraph by article 3 of executive decree No. 25830 of February 13, 1997).

Article 9- Net profit is understood as the residual product from the net sales of the Game minus the cost of production, administration, and sales, and the total prize plan offered to the public.

Article 9 Bis.- In all provisions where mention is made of the Executive Branch, the Ministry of Public Security and Governance shall be understood as the relevant Minister.

From the foregoing norms, both those provided in Law 7395 and those established in Decree No. 24922-MP of January 15, 1996, it is concluded that the legislator, within the framework of the Ley de Loterías, created the Juego Crea as an exception to the provisions of Section 2 of Law 7395, which establishes the Junta de Protección Social as the sole administrator of lotteries, in addition to defining the prohibition of all types of lottery, pools, raffle, raffles, clubs whose prizes are paid in cash. In that sense, the legal system created the Juego Crea, which must be acquired and administered exclusively by the Fundación Hogares Crea de Costa Rica, but the regulation of the organization, system of drawings, periodicity, quantity and class of prizes, and the issuance (emisión) of tickets is regulated and authorized by the Executive Branch through the Ministry of Public Security and Governance. The Juego Crea consists of a game combining dexterity and skill, which would require a capacity for memory and visual association on the part of the player. The Juego Crea establishes as a condition that the element of chance is not found as determinant for winning. For the respective authorization of each Game issuance (emisión), which must be authorized by the Ministry of Public Security and Governance, the Junta de Protección Social must be consulted for the technical criterion on drawings, in addition to the obligation of the Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica to present a detailed description of the respective prize plan. For the respective prize plan, it is established as a condition that it may not be less than 50% of the total nominal value of the issuance (emisión). In turn, it is indicated as a requirement that each ticket must have the resolution number of the authorization from the Ministry of Public Security and Governance, and must also establish the location for the redemption or payment of prizes, the expiration date, the warning about the non-payment of prizes, the description of the game's form, and the signatures of the Foundation's representatives. It is instituted that its form of payment shall be paid to its bearer by the same sellers when it comes to minor prizes, and major prizes shall be paid at the Foundation's offices. Furthermore, the sale and distribution by natural persons and non-profit social organizations is authorized, electronic machines being able to be used for that purpose. Upon completion of each issuance (emisión), the Board of Directors of the Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica is obligated to submit the respective accounting settlement to the Ministry of Public Security and Governance.

VI- On the application of positive silence (silencio positivo) to the specific case. The plaintiff questions that the act whose nullity is claimed is invalid, since the request for authorization of the new modality of the Juego Crea, submitted to the authorities of the Ministry of Public Security and Governance, complied with each of the requirements, and therefore the elements were configured for positive silence to operate on said authorization; however, it states that the positive silence procedure filed before the Administration was rejected under the argument that the criterion of the Junta de Protección Social was required, a requirement it considered was a burden of the Administration and not of its represented party, which cannot be transferred to it. It also states that at no time was it requested to rectify any requirement, so it is understood that the request submitted to the Ministry of Public Security and Governance was complete, and therefore positive silence was configured once the one-month period established by the legal system had elapsed without the Administration issuing a resolution. Regarding such allegations, it is worth noting what is set forth below, which this Section has already indicated in other rulings. “The public interest that it is called upon to protect constitutes the finalist or teleological element that justifies the conferral of sovereign powers to certain Public Administrations in the particular context of their frameworks of action. Such public interest constitutes the ultimate purpose of the service-providing axis of such administrative units and the ultimate purpose of their actions, an interest that prevails over the interest that a Public Administration itself may have (arts. 113, 131 LGAP). For this reason, and being the legitimizing basis of the powers conferred upon it, the competencies and powers must be exercised for such satisfaction. This is indeed inferred from Section 66.1 of Law No. 6227/78, insofar as it states that sovereign powers and their exercise, public duties and compliance are inalienable, non-transferable, and imprescriptible. Now then, in many cases, these powers are exercised within the framework of an administrative proceeding, which may be initiated ex officio or at the request of a party. In this last case (at the request of an interested party), the due exercise of public powers presupposes the duty to issue an express act within the time limits imposed by the legal system for each type of request. This is established, as a matter of principle, in canon 134 LGAP. However, it is common that, once this period has expired, the Administration does not issue a response to what was petitioned, in which case the legal-procedural consequence of this inertia must be discerned and specified. On the one hand, Section 139 of the cited Law No. 6227/78 indicates that the silence of the Administration cannot reflect its will, unless a law provides otherwise. That is to say, the lack of response from the Administration, although it may be considered a pathology or abnormal functioning (due to neglect) of the exercise of public power, has diverse effects, depending on the scenario to be analyzed. In this way, the public legal system establishes two figures intended to regulate the effects of public inertia, namely, negative silence (silencio negativo) and positive silence. Negative silence, in simple terms, constitutes a fictious denial of the administrative petition if the Administration has not ruled within the period granted to it to resolve. It is a presumption of rejection of what was petitioned, the purpose of which is to enable the administered party to exercise their rights of appeal before the same administration, or to go directly to the contentious-administrative jurisdiction to seek protection of their legal situation. Negative silence is not a rejection of the request, but a conjecture that enables the aforementioned right to challenge; that is, it does not mean that the request has been effectively rejected, since there is no manifested public will, but only the possibility of skipping that instance and continuing in the administrative proceeding. It can be said that, when exhaustion of administrative remedies was mandatory in all matters (prior to ruling 3669-2006 of the Constitutional Chamber and Article 31.1 of the Contentious-Administrative Procedure Code), negative silence was a burden for the administered party, as it required them to pursue the avenues of appeal to obtain a reviewable act, and then seek judicial protection. However, at present, as a power, it constitutes a possibility to propel the course of the proceeding or to file a lawsuit. This is established by subparagraph 3 of Section 261 of the aforementioned General Law, in the following sense: '3. If at the end of the indicated terms no express resolution has been communicated, the claim or petition of the administered party shall be deemed rejected in view of the silence of the Administration, either for the filing of the pertinent administrative appeals or the contentious action, where applicable, the latter in the terms and with the effects indicated by the Contentious-Administrative Procedure Code.' More simply, administrative inertia implies the rejection of the request - of the appeal - for the purposes of advancing in the proceeding, but this does not imply that from the material-legal standpoint, the petition has been denied. Even Section 329.3 of the LGAP establishes with complete clarity that the act issued out of time shall be valid for all legal effects, unless a rule provides otherwise. This presupposes the duty of the Administration to rule on the request that has been submitted to it, even when the period for issuing its decision has lapsed and negative silence may be understood to have occurred, given that its competence to resolve does not decay due to this circumstance. Unlike positive silence, negative silence is not an act, but a fictious conjecture of rejection for the effects indicated above. On the other hand, in certain cases, aside from what has been indicated, public inertia in the issuance of the formal decision leads, as a legal effect, to what is known as positive silence. In these cases, the silence of the administration is understood as favorable to the petitioner, such that their request is understood as resolved in terms favorable to how it was filed. From this perspective, Section 330 of Law No. 6227/78 indicates: 'The silence of the Administration shall be understood as positive when it is expressly so established or when it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and tutelary functions./ 2. Silence shall also be understood as positive when it concerns requests for permits, licenses, and authorizations.' However, for this to occur, several elements must concur, because not in every request that implies a permit, license, or authorization could one speak of the applicability of positive silence. Indeed, a superficial reading of the second subparagraph of Section 330 LGAP could lead to the mistaken understanding that in any petition for authorization, license, or permit, the figure of positive silence applies or operates. This Tribunal does not share this position. The understanding in such terms implies, as a practical effect, that regardless of what is requested, public omission would lead to a kind of administrative consent for the exercise of the acts that support the interested party's petition. This regardless of the fact that what is requested may have a significant impact on public order, health, and public safety. Authorization can be defined as the removal of a legal obstacle for the exercise of a due conduct. On the other hand, a permit consists of administrative authorization for the development of a conduct, in principle, prohibited. Meanwhile, a license consists of an authorization of regulated content. From this perspective, it is necessary to analyze in each case whether the private (or public) petition is governed by the figure of positive silence, or whether it is subject to negative silence. Otherwise, the existence of negative silence would be illogical, except for the appeals phase, since, with the exception of administrative claims, in many requests submitted to the Administration for its consideration, the ultimate goal is the granting of a permit, a license, or an authorization. One can think of the case of a permit application to operate a paid public passenger transport activity (Art. 25 of Law No. 3503), which meets the requirements of that legislation, and the period for resolving has expired without a public act existing. In such a case, thinking of a positive silence would be completely unfeasible. On the contrary, the silence of the Administration in that case would not be the one provided for in Section 330 LGAP, but the effect indicated in Article 261, subparagraphs 1 and 3 of that same legal body. Hence, it is expressly stated in the Ley Forestal, No.

7575, canon 4 clearly indicates the inapplicability of positive silence (silencio positivo) in environmental matters. The same effect occurs with public domain assets, by derivation of the legal regime applicable to public domain (art. 262 Civil Code), a treatment that in procedural terms can be seen, among others, in precepts 34.2 of Law No. 8508 (CPCA). As can be seen, the same numeral 330 LGAP establishes that positive silence applies when expressly established by law. This is the case, by way of simple reference, of the duty of processing in matters of administrative contracting - art. 16 of Law No. 7494 -, and in that same field, the omission of response to the objection appeal - art. Placa26161 -. In such cases, expressly regulated, the legal system establishes a different timeframe than that set by canon 261 LGAP, which usually aligns with the one-month period regulated by mandate 330 of Law No. 6227/78. However, in the normality of situations, the timeframe to resolve petitions is 2 months regulated in the aforementioned precept 261 LGAP and the effects of silence are negative or denying. Consequently, this Court does not share the position that every authorization, permit, or license supposes, in all cases, the application of the figure of positive silence. For this, it is necessary to analyze in each case the convergence of a series of factors. On one hand, if there is express regulation that establishes the pertinence of positive silence. On the other, in the absence of such explicit development, if the petition of the administered party deals with a matter in which that figure is passibly applicable. In such cases - and only in those -, silence will apply when it is proven: a) that the filing was submitted fulfilling all the requirements established by the legal system for that particular case; and b) that once the timeframe set by the legal system for the Administration to resolve the proceeding has expired, no express act has been issued. For these purposes, the Law for the Protection of the Citizen from the Excess of Requirements and Administrative Procedures, No. 8220 of March 4, 2002, published in La Gaceta No. 49 of March 11, 2002, establishes the procedure to have positive silence deemed accredited. In that sense, numeral 7 states in its literal wording: "Procedure to apply positive silence When dealing with requests for the granting of permits, licenses or authorizations, once the resolution period granted by the legal system to the Administration has expired, without it having pronounced itself, they shall be deemed approved. For the application of positive silence, it will suffice for the administered party to present to the Administration a duly authenticated sworn statement (declaración jurada), attesting that it has fulfilled all the necessary requirements for the granting of the permits, licenses or authorizations and that the Administration did not resolve within the corresponding period./ These requirements shall only be those expressly stipulated in the laws, executive decrees or regulations, in accordance with the provisions of article 4 of this law. / The Administration, within the three business days following the receipt of the sworn statement, must issue a document stating that the period for the application of positive silence elapsed and the request was not resolved in time. If the Administration does not issue this document within the indicated period, the application of positive silence shall be deemed accepted and the administered party may continue with the procedures to obtain the corresponding permit, license or authorization, except in cases where, by constitutional provision, positive silence does not apply. / In fulfilling this procedure, the Administration must coordinate internally to inform the procedure simplification officer, in accordance with articles 8 and 11 of this law. / No institution may disregard or reject the application of positive silence, which operates by operation of law (de pleno derecho). / When applicable, the Administration shall apply the nullity procedure in administrative venue regulated in article 173 of the General Law of Public Administration or shall initiate a judicial process of lesividad to demonstrate that the corresponding requirements were not fulfilled. As observed, the procedure provided in Law No. 8220 tends to have the concurrence of the indicated assumptions deemed accredited. When positive silence occurs, as has been stated, the so-called presumed administrative act arises, therefore, the suppression of that act demands and requires resorting to the forms of extinction of public conduct, that is, nullity under article 173 LGAP, a lesividad process, or the revocation of conduct, under penalty of harming the principle of intangibility of one's own acts, enshrined in precept 34 of the Magna Carta. Likewise, that declaration of the occurrence of positive silence may be raised in this contentious-administrative venue, under the protection of numeral 42 and 122 of the CPCA." (Judgment No. 163-2012-VI of 2:20 p.m. on August 20, 2012) VII.- Inapplicability of positive silence in the specific case. Now, having set forth said generalities on positive silence, and having assessed the special regulations governing the Juego Crea on which the request for authorization in which it is claimed that the presumed act operated is based, it is the criterion of this Court that positive silence did not operate nor is there invalidity in what was acted upon by the State. Certainly, as indicated in recital VI, the Ley de Loterías created the Juego Crea as an exception to the provisions of numeral 2 of that same norm, which must be acquired and administered exclusively by the Fundación Hogares Crea de Costa Rica, but the regulation of the organization, draw system, frequency, quantity and class of prizes, as well as the issuance of tickets is regulated and authorized by the Executive Branch through the Ministry of Public Security and Governance (Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación). The Juego Crea, which consists of a game of combination of skill and ability, requiring a capacity for memory and visual association on the part of the player, establishes as a condition that the element of chance is not determinative for winning. The same consists of emissions that must be authorized by the Ministry of Public Security and Governance. However, the mere reference to the figure of authorization, license or permit does not imply, per se, the application of numeral 330.2 of the LGAP, - as has been pointed out - because for this, on one hand, an analysis is necessary of whether in that specific case of public petition, the figure operates or if, on the contrary, the claim or petition must be understood as denied in light of ordinal 261.3 LGAP, for which purpose, an analysis must be made, among other things, of the relevance of the regulated matter, as well as the weighing of whether public inertia materializes the exercise of a right conferred by the legal system. In the regulations appreciated in this judgment regarding the Juego Crea, we have that the legal system establishes that each emission of the Juego Crea, created by law, must be authorized by the Ministry of Public Security and Governance. From this perspective, the authorization regulated by the norm consists of the removal of a legal obstacle for the performance of an activity permitted by law, such as the Game itself, created and authorized by the legal system itself, an assumption that, in principle, would fit the provisions of what is established in article 330 and 331 of the LGAP. However, from the meticulous review of the case file we have that the plaintiff presented on October 30, 2014, before the Ministry of Public Security and Governance a request for approval for the development and regulation of a new electronic type modality of the Juego Crea, which it accompanied with a document structuring a description of said game, detailing the operation of the electronic terminal and of the game itself, a regulation for the Game, in which it is explained that it is made up of a set of systematized thematic games that will fundamentally require a combination of skill, ability, high memory capacity, and visual association when selecting the different variables offered on each terminal. Furthermore, it provided the cost structure for the opening of a Juego Crea Game Room and an engineering report on the operation of the electronic machines to put the Juego Crea into operation (Proven Fact 1). In that sense, it is the criterion of this Chamber that what was requested by the plaintiff before the respondent Administration and on which it claims positive silence operated, is not the type of authorization referred to by Law 7395 and Decree No. 24922-MP of January 15, 1996, on which the assumptions of article 330 and 331 of the LGAP could be configured, considering that, as noted, the regulations referred to in the Ley de Loterías and the Reglamento al Juego Crea state that the authorization provided for by the legal system by the Ministry of Public Security and Governance is for the emission of the Juego Crea conceived as a lottery of any type, whether electronic or by ticket, where the element of chance is not determinative. However, as presented, what was submitted by the plaintiff Foundation is not an emission of said game, which is what the legal system describes, but a proposal for a new game modality, different from what is established in the legislation, which bases its operation on an electronic terminal operating in Game Rooms, for which it presented specific regulations and an investment plan. Therefore, what was proposed to the Administration is not a request for authorization that can be understood as included within the terms of the positive silence regulated in ordinal 330 LGAP, because what was required by the plaintiff Foundation requires a technical and legal assessment by the Administration, typical of the powers established in article 34 of the Ley de Loterías to the Executive Branch, which go beyond the authorization of an emission of the Game, because, it is insisted, what is sought is a new modality and regulation thereof. Thus, what was submitted for the Administration's consideration in the request made on October 30, 2014, by the plaintiff Foundation has public relevance, with the understanding that it involves the oversight of games, which although authorized by Law, could also eventually involve the factor of chance, and in respect of which the State safeguards superior interests such as public health and social welfare, as stated by the JPS in the report rendered. In this logic, understanding that the concurrence of positive silence must be interpreted restrictively, and there being no regulation specifically establishing the application of that institute in this case, its application is not deemed correct. Within this framework, this Court considers that the timeframe the Administration had to address the filed petition was that provided for in ordinal 261 of the LGAP. From this perspective, that single element gives grounds to reject the allegations of the claim. Now, for greater abundance, even considering that what was submitted for the Administration's assessment in the request made on October 30, 2014 by the Fundación Hogar Crea Internacional Costa Rica, is the emission of the Game under the terms of article 1 and 2 of Decree 24922-MP of January 15, 1996, and its amendments (which, we insist, this Court does not share), it must be considered that even under that assumption, a defect as reproached in the challenged act is also not configured. And it should be noted that numeral 2 of Decree 24922-MP indicates (…) Each emission must be authorized by the Executive Branch, which will consult the Junta de Protección Social de San José for the technical criterion regarding draws. Prior to the authorization, the Fundación Hogares Crea Internacional, legal identification number Nº CED109406, must submit for its consideration a detailed description of the respective prize plan. From the cited article, it is inferred that for the authorization of the emission of the Juego Crea to succeed, two requirements must concur; the first of them is the issuance of a technical criterion by the Junta de Protección Social and the second, the detailed presentation of the respective prize plan by the Foundation. However, from the study of the case file, it has been proven that at the time the request for positive silence was filed by the plaintiff on January 23, 2015 (Proven Fact 5), the Junta de Protección Social had not rendered the technical criterion regarding the authorization of the Juego Crea submitted by the Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica on October 30, 2014, which is a requirement, as noted, for the authorization to proceed. Even as stated by the plaintiff, this was not a burden of the administered party, but of the Ministry of Public Security; such condition makes no difference in terms of the necessity that the norm establishes for the authorization to proceed, so that, heeding what is referred to in article 331 of the LGAP, it cannot be considered that positive silence could proceed, given the absence of a requirement demanded by the legal system. In any case, it is also evident from the case file that the request submitted by the plaintiff itself lacked the other requirement established by the referenced Executive Decree, related to the presentation of the detailed description of the prize plan, taking into account that, as can be seen from the evidentiary elements provided in the administrative file, it is verified that the document presented by the plaintiff before the Administration requesting the approval of the new modality of the Juego Crea does not detail the prize plan that the Reglamento al Juego Crea requires. Insofar as, said document only sets forth the conditions of the game regulation, its description, the legal basis of the proposal, the investment plan for the opening of the Game Room, and an engineering report on the operation of the machines to be used in the game (Proven Fact 1), but that detailed prize plan is not observed, with the proposal only referring to the terms in which the regulation of the prize payment will be. Thus, things being so, the plaintiff failed in its request to present a requirement that was its exclusive burden, which, likewise in light of what ordinal 331 of the LGAP refers to, meant that positive silence could not operate. Additionally, it is important to draw attention to the fact that, as the defendants have stated, in addition to the failure to comply with the formal requirements set forth by the mentioned norms, for the authorization sought in this process to succeed, what was submitted for approval by the plaintiff Foundation to the authorities of the Ministry of Public Security and Governance does not meet substantive aspects for its admissibility. The foregoing insofar as, as can be seen from the considerations given by the Junta de Protección Social in the criterion sent to the Ministry of Public Security via official letter AJ-0213 of February 27, 2015, the proposal establishes undefined concepts that do not conform to the parameters established in the Ley de Loterías and the Decree regulating the Juego Crea (Proven Fact 8). Similarly, this Chamber shares that the elements provided with the proposal do not allow concluding that the condition of chance is not present. From this perspective, as the specific budgetary requirements, both in form and substance, that the legal system provides for this purpose are not met, so that the Juego Crea sought to be deemed authorized cannot configure a presumed and favorable act according to what is regulated in article 331 of the LGAP. Thus, things being so, a defect of nullity does not concur in the species under the terms that articles 128 et seq. of the LGAP regulate, as when evaluating the challenged act, that is, resolution No. 0087-2015-DMGP of eleven hours and thirty minutes of February 18, two thousand fifteen, from the Ministry of Public Security, which addressed the Positive Silence regarding the authorization of the new modality of the Juego Crea, it contains a defect of absolute or relative nullity in the constitutive elements of the act, and as this is substantially in conformity with the legal system, the claim for nullity must therefore be rejected. For the same reasons, the claim directed at declaring that, in the specific case, positive silence operated must be rejected because it is legally unfeasible.

VIII.Regarding the defenses raised. The representation of the State raised the defenses of lack of right (falta de derecho) and lack of current interest (falta de interés actual). For its part, the Junta de Protección Social raised the defense of lack of right. Regarding the defense of lack of current interest, it must be rejected, considering that the nullity of what is petitioned in this process has not been resolved in another venue, and interest in the matter subsists. Although, in the administrative procedure, a final act was issued, in which the rejection of the approval of the Juego Crea was ordered, through resolution No. 474-2015 DMG of three hours and forty minutes on September eighteen, two thousand fifteen, of the Ministry of Public Security and Governance, the nullity sought does not relate to said act, but to the one that rejected the request for positive silence, which, had it succeeded, would have implied the nullity of that resolution by connection. Therefore, what was resolved in that sense evidently does not diminish the current interest in the matter submitted in this claim. Regarding the procedural requirement of standing, although the respondent parties did not allege it as a defense, this Court considers that upon an ex officio review, in the present case, there is a lack of passive standing (falta de legitimación pasiva) with respect to the Junta de Protección Social, with the understanding that the object of the claim relates to the nullity of an act issued by the Ministry of Public Security, in which the Junta de Protección Social has no participation whatsoever, because its action is regarding the issuance of a technical criterion for the authorization of the emission of the Juego Crea, not regarding the assessment of the applicability or lack thereof of positive silence, so that no legal relationship is configured between the plaintiff and the respondent Junta concerning the act on which nullity is claimed. Regarding the defense of lack of right, it must be upheld, as the validity of the questioned conduct has been proven due to the inapplicability of positive silence in this case. Consequently, the rejection of the claim in all its aspects must be ordered.

IX.- Costs. In accordance with numeral 193 of the Code of Contentious-Administrative Procedure, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party by virtue of being so. The waiver of this condemnation is only viable when there was, in the Court's judgment, sufficient reason to litigate or when the judgment is issued by virtue of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In the species, this Court does not observe any reason to exempt the application of such maxim, so what is due is to impose them on the losing plaintiff with respect to the State, on which statutory interest will accrue. In relation to the costs of the Junta de Protección Social, it is considered that there has been sufficient reason to litigate as it was joined to the process through the State's actions, and according to what was ordered by the Court of Appeals of this Office, so that regarding it, this pronouncement is made without a special condemnation in costs.

POR TANTO.

A lack of passive standing appreciated ex officio is declared regarding the Junta de Protección Social, making a pronouncement on the lack of right raised by that entity unnecessary. The defense of lack of current interest raised by the State is rejected. The exception of lack of right raised by the State is upheld. Consequently, the claim filed by Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica against the State and the Junta de Protección Social is rejected in all its aspects. The personal and procedural costs in favor of the State are imposed at the expense of the plaintiff, on which statutory interest will accrue, from the finality of the judgment until their effective payment. Regarding the Junta de Protección Social, this pronouncement is made without a special condemnation in costs. Notify.

Laura Gómez Chacón José Roberto Garita Navarro Cinthya Abarca Gómez LAURA GOMEZ CHACON, JUDGE DECIDER ROBERTO GARITA NAVARRO, JUDGE/DECIDER CYNTHIA ABARCA GOMEZ, JUDGE/DECIDER Classification prepared by the JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution in for-profit form is prohibited.

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI Clase de asunto: Proceso de puro derecho Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias del mismo expediente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Silencio positivo Subtemas:

Análisis y factores necesarios para su procedencia. Inviable considerar que toda autorización, permiso o licencia supone su aplicación.

Tema: Silencio negativo Subtemas:

Concepto y finalidad.

Tema: Interés público Subtemas:

Concepto y consideraciones.

"VI- Sobre la aplicación del silencio positivo al caso concreto. La parte accionante cuestiona que el acto sobre el que se reclama la nulidad, es invalido, ya que la solicitud de autorización de la nueva modalidad del Juego Crea, sometida a las autoridades del Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación, cumplió con cada uno de los requisitos, por ende se configuraron los elementos para que opere el silencio positivo sobre dicha autorización, sin embargo, manifiesta que se le rechazó la gestión del silencio positivo presentado ante la Administración, bajo el argumento de que se requería el criterio de la Junta de Protección Social, requisito que estima era una carga de la Administración y no de su representada, que no le puede ser traslado. Además manifiesta que en ningún momento se le previno que subsanará ningún requisito, por lo que se entiende que la solicitud presentada ante el Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación se encontraba completa y por lo que se configuró el silencio positivo transcurrido el plazo de un mes que establece el ordenamiento sin que la Administración le resolviera. Sobre tales alegaciones cabe señalar lo que de seguido se expone, lo cual ya ha indicado esta Sección en otros pronunciamientos. “El interés público que está llamada a tutelar, constituye el elemento finalista o teleológico que justifica el conferimiento de potestades de imperio a determinadas Administraciones Públicas en el contexto particular de sus marcos de acción. Tal interés público constituye el fin último del eje prestacional de tales unidades administrativas y el fin último de sus actuaciones, interés que prevalece sobre el mismo interés que pueda tener una Administración Pública (arts. 113, 131 LGAP). Por tal motivo, y siendo la base legitimante de las potestades que le son conferidas, las competencias y potestades han de ser ejercitadas para tal satisfacción. Así en efecto se colige del ordinal 66.1 de la Ley No. 6227/78 en cuanto señala que las potestades de imperio y su ejercicio, los deberes públicos y cumplimiento son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. Ahora bien, en múltiples supuestos, esas potestades se ejercen en el marco de un procedimiento administrativo, que puede gestarse de oficio o a gestión de parte. En esta último caso (gestión de parte interesada), el debido ejercicio de los poderes públicos supone el deber de emitir acto expreso dentro de los márgenes temporales que imponga el ordenamiento jurídico en cada tipo de gestión. Así se establece, en tesis de principio, en el canon 134 LGAP. Con todo, es usual que vencido ese plazo, la Administración no emite respuesta sobre lo peticionado, ante lo cual, debe discriminarse y precisarse la consecuencia jurídico-procedimental de esa inercia. Por un lado, el numeral 139 de la citada Ley No. 6227/78 indica que el silencio de la Administración no puede reflejar su voluntad, salvo ley que disponga lo contrario. Es decir, la falta de respuesta de la Administración, si bien puede considerarse una patología o funcionamiento anormal (por desidia) del ejercicio del poder público, tiene efectos diversos, según se trate del supuesto a analizar. De este modo, el ordenamiento jurídico público fija dos figuras que pretenden regular las incidencias de la inercia pública, a saber, el silencio negativo y el silencio positivo. El silencio negativo, en términos simples, constituye una denegación ficta de la petición administrativa, si dentro del plazo conferido a la Administración para resolver, no se ha pronunciado. Se trata de una presunción de rechazo de lo peticionado, cuya finalidad es abrir la facultad del administrado de ejercer sus derechos recursivos frente a la misma administración, o bien, acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa para buscar la tutela de su situación jurídica. El silencio negativo no es un rechazo de la gestión, sino una conjetura que posibilita el ejercicio impugnaticio referido, es decir, no supone que la gestión ha sido efectivamente rechazada, pues no hay voluntad pública manifiesta, sino solo la posibilidad de saltar esa instancia y continuar en el procedimiento administrativo. Puede decirse, cuando el agotamiento de la vía administrativa era imperativo en todas las materias (previo al fallo 3669-2006 de la Sala Constitucional y el artículo 31.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo), el silencio negativo era una carga para el administrado, pues le exigía ejercer las sendas recursivas para obtener un acto preleable y luego acudir a la tutela jurisdiccional. Empero, en la actualidad, en tanto facultad, se constituye en una posibilidad para accionar el curso del procedimiento o bien, instaurar una causa judicial. Así lo establece el inciso 3 del ordinal 261 de la Ley General de previa cita, en el siguiente sentido: "3. Si al cabo de los términos indicados no se ha comunicado una resolución expresa, se entenderá rechazado el reclamo o petición del administrado en vista del silencio de la Administración, sea para la interposición de los recursos administrativos procedentes o de la acción contenciosa en su caso, esto último en los términos y con los efectos señalados por la Código Procesal Contencioso-Administrativo.". Más simple, la inercia administrativa supone el rechazo de la gestión - del recurso- para efectos de avanzar en el procedimiento, pero ello no implica que desde el plano material-jurídico, la petición ha sido denegada. Incluso, el numeral 329.3 de la LGAP establece con toda claridad que el acto dictado fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo regla en contrario. Esto supone el deber de la Administración de pronunciarse sobre la gestión que le ha sido presentada, aún cuando ha fenecido el plazo para emitir su conducta y pueda entenderse ocurrido el silencio negativo, siendo que su competencia para resolver no decae por esta circunstancia. A diferencia del silencio positivo, el negativo no es un acto, sino una conjetura de rechazo ficta para los efectos señalados ut supra. Por otro lado, en determinados casos, al margen de lo señalado, la inercia pública en la emisión de la conducta formal lleva, como efecto jurídico, al denominado silencio positivo. En estos casos, el silencio de la administración se entiende como favorable al petente, siendo que su gestión se entiende por resuelta en términos favorables a como ha sido planteada. Desde esa óptica, el ordinal 330 de la Ley No. 6227/78 indica: "El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela./ 2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones." Empero, para que ello ocurra han de concurrir varios elementos, pues no en toda solicitud que suponga un permiso, licencia o autorización podría hablarse de la procedencia de un silencio positivo. En efecto, la lectura superficial del inciso segundo del ordinal 330 LGAP podría llevar al equívoco de entender que en cualquier petición de autorización, licencia o permiso, aplica u opera la figura del silencio positivo. Esta postura no es compartida por este Tribunal. La comprensión en los términos dichos supone, como efecto práctico, que al margen de lo pedido, la omisión pública llevaría a una suerte de anuencia administrativa para el ejercicio de los actos que sustentan la petición del interesado. Ello al margen que lo pedido tenga una gran incidencia en el orden público, la salud y la seguridad pública. La autorización puede definirse como la remoción de un obstáculo legal para el ejercicio de una conducta debida. Por su lado, el permiso consiste en la habilitación administrativa para el desarrollo de una conducta, en principio vedada. En tanto que la licencia consiste en una autorización de contenido reglado. Desde ese plano, es menester analizar en cada caso, cuando la petición privada (o pública) se regula por la figura del silencio positivo o bien, cuando está afecta al silencio negativo. De otro modo, no tendría lógica la existencia del silencio negativo, salvo para la fase recursiva, pues a excepción de los reclamos administrativos, en múltiples gestiones que se someten a conocimiento de la administración, a fin de cuentas, se busca el otorgamiento de un permiso, de una licencia o de una autorización. Puede pensarse en el caso de una solicitud de permiso para explotación de la actividad del transporte público remunerado de personas (art. 25 de la Ley No. 3503), que reúna los requisitos de esa legislación y vencido el plazo para resolver, no exista acto público. En tal caso, sería inviable a todas luces pensar en un silencio positivo. Por el contrario, el silencio de la Administración en ese caso no sería el previsto en el ordinal 330 LGAP, sino el efecto señalado en el artículo 261 incisos 1 y 3 de ese mismo cuerpo legal. De ahí que de manera expresa, en la Ley Forestal, No. 7575, el canon 4 señale de manera diáfana la improcedencia del silencio positivo en materia ambiental. Igual efecto se produce en los bienes demaniales, por derivación del régimen jurídico aplicable al dominio público (art. 262 Código Civil), tratamiento que en términos procesales puede verse, entre otros, en los preceptos 34.2 de la Ley No. 8508 (CPCA). Como puede verse, el mismo numeral 330 LGAP establece que procede el silencio positivo cuando se establezca de manera expresa por ley. Es el caso, a modo de simple referencia, del deber de tramitación en materia de contratación administrativa -art. 16 de la Ley No. 7494-, y en ese mismo campo, la omisión de respuesta del recurso de objeción -art. 83 ibídem-. En tales casos, expresamente regulados, el ordenamiento jurídico establece un plazo diverso al fijado por el canon 261 LGAP, que usualmente empata con el lapso de un mes regulado por el mandato 330 de la Ley No. 6227/78. Empero, en la normalidad de las situaciones, el plazo para resolver las peticiones es de 2 meses regulado en el mencionado precepto 261 LGAP y los efectos del silencio son negativos o denegatorios. En consecuencia, no comparte este Tribunal la posición que toda autorización, permiso o licencia supone, en todos los casos, la aplicación de la figura del silencio positivo. Para ello es necesario analizar en cada caso la convergencia de una serie de factores. De un lado, si existe regulación expresa que fije la pertinencia del silencio positivo. Por otro, de no haber ese desarrollo explícito, si la petición del administrado, trata de una materia en la que es de pasible aplicación esa figura. En tales casos -y solo en esos-, el silencio aplicará cuando se acredite: a) que la gestión fue presentada cumpliendo la totalidad de requisitos fijados por el ordenamiento jurídico para ese caso en particular; y b) que vencido el plazo fijado por el ordenamiento jurídico para que la Administración resuelva el trámite, no haya recaído acto expreso. Para los efectos, la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, No. 8220 del 04 de marzo del 2002, publicada en La Gaceta No. 49 del 11 de marzo del 2002, establece el procedimiento para tener por acreditado el silencio positivo. En ese sentido, el numeral 7 indica en su tenor literal: "Procedimiento para aplicar el silencio positivo Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas. Para la aplicación del silencio positivo bastará con que el administrado presente a la Administración una declaración jurada, debidamente autenticada, haciendo constar que ha cumplido con todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de los permisos, las licencias o las autorizaciones y que la Administración no resolvió dentro del plazo correspondiente./Estos requisitos serán únicamente los estipulados expresamente en las leyes, los decretos ejecutivos o los reglamentos, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la presente ley. / La Administración, dentro de los tres días hábiles siguientes a la recepción de la declaración jurada, deberá emitir un documento donde conste que transcurrió el plazo para la aplicación del silencio positivo y la solicitud no fue resuelta en tiempo. Si la Administración no emite este documento dentro del plazo señalado, se tendrá por aceptada la aplicación del silencio positivo y el administrado podrá continuar con los trámites para obtener el permiso, la licencia o la autorización correspondientes, salvo en los casos en que por disposición constitucional no proceda el silencio positivo. / En el cumplimiento de este procedimiento, la Administración deberá coordinar a lo interno para informar al oficial de simplificación de trámites, de conformidad con los artículos 8 y 11 de esta ley. / Ninguna institución podrá desconocer o rechazar la aplicación del silencio positivo que, opera de pleno derecho. / Cuando sea procedente, la Administración aplicará el procedimiento de nulidad en sede administrativa regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o iniciará un proceso judicial de lesividad para demostrar que los requisitos correspondientes no fueron cumplidos. Como se observa, el procedimiento previsto en la Ley No. 8220 propende a tener por acreditada la concurrencia de los supuestos señalados. Cuando ocurra el silencio positivo, como se ha dicho, surge el denominado acto administrativo presunto, por lo que, la supresión de ese acto exige y requiere acudir a las formas de extinción de las conductas públicas, sea, nulidad del artículo 173 LGAP, proceso de lesividad o bien la revocación de conductas, so pena de lesionar el principio de intangibilidad de los actos propios, consagrado en el precepto 34 de la Carta Magna. De igual modo, esa declaración de ocurrencia del silencio positivo puede plantearse en esta sede contencioso administrativa, al amparo del numeral 42 y 122 del CPCA.” (Sentencia No. 163-2012-VI de las 14 horas 20 minutos del veinte de agosto del 2012)" ... 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No.13-2019-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas y treinta minutos del treinta y uno de enero del dos mil diecinueve.

Proceso de puro derecho establecido por la Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica, cédula de personería jurídica número CED109406, representada por su apoderado general, Nombre138346 , mayor, casado, licenciado en comercio internacional, cédula CED109407, vecino de Alajuela; contra el Estado, representado por el procurador Alonso Arnesto Moya, mayor, casado, abogado, vecino de Heredia, cédula de identidad CED683 y la Junta de Protección Social representada por Nombre127742 , mayor, abogada, cédula CED19137, vecina de San José, en su condición de apoderada especial judicial. Participa como apoderado especial judicial de la parte actora el licenciado Pedro Brenes Murillo, quien es mayor, divorciado, abogado, cédula CED109408, vecino de San José.

RESULTANDO:

1.- En fecha 11 de agosto del 2015, la Fundación actora presentó la demanda que ha dado origen al presente proceso para que en lo medular en sentencia se disponga, de acuerdo al escrito presentado el 05 de enero del 2016 y la fijación de pretensiones realizadas en la audiencia preliminar por la Jueza de trámite celebrada el día 02 de noviembre del 2016 " 1.) Se declare con lugar la demanda y en consecuencia la anulación de la resolución 87-2015-DMGP de las 11:38 horas del 18 de febrero del 2015, del Ministerio de Gobernación, la cual rechazó el silencio positivo y en su lugar se solicita se declare haber operado el silencio positivo por el cual quedo autorizado. 2.) Se condene en ambas costas al Estado". (Imagen 319 y audio de la Audiencia preliminar, en soporte digital del Sistema de Gestión) 2.- Que en el escrito presentado el 11 de agosto del 2015 como demanda contra el Estado, se solicitó una medida cautelar y la aplicación de trámite preferente. (Imágenes 221-244 del expediente electrónico) 3.- Que mediante resolución de las diecisiete horas del doce de agosto del dos mil quince, se previno a la parte actora que indicará si el escrito presentado respondía una media cautelar antecasuam o a un proceso de conocimiento con medida cautelar. (Imágenes 246-247 del expediente electrónico) 4.- Que mediante escrito presentado el 18 de agosto del 2015, la parte accionante cumple la prevención realizada mediante resolución de las diecisiete horas del doce de agosto del dos mil quince, e indica que el proceso formulado es un proceso de conocimiento con medida cautelar que busca anular la resolución administrativa que rechazó el silencio positivo y consecuentemente solicita se tenga por autorizada la modalidad Juego Crea que fue peticionada. (Imágenes 248-249 del expediente electrónico) 5.- De la solicitud de medida cautelar se confirió traslado mediante resolución de las nueve horas y cuatro minutos del veintiuno de agosto del dos mil quince. A la que se refirió el Estado mediante escrito presentado el 02 de setiembre del 2015, alegando la excepción de falta de integración de la litis consorcio pasivo necesario. (Imágenes 252-270 del expediente electrónico) 6.- Mediante resolución No. 3109-2015 de las diez horas y diez minutos del tres de diciembre del dos mil quince, se resolvió la defensa de integración de la litis consorcio pasivo necesario respecto de la Junta de Protección Social, en la que se dispuso su rechazo. (Imágenes 287-289 del expediente electrónico) 7.- Mediante resolución No.3181-2015 de las ocho horas del dieciséis de diciembre del dos mil quince, este Despacho resolvió la medida cautelar presentada, disponiendo su rechazo. Resolución que no fuera apelada. (Imágenes 291-295 del expediente administrativo) 8.- Mediante resolución de las dieciocho horas cinco minutos del dieciséis de diciembre del dos mil quince, la Jueza tramitadora resolvió la gestión de trámite preferente peticionada por la parte, disponiendo su rechazo. (Imagen 297 del expediente electrónico) 9.- La representación del Estado presentó ante el Tribunal de apelaciones en escrito del 14 de diciembre del 2015, recurso de apelación contra la resolución 3109-2015 de las 10 horas y 10 minutos del 03 de diciembre del 2015, que dispuso el rechazo de la integración de la litis consorcio pasivo necesario, recurso que fuera acogido por el Tribunal de Apelaciones de esta Jurisdicción mediante resolución No. 032-2016-I de las diez horas quince minutos del veintiséis de enero del dos mil dieciséis, ordenado la integración de la litis consorcio pasivo necesario respecto de la Junta de Protección Social, por lo que le ordenó a la parte demandante aportar un juego de copias para notificar a ese ente. (Imágenes 302-315 del expediente electrónico) 10.- Mediante escrito presentado el 28 de enero del 2016, la parte accionante presentó una ampliación de la demanda e integración de la litis consorcio pasivo necesario contra la Junta de Protección Social. En dicho memorial, la parte amplió los hechos, y fundamentos de la demanda como las pretensiones, incorporando una pretensión indemnizatoria de daños y perjuicios. (Imágenes 321-329 del expediente electrónico) 11.- Mediante resolución de las nueve horas y cuarenta y siete minutos del veinticuatro de mayo del dos mil dieciséis, se confirió el traslado de la demanda al Estado y la Junta de Protección Social. (Imágenes 332 y 333 del expediente electrónico) 12.- La Junta de Protección Social contestó la demanda en escrito del 24 de agosto del 2016, en el cual rechazó los hechos y opuso las defensas de demanda defectuosa y falta de derecho. Solicitó además la condena en costas con sus respectivos intereses. Por su parte la representación del Estado contestó la demanda en memorial presentado el 5 de setiembre del 2016, en el que rechazó los hechos, opuso las defensas de falta de interés actual y falta de derecho. Igualmente solicitó declarar sin lugar la demanda y la respectiva condena en costas con los intereses. (Imágenes 338-346, 361-379 del expediente electrónico) 13.- La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que se encuentra grabada en el sistema digital de este Despacho, fue celebrada el día 02 de noviembre del 2016, con la participación únicamente de las partes demandadas. En esa fase, la juzgadora de trámite rechazó el escrito de ampliación de demanda presentado el 28 de enero del 2016 por la parte actora, teniendo como único escrito de demanda el presentado el 11 de agosto del 2015, con las pretensiones del escrito incorporado el 05 de enero del 2016, definiendo las pretensiones del proceso como las que se establecieron en ese escrito y por ser estas sobre las que se otorgó el traslado de la demanda a las partes demandadas. Se tuvo por desistida la defensa de demanda defectuosa. Se admitió como prueba documental la aportada por las partes y el expediente administrativo. Se rechazó la prueba testimonial ofrecida por la accionante. Al no existir prueba que evacuar, de conformidad con el numeral 98.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el asunto fue declarado de puro derecho y se confirió a las partes un plazo de tres días para que se rindieran conclusiones. (Minuta de la audiencia en Imágenes 398-401 del expediente electrónico y soporte digital de la audiencia en el Sistema de Gestión) 14.- Las partes demandadas rindieron conclusiones en memoriales presentados el 07 de noviembre del 2016. (Imágenes 400-409 del expediente electrónico) 14.- En los procedimientos no se observan nulidades que subsanar o que generen indefensión. Este asunto se ajusta, además, a lo dispuesto en el Reglamento sobre Expediente Judicial Electrónico ante el Poder Judicial, aprobado por Corte Plena, en el artículo XXXI de la sesión número 22-13, celebrada el veinte de mayo del dos mil trece. Se dicta esta sentencia previa deliberación por unanimidad.

Redacta la juzgadora Gómez Chacón con el voto afirmativo de la juzgadora Abarca Gómez y el juzgador Garita Navarro.

CONSIDERANDO

I.- Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen los siguientes: 1.- La Fundación Hogar Crea Internacional Costa Rica, presentó el 30 de octubre del 2014, una solicitud de aprobación de Juego Crea y su reglamento ante el Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública. En la estructura del documento presentado, se exponían los fundamentos legales para el desarrollo del Juego Crea, un apartado de la lucha contra la ludopatía, la descripción del juego de habilidad y destreza, otro apartado referente a la plataforma de conciencia social, interconexión y posibilidades, el reglamento del Juego Crea, un plan de Inversión para la apertura de una Sala de Juego, una copia de la cédula jurídica de la Fundación, un anexo con un informe del Ingeniero Gustavo Rojas Arias y un anexo con un diseño de la máquina de juego. El reglamento propuesto se componía de 9 artículos, uno primero de definiciones, un segundo de descripción del Juego Crea, el tercero en el que se exponía como operan las figuras y combinaciones del juego, el cuarto artículo en el establecía la edad requerida para participar, el artículo 5 donde se definía el contrato de hecho, como la forma en cómo se vincula el usuario y la máquina, el artículo 6 que establecía la trasparencia de los resultados, el artículo 7 en el que se explicaban cómo se harían efectivos los premios, el artículo 8 en el que se señalaban los montos de los premios y su lugar de pago y por último el artículo 9 en el que se establecía el plazo de pago de premios y caducidad. (Folios 1-39 del expediente administrativo) 2.- Que de acuerdo al documento presentado por la Fundación Hogares Crea Internacional del Costa Rica, para la aprobación del Juego Crea, el mismo se describía de la siguiente forma: “Para asegurar el éxito de la terminal de juego y viabilidad económica para nuestra organización, se presentará un juego electrónico de habilidad y destreza. El usuario participante puede elegir en todo momento el número de líneas y créditos por línea para cada rodada de los rodillos virtuales. Para iniciar el movimiento de rodillos presionará el botón de jugar, en ese momento los rodillos virtuales girarán hasta que el usuario presione cada una de las líneas y ésta se detendrá, de forma tal que la forma o la figura que el usuario podrá realizar la misma acción para cada una de las restantes línea de juego y detenerlas con la finalidad de que se replique la misma figura en cada una de ellas y de esta forma ganar el juego según sea la escala de premios de éste. La habilidad del juego consiste en memorizar la sucesión de cada uno de los rodillos que constan de: 9 figuras o más (dependerá del juego) repartidas. Secuencias de 36 de estas figuras en cada rodillo. Así mismo tendrá que: Conocer o memorizar la tabla de premios y la distribución de las líneas (si juega más de una); Procurar los premios, créditos, que desee obtener. Al presionar cualquier stop los rodillos estos se detendrán en las 3 posiciones que siguen en la sucesión, es decir que sigan a las que se ven en el instante en pantalla.” (Folios 9 y 10 del expediente administrativo) 3.- Que el informe del Ingeniero Gustavo Rojas sobre las máquinas de Juego Crea, aportado con la solicitud de autorización de dicho Juego, por la Fundación Hogar Crea al Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, concluyó que “Con base en el estudio, queda técnicamente comprobado que el uso de los equipos electrónicos, de la compañía I.G.S. (Internacional Games System) tienen como principal función, poner en juego la habilidad motora y razonamiento del jugador ante un equipo electrónico. Es así como la máquina solo brinda varias opciones y es la propia persona quien toma la decisión que desee en base a su destreza y habilidades mentales y visuales”. (Folios 21-37 del expediente administrativo) 4.- Mediante resolución No.485 –Placa26162 de las trece horas con cuarenta minutos del doce de diciembre del dos mil catorce, el Ministerio de Gobernación y Policía resolvió que previo a disponer lo que en derecho corresponda de acuerdo a lo establecido en la Ley 7395 y el reglamento 24922 del 15 de enero de 1996 y sus reformas, concede audiencia a la Junta de Protección Social por el término de diez días hábiles, para que emita sus consideraciones en torno a la solicitud formulada por la Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica. Dicha resolución fue trasladada con oficio 044-2015-15-DAJG del 09 de enero a la Viceministra Carmen Muñoz Quesada para su visto bueno por el asesor legal Mario Fajardo Jiménez (Folio 98-99 del expediente administrativo) 5.- Que el 23 de enero del 2015, la Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica, presentó una solicitud de silencio positivo ante el Ministerio de Gobernación y Policía, fundamentándose en que desde el día de la presentación de la solicitud de autorización de la nueva modalidad de Juego Crea hasta ese momento había trascurrido el plazo previsto en el ordenamiento, sin que se le notificara resolución alguna. Aportando para ello una declaración jurada que señalaba que cumplió con cada uno de los requisitos a la hora de presentar la solicitud de autorización y que hasta ese momento no se le había resuelto nada. (Folios 100-108 del expediente administrativo) 6.- Mediante resolución No. 485-2014-DMG de las trece horas con cuarenta minutos del once de febrero del dos mil quince, del Ministerio de Gobernación y Policía, dispuso que previo a resolver lo que en derecho corresponda de conformidad con la ley 7395 y el Decreto Ejecutivo No. 24922 del 15 de enero de 1996 y sus reformas se le concede audiencia a la Junta de Protección Social por el término de días hábiles contados a partir de la notificación de esa resolución, a efecto de que emita las consideraciones que estime pertinentes, en torno a la solicitud formulada por la Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica para la aprobación del Juego Crea. La cual fue remitida mediante oficio DAJ-0233-2015 del 13 de febrero al Gerente General de la Junta de Protección Social. (Folios 109-110 del expediente judicial) 7.- Mediante resolución No. 0087-2015-DMGP de las once horas y treinta minutos del dieciocho de febrero del dos mil quince del Ministerio de Gobernación y Policía se conoció del Silencio Positivo presentado por la Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica, sobre la autorización de la nueva modalidad del Juego Crea, disponiendo “ Con fundamento en los artículos 11, 330, 331 de la Ley General de la Administración Pública, artículo 11 de la Constitución Política, artículo 7 de la Ley 8220, Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos resulta improcedente la solicitud de aprobación de nueva modalidad de Juego Crea número tres y su reglamento, interpuesta por la Fundación de Hogar Crea Internacional Costa Rica.” Considerando fundamentalmente la ausencia de un requisito obligatorio para dicho trámite, como lo es el criterio de la Junta de Protección Social respecto al tema. Resolución que fuera notificada el 10 de abril del 2015 mediante correo electrónico. (Folios 111-114 del expediente administrativo) 8.- Que mediante oficio AJ-0213 del 27 de febrero del 2015, la Asesoría Jurídica de la Junta de Protección Social remitió a la Asesoría Jurídica del Ministerio de Gobernación y Policía, el criterio técnico aprobado por la Junta Directiva de la Junta de Protección Social con respecto a la solicitud de la Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica para la aprobación del Juego Crea 2014, estableciendo las siguientes observaciones: (…)”Según lo regulado en el decreto No.24922, no se acopla en lo establecido en el artículo 2 el Reglamento, cuando se indica un conjunto de juegos sistematizados (…)(…) El artículo 4 del Reglamento hace referencia al decreto 8722-G del 13 de junio de 1978, que es el Reglamento a las Máquinas de Juego, conceptualización que no está contemplada en el artículo 31 de la Ley de Loterías y el Decreto No. 24922, Reglamento del Juego Crea. “Respecto al artículo 1 del Reglamento del Juego Crea, indica que para que el juego se ajuste a la normativa, necesariamente deberá demostrar que se ajusta al presupuesto de hecho de la norma del artículo 31 de la ley 7395. La figura del operador debe analizarse a la luz del artículo 30 que establece que el Juego Crea será adquirido y administrado por la Fundación Hogares Crea y el artículo 34 de la misma Ley que señala que el Poder Ejecutivo reglamentara la organización y el sistema de sorteos, la periocidad, la cantidad y la clase de premios. Se define el usuario como persona mayor de edad, pero luego se hace referencia al Decreto 8722-G que autoriza el juego de personas mayores de 12 años. Debe quedar debidamente establecido, acreditado y comprobado que en el juego exista alta capacidad de memoria, habilidad y destreza. La definición brindada es muy amplia, para efectos del reglamento debe describirse en que consiste la terminal, o sea realizar una descripción detallada, precisamente para empezar a delimitar como se desarrollará el Juego Crea. Nótese como acá ya se empieza a perder el concepto de terminal, para pasar a otro más amplio, como lo es cualquier dispositivo autorizado para el Juego Crea. Se pretende desarrollar un reglamento para un juego determinado, pero utilizando conceptos indeterminados. No se define un sistema de juego. No se define un plan de premios, tampoco hay una descripción clara del juego, lo que genera incerteza jurídica al jugador. Reitera el concepto de conocimiento, habilidad y destreza, pero no indica la dinámica del juego. Nuevamente se utilizan conceptos indeterminados “se prevé dotar de medios de pago” que es una cantidad segura y prudente? Quien lo determina? No es claro en cuanto al responsable de hacer en efectivo el premio. Utilizan conceptos indeterminados nuevamente, quien define esa cantidad para premios adicionales? En qué consisten los premios adicionales? Como el jugador puede acceder a esos juegos adicionales? ¿Que son los juegos adicionales? Sobre el artículo 2 indica “No se realiza una descripción clara del juego, generando duda como ¿Cuántas combinaciones debo tener para hacerme acreedor de un premio? ¿de cuántas combinaciones posible consta el juego? ¿Cuál es la periocidad del juego? (Pareciera que son salas de juego permanentes) ¿Cómo es la dinámica del juego? ¿Existe un centro neurálgico en donde se controlan todas las máquinas o bien cada máquina trabaja de forma independiente? ¿Tiene o no tiene trivias? ¿Cómo se despliegan las trivias? ¿Cómo accedo a jugar las trivias? ¿Cómo se premia el acierto en una trivia? Hay una situación que resulta inconveniente y es que de la redacción pareciera que se desprende que cada máquina de acuerdo a sus instrucciones determina la forma de juego. En un juego, el esquema no puede ser susceptible a cambio, por un tema de certeza jurídica. Sobre el artículo 5 señaló “Por lo que se indica a través del pretendido reglamento, no existe uniformidad en el juego (lo cual en esta materia es básico) sino que dependerá de la máquina que se utilice, no es claro el reglamento en cuanto a la dinámica del juego” En atención al artículo 8 manifestó “ Con el concepto que se desarrolla en función de cada terminal es claro que no estamos hablando de un juego en el cual se pueda determinar periocidad, o fecha del mismo, sino que se instruye que se trata de salas de juego que funcionaran con un horario determinado y en forma permanente.” (Folios 115-123 del expediente administrativo) 9.- Mediante resolución No.179-2015-DMG de las 12 horas del 13 de abril del 2014, del Ministerio de Gobernación y Policía, se puso en conocimiento a la Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica, sobre el criterio rendido por la Junta de Protección Social a la solicitud de autorización de Juego Crea. Audiencia que fuera contestada por la Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica, señalando aspectos de violaciones al debido proceso, y manifestando que las alegaciones de la Junta de Protección Social, no constituían un criterio técnico, sino un criterio jurídico del fundamento del juego Crea y su reglamento, que buscaba demeritar el juego, lo cual no es su competencia. (Folios 129-133 del expediente administrativo) 10.- Mediante resolución No. 474-2015- DMG de las quince horas y cuarenta minutos del dieciocho de setiembre del dos mil quince, del Ministerio de Gobernación y Policía se conoció de la solicitud de aprobación del Juego Crea, disponiendo “Rechazar la solicitud incoada por la Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica a fin de establecer el juego Crea” Exponiendo en sus consideraciones fundamentalmente que de acuerdo a la normativa, cada emisión debe ser autorizada por el Poder Ejecutivo. Debe contarse una descripción detallada respecto al plan de premios, consistente en la emisión de boletos y cada una deberá llevar impreso el número de convalidación o marca de identificación, el número de resolución y otros aspectos, elementos de los cuales ninguno es considerado en el Reglamento del Juego Propuesto. Señalaron además que de acuerdo al Plan de Inversión para la Apertura de la Sala de Juego, se desvirtúa el concepto de emisiones periódicas que autoriza el ordenamiento. También se indicó que el informe anexado del Ingeniero Gustavo Arias no permitía concluir si la máquina es de azar o de habilidad, por cuanto no explica la teoría del juego, sino de sus comandos. (Folios 144-157 del expediente administrativo) II.- Hechos no probados. De relevancia para este proceso se tienen los siguientes: único: Que la solicitud del Juego Crea presentada ante el Ministerio de Gobernación y Policía, el 30 de octubre del 2014, por la Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica, haya cumplido con todos los requisitos de forma y fondo establecidos en el ordenamiento jurídico para que operara el silencio positivo.

III.- Objeto del proceso: La parte accionante pretende con la interposición de este proceso, la anulación de la resolución No.87-2015-DMGP de las once horas y treinta y ocho minutos del dieciocho de febrero del dos mil quince, del Ministerio de Gobernación y Policía, en la que se resolvió el silencio positivo sobre autorización del Juego Crea de Hogares Crea. En ese sentido, plantea que su representada es la titular del Juego Crea, el cual se encuentra tipificado en los artículos 30 a 35 de la Ley de Loterías, el cual no se ha podido explotar hasta ahora. Indica que se presentó una solicitud de autorización de una nueva modalidad del Juego Crea, y ésta se presentó con pleno cumplimiento de todos los requisitos aplicables. Señala que el Ministerio de Gobernación no notificó absolutamente nada durante el plazo de un mes regulado en el artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) a pesar de estar completos los requisitos de ley. Manifiesta que se les rechazó el silencio positivo bajo el único argumento que no se había hecho la consulta a la Junta de Protección Social, aspecto que estima es un trámite propio del procedimiento a desarrollar por la Administración, pero no un requisito que debía aportar su representada. Manifiesta, que nunca se previno la subsanación de ningún requisito de fondo o de forma, por lo que considera que si es claro que la solicitud, si cumplía con todos los requisitos a excepción del criterio de la Junta de Protección Social, el cual, la normativa contempla como una responsabilidad del Poder Ejecutivo. Señala que en ese sentido que el rechazo del silencio positivo es ilegítimo.

IV.Sobre los argumentos del Estado y la Junta de Protección Social: Señalan que conforme a lo establecido en el artículo 2 del Decreto Ejecutivo No. 24922-MP en relación con los artículos 330 y 331 de la LGAP y el 7 de la Ley 8220, la resolución No. 87-2015 de las 11:38 horas del 18 de febrero del 2015, dictada por el Ministerio de Gobernación y Policía se encuentra ajustada a derecho, en el tanto, en el trámite de autorización del Juego Crea, no se configuró el silencio positivo, por cuanto, esa figura procede cuando el administrado y el trámite cumplieron en su totalidad con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento para que proceda su aprobación. Sin embargo, indican que, al momento de solicitarse el silencio positivo, no se había cumplido con un requisito, como lo era el criterio de la Junta de Protección Social. En cuanto al fondo de la autorización, se manifiesta que el Juego Crea no se ajusta a la normativa jurídica y particularmente a los criterios de destrezas, habilidad, alta de capacidad de memoria y asociación visual planteados en los artículos 30 y 31 de la Ley de Loterías No. 7395. Señala el Estado adicionalmente, que la solicitud no cumplía el requisito de una descripción detallada respecto al plan de premios, y que el Juego Crea propuesto era incompatible con el modelo de emisiones cuya principal característica es la periocidad, que es el autorizado por la legislación en el artículo 34 de la Ley de Lotería. Manifiesta que de acuerdo a la jurisprudencia para que opere el silencio positivo, no es solo es necesario el transcurso del tiempo, sino que se cumpla con los requisitos que establece el ordenamiento y que lo pretendido no sea ilegal, ilegítimo, contrario al ordenamiento jurídico o a la moral, en ese sentido, de acuerdo los requisitos establecidos en la legislación, se incumplía con el requisito del plan de juegos y el criterio técnico emitido por la Junta de Protección Social, además de no demostrarse que el Juego propuesto careciera de elementos de azar, y que dependiera de forma exclusiva de la habilidad y destreza del jugador, como la capacidad de memoria y asociación visual, por el contrario, enfatizan, en que de las mismas manifestaciones de la accionante, se reconoce el elemento azar en el Juego propuesto, condición que es prohibida por la ley. Desde esa perspectiva, consideran que no se cumplen con elementos de orden legal para que proceda la autorización del Juego Crea. Por las razones indicadas se interpusieron por las accionadas, la defensa de falta de derecho y la de falta de interés por parte del Estado adicionalmente, por considerar que la solicitud de autorización del Juego Crea fue debidamente resuelta por la Administración mediante resolución No. 474-2015 DMG de las 15:40 minutos del 18 de setiembre del 2015, acto que no fue impugnado por la parte actora.

V.Sobre la regulación del Juego Crea en el Ordenamiento Jurídico: El Juego Crea se encuentra regulado en la Ley de Loterías No 7395 del 3 de mayo de 1994, publicada en la Gaceta No.87 del 06 de mayo de 1994 a partir del artículo 30, el cual establece: “Crease el juego popular denominado Juego Crea, el cual será adquirido y administrado, en forma exclusiva, por la Junta Directiva de la Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica, con cédula jurídica No. CED109409”. El ordinal 31 de la misma ley señala que “El juego Crea será un juego de combinación de destreza y habilidad, que requerirá fundamentalmente, una alta capacidad de memoria y de asociación visual por parte del jugador.” En el numeral 32 se indica “Las utilidades netas del juego Crea se destinarán totalmente a la construcción y el mantenimiento de los albergues Crea, así como el tratamiento de sus residentes y a la adquisición de bienes muebles e inmuebles necesarios para desarrollar sus programas.” Por su parte, el artículo 34 establece “El Poder Ejecutivo reglamentará la organización, y el sistema de sorteos. La periocidad, la cantidad y la clase de premios del Juego Crea”. Finalmente, el ordinal 35 plantea “Dentro de los treinta días siguientes a la fecha de vigencia de esta Ley, La Junta deberá presentar, ante el Poder Ejecutivo, el Reglamento correspondiente, con excepción de lo estipulado en el artículo anterior.” El Juego Crea fue reglamentado por el Poder Ejecutivo, mediante el Decreto No. 24922-MP, del 15 de enero de 1996, el cual, fue reformado por el Decreto 25830-MP del 13 de febrero de 1997, estableciendo las siguientes regulaciones:

Artículo 1º- El Juego Crea consiste en un juego que requiere combinación de destreza, habilidad y una alta capacidad de memoria y de asociación visual por parte del jugador. La Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica podrá poner en circulación en el mercado nacional el máximo de boletos que al año sean autorizados por el Poder Ejecutivo. Los boletos anuales autorizados podrán ser distribuidos en varias emisiones que se identifican en diferentes formas.

En ningún caso el Juego Crea podrá consistir en loterías de cualquier tipo, sean éstas de carácter electrónico o por billetes, de raspar o similares, en las cuales el azar sea el elemento determinante del ganador.

(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 27208 de 04 de agosto de 1998).

(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 25830 de 13 de febrero de 1997).

Artículo 2º- Cada emisión deberá ser autorizada por el Poder Ejecutivo, el cual consultará a la Junta de Protección Social de San José, el criterio técnico en materia de sorteos. Previamente a la autorización, la Fundación Hogares Crea Internacional, cédula jurídica Nº CED109406, deberá presentar para su consideración una descripción detallada del respectivo plan de premios.

Artículo 3º- El valor total de cada plan de premios, no podrá ser menor del 50% del producto total del valor nominal de la emisión.

Artículo 4º- Cada boleto deberá llevar impreso el número de convalidación o marca de identificación; el número de resolución mediante el cual el Poder Ejecutivo autoriza la emisión, la identificación del Juego Crea, el nombre de la Fundación, lugar de canje o pago de premios, plan detallado de premios, plazo de caducidad y una advertencia sobre el no pago de premios en caso de roturas o alteraciones que pudieran hacer dudar de su autenticidad, la descripción de la forma del juego y las firmas del representante legal de la Fundación y otro miembro de la Junta Directiva.

Artículo 5º- Los boletos no vendidos y los retirados del mercado, por razones de conveniencia, deberán ser inutilizados y destruidos de manera que no dejen posibilidad de fraude. De esta operación se deberá levantar un acta que deberá ser suscrita por un notario público, un contador público autorizado y los representantes de la Fundación Hogares Crea Internacional de Costa Rica.

Artículo 6º- Los boletos premiados serán pagados al portador a su presentación, cuando se trate de premios menores, por los mismos vendedores autorizados y si son premios mayores en las oficinas centrales de la Fundación en los lugares que esta designe.

Artículo 7º- El Juego Crea podrá ser vendido y distribuido por personas físicas y organizaciones sociales sin fines de lucro, legalmente constituidas e inscritas, pudiendo usar para tal fin máquinas electrónicas. Las autorizaciones respectivas serán otorgadas por la Junta Directiva de la Fundación.

(Así reformado por el artículo 2° del decreto ejecutivo N° 25830 de 13 de febrero de 1997).

Artículo 8º- La Fundación deberá presentar ante el Poder Ejecutivo la liquidación contable respectiva debidamente certificada por un contador público, dentro de los sesenta días posteriores a la finalización de la emisión del Juego Crea. El plan de inversión de los ingresos obtenidos por el Juego Crea servirá al Poder Ejecutivo emitir la autorización de emisión, y para ese fin se deberá presentar en forma anual conforme con el período fiscal respectivo. De conformidad con el artículo 15 de la Ley de Fundaciones N° 5338 del 28 de agosto de 1973, la Fundación Hogares Crea deberá rendir un informe contable de sus actividades el primero de enero de cada año a la Contraloría General de la República.

(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 3° del decreto ejecutivo N° 25830 de 13 de febrero de 1997).

Artículo 9º- Se entiende por utilidad neta el producto residual de las ventas netas del Juego menos el costo de producción, administración y ventas y el plan total de premios ofrecido al público.

Artículo 9 Bis.- En todas las disposiciones en que se haga mención al Poder Ejecutivo, se entenderá como Ministro del ramo el Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación.

De las anteriores normas tanto lo dispuesto en la Ley 7395, como lo establecido en el Decreto No.24922-MP del 15 de enero de 1996, se concluye que el legislador en el marco de la Ley de Loterías creó el Juego Crea como una excepción a lo dispuesto en el numeral 2 de la Ley 7395, el cual establece a la Junta de Protección Social como la única administradora de las loterías, además de definir la prohibición de todo tipo de lotería, tiempo, rifa, rifas, clubes cuyos premios se paguen en efectivo. En ese sentido, el ordenamiento creó el Juego Crea, el cual debe ser adquirido, y administrado en forma exclusiva por la Fundación Hogares Crea de Costa Rica, pero la reglamentación de la organización, sistema de sorteos, periociodad, cantidad y clase de premios, y la emisión de los boletos es regulado y autorizado por el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación. El Juego Crea consiste en un juego de combinación de destreza y habilidad, que requeriría una capacidad de memoria y de asociación visual por parte del jugador. El Juego Crea establece como condición que no se encuentre el elemento azar como determinante para ganar. Para la respectiva autorización de cada emisión del Juego, la cual debe ser autorizada por el Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación, se debe consultar a la Junta de Protección Social, el criterio técnico en materia de sorteos, además de la obligación de la Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica, de presentar una descripción detallada del respectivo plan de premios. Para el respectivo plan de premios, se establece como condición que no podrá ser menor del 50% del valor total del valor nominal de la emisión. A su vez se indica como requisito que cada boleto deberá contar con el número de resolución de la autorización del Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación, establecer además el lugar del canje o pago de premios, plazo de caducidad, la advertencia sobre el pago de no premios, la descripción de la forma de juego y las firmas de los representantes de la Fundación. Se instituye que su forma de pago será pagado a su portador por los mismos vendedores, cuando se trate de premios menores y los premios mayores serán cancelados en las oficinas de la Fundación. Además, se autoriza la venta y distribución por personas físicas y organizaciones sociales sin fines de lucro, pudiendo usar para tal fin máquinas electrónicas. Finalizada cada emisión la Junta Directiva de la Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica está en la obligación de presentar ante el Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación, la liquidación contable respectiva.

VI- Sobre la aplicación del silencio positivo al caso concreto. La parte accionante cuestiona que el acto sobre el que se reclama la nulidad, es invalido, ya que la solicitud de autorización de la nueva modalidad del Juego Crea, sometida a las autoridades del Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación, cumplió con cada uno de los requisitos, por ende se configuraron los elementos para que opere el silencio positivo sobre dicha autorización, sin embargo, manifiesta que se le rechazó la gestión del silencio positivo presentado ante la Administración, bajo el argumento de que se requería el criterio de la Junta de Protección Social, requisito que estima era una carga de la Administración y no de su representada, que no le puede ser traslado. Además manifiesta que en ningún momento se le previno que subsanará ningún requisito, por lo que se entiende que la solicitud presentada ante el Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación se encontraba completa y por lo que se configuró el silencio positivo transcurrido el plazo de un mes que establece el ordenamiento sin que la Administración le resolviera. Sobre tales alegaciones cabe señalar lo que de seguido se expone, lo cual ya ha indicado esta Sección en otros pronunciamientos. “El interés público que está llamada a tutelar, constituye el elemento finalista o teleológico que justifica el conferimiento de potestades de imperio a determinadas Administraciones Públicas en el contexto particular de sus marcos de acción. Tal interés público constituye el fin último del eje prestacional de tales unidades administrativas y el fin último de sus actuaciones, interés que prevalece sobre el mismo interés que pueda tener una Administración Pública (arts. 113, 131 LGAP). Por tal motivo, y siendo la base legitimante de las potestades que le son conferidas, las competencias y potestades han de ser ejercitadas para tal satisfacción. Así en efecto se colige del ordinal 66.1 de la Ley No. 6227/78 en cuanto señala que las potestades de imperio y su ejercicio, los deberes públicos y cumplimiento son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. Ahora bien, en múltiples supuestos, esas potestades se ejercen en el marco de un procedimiento administrativo, que puede gestarse de oficio o a gestión de parte. En esta último caso (gestión de parte interesada), el debido ejercicio de los poderes públicos supone el deber de emitir acto expreso dentro de los márgenes temporales que imponga el ordenamiento jurídico en cada tipo de gestión. Así se establece, en tesis de principio, en el canon 134 LGAP. Con todo, es usual que vencido ese plazo, la Administración no emite respuesta sobre lo peticionado, ante lo cual, debe discriminarse y precisarse la consecuencia jurídico-procedimental de esa inercia. Por un lado, el numeral 139 de la citada Ley No. 6227/78 indica que el silencio de la Administración no puede reflejar su voluntad, salvo ley que disponga lo contrario. Es decir, la falta de respuesta de la Administración, si bien puede considerarse una patología o funcionamiento anormal (por desidia) del ejercicio del poder público, tiene efectos diversos, según se trate del supuesto a analizar. De este modo, el ordenamiento jurídico público fija dos figuras que pretenden regular las incidencias de la inercia pública, a saber, el silencio negativo y el silencio positivo. El silencio negativo, en términos simples, constituye una denegación ficta de la petición administrativa, si dentro del plazo conferido a la Administración para resolver, no se ha pronunciado. Se trata de una presunción de rechazo de lo peticionado, cuya finalidad es abrir la facultad del administrado de ejercer sus derechos recursivos frente a la misma administración, o bien, acudir directamente a la jurisdicción contencioso administrativa para buscar la tutela de su situación jurídica. El silencio negativo no es un rechazo de la gestión, sino una conjetura que posibilita el ejercicio impugnaticio referido, es decir, no supone que la gestión ha sido efectivamente rechazada, pues no hay voluntad pública manifiesta, sino solo la posibilidad de saltar esa instancia y continuar en el procedimiento administrativo. Puede decirse, cuando el agotamiento de la vía administrativa era imperativo en todas las materias (previo al fallo 3669-2006 de la Sala Constitucional y el artículo 31.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo), el silencio negativo era una carga para el administrado, pues le exigía ejercer las sendas recursivas para obtener un acto preleable y luego acudir a la tutela jurisdiccional. Empero, en la actualidad, en tanto facultad, se constituye en una posibilidad para accionar el curso del procedimiento o bien, instaurar una causa judicial. Así lo establece el inciso 3 del ordinal 261 de la Ley General de previa cita, en el siguiente sentido: "3. Si al cabo de los términos indicados no se ha comunicado una resolución expresa, se entenderá rechazado el reclamo o petición del administrado en vista del silencio de la Administración, sea para la interposición de los recursos administrativos procedentes o de la acción contenciosa en su caso, esto último en los términos y con los efectos señalados por la Código Procesal Contencioso-Administrativo.". Más simple, la inercia administrativa supone el rechazo de la gestión - del recurso- para efectos de avanzar en el procedimiento, pero ello no implica que desde el plano material-jurídico, la petición ha sido denegada. Incluso, el numeral 329.3 de la LGAP establece con toda claridad que el acto dictado fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo regla en contrario. Esto supone el deber de la Administración de pronunciarse sobre la gestión que le ha sido presentada, aún cuando ha fenecido el plazo para emitir su conducta y pueda entenderse ocurrido el silencio negativo, siendo que su competencia para resolver no decae por esta circunstancia. A diferencia del silencio positivo, el negativo no es un acto, sino una conjetura de rechazo ficta para los efectos señalados ut supra. Por otro lado, en determinados casos, al margen de lo señalado, la inercia pública en la emisión de la conducta formal lleva, como efecto jurídico, al denominado silencio positivo. En estos casos, el silencio de la administración se entiende como favorable al petente, siendo que su gestión se entiende por resuelta en términos favorables a como ha sido planteada. Desde esa óptica, el ordinal 330 de la Ley No. 6227/78 indica: "El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela./ 2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones." Empero, para que ello ocurra han de concurrir varios elementos, pues no en toda solicitud que suponga un permiso, licencia o autorización podría hablarse de la procedencia de un silencio positivo. En efecto, la lectura superficial del inciso segundo del ordinal 330 LGAP podría llevar al equívoco de entender que en cualquier petición de autorización, licencia o permiso, aplica u opera la figura del silencio positivo. Esta postura no es compartida por este Tribunal. La comprensión en los términos dichos supone, como efecto práctico, que al margen de lo pedido, la omisión pública llevaría a una suerte de anuencia administrativa para el ejercicio de los actos que sustentan la petición del interesado. Ello al margen que lo pedido tenga una gran incidencia en el orden público, la salud y la seguridad pública. La autorización puede definirse como la remoción de un obstáculo legal para el ejercicio de una conducta debida. Por su lado, el permiso consiste en la habilitación administrativa para el desarrollo de una conducta, en principio vedada. En tanto que la licencia consiste en una autorización de contenido reglado. Desde ese plano, es menester analizar en cada caso, cuando la petición privada (o pública) se regula por la figura del silencio positivo o bien, cuando está afecta al silencio negativo. De otro modo, no tendría lógica la existencia del silencio negativo, salvo para la fase recursiva, pues a excepción de los reclamos administrativos, en múltiples gestiones que se someten a conocimiento de la administración, a fin de cuentas, se busca el otorgamiento de un permiso, de una licencia o de una autorización. Puede pensarse en el caso de una solicitud de permiso para explotación de la actividad del transporte público remunerado de personas (art. 25 de la Ley No. 3503), que reúna los requisitos de esa legislación y vencido el plazo para resolver, no exista acto público. En tal caso, sería inviable a todas luces pensar en un silencio positivo. Por el contrario, el silencio de la Administración en ese caso no sería el previsto en el ordinal 330 LGAP, sino el efecto señalado en el artículo 261 incisos 1 y 3 de ese mismo cuerpo legal. De ahí que de manera expresa, en la Ley Forestal, No. 7575, el canon 4 señale de manera diáfana la improcedencia del silencio positivo en materia ambiental. Igual efecto se produce en los bienes demaniales, por derivación del régimen jurídico aplicable al dominio público (art. 262 Código Civil), tratamiento que en términos procesales puede verse, entre otros, en los preceptos 34.2 de la Ley No. 8508 (CPCA). Como puede verse, el mismo numeral 330 LGAP establece que procede el silencio positivo cuando se establezca de manera expresa por ley. Es el caso, a modo de simple referencia, del deber de tramitación en materia de contratación administrativa -art. 16 de la Ley No. 7494-, y en ese mismo campo, la omisión de respuesta del recurso de objeción -art. Placa26161 -. En tales casos, expresamente regulados, el ordenamiento jurídico establece un plazo diverso al fijado por el canon 261 LGAP, que usualmente empata con el lapso de un mes regulado por el mandato 330 de la Ley No. 6227/78. Empero, en la normalidad de las situaciones, el plazo para resolver las peticiones es de 2 meses regulado en el mencionado precepto 261 LGAP y los efectos del silencio son negativos o denegatorios. En consecuencia, no comparte este Tribunal la posición que toda autorización, permiso o licencia supone, en todos los casos, la aplicación de la figura del silencio positivo. Para ello es necesario analizar en cada caso la convergencia de una serie de factores. De un lado, si existe regulación expresa que fije la pertinencia del silencio positivo. Por otro, de no haber ese desarrollo explícito, si la petición del administrado, trata de una materia en la que es de pasible aplicación esa figura. En tales casos -y solo en esos-, el silencio aplicará cuando se acredite: a) que la gestión fue presentada cumpliendo la totalidad de requisitos fijados por el ordenamiento jurídico para ese caso en particular; y b) que vencido el plazo fijado por el ordenamiento jurídico para que la Administración resuelva el trámite, no haya recaído acto expreso. Para los efectos, la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, No. 8220 del 04 de marzo del 2002, publicada en La Gaceta No. 49 del 11 de marzo del 2002, establece el procedimiento para tener por acreditado el silencio positivo. En ese sentido, el numeral 7 indica en su tenor literal: "Procedimiento para aplicar el silencio positivo Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas. Para la aplicación del silencio positivo bastará con que el administrado presente a la Administración una declaración jurada, debidamente autenticada, haciendo constar que ha cumplido con todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de los permisos, las licencias o las autorizaciones y que la Administración no resolvió dentro del plazo correspondiente./Estos requisitos serán únicamente los estipulados expresamente en las leyes, los decretos ejecutivos o los reglamentos, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la presente ley. / La Administración, dentro de los tres días hábiles siguientes a la recepción de la declaración jurada, deberá emitir un documento donde conste que transcurrió el plazo para la aplicación del silencio positivo y la solicitud no fue resuelta en tiempo. Si la Administración no emite este documento dentro del plazo señalado, se tendrá por aceptada la aplicación del silencio positivo y el administrado podrá continuar con los trámites para obtener el permiso, la licencia o la autorización correspondientes, salvo en los casos en que por disposición constitucional no proceda el silencio positivo. / En el cumplimiento de este procedimiento, la Administración deberá coordinar a lo interno para informar al oficial de simplificación de trámites, de conformidad con los artículos 8 y 11 de esta ley. / Ninguna institución podrá desconocer o rechazar la aplicación del silencio positivo que, opera de pleno derecho. / Cuando sea procedente, la Administración aplicará el procedimiento de nulidad en sede administrativa regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o iniciará un proceso judicial de lesividad para demostrar que los requisitos correspondientes no fueron cumplidos. Como se observa, el procedimiento previsto en la Ley No. 8220 propende a tener por acreditada la concurrencia de los supuestos señalados. Cuando ocurra el silencio positivo, como se ha dicho, surge el denominado acto administrativo presunto, por lo que, la supresión de ese acto exige y requiere acudir a las formas de extinción de las conductas públicas, sea, nulidad del artículo 173 LGAP, proceso de lesividad o bien la revocación de conductas, so pena de lesionar el principio de intangibilidad de los actos propios, consagrado en el precepto 34 de la Carta Magna. De igual modo, esa declaración de ocurrencia del silencio positivo puede plantearse en esta sede contencioso administrativa, al amparo del numeral 42 y 122 del CPCA.” (Sentencia No. 163-2012-VI de las 14 horas 20 minutos del veinte de agosto del 2012) VII.- Improcedencia del silencio positivo en el caso concreto. Ahora bien, expuestas dichas generalidades sobre el silencio positivo, y valorada la normativa especial que regula el Juego Crea sobre el cual versa la solicitud de autorización en el que se reclama que operó el acto presunto, es criterio de este Tribunal, que el silencio positivo no operó ni existe invalidez en lo actuado por el Estado. Ciertamente, como se indicó en el considerado VI, la Ley de Loterías creó el Juego Crea como una excepción a lo dispuesto en el numeral 2 de esa misma norma, el cual debe ser adquirido, y administrado en forma exclusiva por la Fundación Hogares Crea de Costa Rica, pero la reglamentación de la organización, sistema de sorteos, periociodad, cantidad y clase de premios, así como la emisión de los boletos es regulado y autorizado por el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación. El Juego Crea, el cual consiste en un juego de combinación de destreza y habilidad, que requiere de una capacidad de memoria y de asociación visual por parte del jugador, establece como condición que no se encuentre el elemento azar como determinante para ganar. El mismo consta de emisiones que deberán ser autorizadas por el Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación. No obstante, la sola referencia a la figura de la autorización, licencia o permiso, no implica, per se, la aplicación del numeral 330.2 de la LGAP, -como se ha señalado- pues para ello, por un lado, es necesario el análisis de si en ese caso concreto de petición pública, opera la figura o si por el contrario, debe entenderse por denegado el reclamo o petición a la luz del ordinal 261.3 LGAP, a efectos de lo cual, ha de analizarse, entre otras cosas, la relevancia de la materia regulada, así como la ponderación de si la inercia pública materializa el ejercicio de un derecho conferido por el ordenamiento jurídico. En las regulaciones apreciadas en esta sentencia sobre el Juego Crea, tenemos que el ordenamiento establece que cada emisión del Juego Crea, creado por ley, deberá ser autorizado por el Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación, desde esta perspectiva la autorización que regula la normativa consiste en la remoción de un obstáculo jurídico para la realización de una actividad permitida por ley, como lo es el Juego en sí, creado y autorizado por el propio ordenamiento, supuesto que, en principio, encajaría las disposiciones de lo establecido en el artículo 330 y 331 de la LGAP. No obstante, de la revisión minuciosa de los autos tenemos que la parte accionante presentó el 30 de octubre del 2014, ante el Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación una solicitud de aprobación para el desarrollo y reglamentación de una nueva modalidad del Juego Crea tipo electrónico, la cual acompañó de un documento en el que se estructura una descripción de dicho juego, donde se detalló el funcionamiento de la terminal electrónica y del juego en sí, un reglamento para el Juego, en el cual se explica que éste es conformado por un conjunto de juegos temáticos sistematizados que requerirán fundamentalmente de una combinación de habilidad, destreza, alta capacidad de memoria, asociación visual a la hora de seleccionar las diferentes variables ofrecidas en cada terminal. Además, aportó la estructura de costos para la apertura de una Sala de Juego Crea y un informe ingenieril del funcionamiento de las máquinas electrónicas para poner en operación el Juego Crea (Hecho probado 1). En ese sentido, es criterio de esta Cámara que lo solicitado por el accionante ante la Administración demandada y sobre la que reclama operó el silencio positivo, no es el tipo de autorización al que refiere la Ley 7395 y el Decreto No. 24922-MP del 15 de enero de 1996, sobre la cual podría configurarse los supuestos del artículo 330 y 331 de la LGAP, estimando que como se señaló, la normativa referida en la Ley de Loterías y el Reglamento al Juego Crea, expone que la autorización que prevé el ordenamiento por parte del Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación, es para la emisión del Juego Crea concebido como una lotería de cualquier tipo sea electrónica o por billetes, donde el elemento azar no sea el determinante. Sin embargo, como se expone lo presentado por la Fundación actora, no es una emisión de dicho juego, que es lo describe el ordenamiento jurídico, sino una propuesta de una nueva modalidad del juego, distinta a lo establecido en la legislación, la cual basa su funcionamiento en una terminal electrónica funcionando en Salas de Juego, para el cual presentó una reglamentación específica y un plan de inversión. Por ende, lo propuesto a la Administración no es una solicitud de autorización que pueda entenderse comprendida dentro de los términos del silencio positivo regulado en el ordinal 330 LGAP, por cuanto lo requerido por la Fundación demandante, requiere de una valoración técnica y jurídica por parte de la Administración, propia de las potestades establecidas en el artículo 34 de la Ley de Loterías al Poder Ejecutivo, las cuales van más allá de la autorización de una emisión del Juego, por cuanto, se insiste, lo que se pretende es una nueva modalidad y reglamentación del mismo. Entonces, lo sometido a consideración de la Administración en la solicitud realizada el 30 de octubre del 2014, por la Fundación accionante tiene una relevancia pública, en el entendido que ella se involucra la fiscalización de juegos, que si bien están autorizados por la Ley, también eventualmente podría estar presente el factor azar, en los que el Estado resguarda intereses superiores como lo son el de salud pública y bienestar social, según lo expone la JPS en el informe rendido. En esa lógica, entendiendo que la concurrencia del silencio positivo ha de interpretarse de manera restrictiva, y no existiendo regulación que establezca particularmente la aplicación de ese instituto en este caso, no se estima correcta su aplicación. En ese marco, considera este Tribunal que el plazo con el que contaba la Administración para atender la gestión planteada era el previsto en el ordinal 261 de la LGAP. Desde esta perspectiva, ese solo elemento da pie para rechazar los alegatos de la demanda. Ahora bien, para mayor abundamiento, aun considerando que lo sometido a valoración de la Administración en la solicitud realizada el 30 de octubre del 2014 por la Fundación Hogar Crea Internacional Costa Rica, sea la emisión del Juego en los términos del artículo 1 y 2 del Decreto 24922-MP del 15 de enero de 1996, y sus reformas (lo que, insistimos, no comparte este Tribunal), debe considerarse, que aún ese supuesto, tampoco se configura un vicio en el acto impugnado como el reprochado. Y es que nótese, que el numeral 2 del Decreto 24922-MP indica (…) Cada emisión deberá ser autorizada por el Poder Ejecutivo, el cual consultará a la Junta de Protección Social de San José, el criterio técnico en materia de sorteos. Previamente a la autorización, la Fundación Hogares Crea Internacional, cédula jurídica Nº CED109406, deberá presentar para su consideración una descripción detallada del respectivo plan de premios. Del artículo citado, se extrae que para que prospere la autorización de la emisión del Juego Crea deben concurrir dos requisitos, el primero de ellos, es la emisión de un criterio técnico por parte de la Junta de Protección Social y el segundo, la presentación detallada del respectivo plan de premios por parte de la Fundación. Sin embargo, del estudio de los autos se ha acreditado que al momento en que se presentó la solicitud de silencio positivo por la parte actora, el 23 de enero del 2015 (hecho probado 5), no se había rendido por parte de la Junta de Protección Social, el criterio técnico respecto a la autorización del Juego Crea presentada por la Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica, el 30 de octubre del 2014, el cual es un requisito como se señala para que proceda la autorización. Si bien como lo manifiesta la parte actora, éste no era una carga del administrado, sino del Ministerio de Seguridad Pública, tal condición, no hace diferencia en términos de la necesidad que expone la norma para que proceda la autorización, por lo que atendiendo lo referido en el artículo 331 de la LGAP, no se puede estimar que procediera el silencio positivo, ante la ausencia de un requisito exigido por el ordenamiento. En todo caso, de los autos también se denota, que la solicitud presentada por el propio accionante carecía del otro requisito establecido por el Decreto Ejecutivo referenciado, relacionado con la presentación de la descripción detallada del plan de premios, tomando en cuenta que como se aprecia de los elementos probatorios aportados en el expediente administrativo, se constata que el documento presentado por el actor ante la Administración en la que se solicita la aprobación de la nueva modalidad del Juego Crea, no se detalla el plan de premios que exige el Reglamento al Juego Crea. En el tanto, dicho documento únicamente expone las condiciones del reglamento del juego, su descripción, fundamento legal de la propuesta, plan de inversión de la apertura de la Sala de Juego, y un informe ingenieril del funcionamiento de las máquinas a utilizarse en el juego, (hecho probado 1), pero no se observa ese plan detallado de premios, refiriéndose únicamente la propuesta a los términos en que estará la reglamentación del pago del premio. Así las cosas, la parte actora incumplió en su solicitud, con la presentación de un requisito, que si era su carga exclusiva, lo que a la luz igualmente de lo que refiere el ordinal 331 de la LGAP no podía operar el silencio positivo. Adicionalmente, es importante llamar la atención que tal como lo han manifestado los demandados, además del incumplimiento de requisitos formales expuestos por las normas mencionadas, para que prospere la autorización que se pretende en este proceso, lo sometido a la aprobación por la Fundación actora a las autoridades del Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación, no cumple aspectos de fondo para su procedencia. Lo anterior en el tanto, como se aprecia de las consideraciones dadas por la Junta de Protección Social en el criterio remitido al Ministerio de Seguridad Pública mediante oficio AJ-0213 del 27 de febrero del 2015, la propuesta establece conceptos indeterminados que no se ajustan los parámetros establecidos en la Ley de Loterías y el Decreto que regula el Juego Crea (Hecho probado 8). Igualmente comparte esta Cámara que los elementos aportados con la propuesta no permiten concluir que la condicionante del azar no esté presente. Desde esta perspectiva, al no cumplirse con los presupuestos propios, tanto de forma como de fondo, que el ordenamiento jurídico prevé al efecto, para que Juego Crea que se pretende se tenga por autorizado, no puede configurarse un acto presunto y favorable de acuerdo a lo regulado en el artículo 331 de la LGAP. Así las cosas, no concurre en la especie un vicio de nulidad en los términos que regula los artículos 128 y siguientes de la LGAP, al valorarse en el acto impugnado, sea la resolución No. 0087-2015-DMGP de las once horas y treinta minutos del dieciocho de febrero del dos mil quince, del Ministerio de Seguridad Pública, que conoció del Silencio Positivo sobre la autorización de la nueva modalidad del Juego Crea, contenga un vicio de nulidad absoluta o relativa en los elementos constitutivos del acto, y al ser éste sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, debe entonces la pretensión de nulidad ser rechazada. Por las mismas razones, debe rechazarse la pretensión dirigida a que se declare que, en el caso concreto, operó el silencio positivo porque éste es jurídicamente inviable.

VIII.De las defensas opuestas. La representación del Estado opuso las defensas de falta de derecho y falta de interés actual. Por su parte la Junta de Protección Social opuso la defensa de falta de derecho. Sobre la defensa de falta de interés actual, la misma debe ser rechazada, valorando que la nulidad de lo peticionado en este proceso, no se ha resuelto en otra vía, subsistiendo interés en el asunto, si bien, en el procedimiento administrativo, se dictó un acto final, en el que se dispuso el rechazo de la aprobación del Juego Crea, mediante resolución No. 474-2015 DMG de las quince horas y cuarenta minutos del dieciocho de setiembre del dos mil quince, del Ministerio de Seguridad Pública y Gobernación, la nulidad que se pretende no recae sobre dicho acto, sino sobre el que rechazó la solicitud del silencio positivo, el cual de haber prosperado hubiera implicado la nulidad de esa resolución por conexidad, por lo que evidentemente lo resuelto en ese sentido, no disminuye el interés actual sobre el asunto que se somete en esta demanda. Sobre el presupuesto de legitimación, si bien las partes demandadas no lo alegaron como defensa, este Tribunal, considera que de una revisión oficiosa, en el presente, existe una falta de legitimación pasiva respecto de la Junta de Protección Social, en el entendido que el objeto de la demanda recae en la nulidad de un acto dictado por el Ministerio de Seguridad Pública, en el que no lleva participación alguna la Junta de Protección Social, por cuanto su actuación es en torno a la emisión de un criterio técnico para la autorización de la emisión del Juego Crea, no así de la valoración de la procedencia o no del silencio positivo, por lo que no se configura una relación jurídica entre el accionante y la Junta demandada en torno al acto sobre el cual se reclama la nulidad. En cuanto a la defensa de falta de derecho, debe acogerse, al haberse acreditado la validez de la conducta cuestionada, por la improcedencia del silencio positivo en este caso. En consecuencia, debe disponerse el rechazo de la demanda en todos sus extremos.

IX.- Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no observa este Tribunal motivo alguno para excepcionar la aplicación de tal máxima, por lo que, lo debido es imponerlas a la parte actora vencida, respecto del Estado, sobre las mismas correrán los intereses de ley. En relación a las costas de la Junta de Protección Social, se estima que ha existido motivo suficiente para litigar al haberse integrado al proceso por gestión del Estado, y de acuerdo a lo dispuesto por el Tribunal de Apelaciones de este Despacho, por lo que respecto de ella se hace este pronunciamiento sin especial condenatoria en costas.

POR TANTO.

Se declara una falta de legitimación pasiva apreciada de oficio respecto de la Junta de Protección Social, lo que hace innecesario un pronunciamiento sobre la falta de derecho opuesta por ese ente. Se rechaza la defensa de falta de interés actual opuesta por el Estado. Se acoge la excepción de falta de derecho opuesta por el Estado. En consecuencia, se rechaza en todos sus extremos la demanda incoada por Fundación Hogar Crea Internacional de Costa Rica contra el Estado y la Junta de Protección Social. Las costas personales y procesales a favor del Estado se imponen a cargo de la parte actora, sobre las cuales correrán los intereses de ley, a partir de la firmeza de la sentencia y hasta su efectivo pago. Respecto de la Junta de Protección Social se hace este pronunciamiento sin especial condenatoria en costas. Notifíquese.

Laura Gómez Chacón José Roberto Garita Navarro Cinthya Abarca Gómez Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.