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Res. 00010-2018 Tribunal Contencioso Administrativo Sección II · Tribunal Contencioso Administrativo Sección II · 27/02/2018
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2 2 Telf1364.- Proceso: Puro derecho.
No. 10 - 2018-II TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEGUNDA. Segundo Circuito Judicial de San José. Goicoechea. A las nueve horas del veintisiete de febrero del dos mil dieciocho.- Proceso de conocimiento - lesividad-, declarado de puro derecho, seguido ante este Tribunal por la MUNICIPALIDAD DE TIBÁS, representada por el Nombre20665 Gonzalo Vargas Jiménez, en contra de Nombre81360 , Nombre81361 , Nombre81362 , Nombre81363 , ALBINO MIRANDA MORA, Nombre81364 , ALEJANDRO VARGAS MAYORGA, ALEXANDER MONGE ACUNA, ALEXIS VARGAS BERROCAL, ALFONSO SALAS QUESADA, ALFREDO VARGAS BONILLA, ALVARO CALVO CHINCHILLA, ALVARO CESPEDES SANCHEZ, ANA CECILIA MORUA CHAVEZ, ANA GABRIELA MONTERO GONZALEZ, ANA LISBETH VEGA FALLAS, ANA LUCIA CONEJO ORTEGA, ANA PATRICIA SANCHEZ BARQUERO, ANA RUTH MORA RODRIGUEZ, ANA YANCY LOPEZ VALERIO, ANTONIO SEGURA NAVARRO, ARNOLDO 'MONGE ALPIZAR, ARNULFO TELLEZ IBARRA, BAYARDO GUADAMUZ ALEMAN, BYRON RAMIREZ MURILLO, CARLOS ALFARO ALFARO, CARLOS ARAYA MADRIGAL, CARLOS CAMPOS MENDEZ, CARLOS DIAZ MONGE, CARLOS GUZMAN GOMEZ, CARLOS PEREZ MENA, CARLOS SEGURA FALLAS, CARLOS VILLALOBOS RODRIGUEZ, CARMEN MARIA JIMENEZ HERRERA, CELSO CYRMAN SANCHEZ, CORALIA BOLAÑOS SALAZAR, DAISY RAVINE MANLEY, Nombre81365 , Nombre81366 , Nombre81367 , Nombre81368 , Nombre81369 , EDGAR VARGAS RODRIGUEZ, EDITH DELGADO CASTRO, EDUARDO PICADO ALFARO, EDWIN ZUMBADO JIMENEZ, ELlAS SALAZAR BLANCO, ELIECER TENCIO DURAN, ENRIQUE CORDERO ROJAS,ERICK JIMENEZ MAYORGA, ESDRUBAL ALVARADO VARGAS, EVELYN MENA CHAVES, FELIPE MONTIEL SEQUEIRA, FERNANDO SOLANO PORTILLA, FRANCINE DIAZ RODRIGUEZ, FRANCISCO AZOFEIFA VARGAS, Nombre81370 , , Nombre81371 , GEINER MONTERO OZORIO, GERARDO ARAYA ARGUEDAS, GERARDO VILLALOBOS LEITON, GILBERTH CHAVARRIA RODRIGUEZ, GILBERTH JAUBERT UREÑA, GIOCONDA ARIAS ORTEGA, GIOVANNY RODRIGUEZ COTO, GLADYS VEGA SANCHEZ, GREIVIN MORA CALVO, GUILLERMO ALFARO MIGHTY, GUILLERMO RAMIREZ BRENES, GUMERCINDO GARCIA MONTES, GUSTAVO ALVARADO VARGAS, HAYLYN ZAPATA ANGULO, HENRY VARELA CARMONA, IGNACIO MELENDEZ SANCHEZ, INGRID SANDOVAL VILLALOBOS, Nombre81372 , , , JESUS LORIA AL VARADO, JOAQUIN QUIROS MADRIGAL, JONATHAN HIDALGO MASIS, JORGE GUERRERO CORDOBA, JORGE ARGUEDAS PORRAS, JORGE FALLAS ABARCA, JORGE ROJAS ARIAS, JORGE ZAMORA JIMENEZ, JOSE ALFREDO JIMENEZ UMAÑA, JOSE ANGEL MIRANDA MORA, JOSE ANGEL SALAS GARCIA, JOSE ANTONIO CALDERON GUTIERREZ, JOSE BARBOZA JIMENEZ, JOSE MANUEL CAMARENO CAMARENO, JOSE MIGUEL VASQUEZ UMAÑA, JOSE MOYA SANCHO, JOSE TREJOS LOPEZ, JUAN BOZA NUÑEZ, JUAN CARLOS MORA Nombre81373, Nombre81374 , KAROL VINDAS SALAZAR, KATTIA JIMENEZ VARGAS, Nombre81375 , Nombre81376 , LUIS AMADO VARGAS CHAVEZ, Nombre81377 , Nombre81378 , LUIS HERNANDEZ MONTENEGRO, LUIS MADRIGAL BARQUERO, LUIS MORA GODOY, LUIS ZAMORA VARGAS, LUZ MORA CAMACHO, MANUEL SOLANO ALFARO, MARCIA MONTIEL CRUZ, MARCO BRENES MORA, MARCO SOLIS MADRIGAL, MARCO VARGAS ESCORRIOLA, ARCO VILLALOBOS RODRIGUEZ, Nombre81379 , Nombre81380 , MARIA GUADALUPE AVENDAÑO GARCIA, MARIA ISABEL CORONADO MARIN, MARIA MARTA RODRIGUEZ VEGA, MARIA ROCIO JIMENEZ HIDALGO, MARICELA ALBAN RIVAS, MARIO AGUILAR RIVERA, MARIO FONSECA COTO, MARIO MATA QUIROS, MARIO MURILLO MENDEZ, MARTIN GONZALEZ SANCHEZ, MARVIN JIMENEZ MIRANDA, MARVIN VENEGAS MIRANDA, MAUREN MORA AiPIZAR, MICHAEL MADRIGAL MORALES, Nombre81381 , Nombre81382 , , OMAR RUEDA CARMONA, ORLANDO MARIN HERNANDEZ, OSCAR SANCHEZ DELGADO, PAMELA BONILLA PEÑARANDA, PAULINO MORALES VARGAS, PILAR ESCORRIOLA ALVARADO, RAFAEL RAMIREZ AGÜERO, RAFAEL NAVARRO ARIAS, RAMON GOMEZ RODRIGUEZ, RANDALL CAMPOS MOLINA, RANDY MENDOZA SANTAMARIA, RAQUEL GUILLEN VILLEGAS, REINALDO SOLIS MORA, RICARDO VALERIN HERNANDEZ, RIGOBERTO MORALES VENEGAS, ROBERTO SALAZAR CALDERON, ROBIN MADRIZ RET ANA, RODOLFO CARPIO HERNANDEZ, ROGER ROMAN ULATE, RONALD AGUERO RODRIGUEZ, RONALD CAMACHO Nombre81370, Nombre81383 , Nombre81384 , Nombre81385 , Nombre16863 , SERGIO GONZALEZ V ARCAS, Nombre81386 , SUSAN MORA MONTERO, ULISES AGUERO AVALOS, VALENTINA OBANDO VIVES, VICTOR ACUÑA RODRIGUEZ, VICTOR CAMPOS CHACON, VICTOR TENORIO SANCHEZ, VICTOR VALENCIA GUEVARA, VICTOR VILLALOBOS MONTERO, VLADIMIR ARRIOLA VILCHEZ, WALTER HERNANDEZ RETANA, WALTER NAVARRO MURILLO, WILLIAM ARAYA BOLAÑOS, XI OMARA MAYORGA CALVO.
Mayores, funcionarios de la Municipalidad. Cédulas de identidad y puestos visibl es de folios 5 a 12 y 592 a 598 del principal. La abogada Karen Carvajal Loaiza figura como apoderada especial judicial de los sujetos demandados.
RESULTANDO
"I. Solicito en razón de lo expuesto que el acuerdo municipal II de la Sesión Ordinaria No 22 del 28 de setiembre del 2010, mediante el cual se aprobaron cuatro productos presentados por la Dirección de Servicio Civil que corresponde a: l. Manual Básico de Organización, 2. Mapa Básico Organizacional, 3. Manual de Valoración de Puestos con Escala Salarial, 4 . Manual de Clases de Puestos, los cuales entraron en vigencia a partir de enero del 2011, se declare nulo en forma absoluta y lesivo a los intereses públicos, y económicos-sociales de la Administración Pública Municipal por carecer de elementos constitutivos esenciales, evidentemente está viciado de Nulidad Absoluta.
II.Que se declare la supresión de los efectos del Acuerdo Municipal II de la Sesión ordinaria N° 22 del 28 de setiembre del 2010 respecto de los demandados con fines de anulación e inaplicabilidad futura.
III.En caso de oposición de los demandados se les condene en costas procesales, personales e intereses. (folios 4 y 34 del expediente judicial).
CONSIDERANDO
Como tales - sin perjuicio de su posterior valoración-, se tienen los siguientes de relevancia:
Sometida a votación: El Nombre20665 respondió que si los regidores tienen a bien someter a votación la moción, él retiraría el veto del Tribunal Contencioso. Tras la intervención de tres regidores, el Concejo no aprobó ni rechazó la moción . En su lugar dispuso: "Invitar a los funcionarios del Servicio Civil e IFAM a una audiencia el próximo lunes 22 de marzo 2010 , a partir de las 7:00 p.m., para evacuar algunas consultas del Órgano Colegiado. Además invitar a los Regidores electos, la moción del señor Nombre20665 queda pendiente para esa sesión, únicamente se verá este punto. Sin embargo, en lo autos no consta su realización (folios 48-51 bisy 67 bis del administrativo).
SEGUNDO: Se solicita a la Administración Municipal se sirva iniciar el debido procedimiento de contratación de un profesional en derecho a fin de que promueve el respectivo procedimiento de lesividad en sede jurisdiccional. ..." (fs. 419-424 y 441 del administrativo) . E n esta misma sesión del 15 de marzo del 2011 , el Concejo rechazó el veto interpuesto y lo elevó ante la Sección III, del Tribunal Contencioso Administrativo. (fuente: ibidem). Posteriormente, por resolución No. 149-2012, de las 15:05 horas del 27 de abril de 2012, la Sección III rechazará el veto por inadmisible, por tratarse de un acto de trámite sin efecto propio (folios 371-375, 407 y 347 a 365, 540-550 del administrativo y 391-402 del principal).
Segundo: Que en virtud del acuerdo V -AL T -1 que se aprobó en Sesión Ordinaria Número 46 del 15 de marzo del 2011, el cual se encuentra firme, y a través del cual se solicita la contratación de un profesional, este Concejo Municipal advierte a la Administración Municipal que debe efectuarse la contratación de un profesional en derecho que cuente con basta experiencia en materia contenciosa administrativa, específicamente en procesos en que se discuten temas de lesividad, pues a través de ese proceso judicial se va a determinar la presunta nulidad absoluta de la implementación de la restructuración, por haberse aprobado sin los procedimientos que dichos manuales establecían. ... ". (fs. 552-560 del administrativo y 417-426 del principal).
De trascendencia para la decisión del proceso, se tienen como no demostrados, los siguientes:
El representante municipal afirma, en esencia, que: Se demanda a los funcionarios con derechos e intereses legítimos derivados del acuerdo del Concejo que se pretende anular; pues está viciado de nulidad, en aspectos formales, por omisión de formalidades sustanciales y, por no concurrir elementos constitutivos, de validez y eficacia. Para lo cual - EN RESUMEN-, afirma:
". Para lo cual, en esencia, considero: "... 3. Qu e la señora Presidenta Ejecutiva del IFAM en el mencionado oficio, se refiere a la ejecución del proyecto , de modernización y fortalecimiento administrativo Municipal, al amparo del Convenio Marco de Cooperación Técnica entre el IFAM y la Dirección General del Servicio Civil. 4. Que también manifiesta la señora Linares Orozco que la Dirección General del Servicio Civil indica " ... que la ejecución del proyecto en la Municipalidad está concluida, es decir que el gobierno Municipal recibió la totalidad de los productos que provee el proyecto, o sea, ocho instrumentos técnicos y siete charlas que puntualizamos a continuación: A-Instrumentos técnicos relacionados con el desarrollo organizacional: 1-Mapa Básico Organizacion a l 2-Manual Básico de Organización y Funciones 3-Manual descriptivo de clases de puestos Municipales 4-Manual de valoración de puestos Municipales B-lnstrumentos técnicos relacionados con la gestión de los Recursos Humanos 1-Manual de reclutamiento y selección de personal 2-Manual de inducción 3-Manual de procedimientos para la evaluación del desempeño. 4-Reglamento autónomo de organización y servicios C-Charlas sobre temas atinentes al proyecto: 1-Modernización Municipal , dirigida al Concejo Municipal 2-Modernización Municipal , dirigida a los funcionari os y funcionarias Municipales 3-Equipos de mejoramiento continúo 4-E xplicación de los instrumentos técnicos relacionados con el desarrollo organizacional 5-Explicación de los instrumentos técnicos relacionado con la gestión de recursos Humanos 6-Fundamentos para elaborar planes de implementación. 7-Liderazgo ... . 8- Que los regidores hemos realizado varias investigaciones al respecto, con la carta de entendimiento y hemos descubierto lo siguiente: 1.
No se entregó a la Municipalidad una mapa básico de organización por proceso, se entregó el mapa básico de organización so lame nte.2. No se entregó a la Municipalidad el Manual de concursos internos y externos 3. No se entregó a la Municipalidad el Manual de procesos, políticas y procedimientos. 4. No se entregó a la Municipalidad el Manual para el seguimiento y actualización de los instrumentos 5 . No se entregó a la Municipalidad el Manual de Cargos. Además no se dejó claro lo siguiente dentro de la realización de dicho proceso, o sea la estructura propuesta : a-El percentil b-El pago a funcionarios que se deberán cambiar de sus actuales puestos. e-El estudio de puestos d- Contenido presupuestario para la debida carga nueva de salarios..." 9) A pesar de que la Carta de Entendimiento establecía la responsabilidad del IFAM, de facilitar los Manuales a que se hizo referencia en el hecho 4, ante la falta de entrega de algunos de estos, en diciembre del 2009, el Departamento de Recursos Humanos de la Municipalidad adapta manuales que fueron entregados por el Servicio Civil y presenta ante el Alcalde, los Manuales de Procedimiento para evaluación del Desempeño, Manual de Orientación para el nuevo empleado, Manual de Reclutamiento y selección y Manual de P rocedimi entos para la realización de concursos internos y externos. Con el fin de que se fuesen el evados al Concejo.
En su "análisis jurídico de la problemática planteada" , en esencia, afirma: El convenio entre la Municipalidad y el IFAM establecía la e la boración y aprobación de 11 manuales, que no fueron presentados oportunamente por el IFAM. Con lo que no es posible, alcanzar el fin propuesto para mejorar tanto la gestión de los Recursos Humanos, como algunas deficiencias de los sistemas financieros y de control interno, que había indicado la CGR. Si el proceso estaba inconcluso, y no se implementaban todos los instrumentos requeridos, la aprobación y pue sta en práctica parcial - tan solo de algunos de los manu al es - más bien generan una distorsión Adminis trat iva, pues el proce so ha qu edado truncado; y se imposibilita alcanzar las metas propuestas. El que no se coligiera comedidamente la verificación de las funciones y atestados, en fin que no se pueda avalar la idoneidad comprobada, y sin más se ordenara el depósito de nuevos salarios para los nuevos puestos, a partir de enero de 2011; es un vicio grave, en perjuicio de los usuarios del servicio (que sufragan una estructura Administrativa que no se apareja con la modernización planeada y esperada); sino incluso de algunos funcionarios que se vieron perjudicados con los nuevos puestos.
El proceso no había y a la fecha no ha concluido. Y no es coherente, que se implement e tan solo fragmentos que incluyen aspectos remuneradores, dejando de lado la necesidad de brindar un servicio más eficiente, para los usuario s y munícipes del cantón. Las autoridades municipales no se oponen a la modernización , pero sí a un proceso seccionado, que impide alcanzar el fin propuesto. Por otro lado, dado la premura con que se quiso implementar el fragmento aprobado, - que en sí representa una deformación de l proces o-, se incurrió e n serias violaciones de l ordenamiento referidas a elementos esenciales de la relación de empleo público, y de derechos de algunos de los funcionarios. Frente a lo anterior y como medida preventiva, el Concejo impide al Alcalde el nombramiento de personal en cargos producto del proceso cuestionado. Lo que ha redundado en una inseguridad jurídica en la Corporación que l ejos de propici ar una m ejora en la calidad del servicio pr estado, el efecto ha sido contraproducente.
Se cohabita entre la nueva estructura fragmentada y cuestionada; y la anterior que varió en algunos casos ta n so lo de nomenclatura, pero el servicio es el mismo. Además, si de mérito de la labor realizada por los funcionarios del IFAM y del Servicio Civil (sic) debemos indicar que algunos de los productos presentados al Concejo fueron acertadamente cuestionados por miembros del Concejo. Asimismo -resalta-, cuando se aprobó el acuerdo que se pide anular, se encontraba pendiente de resolver el Veto interpuesto por el Nombre20665 contra un acuerdo anterior, que había sido rechazado. De manera que cuando el Concejo - recién ingresado -, tomó el acuerdo aquí impugnado, se encontraba pendiente de resolver el Veto contra el acuerdo que había rechazado la aprobación de algunos de los manuales presentados por el Alcalde. Lo anterior, ha llevado a algunos munícipes a calificar el proceder de l Nombre20665 como indebido; pues a pesar de tener conocimiento del rechazo de su moción propuesta con anterioridad y de su veto pendiente de resolución; proce dió nuevamente a presentar una moción e n igua l sentido, esta vez logrando s u aprobación por parte de l Conce jo.
Lo cual comporta un vicio de l consentimiento del Concejo que agrava la nulidad del acuerdo impugnado. Agrega, algunos de los funcionarios que conformaban el equipo de Mejoramiento Continuo (EMC), participaron activamente en la definición de la Escala Salarial , inclu so r esp ecto d e los puestos en que ellos iban a quedar designados; y por otra respecto de algunos otros funcionarios respecto de los que se les desmejoro la situación ; no se l es brindó l a oportunidad de pronunciarse o adaptarse a la nueva relación propuesta . Finalmente - indica-, si bien l a CGR prom ovía l a reestructuración o modernización de la Municipalidad, nunca se ha pronunciado en consonancia del proceso interrumpido que se presentó e n e l Cantón.
1. Cumplimiento de los presupuestos para el proceso de lesividad. Art. 34 y 40 del CPCA- Subjetivo: Demanda la presenta el alcalde: representante judicial. contra sujetos que se ven beneficiados con el acto cuya nulidad se pretende Objetivo: Para solicitar la nulidad de un acto favorable, por ser lesivo a los intereses públicos municipales y tener vicios en motivo, conten ido y fin. Temporal: Si bien el acuerdo es del 2010, es absolutamente nulo y continua surtiendo efectos. Nulidad para inaplicabilidad futura. Procedimental: Fue declarado lesivo por el jerarca supremo Concejo Municipal.
2. Vicios en el elemento motivo . Antecedentes fácticos y jurídicos que dan origen al acuerdo declarado lesivo: Según Oficio de la CGR : Se debía mejorar el sistema de administración financiera y de control interno: eficiencia en administración de personal. Con ese fin la Municipalidad firma un convenio con IFAM (este a su vez tenía un convenio con el Servicio Civil: Proyecto de modernización y fortalecimiento de la Administración Municipal) Era un proyecto integral que suponía la ejecución de una serie de fases tendentes a la modernización y eficiencia de la estructura organizativa y funcional. Para ello existían compromisos -obligaciones reciprocas- de los involucrados. El IFAM debía entregar al Concejo 11 manuales confeccionados por este Instituto y la DGSC, para su aprobación definitiva. Pero, nunca fueron entregados en su totalidad . De ello se percató el Concejo en la sesión del 26 de noviembre del 2009, cuando acordó comunicar a la presidenta del IFAM, que confirma tan solo la recepción de 4 instrumentos técnicos. Dispuso no aprobarlos ni la estructura propuesta hasta que se cumpliera con los términos del proyecto o carta de entendimiento, y se contara con los 11 instrumentos. Y adoptó medidas para que se cumpliera con la entrega de los productos faltantes. No obstante, con el cambio de Concejo en el 2010, mediante acuerdo # IV-2 de la sesión ordinaria No. 22, celebrada el 28 de setiembre del año 2010 , el Concejo aprobó los únicos cuatro productos presentados por la DGSC: l. Manual Básico de Organización, 2. Mapa básico de Organización, 3. Manual de Valoración de Puestos con escala Salarial, 4. Manual de Clases de Puestos, que entraron en vigencia a partir de 2011 . Declarado lesivo y cuya nulidad se pretende. Algunos de los manuales faltantes fueron empujados, a golpe de tambor por los órganos de la propia Municipalidad , no obstante esto distorsionó el proceso y dislocó los fines propuestos al firmar la Carta de "intenciones" (sic).
3. Vicios en el motivo: El acuerdo municipal cuestionado no responde a los requerimientos que en su momento planteó la CGR ni a lo acordado con el IFAM y la DGSC. No se aviene a las circunstancias fácticas y jurídicas que hacían necesaria su adopción. Se tomo sin que se hubiese entregado un mapa básico de organización por procesos, ni los siguientes manuales: concursos internos y externos, el de procesos, políticas y procedimientos, el de seguimiento y actualización de los instrumento s, el de Cargos, el de evaluación de desempeño , e l de reclutamiento y selección. S e trataba de un producto incompleto, y por ende inválido e ineficaz. La necesidad de esos instrumentos se plasmó desde el momento en que se firmó el Convenio y l a ausencia de alguno de ellos (más de la mitad) compromete la legalidad, eficacia y eficiencia del proceso de reestructuración y el mejoramiento del servicio de la administración municipal.
Se extraña, además, la existencia de estudios técnicos sobre el percentil, estud ios de puestos y los de contenido presupuestario para la debida carga nueva de salarios. Elementos esencial es, para la valide z de lo acordado, en relación con e l fin propuesto; sencillamente inalcanzable. Concluye: Motivo no existía tal y como fue tomado en cuenta al momento de adoptar el acuerdo, pues no se contaba con los elementos requeridos para que la decisión se ajustara a la l egalidad y las reglas de la ciencia y técnica. Esas omisiones comprometen, además, la efici encia de la gestión de administración de personal ya que no exi stían parám etros técnicos que permitieran verificar atestados y el cumplimiento de los requisitos de previo a la reestructuración. Pero también l esiona negativam ente la HACIENDA MUNICIPAL, puesto que no existían estud ios que detallaran l a ex istencia de recursos para hacer frente a las obligaciones económi cas que surgirían para el ente local. E stos vicios tornan el contenido ilegítimo.
4. Vicios en el elemento contenido: El acuerdo es ilegítimo porque se aprobó sin que se hubieran cumplido con todos los manuales e instrumentos que, inicialmente, se habían establecido. Hace ver que en ningún momento se ha dejado sin efecto el acuerdo del Concejo de la Sesión del 2 de setiembre del 2008, referente a la necesidad de firmar la Carta de Entendimiento con el IFAM para que este y la Municipalidad establecieran compromisos, aportes y responsabilidades, durante la ejecución del proyecto, ni el convenio mismo firmado al efecto el 22 de setiembre del 2008. Aduce, el acuerdo impugnado desconoce ese acuerdo en tanto aprobó de forma incompleta los instrumentos requeridos para la correcta y eficiente administración de personal municipal. Se aprueban aspectos referidos a beneficios salariales, dejando de lado aspectos como reclutamiento y selección de personal, el manual de concursos, de evaluación del desempeño, indispensables para el eficiente manejo de una política de administración de personal.
Y se dictó sin la existencia de estudios científicos y técnicos que lo re spaldaran: violación artículo 15 y 16 de la LGAP. También, falta de motivación técnica. Se at enta, ademas contra la eficiencia de los recursos municipales. Y en las recomendaciones intervinieron personas que se verían directamente beneficiadas si se aprobaban el manual de puestos, valoración y escala salarial, lo que evidencia un conflicto de intereses. No se tomó en cuenta los intereses de la generalidad de los empleados: algunos se vieron perjudicados sin que se haya motivado las razones para ello: violación al artículo 136 de la LGAP.
5. Vicios en el elemento fin: Se incurre en desviación de poder. El acuerdo satisface fines distintos de los previstos inicialmente. La eficiencia de la administración de personal requería de la aprobación de los 11 instrumentos inicialmente acordados para poder legitimar las decisiones que, con base en esos insumos, se adoptarían. Haber aprobado solo 4, algunos relacionados con aspectos salariales, no permite la satisfacción del interés público que hay detrás del eficiente manejo del personal en tanto omite aspectos fundamentales como el reclutamiento, selección y verificación de requisitos en los aspirantes a los puestos, los concursos externos e internos como mecanismos para la selección del funcionario y la evaluación de su dese mpe ño. Esas omisiones repercuten sobre la eficiencia que debe imperar en este tipo de actuaciones formales téc nicas y comprometen la hacienda municipal pues suponen el pago de aspectos salariales sin que se hayan verificado la idoneidad de quien ostenta el puesto. Por lo que es claro el quebrantamiento de los artículos 131, 132 y 133 de la LGAP .
La apoderada de los demandados se opuso señalando, EN RESUMEN, que:
" 2) El informe de la Contraloría (DFOE-SM-21-2008) se hizo a la luz del marco de legalidad: Código Municipal, regulaciones de planificación y presupuesto, las directrices en materia de administración financiera aplicables a las municipalidades, las normas para la mejora de la gestión pública incluidas la Ley General de Control interno y en el Manual de Normas Generales de control interno para la CGR las normas que regulan la contratación administrativa, Ley de patentes. Señalando dicho informe: " .... además de los problemas de gestión que le ocasiona al ayuntamiento, se aparta de las regulaciones en esa materia que contiene el Código Municipal y otras leyes, como la Orgánica del Ambiente, la de planificación urbana, la de construcciones, la de simplificación y eficiencia tributaria (Nº8114) y el Reglamento al artículo 5 inciso b) de esa Ley y de otra normativa dispuesta por este órgano contratar en materia presupuestaria ...".
Señala además: " ... es evidente que con la estructura organizacional vigente y con el recurso humano disponible, · difícilmente la Municipalidad de Tibás pueda mejorar en las funciones básicas de administración financiera y de control interno, así como en las actividades dirigidas a la prestación de los servicios municipales ...". De ahí que en sesión del 2 de setiembre del 2008 el Concejo autorizo al Nombre20665 a firmar convenio "CARTA DE ENTENDIMIENTO" en la cual participan el IFAM, la Dirección General del Servicio Civil (DGSC) y autoridades municipales para ejecutar un proyecto de modernización y fortalecimiento administrativo, para ordenar la Municipalidad de acuerdo a las observaciones que constantemente se habían venido señalando por parte de la Contraloría.
El veto fue rechazado por el Tribunal Contencioso administrativo por resolución del 17 de diciembre del 2010, aduciendo que el Concejo aún estaba dentro del término de 2 meses que le daba la carta de entendimiento para aprobar los manuales, sin entrar a ver cuestiones de fondo de los mismos.
El hecho de que se solicitara el resto de los manuales por este Concejo que conocía del veto, es señal de que el proyecto seguía en camino, no se había detenido, y se seguía trabajando en los manuales, inclusive se les indica que se da audiencia al Servicio Civil para que cuando los manuales restantes estuvieran listos los entregaran.
Lo cual género que en el 2010 se presentaran a conocimiento del consejo los nuevos manuales con algunas modificaciones motivadas en observaciones de la misma administración. En el acta de la sesión # 22 del 28 de septiembre del 2010 el Concejo señala, en el Considerando 4: "Que el Concejo Municipal saliente al 30 de abril del 2010 no aprobó los manuales ni nueva estructura organizacional, alegando falta de conocimiento del mismo así como posposición a nuevo concejo" . La propia demanda refiere - en el hecho octavo-, que los manuales fueron readecuados con observaciones del Departamento de Recursos Humanos. Siendo que los manuales que se presentaron en esta sesión eran diferentes a los que se presentaron en el 2009, el veto perdió interés actual; y, por ende no era relevante en este acuerdo. En este mismo sentido, por acuerdo de la sesión # 35 del 16 de diciembre del 2010, el Concejo aprobó los siguientes instrumentos: Manual de procedimientos de evaluación del desempeño, Manual de orientación para el nuevo empleado, Manual de reclutamiento y selección, y Manual de procedimientos para la realización de concursos internos y externos.
Siendo ambos actos administrativos creadores de efectos jurídicos para los funcionarios municipales, pues en ambos se aprobaron los instrumentos que sustentaron la modernización del municipio que tanto había sido advertida por la CGR. Recalca que, en esta segunda oportunidad el acuerdo se toma con base en un Dictamen de la Comisión de Asuntos Jurídicos No. C-AJ-30-10 que recomienda la aprobación e implementación de los manuales.
El argumento de que los miembros del concejo estaban siendo inducidos a error, no es válido, siendo que contaban con la asesoría legal de la misma persona que estuvo en el Concejo anterior, amén de que no pueden alegar ignorancia de los procesos que se estén gestando dentro del municipio, pues esa es justamente su función. En esta sesión -del 8 de marzo del 2011-,se acordó -siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Asuntos Jurídicos C-AJ- 03-11-, nombrar un órgano director del procedimiento a fin de que se investigue la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en resguardo del debido proceso que debe observarse previa resolución que acoja o rechace el Recurso Extraordinario de Revisión. Este órgano director nunca se nombró, por ende la nulidad absoluta, evidente y manifiesta nunca fue declarada por la Administración. Es cierto que el Nombre20665 Municipal presento veto contra el acuerdo de la sesión del 8 de marzo de 2011. El acuerdo en cuestión fue adicionado o modificado en sesión del 15 de marzo de 2011, en el sentido de que se debe instaurar el proceso de lesividad en sede jurisdiccional.
En su "análisis de la problemática planteada ", afirma, en resumen, que: La Carta de Entendimiento estableció que se trataba de un proceso en el que se iban a ir aprobando e implementando paulatinamente los manuales, lo que se fue haciendo en julio del 2010 y en diciembre del 2010. Siendo responsabilidad del Concejo que no se siguiera con el proceso de manera adecuada por los constantes frenos que se le ponían. Los productos se fueron entregando al Concejo para que los fueran analizando poco a poco, de manera pausada, para que tuvieran tiempo de canalizarlos, estudiarlos por bloques, contando con la presencia de uno de sus miembros dentro del Equipo encargado de analizar los diferentes manuales, persona que estaba en el deber de informar y consultar al Concejo de los diferentes procesos que se iban dando. No es cierto que no se ha cumplido el fin propuesto, siendo que la CGR desde la implementación a la fecha a aprobado los presupuestos sin señalar los mismos problemas anteriores.
Y se ha logrado un posicionamiento de la Municipalidad en el Rating municipal a nivel nacional. En un proceso de modernización se van a dar necesariamente variaciones en los puestos, categorías, salarios, así como personas favorecidas y perjudicadas, siendo que con la nueva escala de salarios y nuevo manual de puestos hubo variaciones. Pero, la Municipalidad no detalla cuáles son los vicios de nulidad, en este sentido, pues, el solo hecho de que se hayan dado incrementos en algunos salarios no es per se un vicio de nulidad. Es responsabilidad de la Administración aprobar e implementar posteriormente el proceso. Si no ha concluido es por la declaratoria de lesividad que la misma Municipalidad ha utilizado como una medida cautelar, sin serlo, paralizando ilegítimamente las acciones y actos que debería ejecutar por estar vigentes los manuales aprobados en julio (sic) y diciembre de 2010, por lo que han entorpecido la labor, no tiene que ver con un vicio de nulidad del proceso ni de los instrumentos que se han sometido a su aprobación.
No señala la administración con claridad cuales son las normas violadas por ende carece de sustento este proceso, como tampoco cuáles son los vicios sustanciales de nulidad del acto administrativo. Se pretende anular el acuerdo de sesión 22 del 28 de setiembre de 2010 sin que se den realmente argumentos jurídicos, de violaciones al ordenamiento, ni de afectaciones al fin público. La razón de nulidad señalada está en el hecho de que el veto que se había interpuesto contra el acuerdo del 18 de setiembre de 2009 no había (sic) cuando se aprobaron los manuales en sesión del 28 de setiembre de 2010. Es el único vicio de nulidad que señalan. Sin embargo no es válido siendo que los manuales que se presentaron en ambas ocasiones son diferentes. Los acuerdos adolecen de vicios de nulidad siendo que los instrumentos aprobados en setiembre y diciembre del 2010 para ordenar la Municipalidad con las pautas indicadas por la Contraloría como una nueva organización basada en procesos, un mapa básico organizacional y un ordenamiento en la estructura de salarios según el principio de la ciencia estadística, las asignaciones salariales responde y se basan en un estudio de mercado.
Se establecieron mejoras para cumplir los problemas señalados por la CGR, todo esto se ha dado en al marco de una comisión que se reunía constantemente con representantes del mismo Concejo ¿como puede decirse que se actuó de mala fe si siempre estuvieron al tanto del proceso?. El veto y resolución del 2009 no resuelven temas de fondo sobre el proceso de reestructuración, ni medió ningún tipo de medida cautelar que frenara el avance del proceso. Carece de actualidad el veto planteado contra el acuerdo del 2009 pues las circunstancias eran totalmente diferentes, los manuales eran otros, diferentes a los aprobados en setiembre del 2010. La declaratoria de lesividad la realiza el Concejo en julio del 2012 con base únicamente del criterio de la Comisión de Asuntos Jurídicos, dicho acuerdo no está fundamentado jurídicamente, no se dan razones fundamentadas para justificar dicho acuerdo antojadizo y arbitrario por parte del Concejo.
La implementación y aprobación de los manuales y la organización basada en procesos, tuvo basta justificación, instrumentos que están contemplados en el título V del Código Municipal, para poder mejorar la eficiencia de la administración, e impulsar la carrera administrativa dentro del municipio. Los salarios se basan en estudios de la DGSC para lo cual se analizaron los expedientes personales de los servidores municipales, se realizaron evaluaciones de las tareas y deberes, el grado de responsabilidad, su inserción en procesos a partir de la vigencia de los nuevos manuales, hay nuevos perfiles ocupacionales. Los manuales aprobados en setiembre y diciembre del 2010 fueron recomendadas por la Comisión de Asuntos Jurídicos en dictamen C-AJ-30-10 NC comisión que estaba conformada por Lourdes Lorena Duran Jiménez, Anabelle Artavia Montero, Carlos Solís Solís, María Irene bravo Castillo, Alexa Sandi Fallas y Evelyn Gómez Quirós, personas que habían estado involucradas en el proceso desde su inicio, como es el caso de Carlos Solís quien además formaba parte del EEMC, y Evelyn Gómez Quirós quien fungió como asesora del Concejo tanto en el período del 2006 al 2010 como del 2010 al 2016.
Además, el acuerdo que se pretende declarar lesivo fue tomado por unanimidad por los personeros del Consejo, por ende el acuerdo que lo declaró lesivo debió ser tomado en los mismos términos, el cual fue acordado por seis votos por ende dicho acuerdo carece de eficacia jurídica. El acuerdo del 08 de marzo del 2011 y el del 10 de julio del 2012, no fueron tomados por unanimidad. No se señala un solo vicio que pueda llevar al Tribunal a decretar la nulidad del acuerdo del Concejo, siendo que no se ha demostrado que hayan vicios en el proceso, no se aporta ningún elemento de que se haya causado un daño al interés público, no se concreta cuáles han sido los impactos negativos, no se aportan elementos de prueba de que se haya causado un perjuicio.
Sobre los presupuestos del proceso de lesividad: Transcribe el artículo 34 del CPCA. Tras lo cual, afirma: El acto que se pretende anular fue dictado el 28 de setiembre del 2010, es decir la Administración tenía hasta el 28 de setiembre del 2011 para declarar su lesividad y presentar la demanda, sin embargo la declaratoria de lesividad fue dictada hasta el 10 de julio del 2012, es decir 10 meses después de que se le había vencido el plazo para ello. El supuesto del plazo a partir de la cesación de efectos es únicamente para nulidad absoluta y manifiesta (sic) que no es el caso, siendo que la Administración considero que la nulidad que opera es relativa al interponer este proceso de lesividad y no hacer la declaratoria administrativamente. Transcribe pasajes de doctrina sobre el proceso de lesividad. En cuanto al elemento objeto - aduce-, este proceso carece de congruencia pues la Municipalidad pretende la anulación de un acuerdo del Concejo por medio del cual se aprobaron 4 manuales producto del proceso de modernización en dicho municipio, sin embargo la demanda omite indicar que en diciembre del 2010 también se aprobaron otros instrumentos de ese proceso,. lo cual al anular el primer acuerdo y dejar incólume el segundo dejaría el proceso de modernización incompleto y generaría a su vez un gran conflicto Administrativo dentro de la Municipalidad.
Elemento procedimental: Además de la extemporaneidad, el Concejo declara lesivo su acuerdo del 28 de setiembre del 2010, sin tener un criterio técnico que respaldara esa decisión, siendo que lo hace basándose en un criterio jurídico de la Asesoría de ese Concejo quien en el año 2010 fue la misma que recomendó la aprobación de los instrumentos aprobados en diciembre del 2010. Y no manifestó ninguna disconformidad o problema legal en la toma del acuerdo que se pretende anular en el presente proceso. Elemento Temporal: La declaratoria de lesividad dictada en el 2012, es extemporánea pues el acto que pretende anular es del 2010, por lo que el año de caducidad y prescripción ya había operado. Y no aplica el supuesto de los efectos continuados siendo que se aplica para las nulidades absolutas y no relativas. Al faltar al menos uno de los elementos esenciales el análisis de fondo se convierte en innecesario, pues no se cumplen los presupuestos de procedencia de la presente acción.
Sobre: Vicios en el elemento motivo: consiste en los antecedentes jurídicoS que hacen posible o necesario la emisión del acto. Se trata de la causa inmediata del acto, que crea la necesidad publica, es concreto y lo hace posible y necesario. La Municipalidad contaba con una necesidad publica que debía resolver, desde años atrás, y es en el 2008 que por medio de informes y llamadas de atención de la CGR que se pone en evidencia aún más esta necesidad de solventar deficiencias administrativas que no permitían una buena operatividad del municipio. Es por ello que en el informe Nº DFOE-SM-21-2008 el ente Contralor señala: "Desde hace varios años la Municipalidad de Tibás presenta serios problemas de planificación, organización, integración y control, así como un clima organizado poco apto para fortalecer su gestión, resolver los problemas del cantón y promover su desarrollo .... La Municipalidad de Tibás no ha logrado consolidar un proceso de planificación para el desarrollo social, económico, político y ambiental del cantón, que le permita contar con los planes y la organización de los recursos disponibles para alcanzar los objetivos institucionales.
La falta de un proceso integral y participativo de planificación con un enfoque de desarrollo local a largo plazo, además de los problemas de gestión que le ocasiona a la Administración, se aparta de las regulaciones en esta materia que contiene el Código Municipal y otras leyes como la Orgánica del ambiente .... " La Contraloría hace referencia además a informes anteriores en que había señalado los mismos problemas, entre ellos los informes DFOE-SM-116-2004 del 29 de octubre del 2004, DFOE-SM-70-32005 del 25 de octubre del 2005. Ergo: existieron antecedentes jurídicos concretos que motivaron la adopción de los actos relacionados con el proceso de modernización, entre ellos el acto que se pretende anular, siendo que exigían una necesidad institucional de poner a derecho los tramites municipales a nivel interno para poder brindar un mejor servicio a la comunidad. Por ende no es cierta la afirmación de que: "No se aviene a las circunstancias fácticas y jurídicas 'que hacían necesaria su adopción, lo cual como se verá, redundara en la imposibilidad de alcanzar el fin propuesto".
Los argumentos de la demanda sobre este punto son improcedentes. Cita una serie de situaciones sin relación con la necesidad o del dictado del acto. El cual estuvo justificado en una necesidad de fortalecer la gestión municipal. En igual sentido la CGR señalo en oficio DF-SD-0896:"Es criterio de esta Controlaría que la actualización de la estructura de esa Municipalidad y la emisión de los manuales citados, es necesaria porque le permitiría , entre otros, organizarse debidamente, promover los concursos correspondientes, fijar claramente los derechos y responsabilidades de los funcionarios, definir de manera clara y explícita sus funciones y los niveles de autoridad y responsabilidad que ostentaran y la posibilidad de que el Nombre20665 Municipal pueda delegar algunas actividades y se dedique al ejercicio de las labores gerenciales que le corresponden. Sin duda, contar con una estructura organiza (sic) actualizada y de los manuales respectivos es un factor determinante para avanzar hacia la consolidación institucional y el fortalecimiento del sistema de control interno y a contribuir al logro de los objetivos institucionales.
Caso contrario, la inexistencia de una estructura organizacional adecuada, moderna y ajustada a los tiempos seguirá manteniendo a la institución con las debilidades comentadas en el informe DFOR-SM-21-2008. En virtud de que ese Concejo no aprobó los productos que componen el proceso de modernización dentro del cual se contempla la propuesta de reorganización y los manuales respectivos que fueron elaborados por un ente técnico en la materia como lo es la Dirección de Servicio Civil, esta Controlaría General les solicita tomar todas las acciones pertinentes a efecto de contar con un propuesta de solución fundamentada en criterios técnicos que subsanen las debilidades relacionadas con los problemas comentados en informe Nº DFOE-SM-21-2008 ... " Por todo lo expuesto queda acreditado que el acto del 28 de setiembre de 2010, contaba con un motivo constatado en la prueba que consta en el presente expediente.
Sobre: vicios en el elemento contenido: consiste en el efecto del acto, es decir el resultado jurídico inmediato del mismo. Lo que dispone, certifica, declara o juzga. Los vicios señalados se rechazan: No es un vicio el hecho de que los manuales se hayan aprobado en dos tractos como sucedió en la Municipalidad (setiembre y diciembre del 2010). Esto de ninguna manera constituye vicio en los efectos de los mismos, porque la misma carta de entendimiento contemplaba la posibilidad de que el proceso se fuese haciendo de manera progresiva, aprobando los instrumentos y poniéndolos en ejecución de manera paulatina. Los manuales aprobados iban enfocados a lograr cumplir con los problemas señalados por la CGR. Su contenido consistía en realizar modificaciones en aspectos como escalas salariales, puestos, estructuras, organización, dando respuesta al motivo inicial. El hecho de que personas se hayan visto perjudicadas o beneficiadas por el proceso no constituyen vicios en el contenido, siendo que estos efectos son esperables en la mayoría de procesos de esta naturaleza, y per se no constituyen vicios .
Sobre: vicios en el elemento fin: consiste en el resultado que se persigue con el acto dictado. Por ende los vicios que se acusan no tiene relación con esta situación. No se da ningún argumento que esté relacionado con el cumplimiento o no del fin perseguido por la Administración con la aprobación del proceso en general y con la aprobación del acuerdo del 28 de septiembre del 2010. Mal informa la parte actora a este Tribunal al indicar que solo se aprobaron 4 manuales, siendo que en el mes de diciembre del 2010 también se dictó un acto administrativo aprobando los restantes instrumentos. El acuerdo que se cuestiona se tomó en sesión del 28 de setiembre del 2010, y es hasta el 10 de julio del 2012 que se declara lesivo y la demanda se interpone hasta el año después de haberse declarado lesivo por el órgano competente. No es cierto que el acuerdo carezca de elementos de validez formal y sustancial. Finalmente alega, en esencia, lo siguiente:
Prescripción y caducidad: Pasó un año desde que se tomó el acto (28-09-2010) para declararlo lesivo y un año para presentar el proceso desde que se declaró la lesividad. Falta de derecho: a) La existencia de un veto no vicia el acto toda vez que los instrumentos presentados en el 2009 no eran iguales a los presentados en el 2010. b) La Administración es una,, por lo que no tiene nada que ver que los miembros del Concejo se hayan cambiado en el 2010, aparte que contaban con la misma asesora. c) No logra concretar en qué consisten los vicios, y d) tampoco demuestra las violaciones al interés público ni problemas generados por el mismo. Falta de interés: no se indican claramente las utilidades o beneficios para el interés público que se puede obtener con la anulación del acto. Y: Falta de legitimación activa: por impugnar un acto que no ha afectado intereses públicos, ni generado daños sustanciales a la Hacienda Municipal.
V.-. CRITERIO DEL TRIBUNAL: SOBRE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD: La parte demandada opuso las excepciones o defensas de prescripción y caducidad aduciendo argumentos semejantes para una y otra. Ahora bien, habiendo analizados los argumentos de las partes y revisado el contenido probatorio de los autos, el Tribunal determina el rechazo de la prescripción y la caducidad, por improcedentes, procesalmente, por las siguientes razones: a) Entre el el 10 de julio de 2012, que es la fecha de la declaratoria de lesividad y el 10 de julio de 2013, que es la fecha de presentación de la demanda, no transcurrió más de un año. Por lo que no operó la caducidad del plazo para demandar, del inciso e) del artículo 39 del CPCA. b) Para estudiar la caducidad del plazo para declarar la lesividad, por ser un análisis de forma, se toma como base lo invocado en la demanda, es decir, si se alega o no vicios de nulidad absoluta, pero no se entra a determinar, si hay o no nulidad absoluta, porque ya deja de tener sentido el análisis de caducidad, que es meramente temporal.
No cabe duda que entre el 28 de setiembre del 2010, que es la fecha del acto impugnado y el 10 de julio de 2012, que es la fecha de la declaratoria de lesividad, transcurrió más de un año. Sin embargo, en la demanda se invoca o alega que el acto contiene vicios de nulidad absoluta, aparte que se trata de un acto que tiene efectos continuados, que no han cesado, por lo que no opero la caducidad del plazo para declarar la lesividad, del inciso 1) del artículo 34 del CPCA. Lo cual permite entrar, ahora si, al fondo del asunto.
SOBRE EL FONDO: Habiendo analizados los argumentos de las partes y revisado el contenido probatorio de los autos, el Tribunal determina- en armonía sobre todo con lo planteado y solicitado en la demanda, que la misma carece de asidero legal; y, debe ser desestimada, por las siguiente razones: De acuerdo con los hechos y antecedente de importancia, alegados, en autos tenemos que: Como punto de partida: No cabe duda que en el informe No . DFOE-SM-21-2008, del 2008, la CGR le giró instrucciones al Alcalde, sobre diversas cuestiones, relativas p. ej.: al Plan de Desarrollo Municipal, al diseño del Plan de Acciones para la implementación de la propuesta de Reorganización, mejorar la gestión de los Recursos Humanos, corregir las deficiencias del sistema de Administración financiera y el sistema de control Interno, así como ordenar a la unidad de proveeduría. Sin embargo, de los autos se desprende que la Carta de Entendimiento, para la ejecución del Proyecto de Modernización y Fortal ecimi e nto Administrativo Municipal, no guardaba relación, directa, con todas esas instrucciones, necesariamente, sino, particularmente, como era su propósito, con la relativa al diseño del Plan de Acciones para la implementación de la propuesta de Reorganización de la Municipalidad.
Si bien en un caso se habla de "reorganización" y en otro de "modernización y fortalecimiento administrativo". Como sea, el Tribunal no encuentra que el contenido de la Carta de Entendimiento, incluyera, en sí, la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal, la corrección de las deficiencias del sistema de Administración financiera y el sistema de control Interno, como tampoco poner orden a la unidad de proveeduría. Es evidente - en razón de lo expuesto-, que dicho convenio no abarcaba todo eso. Cabe aceptar que comprendía facilitar manuales e instrumentos técnicos, relacionados tanto con el desarrollo organizacional como también, con la gestión de los recursos humanos, como productos del convenio. Ahora bien, de su contenido no se desprende, que solo pudiera haber un acuerdo de aprobación, de esos instrumentos, en singular, por parte del Concejo, ya que también se habla, en plural, de productos entregados, de la toma de los respectivos acuerdos, de actividades y avances, de productos que le compete al Concejo aprobar y autorizar su aplicación, de productos que le compete a la Alcaldía aprobar y aplicar; aparte que se crea un equipo de personas (EMC) para la coordinación y desarrollo del proyecto, con diversos representantes, para servir de enlace, gestionar información y datos, comunicar, según periodicidad preestablecida, los alcances y avances del proyecto, en el sector que representa; informar periódicamente al Nombre20665 y al Concejo, sobre el desarrollo del proyecto, según la periodicidad establecida entre las partes.
Lo cual confirma, la existencia de un proceso. De un proyecto integral que suponía la ejecución de una serie de fases tendentes a la Modernización y Fortal ecimi ento de la estructura organizativa y funcional. Ahora bien, cabe rechazar que solo 4 de los 8 instrumentos técnicos, propiamente dichos, se entregaron a la Municipalidad; que no se entregó el Manual de concursos internos y externos, y el Manual de Cargos; y, que no se entregó un ma pa bá sico de organización por proceso. La afirmación carece de respaldo probatorio. Por el contrario: Desde el 27 de noviembre de 2008 se entregaron los siguientes instrumentos técnicos relacionados con la gestión de los recursos humanos : Guía de Procedimientos de Reclutamiento y Reglamento de Concursos internos, Manual de Concursos Internos y Externos, Manual de Orientación al nuevo empleo (Manual de Inducción), Manual de procedimientos para la evaluación del desempeño, así como Propuesta de Reglamento Autónomo de organización y Servicios.
Asimismo, entre mayo y agosto de 2009, se entregaron los siguientes instrumentos técnicos relacionados con el desarrollo organizacional: una propuesta de Mapa Basico de organización por procesos, conocido también como MBO (Mapa básico Organizacional), una propuesta de Manual Básico de Organización y Funciones (MBOF), una propuesta de Manual Descriptivo de Clases de Puestos (MDCP), y una propuesta de escala salarial con su respectivo Manual de Valoración. Cosa distinta es: Que se recibieran para su análisis por el equipo ejecutivo de mejoramiento continuo (EMC) en conjunto con el IFAM y el Servicio Civil, en el caso de los relacionados con el desarrollo organizacional, o bien, para ser adaptados con el apoyo del EMC, por la persona encargada de la gestión de los recursos humanos, en el caso de los relacionados con la gestión de los recursos humanos. Por lo que no es extraño, sino una actuación autorizada por el propio EMC, que el Departamento de Recursos Humanos adaptara esos manuales manuales, facilitados por el Servicio Civil, a la realidad municipal y los presenta ante el Alcalde, con el fin de que se fuesen elevados al Concejo.
Cosa distinta es, también: Que el Concejo no hubiese sido debidamente informado, a su respecto, por su representante en el EMC. Cabe rechazar también, por infundada, por ausencia de prueba idónea, documental o técnica pericial, la sola afirmación de la demandante, de que en la estructura propuesta, dentro de la realización del proceso, no se dejó claro: a- El percentil b- El pago a funcionarios que se deberán cambiar de sus actuales puestos. e-El estudio de puestos d- Contenido presupuestario para la debida carga nueva de salarios. Por el contrario, en la sesión de trabajo del equipo EMC, del 22 de julio de 2010 con la presencia del Nombre20665 y la funcionaria del Servicio Civil, para reactivar el proyecto, se procedió, entre otras cosas, a su actualización para su presentación al Concejo. Consecuentemente, en la sesión municipal del 4 de agosto de 2010 se hizo la debida presentación, ante el Concejo, por la Ing. Adriana Fuentes del Servicio Civil, de los manuales, sobre la nueva estructura: Manual Básico de Organización y el Mapa Básico Organizacional, propuestos por el Servicio Civil.
Además, en la sesión de trabajo del equipo EMC, del 24 de agosto de 2010 con la participación del Nombre20665 y la funcionaria del Servicio Civil, se acogieron observaciones del regidor Escorriola, respecto del Manual Básico de Organización, al tiempo que, se trabajó sobre la escala salarial, se revisaron los puestos para verificar clase de puesto y categoría salarial, considerando el aumento del 4 % del primer semestre y la proyección de un 5 % para el segundo semestre, previo a ser aprobado el % definitivo por la Junta de Relaciones Laborales. Tras lo cual, la funcionaria del Servicio Civil se comprometió a pasar - en limpio-, para el día siguiente, el Manual de Valoración. Con lo cual, entendemos, se finiquitó la etapa de verificación de funciones, de salarios y de atestados. Sin que sea de recibo, y se deba tener por indemostrado, máxime sin un informe pericial, que no se procediera a la verificación de las funciones y atestados, ni se pudiera avalar, por ende, la idoneidad comprobada.
No siendo sino con base en lo anterior, que en la sesión del 26 de agosto 2010 el Concejo conoció debidamente del Manual de Valoración de Puestos conteniendo la Escala Salarial, presentados también por la Ing. Adriana Fuentes del Servicio Civil. Además, y en correspondencia con lo anterior, el 16 de setiembre del 2010 se aprobó, por el Concejo, el Presupuesto Ordinario 2011 con los montos necesarios para la modernización Administrativa. Cosa distinta es que casi dos años después -como se desprende de la demanda-, algunos miembros del Concejo discutieran respecto de lo acordado por dicho órgano colegiado, del cual fueron parte, con anterioridad. Es verdad que en la sesión del 28 de setiembre de 2010, el Concejo acogió la moción del Nombre20665 y aprobó 4 productos presentados por el servicio Civil, como son l. Manual Básico de Organización, 2. Mapa básico de Organización, 3. Manual de Valoración de Puestos con escala salarial, 4.
Manual de Clases de Puestos. Pero, no solo eso sino que de una vez dispuso su aprobación, para que rigieran a partir de enero del 2011. Sin que sea óbice, en criterio del Tribunal, que para esa fecha no se hubiera resuelto el veto contra el acuerdo de la sesión del 18 de setiembre de 2009, pues, si bien en ese acuerdo el Concejo rechazó la moción del Nombre20665 de aprobación del Manual Básico de Organización, Manual de clases de puestos, Manuel Básico para Procesos, Manual Valoración, y Escala Salarial, el caso es que no acordó rechazar la aprobación d el proce so de modernización, como tal, como se ha insinuado. Siendo inaplicable, en consecuencia, el artículo 158 del Código Municipal en cuanto establece que la interposición del veto suspenderá la ejecución del acuerdo. Máxime que, salvo el rechazo de los citados instrumentos, su contenido no fue ejecutivo y ejecutorio, jurídicamente hablando, en el sentido que no dispuso nada, positivo o negativo, susceptible de ejecución, menos que menos la paralización del proyecto de modernización.
Al extremo - por el contrario-, que en sesión posterior, del 26 de noviembre de 2009, en acuerdo dirigido al IFAM, el Concejo le expresa estar en la mejor disposición de revisar la votación del 18 de setiembre del 200 y acuerda darle audiencia, al Servicio Civil así como al IFAM, para que hagan entrega de los productos faltantes. Tanto así, que en sesión igualmente posterior, del 12 de marzo del 2010, el Concejo no aprobó ni rechazó -sino que dejó en suspenso-, la moción del Nombre20665 tendente a la aprobación de nueve productos entregados por el Servicio Civil, como son: Manuel Básico de Organización, Manual de Clases de Puestos, Manual Básico para procesos, Manual de Valoración, Escala Salarial, Manual de Procedimientos para Evaluación de Desempeño, Manual de Orientación para el nuevo empleado, Manual de Reclutamiento y Selección, Mapa de procedimientos para la realización de concursos internos y externos ; siendo que en su lugar dispuso invitar a los funcionarios del IFAM y del Servicio Civil - así como a los nuevos regidores electos-, a una audiencia para el 22 de marzo 2010, para evacuar algunas consultas.
La cual, según parece, no fructificó. Lo cual explica que en el cuestionario aplicado a los encargados de Recursos Humanos y patentes, en abril del 2010, estos contestaran, en lo de interés, que los ocho instrumentos técnicos no habían sido aprobados, aún, por el Concejo, por no haber existido voluntad política, porque se entró en una fase muy política y no entendieron la necesidad de modernizar al gobierno local. Lo cual generó la necesidad de la actualización de los instrumentos. Situación que se dio, como señalamos, en la sesión de trabajo, del 22 de julio de 2010, del equipo EMC - incluido el Alcalde-, con una funcionaria del Servicio Civil, dando lugar, en consecuencia, a la aprobación, por el Concejo, en la sesión del 28 de setiembre de 2010, de los cuatro productos del proyecto, supra citados, para que rigieran a partir de enero del 2011. En este sentido - dicho sea a mayor abundamiento y sin perjuicio de lo expuesto- la demandante no demuestra que la moción del Nombre20665 rechazada en sesión del 18 de setiembre de 2009, fuera la misma moción del Nombre20665 aprobada en la sesión del 28 de setiembre de 2010.
Máxime que no acredita, debidamente, mediante un estudio o dictamen técnico comparativo, que el contenido de los instrumentos rechazados, en aquella sesión, fuera el mismo de los instrumentos aprobados, en esta otra sesión. Razón por la cual se rechaza, por infundado, que a partir de aquel momento - 18 de setiembre de 2009-, los actos que realizara la Administración carecían de eficacia. Y también, por lo consiguiente, que dicha moción comporte un vicio de l consentimiento del Concejo. Encima, la accionante omite mencionar, en su demanda, que tres meses después, específicamente en la sesión del 16 de diciembre del 2011 - previo estudio de la Comisión de Asuntos Jurídicos, y previa sesión de trabajo del EMC con el IFAM-, igualmente se acogió moción del Nombre20665 y se aprobaron por el Concejo otros cuatro documentos complementarios facilitados por el Servicio Civil y adaptados a las necesidades de la Institución por parte del encargado de Recursos Humanos, como son: 1.
Manual de Procedimientos de Evaluación del Desempeño, 2.- Manual de Orientación para el Nuevo Empleado, 3.- Manual de Reclutamiento y Selección y 4. Manual de Procedimientos para Realización de Concursos Internos y Externos. A la vez que dispuso su notificación al Alcalde, lógicamente para su ejecución, por ser materia propia de su cargo. En razón de lo cual se desestima, por inútil, por inconducente, el alegato de que no existió resolución de la Alcaldía que diera por aprobado el proceso, y ordenara su implantación de acuerdo a un plan, ya que mejor que eso, de conformidad con lo que el Concejo aprobó y autorizo aplicar, y en ejercicio de sus propias atribuciones, de administración general, tenemos:
En razón de todo lo expuesto: Se han de desestimar las excepciones de prescripción y caducidad. Se ha de acoger la falta de derecho, por cuanto la demanda no encontró respaldo en el ordenamiento jurídico. En virtud de lo cual se omite pronunciamiento, sobre las otras excepciones de falta de interés y legitimación activa, por innecesario.
En razón de todo lo considerado: Procede desestimar las pretensiones anulatorias de lesividad deducidas y declarar improcedente en todos sus extremos la demanda.
Por expresa disposición del artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, procede condenar a la parte actora al pago de ambas costas de esta acción por el solo hecho de haber resultado vencida en este proceso, sin que medien razones dadas por el accionante o determinadas por este Tribunal, que justifiquen su exoneración conforme los incisos a) y b) del numeral 193 citado. Por ello se imponen ambas costas del proceso a cargo de la parte actora, así como al pago de intereses, legales, sobre las mismas, a partir de su determinación y hasta su efectivo pago.
POR TANTO
Se rechaza la prescripción y la caducidad. Se acoge la excepción de falta de derecho. Se declara improcedente, en todos sus extremos, la demanda. Se condena a la parte actora al pago de ambas costas del proceso. Notifíquese.- Jueces //Ronaldo Hernández Hernández// Eduardo González Segura// Bernardo Rodríguez Villalobos// Dirección8760 .-
2 2 Telf1364.- Proceso: Puro derecho.
No. 10 - 2018-II TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEGUNDA. Segundo Circuito Judicial de San José. Goicoechea. A las nueve horas del veintisiete de febrero del dos mil dieciocho.- Proceso de conocimiento - lesividad-, declarado de puro derecho, seguido ante este Tribunal por la MUNICIPALIDAD DE TIBÁS, representada por el Nombre20665 Gonzalo Vargas Jiménez, en contra de Nombre81360 , Nombre81361 , Nombre81362 , Nombre81363 , ALBINO MIRANDA MORA, Nombre81364 , ALEJANDRO VARGAS MAYORGA, ALEXANDER MONGE ACUNA, ALEXIS VARGAS BERROCAL, ALFONSO SALAS QUESADA, ALFREDO VARGAS BONILLA, ALVARO CALVO CHINCHILLA, ALVARO CESPEDES SANCHEZ, ANA CECILIA MORUA CHAVEZ, ANA GABRIELA MONTERO GONZALEZ, ANA LISBETH VEGA FALLAS, ANA LUCIA CONEJO ORTEGA, ANA PATRICIA SANCHEZ BARQUERO, ANA RUTH MORA RODRIGUEZ, ANA YANCY LOPEZ VALERIO, ANTONIO SEGURA NAVARRO, ARNOLDO 'MONGE ALPIZAR, ARNULFO TELLEZ IBARRA, BAYARDO GUADAMUZ ALEMAN, BYRON RAMIREZ MURILLO, CARLOS ALFARO ALFARO, CARLOS ARAYA MADRIGAL, CARLOS CAMPOS MENDEZ, CARLOS DIAZ MONGE, CARLOS GUZMAN GOMEZ, CARLOS PEREZ MENA, CARLOS SEGURA FALLAS, CARLOS VILLALOBOS RODRIGUEZ, CARMEN MARIA JIMENEZ HERRERA, CELSO CYRMAN SANCHEZ, CORALIA BOLAÑOS SALAZAR, DAISY RAVINE MANLEY, Nombre81365 , Nombre81366 , Nombre81367 , Nombre81368 , Nombre81369 , EDGAR VARGAS RODRIGUEZ, EDITH DELGADO CASTRO, EDUARDO PICADO ALFARO, EDWIN ZUMBADO JIMENEZ, ELlAS SALAZAR BLANCO, ELIECER TENCIO DURAN, ENRIQUE CORDERO ROJAS,ERICK JIMENEZ MAYORGA, ESDRUBAL ALVARADO VARGAS, EVELYN MENA CHAVES, FELIPE MONTIEL SEQUEIRA, FERNANDO SOLANO PORTILLA, FRANCINE DIAZ RODRIGUEZ, FRANCISCO AZOFEIFA VARGAS, Nombre81370 , , Nombre81371 , GEINER MONTERO OZORIO, GERARDO ARAYA ARGUEDAS, GERARDO VILLALOBOS LEITON, GILBERTH CHAVARRIA RODRIGUEZ, GILBERTH JAUBERT UREÑA, GIOCONDA ARIAS ORTEGA, GIOVANNY RODRIGUEZ COTO, GLADYS VEGA SANCHEZ, GREIVIN MORA CALVO, GUILLERMO ALFARO MIGHTY, GUILLERMO RAMIREZ BRENES, GUMERCINDO GARCIA MONTES, GUSTAVO ALVARADO VARGAS, HAYLYN ZAPATA ANGULO, HENRY VARELA CARMONA, IGNACIO MELENDEZ SANCHEZ, INGRID SANDOVAL VILLALOBOS, Nombre81372 , , , JESUS LORIA AL VARADO, JOAQUIN QUIROS MADRIGAL, JONATHAN HIDALGO MASIS, JORGE GUERRERO CORDOBA, JORGE ARGUEDAS PORRAS, JORGE FALLAS ABARCA, JORGE ROJAS ARIAS, JORGE ZAMORA JIMENEZ, JOSE ALFREDO JIMENEZ UMAÑA, JOSE ANGEL MIRANDA MORA, JOSE ANGEL SALAS GARCIA, JOSE ANTONIO CALDERON GUTIERREZ, JOSE BARBOZA JIMENEZ, JOSE MANUEL CAMARENO CAMARENO, JOSE MIGUEL VASQUEZ UMAÑA, JOSE MOYA SANCHO, JOSE TREJOS LOPEZ, JUAN BOZA NUÑEZ, JUAN CARLOS MORA Nombre81373, Nombre81374 , KAROL VINDAS SALAZAR, KATTIA JIMENEZ VARGAS, Nombre81375 , Nombre81376 , LUIS AMADO VARGAS CHAVEZ, Nombre81377 , Nombre81378 , LUIS HERNANDEZ MONTENEGRO, LUIS MADRIGAL BARQUERO, LUIS MORA GODOY, LUIS ZAMORA VARGAS, LUZ MORA CAMACHO, MANUEL SOLANO ALFARO, MARCIA MONTIEL CRUZ, MARCO BRENES MORA, MARCO SOLIS MADRIGAL, MARCO VARGAS ESCORRIOLA, ARCO VILLALOBOS RODRIGUEZ, Nombre81379 , Nombre81380 , MARIA GUADALUPE AVENDAÑO GARCIA, MARIA ISABEL CORONADO MARIN, MARIA MARTA RODRIGUEZ VEGA, MARIA ROCIO JIMENEZ HIDALGO, MARICELA ALBAN RIVAS, MARIO AGUILAR RIVERA, MARIO FONSECA COTO, MARIO MATA QUIROS, MARIO MURILLO MENDEZ, MARTIN GONZALEZ SANCHEZ, MARVIN JIMENEZ MIRANDA, MARVIN VENEGAS MIRANDA, MAUREN MORA AiPIZAR, MICHAEL MADRIGAL MORALES, Nombre81381 , Nombre81382 , , OMAR RUEDA CARMONA, ORLANDO MARIN HERNANDEZ, OSCAR SANCHEZ DELGADO, PAMELA BONILLA PEÑARANDA, PAULINO MORALES VARGAS, PILAR ESCORRIOLA ALVARADO, RAFAEL RAMIREZ AGÜERO, RAFAEL NAVARRO ARIAS, RAMON GOMEZ RODRIGUEZ, RANDALL CAMPOS MOLINA, RANDY MENDOZA SANTAMARIA, RAQUEL GUILLEN VILLEGAS, REINALDO SOLIS MORA, RICARDO VALERIN HERNANDEZ, RIGOBERTO MORALES VENEGAS, ROBERTO SALAZAR CALDERON, ROBIN MADRIZ RET ANA, RODOLFO CARPIO HERNANDEZ, ROGER ROMAN ULATE, RONALD AGUERO RODRIGUEZ, RONALD CAMACHO Nombre81370, Nombre81383 , Nombre81384 , Nombre81385 , Nombre16863 , SERGIO GONZALEZ V ARCAS, Nombre81386 , SUSAN MORA MONTERO, ULISES AGUERO AVALOS, VALENTINA OBANDO VIVES, VICTOR ACUÑA RODRIGUEZ, VICTOR CAMPOS CHACON, VICTOR TENORIO SANCHEZ, VICTOR VALENCIA GUEVARA, VICTOR VILLALOBOS MONTERO, VLADIMIR ARRIOLA VILCHEZ, WALTER HERNANDEZ RETANA, WALTER NAVARRO MURILLO, WILLIAM ARAYA BOLAÑOS, XI OMARA MAYORGA CALVO.
Mayores, funcionarios de la Municipalidad. Cédulas de identidad y puestos visibl es de folios 5 a 12 y 592 a 598 del principal. La abogada Karen Carvajal Loaiza figura como apoderada especial judicial de los sujetos demandados.
RESULTANDO
"I. Solicito en razón de lo expuesto que el acuerdo municipal II de la Sesión Ordinaria No 22 del 28 de setiembre del 2010, mediante el cual se aprobaron cuatro productos presentados por la Dirección de Servicio Civil que corresponde a: l. Manual Básico de Organización, 2. Mapa Básico Organizacional, 3. Manual de Valoración de Puestos con Escala Salarial, 4 . Manual de Clases de Puestos, los cuales entraron en vigencia a partir de enero del 2011, se declare nulo en forma absoluta y lesivo a los intereses públicos, y económicos-sociales de la Administración Pública Municipal por carecer de elementos constitutivos esenciales, evidentemente está viciado de Nulidad Absoluta.
II.Que se declare la supresión de los efectos del Acuerdo Municipal II de la Sesión ordinaria N° 22 del 28 de setiembre del 2010 respecto de los demandados con fines de anulación e inaplicabilidad futura.
III.En caso de oposición de los demandados se les condene en costas procesales, personales e intereses. (folios 4 y 34 del expediente judicial).
CONSIDERANDO
Como tales - sin perjuicio de su posterior valoración-, se tienen los siguientes de relevancia:
Sometida a votación: El Nombre20665 respondió que si los regidores tienen a bien someter a votación la moción, él retiraría el veto del Tribunal Contencioso. Tras la intervención de tres regidores, el Concejo no aprobó ni rechazó la moción . En su lugar dispuso: "Invitar a los funcionarios del Servicio Civil e IFAM a una audiencia el próximo lunes 22 de marzo 2010 , a partir de las 7:00 p.m., para evacuar algunas consultas del Órgano Colegiado. Además invitar a los Regidores electos, la moción del señor Nombre20665 queda pendiente para esa sesión, únicamente se verá este punto. Sin embargo, en lo autos no consta su realización (folios 48-51 bisy 67 bis del administrativo).
SEGUNDO: Se solicita a la Administración Municipal se sirva iniciar el debido procedimiento de contratación de un profesional en derecho a fin de que promueve el respectivo procedimiento de lesividad en sede jurisdiccional. ..." (fs. 419-424 y 441 del administrativo) . E n esta misma sesión del 15 de marzo del 2011 , el Concejo rechazó el veto interpuesto y lo elevó ante la Sección III, del Tribunal Contencioso Administrativo. (fuente: ibidem). Posteriormente, por resolución No. 149-2012, de las 15:05 horas del 27 de abril de 2012, la Sección III rechazará el veto por inadmisible, por tratarse de un acto de trámite sin efecto propio (folios 371-375, 407 y 347 a 365, 540-550 del administrativo y 391-402 del principal).
Segundo: Que en virtud del acuerdo V -AL T -1 que se aprobó en Sesión Ordinaria Número 46 del 15 de marzo del 2011, el cual se encuentra firme, y a través del cual se solicita la contratación de un profesional, este Concejo Municipal advierte a la Administración Municipal que debe efectuarse la contratación de un profesional en derecho que cuente con basta experiencia en materia contenciosa administrativa, específicamente en procesos en que se discuten temas de lesividad, pues a través de ese proceso judicial se va a determinar la presunta nulidad absoluta de la implementación de la restructuración, por haberse aprobado sin los procedimientos que dichos manuales establecían. ... ". (fs. 552-560 del administrativo y 417-426 del principal).
De trascendencia para la decisión del proceso, se tienen como no demostrados, los siguientes:
El representante municipal afirma, en esencia, que: Se demanda a los funcionarios con derechos e intereses legítimos derivados del acuerdo del Concejo que se pretende anular; pues está viciado de nulidad, en aspectos formales, por omisión de formalidades sustanciales y, por no concurrir elementos constitutivos, de validez y eficacia. Para lo cual - EN RESUMEN-, afirma:
". Para lo cual, en esencia, considero: "... 3. Qu e la señora Presidenta Ejecutiva del IFAM en el mencionado oficio, se refiere a la ejecución del proyecto , de modernización y fortalecimiento administrativo Municipal, al amparo del Convenio Marco de Cooperación Técnica entre el IFAM y la Dirección General del Servicio Civil. 4. Que también manifiesta la señora Linares Orozco que la Dirección General del Servicio Civil indica " ... que la ejecución del proyecto en la Municipalidad está concluida, es decir que el gobierno Municipal recibió la totalidad de los productos que provee el proyecto, o sea, ocho instrumentos técnicos y siete charlas que puntualizamos a continuación: A-Instrumentos técnicos relacionados con el desarrollo organizacional: 1-Mapa Básico Organizacion a l 2-Manual Básico de Organización y Funciones 3-Manual descriptivo de clases de puestos Municipales 4-Manual de valoración de puestos Municipales B-lnstrumentos técnicos relacionados con la gestión de los Recursos Humanos 1-Manual de reclutamiento y selección de personal 2-Manual de inducción 3-Manual de procedimientos para la evaluación del desempeño. 4-Reglamento autónomo de organización y servicios C-Charlas sobre temas atinentes al proyecto: 1-Modernización Municipal , dirigida al Concejo Municipal 2-Modernización Municipal , dirigida a los funcionari os y funcionarias Municipales 3-Equipos de mejoramiento continúo 4-E xplicación de los instrumentos técnicos relacionados con el desarrollo organizacional 5-Explicación de los instrumentos técnicos relacionado con la gestión de recursos Humanos 6-Fundamentos para elaborar planes de implementación. 7-Liderazgo ... . 8- Que los regidores hemos realizado varias investigaciones al respecto, con la carta de entendimiento y hemos descubierto lo siguiente: 1.
No se entregó a la Municipalidad una mapa básico de organización por proceso, se entregó el mapa básico de organización so lame nte.2. No se entregó a la Municipalidad el Manual de concursos internos y externos 3. No se entregó a la Municipalidad el Manual de procesos, políticas y procedimientos. 4. No se entregó a la Municipalidad el Manual para el seguimiento y actualización de los instrumentos 5 . No se entregó a la Municipalidad el Manual de Cargos. Además no se dejó claro lo siguiente dentro de la realización de dicho proceso, o sea la estructura propuesta : a-El percentil b-El pago a funcionarios que se deberán cambiar de sus actuales puestos. e-El estudio de puestos d- Contenido presupuestario para la debida carga nueva de salarios..." 9) A pesar de que la Carta de Entendimiento establecía la responsabilidad del IFAM, de facilitar los Manuales a que se hizo referencia en el hecho 4, ante la falta de entrega de algunos de estos, en diciembre del 2009, el Departamento de Recursos Humanos de la Municipalidad adapta manuales que fueron entregados por el Servicio Civil y presenta ante el Alcalde, los Manuales de Procedimiento para evaluación del Desempeño, Manual de Orientación para el nuevo empleado, Manual de Reclutamiento y selección y Manual de P rocedimi entos para la realización de concursos internos y externos. Con el fin de que se fuesen el evados al Concejo.
En su "análisis jurídico de la problemática planteada" , en esencia, afirma: El convenio entre la Municipalidad y el IFAM establecía la e la boración y aprobación de 11 manuales, que no fueron presentados oportunamente por el IFAM. Con lo que no es posible, alcanzar el fin propuesto para mejorar tanto la gestión de los Recursos Humanos, como algunas deficiencias de los sistemas financieros y de control interno, que había indicado la CGR. Si el proceso estaba inconcluso, y no se implementaban todos los instrumentos requeridos, la aprobación y pue sta en práctica parcial - tan solo de algunos de los manu al es - más bien generan una distorsión Adminis trat iva, pues el proce so ha qu edado truncado; y se imposibilita alcanzar las metas propuestas. El que no se coligiera comedidamente la verificación de las funciones y atestados, en fin que no se pueda avalar la idoneidad comprobada, y sin más se ordenara el depósito de nuevos salarios para los nuevos puestos, a partir de enero de 2011; es un vicio grave, en perjuicio de los usuarios del servicio (que sufragan una estructura Administrativa que no se apareja con la modernización planeada y esperada); sino incluso de algunos funcionarios que se vieron perjudicados con los nuevos puestos.
El proceso no había y a la fecha no ha concluido. Y no es coherente, que se implement e tan solo fragmentos que incluyen aspectos remuneradores, dejando de lado la necesidad de brindar un servicio más eficiente, para los usuario s y munícipes del cantón. Las autoridades municipales no se oponen a la modernización , pero sí a un proceso seccionado, que impide alcanzar el fin propuesto. Por otro lado, dado la premura con que se quiso implementar el fragmento aprobado, - que en sí representa una deformación de l proces o-, se incurrió e n serias violaciones de l ordenamiento referidas a elementos esenciales de la relación de empleo público, y de derechos de algunos de los funcionarios. Frente a lo anterior y como medida preventiva, el Concejo impide al Alcalde el nombramiento de personal en cargos producto del proceso cuestionado. Lo que ha redundado en una inseguridad jurídica en la Corporación que l ejos de propici ar una m ejora en la calidad del servicio pr estado, el efecto ha sido contraproducente.
Se cohabita entre la nueva estructura fragmentada y cuestionada; y la anterior que varió en algunos casos ta n so lo de nomenclatura, pero el servicio es el mismo. Además, si de mérito de la labor realizada por los funcionarios del IFAM y del Servicio Civil (sic) debemos indicar que algunos de los productos presentados al Concejo fueron acertadamente cuestionados por miembros del Concejo. Asimismo -resalta-, cuando se aprobó el acuerdo que se pide anular, se encontraba pendiente de resolver el Veto interpuesto por el Nombre20665 contra un acuerdo anterior, que había sido rechazado. De manera que cuando el Concejo - recién ingresado -, tomó el acuerdo aquí impugnado, se encontraba pendiente de resolver el Veto contra el acuerdo que había rechazado la aprobación de algunos de los manuales presentados por el Alcalde. Lo anterior, ha llevado a algunos munícipes a calificar el proceder de l Nombre20665 como indebido; pues a pesar de tener conocimiento del rechazo de su moción propuesta con anterioridad y de su veto pendiente de resolución; proce dió nuevamente a presentar una moción e n igua l sentido, esta vez logrando s u aprobación por parte de l Conce jo.
Lo cual comporta un vicio de l consentimiento del Concejo que agrava la nulidad del acuerdo impugnado. Agrega, algunos de los funcionarios que conformaban el equipo de Mejoramiento Continuo (EMC), participaron activamente en la definición de la Escala Salarial , inclu so r esp ecto d e los puestos en que ellos iban a quedar designados; y por otra respecto de algunos otros funcionarios respecto de los que se les desmejoro la situación ; no se l es brindó l a oportunidad de pronunciarse o adaptarse a la nueva relación propuesta . Finalmente - indica-, si bien l a CGR prom ovía l a reestructuración o modernización de la Municipalidad, nunca se ha pronunciado en consonancia del proceso interrumpido que se presentó e n e l Cantón.
1. Cumplimiento de los presupuestos para el proceso de lesividad. Art. 34 y 40 del CPCA- Subjetivo: Demanda la presenta el alcalde: representante judicial. contra sujetos que se ven beneficiados con el acto cuya nulidad se pretende Objetivo: Para solicitar la nulidad de un acto favorable, por ser lesivo a los intereses públicos municipales y tener vicios en motivo, conten ido y fin. Temporal: Si bien el acuerdo es del 2010, es absolutamente nulo y continua surtiendo efectos. Nulidad para inaplicabilidad futura. Procedimental: Fue declarado lesivo por el jerarca supremo Concejo Municipal.
2. Vicios en el elemento motivo . Antecedentes fácticos y jurídicos que dan origen al acuerdo declarado lesivo: Según Oficio de la CGR : Se debía mejorar el sistema de administración financiera y de control interno: eficiencia en administración de personal. Con ese fin la Municipalidad firma un convenio con IFAM (este a su vez tenía un convenio con el Servicio Civil: Proyecto de modernización y fortalecimiento de la Administración Municipal) Era un proyecto integral que suponía la ejecución de una serie de fases tendentes a la modernización y eficiencia de la estructura organizativa y funcional. Para ello existían compromisos -obligaciones reciprocas- de los involucrados. El IFAM debía entregar al Concejo 11 manuales confeccionados por este Instituto y la DGSC, para su aprobación definitiva. Pero, nunca fueron entregados en su totalidad . De ello se percató el Concejo en la sesión del 26 de noviembre del 2009, cuando acordó comunicar a la presidenta del IFAM, que confirma tan solo la recepción de 4 instrumentos técnicos. Dispuso no aprobarlos ni la estructura propuesta hasta que se cumpliera con los términos del proyecto o carta de entendimiento, y se contara con los 11 instrumentos. Y adoptó medidas para que se cumpliera con la entrega de los productos faltantes. No obstante, con el cambio de Concejo en el 2010, mediante acuerdo # IV-2 de la sesión ordinaria No. 22, celebrada el 28 de setiembre del año 2010 , el Concejo aprobó los únicos cuatro productos presentados por la DGSC: l. Manual Básico de Organización, 2. Mapa básico de Organización, 3. Manual de Valoración de Puestos con escala Salarial, 4. Manual de Clases de Puestos, que entraron en vigencia a partir de 2011 . Declarado lesivo y cuya nulidad se pretende. Algunos de los manuales faltantes fueron empujados, a golpe de tambor por los órganos de la propia Municipalidad , no obstante esto distorsionó el proceso y dislocó los fines propuestos al firmar la Carta de "intenciones" (sic).
3. Vicios en el motivo: El acuerdo municipal cuestionado no responde a los requerimientos que en su momento planteó la CGR ni a lo acordado con el IFAM y la DGSC. No se aviene a las circunstancias fácticas y jurídicas que hacían necesaria su adopción. Se tomo sin que se hubiese entregado un mapa básico de organización por procesos, ni los siguientes manuales: concursos internos y externos, el de procesos, políticas y procedimientos, el de seguimiento y actualización de los instrumento s, el de Cargos, el de evaluación de desempeño , e l de reclutamiento y selección. S e trataba de un producto incompleto, y por ende inválido e ineficaz. La necesidad de esos instrumentos se plasmó desde el momento en que se firmó el Convenio y l a ausencia de alguno de ellos (más de la mitad) compromete la legalidad, eficacia y eficiencia del proceso de reestructuración y el mejoramiento del servicio de la administración municipal.
Se extraña, además, la existencia de estudios técnicos sobre el percentil, estud ios de puestos y los de contenido presupuestario para la debida carga nueva de salarios. Elementos esencial es, para la valide z de lo acordado, en relación con e l fin propuesto; sencillamente inalcanzable. Concluye: Motivo no existía tal y como fue tomado en cuenta al momento de adoptar el acuerdo, pues no se contaba con los elementos requeridos para que la decisión se ajustara a la l egalidad y las reglas de la ciencia y técnica. Esas omisiones comprometen, además, la efici encia de la gestión de administración de personal ya que no exi stían parám etros técnicos que permitieran verificar atestados y el cumplimiento de los requisitos de previo a la reestructuración. Pero también l esiona negativam ente la HACIENDA MUNICIPAL, puesto que no existían estud ios que detallaran l a ex istencia de recursos para hacer frente a las obligaciones económi cas que surgirían para el ente local. E stos vicios tornan el contenido ilegítimo.
4. Vicios en el elemento contenido: El acuerdo es ilegítimo porque se aprobó sin que se hubieran cumplido con todos los manuales e instrumentos que, inicialmente, se habían establecido. Hace ver que en ningún momento se ha dejado sin efecto el acuerdo del Concejo de la Sesión del 2 de setiembre del 2008, referente a la necesidad de firmar la Carta de Entendimiento con el IFAM para que este y la Municipalidad establecieran compromisos, aportes y responsabilidades, durante la ejecución del proyecto, ni el convenio mismo firmado al efecto el 22 de setiembre del 2008. Aduce, el acuerdo impugnado desconoce ese acuerdo en tanto aprobó de forma incompleta los instrumentos requeridos para la correcta y eficiente administración de personal municipal. Se aprueban aspectos referidos a beneficios salariales, dejando de lado aspectos como reclutamiento y selección de personal, el manual de concursos, de evaluación del desempeño, indispensables para el eficiente manejo de una política de administración de personal.
Y se dictó sin la existencia de estudios científicos y técnicos que lo re spaldaran: violación artículo 15 y 16 de la LGAP. También, falta de motivación técnica. Se at enta, ademas contra la eficiencia de los recursos municipales. Y en las recomendaciones intervinieron personas que se verían directamente beneficiadas si se aprobaban el manual de puestos, valoración y escala salarial, lo que evidencia un conflicto de intereses. No se tomó en cuenta los intereses de la generalidad de los empleados: algunos se vieron perjudicados sin que se haya motivado las razones para ello: violación al artículo 136 de la LGAP.
5. Vicios en el elemento fin: Se incurre en desviación de poder. El acuerdo satisface fines distintos de los previstos inicialmente. La eficiencia de la administración de personal requería de la aprobación de los 11 instrumentos inicialmente acordados para poder legitimar las decisiones que, con base en esos insumos, se adoptarían. Haber aprobado solo 4, algunos relacionados con aspectos salariales, no permite la satisfacción del interés público que hay detrás del eficiente manejo del personal en tanto omite aspectos fundamentales como el reclutamiento, selección y verificación de requisitos en los aspirantes a los puestos, los concursos externos e internos como mecanismos para la selección del funcionario y la evaluación de su dese mpe ño. Esas omisiones repercuten sobre la eficiencia que debe imperar en este tipo de actuaciones formales téc nicas y comprometen la hacienda municipal pues suponen el pago de aspectos salariales sin que se hayan verificado la idoneidad de quien ostenta el puesto. Por lo que es claro el quebrantamiento de los artículos 131, 132 y 133 de la LGAP .
La apoderada de los demandados se opuso señalando, EN RESUMEN, que:
" 2) El informe de la Contraloría (DFOE-SM-21-2008) se hizo a la luz del marco de legalidad: Código Municipal, regulaciones de planificación y presupuesto, las directrices en materia de administración financiera aplicables a las municipalidades, las normas para la mejora de la gestión pública incluidas la Ley General de Control interno y en el Manual de Normas Generales de control interno para la CGR las normas que regulan la contratación administrativa, Ley de patentes. Señalando dicho informe: " .... además de los problemas de gestión que le ocasiona al ayuntamiento, se aparta de las regulaciones en esa materia que contiene el Código Municipal y otras leyes, como la Orgánica del Ambiente, la de planificación urbana, la de construcciones, la de simplificación y eficiencia tributaria (Nº8114) y el Reglamento al artículo 5 inciso b) de esa Ley y de otra normativa dispuesta por este órgano contratar en materia presupuestaria ...".
Señala además: " ... es evidente que con la estructura organizacional vigente y con el recurso humano disponible, · difícilmente la Municipalidad de Tibás pueda mejorar en las funciones básicas de administración financiera y de control interno, así como en las actividades dirigidas a la prestación de los servicios municipales ...". De ahí que en sesión del 2 de setiembre del 2008 el Concejo autorizo al Nombre20665 a firmar convenio "CARTA DE ENTENDIMIENTO" en la cual participan el IFAM, la Dirección General del Servicio Civil (DGSC) y autoridades municipales para ejecutar un proyecto de modernización y fortalecimiento administrativo, para ordenar la Municipalidad de acuerdo a las observaciones que constantemente se habían venido señalando por parte de la Contraloría.
El veto fue rechazado por el Tribunal Contencioso administrativo por resolución del 17 de diciembre del 2010, aduciendo que el Concejo aún estaba dentro del término de 2 meses que le daba la carta de entendimiento para aprobar los manuales, sin entrar a ver cuestiones de fondo de los mismos.
El hecho de que se solicitara el resto de los manuales por este Concejo que conocía del veto, es señal de que el proyecto seguía en camino, no se había detenido, y se seguía trabajando en los manuales, inclusive se les indica que se da audiencia al Servicio Civil para que cuando los manuales restantes estuvieran listos los entregaran.
Lo cual género que en el 2010 se presentaran a conocimiento del consejo los nuevos manuales con algunas modificaciones motivadas en observaciones de la misma administración. En el acta de la sesión # 22 del 28 de septiembre del 2010 el Concejo señala, en el Considerando 4: "Que el Concejo Municipal saliente al 30 de abril del 2010 no aprobó los manuales ni nueva estructura organizacional, alegando falta de conocimiento del mismo así como posposición a nuevo concejo" . La propia demanda refiere - en el hecho octavo-, que los manuales fueron readecuados con observaciones del Departamento de Recursos Humanos. Siendo que los manuales que se presentaron en esta sesión eran diferentes a los que se presentaron en el 2009, el veto perdió interés actual; y, por ende no era relevante en este acuerdo. En este mismo sentido, por acuerdo de la sesión # 35 del 16 de diciembre del 2010, el Concejo aprobó los siguientes instrumentos: Manual de procedimientos de evaluación del desempeño, Manual de orientación para el nuevo empleado, Manual de reclutamiento y selección, y Manual de procedimientos para la realización de concursos internos y externos.
Siendo ambos actos administrativos creadores de efectos jurídicos para los funcionarios municipales, pues en ambos se aprobaron los instrumentos que sustentaron la modernización del municipio que tanto había sido advertida por la CGR. Recalca que, en esta segunda oportunidad el acuerdo se toma con base en un Dictamen de la Comisión de Asuntos Jurídicos No. C-AJ-30-10 que recomienda la aprobación e implementación de los manuales.
El argumento de que los miembros del concejo estaban siendo inducidos a error, no es válido, siendo que contaban con la asesoría legal de la misma persona que estuvo en el Concejo anterior, amén de que no pueden alegar ignorancia de los procesos que se estén gestando dentro del municipio, pues esa es justamente su función. En esta sesión -del 8 de marzo del 2011-,se acordó -siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Asuntos Jurídicos C-AJ- 03-11-, nombrar un órgano director del procedimiento a fin de que se investigue la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en resguardo del debido proceso que debe observarse previa resolución que acoja o rechace el Recurso Extraordinario de Revisión. Este órgano director nunca se nombró, por ende la nulidad absoluta, evidente y manifiesta nunca fue declarada por la Administración. Es cierto que el Nombre20665 Municipal presento veto contra el acuerdo de la sesión del 8 de marzo de 2011. El acuerdo en cuestión fue adicionado o modificado en sesión del 15 de marzo de 2011, en el sentido de que se debe instaurar el proceso de lesividad en sede jurisdiccional.
En su "análisis de la problemática planteada ", afirma, en resumen, que: La Carta de Entendimiento estableció que se trataba de un proceso en el que se iban a ir aprobando e implementando paulatinamente los manuales, lo que se fue haciendo en julio del 2010 y en diciembre del 2010. Siendo responsabilidad del Concejo que no se siguiera con el proceso de manera adecuada por los constantes frenos que se le ponían. Los productos se fueron entregando al Concejo para que los fueran analizando poco a poco, de manera pausada, para que tuvieran tiempo de canalizarlos, estudiarlos por bloques, contando con la presencia de uno de sus miembros dentro del Equipo encargado de analizar los diferentes manuales, persona que estaba en el deber de informar y consultar al Concejo de los diferentes procesos que se iban dando. No es cierto que no se ha cumplido el fin propuesto, siendo que la CGR desde la implementación a la fecha a aprobado los presupuestos sin señalar los mismos problemas anteriores.
Y se ha logrado un posicionamiento de la Municipalidad en el Rating municipal a nivel nacional. En un proceso de modernización se van a dar necesariamente variaciones en los puestos, categorías, salarios, así como personas favorecidas y perjudicadas, siendo que con la nueva escala de salarios y nuevo manual de puestos hubo variaciones. Pero, la Municipalidad no detalla cuáles son los vicios de nulidad, en este sentido, pues, el solo hecho de que se hayan dado incrementos en algunos salarios no es per se un vicio de nulidad. Es responsabilidad de la Administración aprobar e implementar posteriormente el proceso. Si no ha concluido es por la declaratoria de lesividad que la misma Municipalidad ha utilizado como una medida cautelar, sin serlo, paralizando ilegítimamente las acciones y actos que debería ejecutar por estar vigentes los manuales aprobados en julio (sic) y diciembre de 2010, por lo que han entorpecido la labor, no tiene que ver con un vicio de nulidad del proceso ni de los instrumentos que se han sometido a su aprobación.
No señala la administración con claridad cuales son las normas violadas por ende carece de sustento este proceso, como tampoco cuáles son los vicios sustanciales de nulidad del acto administrativo. Se pretende anular el acuerdo de sesión 22 del 28 de setiembre de 2010 sin que se den realmente argumentos jurídicos, de violaciones al ordenamiento, ni de afectaciones al fin público. La razón de nulidad señalada está en el hecho de que el veto que se había interpuesto contra el acuerdo del 18 de setiembre de 2009 no había (sic) cuando se aprobaron los manuales en sesión del 28 de setiembre de 2010. Es el único vicio de nulidad que señalan. Sin embargo no es válido siendo que los manuales que se presentaron en ambas ocasiones son diferentes. Los acuerdos adolecen de vicios de nulidad siendo que los instrumentos aprobados en setiembre y diciembre del 2010 para ordenar la Municipalidad con las pautas indicadas por la Contraloría como una nueva organización basada en procesos, un mapa básico organizacional y un ordenamiento en la estructura de salarios según el principio de la ciencia estadística, las asignaciones salariales responde y se basan en un estudio de mercado.
Se establecieron mejoras para cumplir los problemas señalados por la CGR, todo esto se ha dado en al marco de una comisión que se reunía constantemente con representantes del mismo Concejo ¿como puede decirse que se actuó de mala fe si siempre estuvieron al tanto del proceso?. El veto y resolución del 2009 no resuelven temas de fondo sobre el proceso de reestructuración, ni medió ningún tipo de medida cautelar que frenara el avance del proceso. Carece de actualidad el veto planteado contra el acuerdo del 2009 pues las circunstancias eran totalmente diferentes, los manuales eran otros, diferentes a los aprobados en setiembre del 2010. La declaratoria de lesividad la realiza el Concejo en julio del 2012 con base únicamente del criterio de la Comisión de Asuntos Jurídicos, dicho acuerdo no está fundamentado jurídicamente, no se dan razones fundamentadas para justificar dicho acuerdo antojadizo y arbitrario por parte del Concejo.
La implementación y aprobación de los manuales y la organización basada en procesos, tuvo basta justificación, instrumentos que están contemplados en el título V del Código Municipal, para poder mejorar la eficiencia de la administración, e impulsar la carrera administrativa dentro del municipio. Los salarios se basan en estudios de la DGSC para lo cual se analizaron los expedientes personales de los servidores municipales, se realizaron evaluaciones de las tareas y deberes, el grado de responsabilidad, su inserción en procesos a partir de la vigencia de los nuevos manuales, hay nuevos perfiles ocupacionales. Los manuales aprobados en setiembre y diciembre del 2010 fueron recomendadas por la Comisión de Asuntos Jurídicos en dictamen C-AJ-30-10 NC comisión que estaba conformada por Lourdes Lorena Duran Jiménez, Anabelle Artavia Montero, Carlos Solís Solís, María Irene bravo Castillo, Alexa Sandi Fallas y Evelyn Gómez Quirós, personas que habían estado involucradas en el proceso desde su inicio, como es el caso de Carlos Solís quien además formaba parte del EEMC, y Evelyn Gómez Quirós quien fungió como asesora del Concejo tanto en el período del 2006 al 2010 como del 2010 al 2016.
Además, el acuerdo que se pretende declarar lesivo fue tomado por unanimidad por los personeros del Consejo, por ende el acuerdo que lo declaró lesivo debió ser tomado en los mismos términos, el cual fue acordado por seis votos por ende dicho acuerdo carece de eficacia jurídica. El acuerdo del 08 de marzo del 2011 y el del 10 de julio del 2012, no fueron tomados por unanimidad. No se señala un solo vicio que pueda llevar al Tribunal a decretar la nulidad del acuerdo del Concejo, siendo que no se ha demostrado que hayan vicios en el proceso, no se aporta ningún elemento de que se haya causado un daño al interés público, no se concreta cuáles han sido los impactos negativos, no se aportan elementos de prueba de que se haya causado un perjuicio.
Sobre los presupuestos del proceso de lesividad: Transcribe el artículo 34 del CPCA. Tras lo cual, afirma: El acto que se pretende anular fue dictado el 28 de setiembre del 2010, es decir la Administración tenía hasta el 28 de setiembre del 2011 para declarar su lesividad y presentar la demanda, sin embargo la declaratoria de lesividad fue dictada hasta el 10 de julio del 2012, es decir 10 meses después de que se le había vencido el plazo para ello. El supuesto del plazo a partir de la cesación de efectos es únicamente para nulidad absoluta y manifiesta (sic) que no es el caso, siendo que la Administración considero que la nulidad que opera es relativa al interponer este proceso de lesividad y no hacer la declaratoria administrativamente. Transcribe pasajes de doctrina sobre el proceso de lesividad. En cuanto al elemento objeto - aduce-, este proceso carece de congruencia pues la Municipalidad pretende la anulación de un acuerdo del Concejo por medio del cual se aprobaron 4 manuales producto del proceso de modernización en dicho municipio, sin embargo la demanda omite indicar que en diciembre del 2010 también se aprobaron otros instrumentos de ese proceso,. lo cual al anular el primer acuerdo y dejar incólume el segundo dejaría el proceso de modernización incompleto y generaría a su vez un gran conflicto Administrativo dentro de la Municipalidad.
Elemento procedimental: Además de la extemporaneidad, el Concejo declara lesivo su acuerdo del 28 de setiembre del 2010, sin tener un criterio técnico que respaldara esa decisión, siendo que lo hace basándose en un criterio jurídico de la Asesoría de ese Concejo quien en el año 2010 fue la misma que recomendó la aprobación de los instrumentos aprobados en diciembre del 2010. Y no manifestó ninguna disconformidad o problema legal en la toma del acuerdo que se pretende anular en el presente proceso. Elemento Temporal: La declaratoria de lesividad dictada en el 2012, es extemporánea pues el acto que pretende anular es del 2010, por lo que el año de caducidad y prescripción ya había operado. Y no aplica el supuesto de los efectos continuados siendo que se aplica para las nulidades absolutas y no relativas. Al faltar al menos uno de los elementos esenciales el análisis de fondo se convierte en innecesario, pues no se cumplen los presupuestos de procedencia de la presente acción.
Sobre: Vicios en el elemento motivo: consiste en los antecedentes jurídicoS que hacen posible o necesario la emisión del acto. Se trata de la causa inmediata del acto, que crea la necesidad publica, es concreto y lo hace posible y necesario. La Municipalidad contaba con una necesidad publica que debía resolver, desde años atrás, y es en el 2008 que por medio de informes y llamadas de atención de la CGR que se pone en evidencia aún más esta necesidad de solventar deficiencias administrativas que no permitían una buena operatividad del municipio. Es por ello que en el informe Nº DFOE-SM-21-2008 el ente Contralor señala: "Desde hace varios años la Municipalidad de Tibás presenta serios problemas de planificación, organización, integración y control, así como un clima organizado poco apto para fortalecer su gestión, resolver los problemas del cantón y promover su desarrollo .... La Municipalidad de Tibás no ha logrado consolidar un proceso de planificación para el desarrollo social, económico, político y ambiental del cantón, que le permita contar con los planes y la organización de los recursos disponibles para alcanzar los objetivos institucionales.
La falta de un proceso integral y participativo de planificación con un enfoque de desarrollo local a largo plazo, además de los problemas de gestión que le ocasiona a la Administración, se aparta de las regulaciones en esta materia que contiene el Código Municipal y otras leyes como la Orgánica del ambiente .... " La Contraloría hace referencia además a informes anteriores en que había señalado los mismos problemas, entre ellos los informes DFOE-SM-116-2004 del 29 de octubre del 2004, DFOE-SM-70-32005 del 25 de octubre del 2005. Ergo: existieron antecedentes jurídicos concretos que motivaron la adopción de los actos relacionados con el proceso de modernización, entre ellos el acto que se pretende anular, siendo que exigían una necesidad institucional de poner a derecho los tramites municipales a nivel interno para poder brindar un mejor servicio a la comunidad. Por ende no es cierta la afirmación de que: "No se aviene a las circunstancias fácticas y jurídicas 'que hacían necesaria su adopción, lo cual como se verá, redundara en la imposibilidad de alcanzar el fin propuesto".
Los argumentos de la demanda sobre este punto son improcedentes. Cita una serie de situaciones sin relación con la necesidad o del dictado del acto. El cual estuvo justificado en una necesidad de fortalecer la gestión municipal. En igual sentido la CGR señalo en oficio DF-SD-0896:"Es criterio de esta Controlaría que la actualización de la estructura de esa Municipalidad y la emisión de los manuales citados, es necesaria porque le permitiría , entre otros, organizarse debidamente, promover los concursos correspondientes, fijar claramente los derechos y responsabilidades de los funcionarios, definir de manera clara y explícita sus funciones y los niveles de autoridad y responsabilidad que ostentaran y la posibilidad de que el Nombre20665 Municipal pueda delegar algunas actividades y se dedique al ejercicio de las labores gerenciales que le corresponden. Sin duda, contar con una estructura organiza (sic) actualizada y de los manuales respectivos es un factor determinante para avanzar hacia la consolidación institucional y el fortalecimiento del sistema de control interno y a contribuir al logro de los objetivos institucionales.
Caso contrario, la inexistencia de una estructura organizacional adecuada, moderna y ajustada a los tiempos seguirá manteniendo a la institución con las debilidades comentadas en el informe DFOR-SM-21-2008. En virtud de que ese Concejo no aprobó los productos que componen el proceso de modernización dentro del cual se contempla la propuesta de reorganización y los manuales respectivos que fueron elaborados por un ente técnico en la materia como lo es la Dirección de Servicio Civil, esta Controlaría General les solicita tomar todas las acciones pertinentes a efecto de contar con un propuesta de solución fundamentada en criterios técnicos que subsanen las debilidades relacionadas con los problemas comentados en informe Nº DFOE-SM-21-2008 ... " Por todo lo expuesto queda acreditado que el acto del 28 de setiembre de 2010, contaba con un motivo constatado en la prueba que consta en el presente expediente.
Sobre: vicios en el elemento contenido: consiste en el efecto del acto, es decir el resultado jurídico inmediato del mismo. Lo que dispone, certifica, declara o juzga. Los vicios señalados se rechazan: No es un vicio el hecho de que los manuales se hayan aprobado en dos tractos como sucedió en la Municipalidad (setiembre y diciembre del 2010). Esto de ninguna manera constituye vicio en los efectos de los mismos, porque la misma carta de entendimiento contemplaba la posibilidad de que el proceso se fuese haciendo de manera progresiva, aprobando los instrumentos y poniéndolos en ejecución de manera paulatina. Los manuales aprobados iban enfocados a lograr cumplir con los problemas señalados por la CGR. Su contenido consistía en realizar modificaciones en aspectos como escalas salariales, puestos, estructuras, organización, dando respuesta al motivo inicial. El hecho de que personas se hayan visto perjudicadas o beneficiadas por el proceso no constituyen vicios en el contenido, siendo que estos efectos son esperables en la mayoría de procesos de esta naturaleza, y per se no constituyen vicios .
Sobre: vicios en el elemento fin: consiste en el resultado que se persigue con el acto dictado. Por ende los vicios que se acusan no tiene relación con esta situación. No se da ningún argumento que esté relacionado con el cumplimiento o no del fin perseguido por la Administración con la aprobación del proceso en general y con la aprobación del acuerdo del 28 de septiembre del 2010. Mal informa la parte actora a este Tribunal al indicar que solo se aprobaron 4 manuales, siendo que en el mes de diciembre del 2010 también se dictó un acto administrativo aprobando los restantes instrumentos. El acuerdo que se cuestiona se tomó en sesión del 28 de setiembre del 2010, y es hasta el 10 de julio del 2012 que se declara lesivo y la demanda se interpone hasta el año después de haberse declarado lesivo por el órgano competente. No es cierto que el acuerdo carezca de elementos de validez formal y sustancial. Finalmente alega, en esencia, lo siguiente:
Prescripción y caducidad: Pasó un año desde que se tomó el acto (28-09-2010) para declararlo lesivo y un año para presentar el proceso desde que se declaró la lesividad. Falta de derecho: a) La existencia de un veto no vicia el acto toda vez que los instrumentos presentados en el 2009 no eran iguales a los presentados en el 2010. b) La Administración es una,, por lo que no tiene nada que ver que los miembros del Concejo se hayan cambiado en el 2010, aparte que contaban con la misma asesora. c) No logra concretar en qué consisten los vicios, y d) tampoco demuestra las violaciones al interés público ni problemas generados por el mismo. Falta de interés: no se indican claramente las utilidades o beneficios para el interés público que se puede obtener con la anulación del acto. Y: Falta de legitimación activa: por impugnar un acto que no ha afectado intereses públicos, ni generado daños sustanciales a la Hacienda Municipal.
V.-. CRITERIO DEL TRIBUNAL: SOBRE PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD: La parte demandada opuso las excepciones o defensas de prescripción y caducidad aduciendo argumentos semejantes para una y otra. Ahora bien, habiendo analizados los argumentos de las partes y revisado el contenido probatorio de los autos, el Tribunal determina el rechazo de la prescripción y la caducidad, por improcedentes, procesalmente, por las siguientes razones: a) Entre el el 10 de julio de 2012, que es la fecha de la declaratoria de lesividad y el 10 de julio de 2013, que es la fecha de presentación de la demanda, no transcurrió más de un año. Por lo que no operó la caducidad del plazo para demandar, del inciso e) del artículo 39 del CPCA. b) Para estudiar la caducidad del plazo para declarar la lesividad, por ser un análisis de forma, se toma como base lo invocado en la demanda, es decir, si se alega o no vicios de nulidad absoluta, pero no se entra a determinar, si hay o no nulidad absoluta, porque ya deja de tener sentido el análisis de caducidad, que es meramente temporal.
No cabe duda que entre el 28 de setiembre del 2010, que es la fecha del acto impugnado y el 10 de julio de 2012, que es la fecha de la declaratoria de lesividad, transcurrió más de un año. Sin embargo, en la demanda se invoca o alega que el acto contiene vicios de nulidad absoluta, aparte que se trata de un acto que tiene efectos continuados, que no han cesado, por lo que no opero la caducidad del plazo para declarar la lesividad, del inciso 1) del artículo 34 del CPCA. Lo cual permite entrar, ahora si, al fondo del asunto.
SOBRE EL FONDO: Habiendo analizados los argumentos de las partes y revisado el contenido probatorio de los autos, el Tribunal determina- en armonía sobre todo con lo planteado y solicitado en la demanda, que la misma carece de asidero legal; y, debe ser desestimada, por las siguiente razones: De acuerdo con los hechos y antecedente de importancia, alegados, en autos tenemos que: Como punto de partida: No cabe duda que en el informe No . DFOE-SM-21-2008, del 2008, la CGR le giró instrucciones al Alcalde, sobre diversas cuestiones, relativas p. ej.: al Plan de Desarrollo Municipal, al diseño del Plan de Acciones para la implementación de la propuesta de Reorganización, mejorar la gestión de los Recursos Humanos, corregir las deficiencias del sistema de Administración financiera y el sistema de control Interno, así como ordenar a la unidad de proveeduría. Sin embargo, de los autos se desprende que la Carta de Entendimiento, para la ejecución del Proyecto de Modernización y Fortal ecimi e nto Administrativo Municipal, no guardaba relación, directa, con todas esas instrucciones, necesariamente, sino, particularmente, como era su propósito, con la relativa al diseño del Plan de Acciones para la implementación de la propuesta de Reorganización de la Municipalidad.
Si bien en un caso se habla de "reorganización" y en otro de "modernización y fortalecimiento administrativo". Como sea, el Tribunal no encuentra que el contenido de la Carta de Entendimiento, incluyera, en sí, la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal, la corrección de las deficiencias del sistema de Administración financiera y el sistema de control Interno, como tampoco poner orden a la unidad de proveeduría. Es evidente - en razón de lo expuesto-, que dicho convenio no abarcaba todo eso. Cabe aceptar que comprendía facilitar manuales e instrumentos técnicos, relacionados tanto con el desarrollo organizacional como también, con la gestión de los recursos humanos, como productos del convenio. Ahora bien, de su contenido no se desprende, que solo pudiera haber un acuerdo de aprobación, de esos instrumentos, en singular, por parte del Concejo, ya que también se habla, en plural, de productos entregados, de la toma de los respectivos acuerdos, de actividades y avances, de productos que le compete al Concejo aprobar y autorizar su aplicación, de productos que le compete a la Alcaldía aprobar y aplicar; aparte que se crea un equipo de personas (EMC) para la coordinación y desarrollo del proyecto, con diversos representantes, para servir de enlace, gestionar información y datos, comunicar, según periodicidad preestablecida, los alcances y avances del proyecto, en el sector que representa; informar periódicamente al Nombre20665 y al Concejo, sobre el desarrollo del proyecto, según la periodicidad establecida entre las partes.
Lo cual confirma, la existencia de un proceso. De un proyecto integral que suponía la ejecución de una serie de fases tendentes a la Modernización y Fortal ecimi ento de la estructura organizativa y funcional. Ahora bien, cabe rechazar que solo 4 de los 8 instrumentos técnicos, propiamente dichos, se entregaron a la Municipalidad; que no se entregó el Manual de concursos internos y externos, y el Manual de Cargos; y, que no se entregó un ma pa bá sico de organización por proceso. La afirmación carece de respaldo probatorio. Por el contrario: Desde el 27 de noviembre de 2008 se entregaron los siguientes instrumentos técnicos relacionados con la gestión de los recursos humanos : Guía de Procedimientos de Reclutamiento y Reglamento de Concursos internos, Manual de Concursos Internos y Externos, Manual de Orientación al nuevo empleo (Manual de Inducción), Manual de procedimientos para la evaluación del desempeño, así como Propuesta de Reglamento Autónomo de organización y Servicios.
Asimismo, entre mayo y agosto de 2009, se entregaron los siguientes instrumentos técnicos relacionados con el desarrollo organizacional: una propuesta de Mapa Basico de organización por procesos, conocido también como MBO (Mapa básico Organizacional), una propuesta de Manual Básico de Organización y Funciones (MBOF), una propuesta de Manual Descriptivo de Clases de Puestos (MDCP), y una propuesta de escala salarial con su respectivo Manual de Valoración. Cosa distinta es: Que se recibieran para su análisis por el equipo ejecutivo de mejoramiento continuo (EMC) en conjunto con el IFAM y el Servicio Civil, en el caso de los relacionados con el desarrollo organizacional, o bien, para ser adaptados con el apoyo del EMC, por la persona encargada de la gestión de los recursos humanos, en el caso de los relacionados con la gestión de los recursos humanos. Por lo que no es extraño, sino una actuación autorizada por el propio EMC, que el Departamento de Recursos Humanos adaptara esos manuales manuales, facilitados por el Servicio Civil, a la realidad municipal y los presenta ante el Alcalde, con el fin de que se fuesen elevados al Concejo.
Cosa distinta es, también: Que el Concejo no hubiese sido debidamente informado, a su respecto, por su representante en el EMC. Cabe rechazar también, por infundada, por ausencia de prueba idónea, documental o técnica pericial, la sola afirmación de la demandante, de que en la estructura propuesta, dentro de la realización del proceso, no se dejó claro: a- El percentil b- El pago a funcionarios que se deberán cambiar de sus actuales puestos. e-El estudio de puestos d- Contenido presupuestario para la debida carga nueva de salarios. Por el contrario, en la sesión de trabajo del equipo EMC, del 22 de julio de 2010 con la presencia del Nombre20665 y la funcionaria del Servicio Civil, para reactivar el proyecto, se procedió, entre otras cosas, a su actualización para su presentación al Concejo. Consecuentemente, en la sesión municipal del 4 de agosto de 2010 se hizo la debida presentación, ante el Concejo, por la Ing. Adriana Fuentes del Servicio Civil, de los manuales, sobre la nueva estructura: Manual Básico de Organización y el Mapa Básico Organizacional, propuestos por el Servicio Civil.
Además, en la sesión de trabajo del equipo EMC, del 24 de agosto de 2010 con la participación del Nombre20665 y la funcionaria del Servicio Civil, se acogieron observaciones del regidor Escorriola, respecto del Manual Básico de Organización, al tiempo que, se trabajó sobre la escala salarial, se revisaron los puestos para verificar clase de puesto y categoría salarial, considerando el aumento del 4 % del primer semestre y la proyección de un 5 % para el segundo semestre, previo a ser aprobado el % definitivo por la Junta de Relaciones Laborales. Tras lo cual, la funcionaria del Servicio Civil se comprometió a pasar - en limpio-, para el día siguiente, el Manual de Valoración. Con lo cual, entendemos, se finiquitó la etapa de verificación de funciones, de salarios y de atestados. Sin que sea de recibo, y se deba tener por indemostrado, máxime sin un informe pericial, que no se procediera a la verificación de las funciones y atestados, ni se pudiera avalar, por ende, la idoneidad comprobada.
No siendo sino con base en lo anterior, que en la sesión del 26 de agosto 2010 el Concejo conoció debidamente del Manual de Valoración de Puestos conteniendo la Escala Salarial, presentados también por la Ing. Adriana Fuentes del Servicio Civil. Además, y en correspondencia con lo anterior, el 16 de setiembre del 2010 se aprobó, por el Concejo, el Presupuesto Ordinario 2011 con los montos necesarios para la modernización Administrativa. Cosa distinta es que casi dos años después -como se desprende de la demanda-, algunos miembros del Concejo discutieran respecto de lo acordado por dicho órgano colegiado, del cual fueron parte, con anterioridad. Es verdad que en la sesión del 28 de setiembre de 2010, el Concejo acogió la moción del Nombre20665 y aprobó 4 productos presentados por el servicio Civil, como son l. Manual Básico de Organización, 2. Mapa básico de Organización, 3. Manual de Valoración de Puestos con escala salarial, 4.
Manual de Clases de Puestos. Pero, no solo eso sino que de una vez dispuso su aprobación, para que rigieran a partir de enero del 2011. Sin que sea óbice, en criterio del Tribunal, que para esa fecha no se hubiera resuelto el veto contra el acuerdo de la sesión del 18 de setiembre de 2009, pues, si bien en ese acuerdo el Concejo rechazó la moción del Nombre20665 de aprobación del Manual Básico de Organización, Manual de clases de puestos, Manuel Básico para Procesos, Manual Valoración, y Escala Salarial, el caso es que no acordó rechazar la aprobación d el proce so de modernización, como tal, como se ha insinuado. Siendo inaplicable, en consecuencia, el artículo 158 del Código Municipal en cuanto establece que la interposición del veto suspenderá la ejecución del acuerdo. Máxime que, salvo el rechazo de los citados instrumentos, su contenido no fue ejecutivo y ejecutorio, jurídicamente hablando, en el sentido que no dispuso nada, positivo o negativo, susceptible de ejecución, menos que menos la paralización del proyecto de modernización.
Al extremo - por el contrario-, que en sesión posterior, del 26 de noviembre de 2009, en acuerdo dirigido al IFAM, el Concejo le expresa estar en la mejor disposición de revisar la votación del 18 de setiembre del 200 y acuerda darle audiencia, al Servicio Civil así como al IFAM, para que hagan entrega de los productos faltantes. Tanto así, que en sesión igualmente posterior, del 12 de marzo del 2010, el Concejo no aprobó ni rechazó -sino que dejó en suspenso-, la moción del Nombre20665 tendente a la aprobación de nueve productos entregados por el Servicio Civil, como son: Manuel Básico de Organización, Manual de Clases de Puestos, Manual Básico para procesos, Manual de Valoración, Escala Salarial, Manual de Procedimientos para Evaluación de Desempeño, Manual de Orientación para el nuevo empleado, Manual de Reclutamiento y Selección, Mapa de procedimientos para la realización de concursos internos y externos ; siendo que en su lugar dispuso invitar a los funcionarios del IFAM y del Servicio Civil - así como a los nuevos regidores electos-, a una audiencia para el 22 de marzo 2010, para evacuar algunas consultas.
La cual, según parece, no fructificó. Lo cual explica que en el cuestionario aplicado a los encargados de Recursos Humanos y patentes, en abril del 2010, estos contestaran, en lo de interés, que los ocho instrumentos técnicos no habían sido aprobados, aún, por el Concejo, por no haber existido voluntad política, porque se entró en una fase muy política y no entendieron la necesidad de modernizar al gobierno local. Lo cual generó la necesidad de la actualización de los instrumentos. Situación que se dio, como señalamos, en la sesión de trabajo, del 22 de julio de 2010, del equipo EMC - incluido el Alcalde-, con una funcionaria del Servicio Civil, dando lugar, en consecuencia, a la aprobación, por el Concejo, en la sesión del 28 de setiembre de 2010, de los cuatro productos del proyecto, supra citados, para que rigieran a partir de enero del 2011. En este sentido - dicho sea a mayor abundamiento y sin perjuicio de lo expuesto- la demandante no demuestra que la moción del Nombre20665 rechazada en sesión del 18 de setiembre de 2009, fuera la misma moción del Nombre20665 aprobada en la sesión del 28 de setiembre de 2010.
Máxime que no acredita, debidamente, mediante un estudio o dictamen técnico comparativo, que el contenido de los instrumentos rechazados, en aquella sesión, fuera el mismo de los instrumentos aprobados, en esta otra sesión. Razón por la cual se rechaza, por infundado, que a partir de aquel momento - 18 de setiembre de 2009-, los actos que realizara la Administración carecían de eficacia. Y también, por lo consiguiente, que dicha moción comporte un vicio de l consentimiento del Concejo. Encima, la accionante omite mencionar, en su demanda, que tres meses después, específicamente en la sesión del 16 de diciembre del 2011 - previo estudio de la Comisión de Asuntos Jurídicos, y previa sesión de trabajo del EMC con el IFAM-, igualmente se acogió moción del Nombre20665 y se aprobaron por el Concejo otros cuatro documentos complementarios facilitados por el Servicio Civil y adaptados a las necesidades de la Institución por parte del encargado de Recursos Humanos, como son: 1.
Manual de Procedimientos de Evaluación del Desempeño, 2.- Manual de Orientación para el Nuevo Empleado, 3.- Manual de Reclutamiento y Selección y 4. Manual de Procedimientos para Realización de Concursos Internos y Externos. A la vez que dispuso su notificación al Alcalde, lógicamente para su ejecución, por ser materia propia de su cargo. En razón de lo cual se desestima, por inútil, por inconducente, el alegato de que no existió resolución de la Alcaldía que diera por aprobado el proceso, y ordenara su implantación de acuerdo a un plan, ya que mejor que eso, de conformidad con lo que el Concejo aprobó y autorizo aplicar, y en ejercicio de sus propias atribuciones, de administración general, tenemos:
En razón de todo lo expuesto: Se han de desestimar las excepciones de prescripción y caducidad. Se ha de acoger la falta de derecho, por cuanto la demanda no encontró respaldo en el ordenamiento jurídico. En virtud de lo cual se omite pronunciamiento, sobre las otras excepciones de falta de interés y legitimación activa, por innecesario.
En razón de todo lo considerado: Procede desestimar las pretensiones anulatorias de lesividad deducidas y declarar improcedente en todos sus extremos la demanda.
Por expresa disposición del artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, procede condenar a la parte actora al pago de ambas costas de esta acción por el solo hecho de haber resultado vencida en este proceso, sin que medien razones dadas por el accionante o determinadas por este Tribunal, que justifiquen su exoneración conforme los incisos a) y b) del numeral 193 citado. Por ello se imponen ambas costas del proceso a cargo de la parte actora, así como al pago de intereses, legales, sobre las mismas, a partir de su determinación y hasta su efectivo pago.
POR TANTO
Se rechaza la prescripción y la caducidad. Se acoge la excepción de falta de derecho. Se declara improcedente, en todos sus extremos, la demanda. Se condena a la parte actora al pago de ambas costas del proceso. Notifíquese.- Jueces //Ronaldo Hernández Hernández// Eduardo González Segura// Bernardo Rodríguez Villalobos// Dirección8760 .-
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