Time limit for declaring lesividad in tax matters — inadmissibility due to expirationPlazo para declarar lesividad en materia tributaria — inadmisibilidad por caducidad

TRIAL COURT OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION, SECTION VI, SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at 08:00 hours on March 05, two thousand eighteen.

Lesividad (action to declare an administrative act harmful to the public interest) proceeding declared one of pure law, filed by the State, represented in this proceeding by Deputy Procuradora Paula Azofeifa Chavarría, identification number CED363, against Mr. Nombre140135, who was declared in default.

WHEREAS:

1.- On July 17, 2014, the State filed the present lesividad claim, so that the judgment may declare: "1. The nullity of resolution AT-186-2009 of 09:00 hours on July 29, 2009, issued by the Treasury Area, now the Collection Management Department of the Directorate of Family Allowances of the Ministry of Labor and Social Security. 2. That the payment of procedural and personal costs, as well as the corresponding interest on those items, be the responsibility of the defendant party." (Images 50-67 of the case file) 2.- Once the legal transfer was conferred, the defendant did not answer the claim, as a result of which, through the order of 10:22 hours on February 17, 2015, he was declared in default. (Images 78-79 of the case file) 3.- The preliminary hearing established in numeral 90 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, which is recorded in the digital system, was held on March 02, 2015, in the absence of the defendant party. Since there was no testimonial or expert evidence to be presented, in accordance with numeral 98.2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the matter was declared one of pure law. The conclusions were submitted in writing by the State. (Images 83-85, 89-92 of the case file) 4.- The respective case file was sent to this Sixth Section of the Trial Court of the Administrative Litigation for the issuance of the pertinent ruling on August 03, 2015, as recorded in the transfer stamp visible at image 100 of the judicial file. However, by order of 11:10 hours on September 22, 2015, after weighing the claims brought, this Trial Court ordered: "... From that standpoint, the claim incorporates a lesividad claim, applying numeral 10.5 in relation to 34, both of the Código Procesal Contencioso Administrativo. In accordance with the notices published in Judicial Bulletins Nos. 169, 170 and 171 of September 3, 4 and 5, 2014, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, by resolution of 13:12 hours on August 20 of that same year, granted leave to proceed with the unconstitutionality action No. 14-012592-0007-CO filed by the Asociación Nacional de Empleados Judiciales against –among others– the cited numeral 34 of the CPCA. In that order and in compliance with the provisions of numeral 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the Chamber ordered “that in the processes or proceedings in which the application of the challenged norm is discussed, no final resolution shall be issued while the Chamber has not made its pronouncement on the case. This notice only affects pending judicial proceedings in which the application of the challenged norm is discussed, and it is warned that the only thing that cannot be done in said proceedings is to issue a judgment or the act in which the challenged norm must be applied in the manner in which it has been” (the underlining is ours). And since this matter is precisely at the stage of issuing the judgment, according to the transfer stamp visible on folio 320 verso, it is necessary to suspend the pronouncement of the ruling. Consequently, with the interruption of the time limit for deciding, the issuance of the judgment in this proceeding of first instance is postponed until the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has pronounced on the unconstitutionality action being processed under case file 14-012592-0007-CO before that Court and the publications referred to in numeral 90 of the law of that jurisdiction are made. NOTIFY.-" (Images 101-102 of the case file) 5.- By virtue of vote No. 2017-015945 of 11:40 hours on October 04, 2017, the Constitutional Chamber declared the unconstitutionality action filed within case file No. 14-012592-0007-CO, filed by the Asociación Nacional de Empleados Judiciales against –among others– the cited numeral 34 of the CPCA, to be without merit, a decision that was published in the Judicial Bulletins of October 25, 26 and 27, 2017. By virtue of the foregoing, the present matter was sent to this Sixth Section of the Trial Court of the Administrative Litigation for the issuance of the pertinent ruling on February 05, 2018, as recorded in the detail of the Virtual Desktop System, in which the entirety of the main case file is contained. No nullities that must be corrected have been observed in the proceedings before this Trial Court.

Judge Garita Navarro drafts the opinion with the affirmative vote of Judge Hess Araya; and the dissenting vote of Judge Fernández Brenes.

WHEREAS

I.- Facts proven. The following are of relevance for the resolution of this proceeding: 1) That Mr. Nombre140135 holds employer number 9-00233029000-001-000 before the Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares of the Ministry of Labor and Social Security (DESAF). (Images 5-6 of the administrative file -provided in digital format-) 2) By means of record No. 2009-000002866 of June 08, 2009, notified via fax on June 22, 2009, the defendant is notified that he owes a debt to the Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares of the Ministry of Labor and Social Security, for payroll filings for the months of March through December 1999 and January of the year 2000, for a total of ¢1,744,154.19 (one million seven hundred forty-four thousand one hundred fifty-four colones 19/100), resulting from ¢592,210.10 (five hundred ninety-two thousand two hundred ten colones 10/100) for overdue periods; ¢104,452.52 (one hundred four thousand four hundred fifty-two colones 52/100) for overdue fines and ¢1,047,491.57 (one million forty-seven thousand four hundred ninety-one colones 57/100) for default interest. (Image 20 of the administrative file) 3) On July 02, 2009, Mr. Nombre140135 filed a statute of limitations request before DESAF for the periods reflected in record 2009-000002866. (Image 18 of the administrative file) 4) By means of official letter AL-DESAF- No. 236-2009 of July 22, 2008, the Legal Advisory Office of DESAF issued a legal opinion to the Head of the Treasury Area of that Directorate, in relation to the statute of limitations request filed by the defendant. That opinion states in its core: "... Given that the debt corresponds to the 1999 and 2000 periods, and as indicated in the preceding paragraph, although it is true the employer was notified on two occasions, it must be indicated that these occurred extemporaneously in the years 2007 and 2009, so as of the date of this official letter, they are amply time-barred, as the employer rightly states in his request, since it fully meets the three-year period stipulated by Article 51 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios. / For all the foregoing, this Legal Advisory Office recommends accepting the statute of limitations defense raised by employer Nombre140135 #9-00233029000-001-000, for the 1999 and 2000 periods...". (Images 8-11 of the administrative file) 5) By means of administrative resolution AT-186-09 of July 29, 2009, the statute of limitations petition filed by Mr. Nombre140135 is resolved, and it was ordered: "... 3. Now, regarding the aforementioned statute of limitations request, this Treasury Area confirms in all its terms Official Letter AL- DESAF No. 236- 2009 of July 22, 2009, accepting in this act the factual and legal grounds argued by the Legal Advisory Office. 4. Based on the foregoing, the statute of limitations request is accepted, declaring the statute of limitations for the payroll filings of the years 1999 and 2000. By virtue of all the foregoing, we proceed to annul the periods, the obligation to this Directorate being considered cancelled. The debt is updated with the information from the Caja Costarricense de Seguro Social as of January 31, 2009." (Image 2 of the administrative file -provided in digital format-) 6) That according to the detail from the Treasury Area of July 29, 2009, on that date the defendant had a debt before the Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares of the Ministry of Labor and Social Security, for payroll filings for the months of March through December 1999 and January of the year 2000, for a total of ¢1,753,037.34 (one million seven hundred fifty-three thousand thirty-seven colones 34/100), resulting from ¢592,210.10 (five hundred ninety-two thousand two hundred ten colones 10/100) for overdue periods; ¢104,452.52 (one hundred four thousand four hundred fifty-two colones 52/100) for overdue fines and ¢1,056,374.72 (one million fifty-six thousand three hundred seventy-four colones 72/100) for default interest. (Image 7 of the administrative file) 7) By means of report No. DFOE-SOC-IF-02-2013 of February 15, 2013, of the Operative and Evaluative Audit Division, Social Services Area of the Contraloría General de la República, entitled "REPORT ON THE STATUTE OF LIMITATIONS OF EMPLOYERS' DEBTS TO FODESAF", it was concluded: "3.1. The DESAF has applied a 3-year statute of limitations period incorrectly for debts whose taxable event occurred before October 13, 2009, even though there has been no express pronouncement by the Procuraduría General de la República regarding the applicable statute of limitations period in this matter. On the other hand, since 2004, uniform and reiterated judicial precedents began to be established resolving the application of the ten-year statute of limitations period established in Law No. 5662, which was more beneficial for the interests of the Fund and the public interest with which that fund is vested. 3.2 With the reform operated through Law No. 8783, the statute of limitations period for debts to FODESAF was reduced from 10 to 4 years, which could mean a greater limitation on the collection management carried out by DESAF depending on its operational capacity, or by CCSS when it assumes this competence, in addition to the fact that a shorter period could be detrimental to the public treasury. (...)". Based on these derivations, the controlling body ordered: "4.4. To institute actions, whether through the lesividad route or the evident and manifest absolute nullity route, as appropriate, in order to annul the administrative actions that improperly declared statutes of limitations; proceed with the respective collection and recovery of the cases determined as a result of provisions 4.7 and 4.8. To submit to this controlling body quarterly reports on the progress of each of the cases, starting from the month of September 2013 up to the month of June 2014. The foregoing in accordance with what was commented in paragraphs 2.1 to 2.23." (Images 26-49 of the main file) 8) By means of resolution No. DMT-1043-2013 of 09:15 hours on July 17, 2013, the Minister of Labor and Social Security declared the (administrative) lesividad of Administrative Resolution No. AT-186-09, of 09:00 hours on July 29, 2009, issued by the Administrative Collection Unit, through which the statute of limitations was declared for the periods of the years 1999 and 2000, owed to the Fondo de Asignaciones Familiares (Family Allowances Fund) in the debt of employer Nombre140135, employer number 2-03101339426-001-001. Likewise, he ordered that the Procuraduría General de la República be requested to file the respective claim. (Images 12-22 of the main file) 9) By means of official letter DMT-1026-2013 of August 26, 2013, the then Minister of Labor and Social Security, Olman Segura Bonilla, requested the Procuraduría General de la República to proceed with the filing of the present lesividad proceeding. (Uncontroverted fact) 10) The present lesividad claim was filed on July 17, 2014. (Images 50-67 of the case file) II.- Purpose of the proceeding. Regarding the requirements for lesividad. In the instant case, the claimant demands the absolute nullity of Administrative Resolution No. AT-186-09, of 09:00 hours on July 29, 2009, issued by the Administrative Collection Unit, through which the statute of limitations was declared for the periods of the years 1999 and 2000, owed to the Fondo de Asignaciones Familiares (Family Allowances Fund) in the debt of employer Nombre140135, employer number 2-03101339426-001-001, considering that it improperly applied the rules of the statute of limitations applicable to the taxes that had lapsed due to this mechanism. Since the purpose of this litigation is the validity analysis (via lesividad, as emphasized) of an administrative act of favorable content, it is necessary, briefly, to establish compliance with the various requirements imposed by the legal system for the filing of a lesividad proceeding, given that the absence of any of these elements would preclude and make it impossible to grant what is proposed in the claim. It should be noted that the analysis of these requirements becomes an ex officio practice for the judge, as they constitute essential elements of the action. In general terms, lesividad constitutes a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the suppression of its own act, which, in principle, generates a favorable effect on a third-party recipient. From that standpoint, in this type of litigation, lesividad is of a subjective nature, insofar as it seeks the annulment of an act granting a right or, in general, a beneficial situation to a person. Although the validity of a specific (and not general) public act of favorable content is analyzed, that control requires the participation of the recipient of that specific act, so that they can exercise their right of defense and adversary principle regarding claims seeking the alteration of their legal situation. Such a figure is codified, in the opinion of the majority of this Trial Court, in canon 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, a rule that sets the preliminary elements and procedural regulations of this figure. However, it is also referenced in numeral 173.6 in relation to 183 of the Ley General de la Administración Pública. From the perspective of procedural requirements, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. Regarding the subjective aspect, active legal standing is granted to the Administration that issued the challenged act, while the passive party is the recipient of the effects of the act, i.e., he who obtains its benefits. Regarding the objective aspect, lesividad constitutes a mechanism for the legal elimination of administrative acts of particular scope and favorable content that are substantially non-compliant with the legal system, i.e., acts that suffer from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies (Articles 128, 158, 165 and concordant articles of the cited General Law No. 6227). In this line, the Administration must declare that act harmful to the public interest, which must be established within a framework of internal actions of the administration that are essential for filing the action. Indeed, in the procedural order, it is required that the highest supreme authority of the respective Public Administration declare the lesividad of the act, whether due to harm to economic, fiscal, or other interests arising from the public interest, for which purpose it must have a legal-technical basis to support that determination. Unlike other figures for the suppression of public acts (such as ex officio nullity provided for in Article 173 LGAP), it does not require a hearing of the third party, but only internal actions within the Administration aimed at verifying the express existence of administrative will issued by the highest authority, in the sense of seeking the suppression of the act. It is within the judicial process that the third party may present their defense arguments, so the absence of their participation in the administrative phase of the declaration of lesividad in no way curtails their right to due process or administrative procedure. Now, when the act emanates from the State (see Art. 1 General Law), i.e., from the Central Administration, the claim may only be brought by the Procuraduría General de la República (canon 16 of Law No. 8508), upon prior request of the highest supreme authority and prior internal declaration of lesividad, with detail of the reasons for that criterion. Such representation is also required in the case of acts of the Judicial Branch issued in the exercise of its administrative function, as is the case of acts issued by the Consejo Superior, whose lesividad must be declared by the Corte Plena. When it emanates from a public entity, the rules of judicial representation are those established in numeral 17 of that same codification. Regarding the temporal dimension, in the opinion of the majority of this collegiate body, the new procedural rules establish a period of one year counted from the next business day following its issuance (not its notification) to declare the act harmful to the public interest in the administrative venue. The foregoing, except in cases where the act suffers from absolute nullity, in which case, pursuant to what is regulated by numeral 34.1 of the CPCA, that internal declaration may be made while the effects of the act persist. In such a hypothesis, the aforementioned year is computed from the cessation of its effects, and the judgment that orders the eventual nullity will do so only for the annulment and future inapplicability of the act. This topic will be revisited later. After that declaration (and not from the expiration of that first year), in the opinion of the majority criterion of this Trial Court, a period of one year is granted to file the administrative litigation action as a fatal statute of limitations period for filing, as established by Article 39 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. In the opinion of the majority of this Chamber, the exception is configured in the protection of the public domain, in which case the lesividad action is not subject to any time limit due to the application of the general clause of imprescriptibility of this type of property, as derived from canon 261 of the Civil Code, which is also recognized in canon 34.2 ejusdem. Thus, in that matter of public domain (demanialidad) (which includes environmental dynamics), the time limit for declaring lesividad is inapplicable, implying that it may be ordered at any time, which would not preclude the analysis of the current viability of an action in that order. Likewise, in tax matters, numeral 41.2 of the CPCA establishes that the maximum time limit for initiating the proceeding will be the same as that provided by the legal system as the statute of limitations period for the respective substantive right under discussion, a regulation that expressly applies even in the lesividad proceeding.

III.- Requirements for lesividad in the specific case. In the instant case, from the analysis of the case records, it can be deduced that the act upon which the present claim is brought is Administrative Resolution No. AT-186-09, of 09:00 hours on July 29, 2009, issued by the Administrative Collection Unit, through which the statute of limitations was declared for the periods of the years 1999 and 2000, owed to the Fondo de Asignaciones Familiares (Family Allowances Fund) in the debt of employer Nombre140135, employer number 2-03101339426-001-001. From the standpoint of administrative competence for the internal declaration of lesividad, it is accredited that this formal manifestation was issued by means of resolution No. DMT-1043-2013 of 09:15 hours on July 17, 2013, by the Minister of Labor and Social Security, the authority who, in accordance with the provisions of numerals 27 and 102 of the LGAP, in relation to 34 of the CPCA, is the competent one for such purposes. For its part, the lesividad is declared against the direct beneficiary of the challenged administrative act. From the objective perspective, said declaration is with respect to a firm and favorable act, with no imperfection whatsoever regarding these elements. From the temporal standpoint, the majority of this collegiate body deems it necessary to bring up what is regulated by numeral 34.1 of the CPCA, a rule that is clear in stating:

• 1)When the Administration itself, author of an act declaratory of rights, intends to claim its annulment before the Administrative Litigation Jurisdiction, the supreme hierarchical superior must previously declare it harmful to the public, economic, or any other nature of interests. The maximum time limit for this shall be one year, counted from the day following that on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case such declaration may be made while its effects persist.

In this latter case, the one-year period shall run from the date on which its effects cease, and the judgment declaring the nullity shall do so solely for the purposes of its annulment and future inapplicability.

That provision clearly establishes that, as a starting principle, the supreme head of the respective Administration has a period of one year, counted from the business day following its issuance (not from its notification), to declare the act injurious to the public interest in administrative proceedings (lesividad), except in cases of public domain (and environmental matters), in which no temporal limitations whatsoever apply. However, the same mandate exceptionally preserves the power to make a declaration of injuriousness (declaratoria de lesividad), only for those acts suffering from absolute nullity, for as long as their effects persist, in which case such declaration may be made as long as that period of effectiveness continues, and even within the year following the definitive cessation of effectiveness. Nevertheless, in this eventuality, the same provision indicates that the judgment ordering the eventual nullity shall do so solely for the annulment and future inapplicability of the act. It should be noted that this option is only applicable to the absolute nullity of acts with continuing effects, since in the case of acts with instantaneous effect, it is clear that the aforementioned year runs from the adoption of the act, pursuant to the general rule imposed by the precept referred to above. Having said this, it is important to note that in the hypothesis being analyzed, which involves the injuriousness of absolutely null acts with continuing effects, if the internal declaration of injuriousness is made within the year following the adoption of the act, any eventual judicial suppression of the act based on injuriousness will have retroactive effect, in accordance with the provisions of Article 39.2 in relation to Article 131 of the CPCA and the doctrine of Article 171 of the LGAP. Otherwise, when, applying the legal authorization, in the face of an absolutely null act with continuing effects, that declaration is made after the year following its adoption, as stated in the aforementioned provision 34.1 of the CPCA, the nullity declared in the judgment shall be solely for the purposes of its suppression and future inapplicability. The foregoing implies that in this scenario, the annulment of the act is carried out in a constitutive and prospective manner, without it being feasible, by express legal mandate, to attribute retroactive (declaratory) effect to that suppression. Consequently, in such cases, exceptionally, even when dealing with absolute nullity, the legal and material effects that the act has produced cannot be disregarded for the purpose of pursuing eventual claims for compensation, restitution, or reimbursement. That is, those effects produced during the act’s period of validity are maintained, and the nullity of the act is ordered so that it ceases to produce effects, without such suppression being able to reach those effects already consummated prior to the invalidation of the act that supports them.

IV.- From this perspective of analysis, as has been mentioned, for the majority of this panel, the present action has the particularity that the declaration of injuriousness (declaratoria de lesividad) was issued precisely within the exceptional case referred to in Article 34.1 of the CPCA, regarding null acts with continuing effect. Indeed, the act sought to be annulled through this process dates back to July 29, 2009, while the declaration of injuriousness made by the head of the Ministry of Labor and Social Security is dated July 17, 2013 (DMT-1043-2013). The State’s representation argues that this matter concerns an act whose effects continue to be produced insofar as it causes financial harm to the State, since it would be ceasing to receive funds intended for social development and family allowances, clearly detrimental to the function performed by the Directorate General of Development and Family Allowances (Dirección General de Desarrollo y Asignaciones Familiares). The thesis defended by the State on this point is respected, but ultimately not shared. An act that orders or declares the statute of limitations (prescripción) of a tax debt, or in general, any act that orders the extinguishment of the exercise of a specific right or power, fundamentally imposes, as an immediate and instantaneous effect, the release from a set of obligations and burdens, which are deemed extinguished by virtue of that legal figure. It is not an act that can be considered to have continuing effect, since its direct consequence is the extinction of an obligation, in this case, of a tax nature. Upon closer examination, in cases like the present one, the statute of limitations ordered by the act issued through resolution AT-186-2009 of 9:00 a.m. on July 29, 2009, by the Treasury Area, now the Collection Management Department of the DESAF, concerns a negative or liberatory statute of limitations (prescripción negativa o liberatoria). This legal institution implies a form of extinguishment of monetary obligations, regulated not only in Article 868 of the Civil Code but also in precept 35(e) in relation to Article 51, both references from the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios). It involves an instantaneous, single effect, and not a sustained one implying the periodic, ongoing application of that content. It certainly results in the Treasury not receiving those revenues, but this is a logical derivation of an administrative decision that ordered the obligation to be considered extinguished based on the concurrence, in the specific case, of the prerequisites that give rise to the liberatory statute of limitations, namely, inertia of the right-holder, the passage of time set by the legal system, and the assertion of the liberatory statute of limitations. In this case, regardless of whether the limitation period used in the issuance of the act of July 29, 2009, was correct or not, the truth of the matter is that it is an act with instantaneous effect, which is why the treatment referred to in Article 34.1 in relation to Article 40 of the CPCA is not applicable to the sub-iúdice case, given that, regardless of whether it is an absolutely null act or not, it ultimately does not meet the conditioning prerequisite of having continuing effect. From this standpoint, it is the consideration of the majority of this Court that, in line with the provisions indicated above, the Public Administration had a period of one year from the day following the adoption of the act to declare it injurious to the fiscal interests in administrative proceedings. That temporal scope is more than exceeded in this instance, given that the act to be suppressed dates from July 29, 2009, and the declaration made by the administrative head was issued only on August 26, 2013, that is, more than four years and one month after the adoption of that first act, which instantaneously granted the favorable effect sought to be invalidated. This deficiency has a substantial impact on this proceeding, since the disregard of said time limit leads to the loss of that power to make a declaration of injuriousness by the administrative head, leading to the non-compliance with one of the essential aspects of the injuriousness proceeding, thus imposed by express law, and which, as specified in the preceding sections of this ruling, leads to the inadmissibility of the proceeding. This is not impeded by the fact that the present complaint was filed within the year following the declaration of injuriousness, since, as has been stated, the majority of this Chamber considers them to be distinct phases, each with different sanctions; the first determines the inadmissibility of the case due to non-compliance with a core requirement for exercising the right of action, and the second is regulated by the statute of limitations for the action (caducidad de la acción). It should be noted that this Contentious Court has already had the opportunity to address the same debate now presented. Thus, in precedent No. 11-2018-VII of 10 hours 10 minutes on February 13, 2018, of Section VII, the following was stated on this same point: "...However, as specified in the list of proven facts of this judgment, it was not until July 16, 2013, that is, three years after the challenged act was issued, when the supreme hierarchical superior of the ministerial portfolio proceeded to issue the declaration of injuriousness, which was made through resolution number DMT-1052-2013 of 1:50 p.m. on July 16, 2013, greatly exceeding the annual period regulated in the legal system. It is even necessary to point out that on previous and recent occasions, this same Chamber has resolved cases similar to the one at hand, involving the same State representative, in which the expiration of the legal deadline for filing the intended injuriousness claim has also been detected, a position that is not only maintained now but is reiterated in this act (see, for example, judgments numbers 063-2017-VII of three in the afternoon on August thirtieth, two thousand seventeen, 076-2017-VII of ten in the morning on October eighteenth, two thousand seventeen, and 008-2018-VII of eleven hours thirty minutes on February second, two thousand eighteen, all from this same Section, and the latter two from this same drafter). Consequently, having detected that in the case under analysis, the one-year period provided for in the first paragraph of Article 34 of the Contentious Administrative Procedure Code had already greatly elapsed at the time the declaration of injuriousness was issued, it is evident that the statute of limitations has run for the exercise of said power, a declaration that was to be the basis for this proceeding. Such a temporal factor provided by the legislator contributes to legal certainty, thus preventing administrative inactivity and seeking the diligence of public entities in all their actions, especially in those aimed at suppressing already consolidated rights of the administered parties. Therefore, the proper course in law is to declare the filed complaint inadmissible, in accordance with Articles 39.1.a) and 120.1.a) of the Contentious Administrative Procedure Code, due to disregard of one of the core elements of the action, namely, the failure to comply with the deadline to declare the act injurious internally within the Administration." It is clear that the analysis contained in such precedents is shared. Therefore, in accordance with Article 120 of the CPCA, and in light of the aforementioned deficiency, by majority opinion, there is no alternative but to order the inadmissibility of the present complaint. For this reason, it is unnecessary to address the other elements of injuriousness or the merits of the matter debated.

V.- Conclusion. The defendant was declared in default (rebeldía). However, the inadmissibility of this proceeding must be ordered ex officio, as it has been established that the administrative declaration of injuriousness was made after the deadline granted for such purposes by Article 34.1 of the CPCA had expired.

XII.- Regarding costs. In accordance with Article 193 of the Contentious Administrative Procedure Code, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party by virtue of being so. Waiver of this penalty is only viable when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate, or when the judgment is rendered based on evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, the defendant’s state of default necessitates setting aside the principle of imposing costs on the losing party, given its neglect in this proceeding. Therefore, the proper course is to resolve without a special award of costs.

THEREFORE, by majority opinion, with the dissenting vote of Judge Fernández Brenes; The complaint for injuriousness filed by the State against Mr. Nombre140135 is declared inadmissible, as the legal deadline for issuing the declaration of injuriousness has elapsed. Due to the manner in which this proceeding is resolved, no ruling is made on the other aspects alleged. The matter is resolved without a special award of costs. Judge Silvia Consuelo Fernández Brenes dissents regarding the declared inadmissibility, considering that this matter is governed exclusively by the institution of the statute of limitations (prescripción), pursuant to the provision of Article 41.2 of the Contentious Administrative Procedure Code. José Roberto Garita Navarro/ Silvia Consuelo Fernández Brenes/ Christian Hess Araya*-*-*-*-*-*-*-* Dissenting vote of Judge Fernández Brenes:

Although I respect the opinion of my colleagues, I disagree with the reasons outlined in their vote to declare the inadmissibility of the tax injuriousness claim filed by the State against Nombre140135, and I declare that the action is admissible, considering that this matter is governed exclusively by the institution of the statute of limitations (prescripción), pursuant to the provision of Article 41.2 of the Contentious Administrative Procedure Code. Since this is my minority opinion, I refrain from ruling on the merits of the matter raised. The basis for my decision is as follows:

First: My colleagues in the Section make a juxtaposition of Articles 34.1 and 41.2 of the Contentious Administrative Procedure Code, under which they state that the Tax Administration has one year to declare injurious the act it seeks to have annulled in court, and another deadline, also a statute of limitations (caducidad), now longer, for the filing of the tax injuriousness complaint before the judicial courts, the computation of which shall be that of the substantive right of the tax to which the matter refers. I do not share the foregoing thesis. My reading of the provisions regulating injuriousness in tax matters differs from that of my Section colleagues, as I believe there is a special and distinct legal regulation for this type of matter. In this regard, it is necessary to distinguish that, regarding the injuriousness proceeding in general, the procedural rules are regulated in the cited Article 34 and in Article 39(1)(e) of the same legal code. Thus, in these matters, paragraph 1) provides for a statutory deadline (of caducity) for the Administration that authored the act declaratory of rights to declare the injuriousness of that act, of one year "counted from the day following that on which it was issued"; and it maintains this power—to declare the act injurious—as long as such act continues to produce effects and involves a defect of absolute nullity, but it conditions the effects of an eventual favorable ruling in the proceeding, in that the declaration of nullity will be solely for its future inapplicability. (For this reason, I agree with the doctrinal approach outlined in Considerando III of the judgment in question, which precisely regulates the temporal scope of injuriousness claims in general, based on the regulation of Article 34(1) of the Contentious Administrative Procedure Code, and which refers precisely to the institution—caducity—and period—one year—that the Administration has to declare the act injurious. What I do not share is the application of this provision to cases of tax injuriousness claims.) Subsequently, in injuriousness proceedings in general, under the terms of Article 39(1)(e) of the Contentious Administrative Procedure Code in question, a period of one year, again a statute of limitations for the action (caducidad de la acción), is provided for the Administration to file the injuriousness proceeding in court. The only exception established in the aforementioned Article 34 to the temporal rules of the injuriousness proceeding pertains to matters concerning public domain assets, in favor of their protection, precisely due to their essential characteristics of imprescriptibility, inalienability, unseizability, and subjection to police power. However, regarding this type of proceeding (injuriousness), there is also another exception established in the procedural rule governing this Jurisdiction, which is precisely the mandate of Article 41.2, which literally provides, in pertinent part:

"The maximum period to initiate the proceeding shall be the same as that provided by the legal system as the statute of limitations (plazo de prescripción) for the respective substantive right under discussion in the following cases:

• 1)...
• 2)In tax matters, including the injuriousness proceeding." (Emphasis not in original.)

This is a special rule governing tax injuriousness claims. In my view, it is not possible to distinguish where the law does not, as there is express text in the procedural law governing this Jurisdiction, not only regarding the legal institution governing the temporal scope for the timely filing of proceedings in tax matters, but also expressly, the law includes tax injuriousness proceedings. Thus, it is not valid to distinguish where the legal rule does not, since the text of the rule is clear and express that any discussion in court regarding tax matters—under the terms of the transcribed rule—is governed by the institution of the statute of limitations (prescripción) and not by caducity (caducidad), which also includes, by express legal mandate, the annulment claims against actions of the Tax Administration in injuriousness proceedings. It should be noted that there is no greater claim for nullity than that of acts declaratory of rights, which precisely give rise to injuriousness proceedings, brought by the Administration. Therefore, under the rules of equity, it could not be considered that, when it comes to the challenge of tax acts at the instance of the taxpayer, a different institution applies than the one governing injuriousness proceedings.

II.- Thus, my position arises not only from the express text of the mandate of Article 41.2 cited, but particularly from the spirit and will of the legislator, contained in the minutes of the discussion of the bill for the Contentious Administrative Procedure Code in the Legislative Assembly. This is a method of interpretation contained in Article 10 of the Civil Code, which states that "The rules shall be interpreted according to the proper meaning of their words, in relation to the context, historical and legislative background, and the social reality of the time in which they are to be applied, attending fundamentally to their spirit and purpose" (emphasis not in original). Thus, regarding the discussion of Article 41 of the procedural Code of this Jurisdiction (Contentious-Administrative), in minutes number 14, of March thirtieth, two thousand five—according to the publication of the Procuraduría General de la República and the Colegio de Abogados, first edition, two thousand seven, ISBN 978-9968-5-2, at folios 304 to 314—the members of the Subcommittee of the Permanent Commission on Legal Affairs of the Legislative Assembly discussed the pertinence—or not—of unifying the deadlines and legal institutions to be applied, regarding annulment claims and civil treasury proceedings, and specifically in matters that could arise in tax matters; and the extensive deadlines that would govern challenges in court in tax matters were also noted, both for challenges by administered parties and in injuriousness proceedings; and despite this, the decision was maintained to apply the institution of the statute of limitations (prescripción) to tax matters—differentiating it from the caducity (caducidad) of the cases regulated in the preceding articles, in this case, Articles 34 and 39 of the Code in question—even in cases seeking the nullity of actions by the Tax Administration—I repeat—both in the case of a challenge by the administered party and by the Administration in (tax) injuriousness proceedings. Thus, we must note that the initial proposal for this rule under discussion read as follows:

"In civil treasury and tax matters, the maximum period to initiate the ordinary proceeding shall be the same as that provided by the Legal System as the statute of limitations (período de prescripción) for the respective substantive right." Based on the foregoing proposal, the discussion began in the indicated Legislative Subcommittee, with the questioning by Doctor Nombre25031, then Constitutional Procurador, regarding why to make a distinct treatment—an exception—for civil treasury and tax matters, and he then added:

"... it seems to me that, for example, in tax matters, the three-year statute of limitations (prescripción), the period could be excessively long; and in some other matters, the statute of limitations periods could be up to ten years. So, why not follow the rules that are followed in the previous articles of one year and, in those two matters, tie ourselves to a statute of limitations with such long prescription periods of three or ten years, and also, why not include the other cases of liabilities in contracting matters, in matters of public treasury liability, and in matters of public official liability." To which then-Magistrate González Camacho explained that, under the new procedural regulation under discussion, the various proceedings were being eliminated to have a single one—no distinction of ordinary, summary, or abbreviated—and added that "For the moment, I am only interested in clarifying that civil treasury matters would cover all those hypotheses of patrimonial or real estate aspects in general, not properly covered under public law. It is true that tax matters do have special treatment. ..." (emphasis not in original). And immediately thereafter, Doctor Manrique Jiménez Meza noted that he fully shared "... the concern of the Procurador, in the sense that a uniformity of challenge deadlines is preferable; and it seems to me that in order to avoid confusion and distortion for the justiciable party, it is very important to follow a line, from the point of view of deadlines for challenge purposes in the contentious-administrative jurisdiction, without prejudice to what a special law may provide in the matter, for example, regarding the Regime of Patrimonial Liability." The response to this approach—of unifying the regime and deadlines—was made by Doctor Nombre36865 as follows:

"I, rather, due to that variety that the Procurador points out, believe that I would prefer to maintain it, in the sense that the legislator weighed different interests at stake in each matter, and it would be, in a way, somewhat—how to call it—perhaps even daring, to attempt to establish a general period that regulates matters ranging from tax to aspects such as those regulated in the organic law. In fact, the spirit of this rule is to preserve the specifications that, in the field, for example, of tax law, are maintained by the Code of Tax Rules and Procedures, among other rules, and in civil treasury matters, as Mr. Nombre7845 rightly says, there is actually a series of deadlines that for one reason or another were weighed in due course by the legislator; and I would fear that adopting a decision for a single deadline might sometimes, far from being a benefit, result in harm to both the administration and the justiciable party, depending on the case.

I have the impression that the objective discussed at that time was precisely not to touch so many areas of the legal system and reduce them into a single alternative or solution.

That was, it seems to me, the objective considered at that time, and I would be inclined to better maintain it because, furthermore, we are not very clear on the totality of cases regulated by special rules." (Emphasis not in original.)

Likewise, Magistrate Jinesta Lobo stated, in pertinent part:

"... Actually, the issue of delimiting Contentious-Administrative and Civil Treasury matters stems from that old distinction that the French made in embryonic Administrative Law, between acts of management and acts of authority. It concerns the fact that public administrations exercise two types of capacity; they have a single legal personality; but they exercise a capacity under private law and a capacity under public law. Evidently, when they exercise capacity under public law, we have seen that we have set the, let us say, normal period of one year. For me, this continues to be a privilege in favor of the Administration, because in any other jurisdiction, the right to sue does not depend on a deadline of caducity (plazo de caducidad), but on the statute of limitations (prescripción) of the substantive right. But well, it continues to be a privilege that we grant to the Administration, for the sake of attending to the presumed collective interests. ..." (Emphasis not in original.)

Subsequently, the then-Procuradora General de la República—Ana Lorena Brenes Esquivel—stated the situation regarding the challenge of administrative conduct in tax matters, with the following considerations:

"Thank you. I have several observations, and I am actually concerned about the relationship with other articles. I agree that I would maintain the deadline for the substantive right; it’s an issue we had discussed, and I was in agreement. Because the deadline becomes distressing, and not so much for the administered party as for the Administration, inclusive.

In fact, making, let us say, the connection of this article with number thirty-four, well, I have a real concern that the period the Administration has to request nullity in those acts that are not of continuing effects, even, is one year. That is, the Administration normally takes more than a year to realize that it has an absolutely null act. Why? Because, normally, it is not the Administration that issued the act that realizes, becomes aware let's say, that it has an absolutely null act, but from experience, on most occasions, it is the Comptroller that realizes that an absolutely null act of the Administration has occurred, and it is the Comptroller that requests the Administration to annul that administrative act, or to declare the injuriousness of that administrative act, or declares it itself, which is exceptional.

So, normally, this one-year period, for an act that does not have continuing effect, will make it very difficult for the Administration to realize before the year is up, because the Comptroller takes time preparing the reports and all that, to know that it has an absolutely null act. If I already have that concern regarding Article thirty-four, ...

...

The other point is tax matters. Frankly, on this, I do not have a defined position, whether to leave it under the substantive right or not to leave it under the substantive right. The request I would make to you, however, is that if we are going to leave it for the administered party that the term to challenge is that of the substantive right, let us leave the Administration the possibility that through injuriousness, it is also under the deadline of the substantive right.

Let us say that, in this sense, frankly, I am not clear why make the difference between tax and the others; but it seems to me to do so. Why? Because I prefer that the Administration has three years, which is more or less around the periods, and not one year, which I would also prefer in Article thirty-four. So, it is time that the Administration gains as well, but yes, let us set injuriousness so that in tax matters the Administration would have the same deadline as the substantive right, in tax matters to treat it equitably with the administered party. ..." (Emphasis not in original.)

To which Doctor Manrique Jiménez Meza responded in the following terms:

"... Well, first of all, I would like to establish the discussion on civil treasury and tax matters.

I believe that what has been said is already sufficient, however, from a technical point of view, I was referring, regarding the concern expressed by Mr. Nombre25031, about the importance of establishing the same parameter, with respect to all administrative acts in general; obviously, tax matters would be included there. So, if the one-year period and the ability to challenge as long as effects subsist, with and without retroactive effect, is not going to be made uniform, well then ... and the Procuraduría General de la República agrees to maintain the substantive right in this case, specifically in tax matters it is three years, and that the State has exactly the same possibility to challenge within that period, I do not see, then, any objection, from that perspective.

I am concerned about the Procuraduría’s worry, in the sense that it might be interpreted against the Administration, different deadlines. That is why, then, I took into consideration the very valid concern of the Procuraduría, in the sense that it could be interpreted that the Administration had different deadlines. Obviously, if the position is clear that exactly the same parameters will be applied to both the justiciable party, understood as the citizen, and the Public Administration, including tax matters, I obviously maintain, then, the valid line of Article 41 of the bill. ..." (Emphasis not in original.)

The result of the foregoing discussion is the text transcribed above of Article 41 of the Contentious Administrative Procedure Code, which determined that, for tax matters, including injuriousness proceedings, the institution of the statute of limitations (prescripción) applies.

Thus, from the text of the rule under comment, the spirit of the legislator and the purpose of the rule —based on the reasons and considerations given in the discussion of the rule within the legislative body—, it is mandatory to take the statute of limitations (prescripción) as the governing institute for this type of proceeding (actions for declaration of harm to public interests (lesividad) in tax matters); and not the expiry of the action (caducidad de la acción) (the position of my Section colleagues).

III.- Now then, the consequence of applying the statute of limitations (prescripción) institute in proceedings for declaration of harm to public interests (lesividad) in tax matters must not lead to the mistaken notion that the Administration has a expiry (caducidad) period for declaring the harmful nature (lesividad) of the act it seeks to have declared null and another, starting from this latter act, for filing the action for declaration of harm to public interests (demanda de lesividad) in judicial court. It is reiterated, this regulation is provided for the cases of declaration of harm to public interests (lesividad) in general, in which the expiry (caducidad) period of canon 34.1 of the Administrative Contentious Procedure Code (for the declaration of harmfulness (lesividad) by the head of the institution that authored the act sought to be annulled) applies, which is complemented by Article 39, subsection 1), sub-subsection e) of the same legal body, and which is also an expiry of the action (caducidad de la acción). In the case of tax-related declarations of harm to public interests (lesividades tributarias) —I insist once again—, the statute of limitations (prescripción) institute applies, which, as the transcribed numeral 41 states, is "(E)l plazo máximo para incoar el proceso" (the maximum period to initiate the proceeding), a phrase that should not lead to the mistaken notion that it is an expiry (caducidad) period, given that this phrase also has full application for the statute of limitations (prescripción) institute, as occurs in many other jurisdictional orders, in which the rule for accessing Jurisdictional Justice is the statute of limitations (prescripción). By virtue of the foregoing, in these cases, we must not distinguish or multiply that statute of limitations (prescripción) period by reason of the actions or preconditions necessary for the (legitimate) filing of a proceeding for declaration of harm to public interests (lesividad) in tax matters; it is repeated, one period to declare harmful (lesivo) the act sought to be challenged in the jurisdictional venue, and another of statute of limitations (prescripción) —for the same statute of limitations (prescripción) period—, for the timely filing of the proceeding. This would be openly improper and against all logic, especially since the statute of limitations (prescripción) generally provides for extensive periods (three to five years, according to the regulation of numeral 51 of the Code of Tax Norms and Procedures, depending on the fiscal period questioned in the proceeding, in light of the various modifications this provision has undergone on this point, and up to ten years, if there is a special regulation for the tax, which must be determined in each specific case). Furthermore, it must be considered that the statute of limitations (prescripción) is subject to both the interruption of the period (cases in which the computation begins anew, under the terms of Article 53 Idem), and to suspension (cases in which the statute of limitations (prescripción) period does not run, under the terms of Articles 880 of the Civil Code and 976 of the Commerce Code). An interpretation in this sense would make the period granted to the Administration for filing proceedings for declaration of harm to public interests (lesividad) overly extensive, and once again, this would be contrary to the rules of equity that were intended to be fulfilled with the regulation of the statute of limitations (prescripción) in this type of case. It is clear from the discussions and considerations of the members of the Legislative Sub-Commission for the bill of the Administrative Contentious Procedure Code, that the period granted to the Administration is a single one, to cover both actions, according to the regulatory regime, in each case. In other words, the Administration has a single period —of statute of limitations (prescripción), according to the substantive law— within which to declare harmful (lesivo) the act it seeks to have annulled in the contentious venue and, once the complaint is filed in judicial court, to have it served on the defendant. Let us remember, to this effect, that in the case of the statute of limitations (prescripción) institute, the expiration of the period occurs not with the filing of the complaint in judicial court, but with the effective service of the complaint on the defendant. Additionally, it is considered necessary to refer to the mandate of numeral 165 of the Code of Tax Norms and Procedures, according to the text given on the occasion of the promulgation of the Administrative Contentious Procedure Code, Law number 8508, of the twenty-second of June, two thousand six, effective as of the first of January, two thousand eight, which reads as follows:

"Article 165.- Procedure.

Against the rulings of the Tax Administrative Tribunal, the interested party may initiate a contentious-administrative trial, in accordance with the provisions of the Administrative Contentious Procedure Code.

When the office or institution responsible for applying the tax considers that the resolution issued by the Tax Administrative Tribunal does not conform to the legal system, it may challenge it in accordance with the provisions of the Administrative Contentious Procedure Code; for this, it must attach the written authorization emanating from the Ministry of Finance, if it concerns the Tax Administration.

For the above, the body or entity responsible for applying the tax must submit to the referred Ministry or authority a reasoned report indicating the reasons why it considers it appropriate to challenge the respective administrative resolution. The Ministry or the competent entity shall decide on the appropriateness of the challenge, after the prior opinion of the corresponding legal body." (The highlighting is not from the original.)

Thus, this provision not only allows the Tax Administration to initiate or carry out proceedings for declaration of harm to public interests (lesividad) in tax matters, but also subjects that procedure, in its entirety, to the regulations of the Administrative Contentious Procedure Code, in which, pursuant to numeral 41.2, it submits it to the rules of the statute of limitations (prescripción). Note that this provision requires —as with proceedings for declaration of harm to public interests (lesividad) in other matters— a technical legal report, analyzing the grounds for the nullity sought to be declared, and the authorization of the respective head —Minister (of Finance)—, who declares the harmful nature (lesividad) of the act.

IV.- Consider, moreover, that the determination of the regulation of the institutions of expiry (caducidad) and statute of limitations (prescripción) are reserved to the discretion of the legislator —in this sense, judgments number 4397-99, 1794-99, 2001-0856-2001, 2006-2228, and 2007-0442, all from the Constitutional Chamber, may be consulted—, and the Judge's actions are subject to the Constitution and the laws, according to the provisions of Article 154 of the Political Constitution, without the consideration of the best option for the Administration of Justice or legal convenience or lack thereof regarding the determination of which institute applies or not in each case being valid. We are Judges of legality and, therefore, obliged to apply the procedural and substantive law that governs our Jurisdiction, without being able to distinguish what is deemed more or less convenient for certain situations.

V.- The application of the statute of limitations (prescripción) institute to the sub judice for the analysis of the temporal factor of the proceeding for declaration of harm to public interests (lesividad) at hand necessarily leads to a different solution from the one given by my Section colleagues; in that, from the count I perform, it does not lead to the inadmissibility of the action, but on the contrary, to considering that the action is filed in time, and this would obligate the analysis of the merits of the question raised. Indeed, for me, the institute of expiry of the action (caducidad de la acción) has no application at all, being a tax-related proceeding for declaration of harm to public interests (lesividad tributaria). And as I explained supra, I cannot distinguish a different temporal period for the Tax Administration to declare harmful (lesivo) the act it seeks to have declared null in this Jurisdictional venue and another for the timely filing of the action, in this jurisdictional venue. Thus, from the adoption of the acts whose nullity is sought in this proceeding for declaration of harm to public interests (lesividad), namely resolution number AT-186-2009, of nine o'clock on the twenty-ninth of July of the year two thousand nine, adopted by the Treasury Area, now the Collection Management Department of the Office of Family Allowances of the Ministry of Labor and Social Security —proven fact 5.)—, the administrative authorities had a single statute of limitations (prescripción) period for filing the declaration of harmfulness (lesividad) by the head —which in this case, was done by the Minister of Labor and Social Security through resolution number DMT-1043-2013, of nine o'clock fifteen minutes on the seventeenth of July, two thousand thirteen —proven fact 8.)—, and for the subsequent filing in this Jurisdictional venue of the action —which was done on the following seventeenth of July, proven fact 10.)—, and its consequent (timely) service on the beneficiary of that action, within which, it had to make the corresponding declaration of harmfulness (lesividad), by the head. Having reviewed the case file, for the purposes of the temporal analysis of this proceeding for declaration of harm to public interests (lesividad), it is not important then to determine the moment in which the Minister of Labor and Social Security declared the previous actions harmful (lesivos) to the fiscal and economic interests of the State, but rather that, after the action was filed, it was served within the statute of limitations (prescripción) period on the defendant herein, which occurred on the twenty-eighth of October of the year two thousand fourteen, according to the service record in the digital judicial file (image 77). That being the case, as this proceeding questions the declaration of statute of limitations (prescripción) issued by the Administration —Treasury Area, now the Collection Management Department of the Office of Family Allowances of the Ministry of Labor and Social Security— regarding the employer obligations imposed on employers on the occasion of the mandate of Law number 5662, of the twenty-third of December of the year one thousand nine hundred seventy-four, for the fiscal periods from March to December of the year one thousand nine hundred ninety-nine and January of the year two thousand; we must attend to the rules of the statute of limitations (prescripción) established by law for such fiscal periods, being that, pursuant to numeral 12 of the referred Law number 5662, it was ten years regarding civil liability (which, as relevant, literally provided: "The criminal action and the civil action shall prescribe in two and ten years, respectively"). Consequently, the action for declaration of harm to public interests (lesividad) at hand, for this Judge, is filed in time. Due to the manner in which this matter is resolved, I omit a ruling on the merits of the matter raised. Silvia Consuelo Fernández Brenes. Contentious-Administrative Judge*-*-*-*-*-*-*-*-* ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO (lesividad) ACTOR: State DEMANDADO: Nombre140135 IGWTHUP. JRGN 2018 *8EFTNQLWZRO61* Classification prepared by the CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI Clase de asunto: Proceso de lesividad Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias Relacionadas Sentencias en igual sentido Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Lesividad del acto administrativo Subtemas:

Alcances y consideraciones sobre los presupuestos necesarios para su aplicación.

Tema: Proceso de lesividad Subtemas:

Alcances y consideraciones sobre los presupuestos necesarios para su aplicación.

“II. Objeto del proceso. Sobre los presupuestos de la lesividad. En la especie, la parte accionante reclama la nulidad absoluta de la Resolución Administrativa No AT-186-09, de las 09 horas del 29 de julio del 2009, emitida por la Unidad de Cobro Administrativo, mediante la cual se declaró la prescripción de los períodos de los años 1999 y 2000, adeudados al Fondo de Asignaciones Familiares en la deuda del patrono LLANO VELÁSQUEZ GERMAN, número patronal 2-03101339426-001-001, al estimar que aplicó de manera indebida las reglas de la prescripción aplicable a los tributos fenecidos por ese mecanismo. Siendo el objeto de esta contienda el análisis de validez (vía lesividad, se insiste) de un acto administrativo de contenido favorable, se hace necesario, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría imposible, acceder a lo propuesto en la demanda. Cabe indicar, el análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica. Tal figura se encuentra positivizada, para la mayoría de este Tribunal, en el canon 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. Empero, se encuentra referenciada además en el numeral 173.6 en relación al 183 de la Ley General de la Administración Pública. Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos de alcance particular y de contenido favorable, que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General No. 6227). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa de declaratoria de lesividad, no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver art. 1 Ley General), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Tal representación se impone además en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declarar la Corte Plena. Cuando dimane de un ente público, las reglas de representación judicial son las establecidas en el ordinal 17 de esa misma codificación. En cuanto a la dimensión temporal, a criterio de la mayoría de este cuerpo colegiado, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto padeciere de nulidad absoluta, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34.1 del CPCA, esa declaratoria interna puede hacerse mientras perduren los efectos del acto. En tal hipótesis, el año aludido se computa desde el cese de sus efectos, y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta. Sobre este tema se volverá más adelante. Luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año), a juicio del criterio de mayoría de este Tribunal, se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, según lo estatuye el artículo 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. A juicio de la mayoría de esta Cámara, la excepción se configura en tutela de dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes, según se deriva del canon 261 del Código Civil, lo que viene además reconocido en el canon 34.2 ejusdem. De esa manera, en esa materia de demanialidad (que incluye la dinámica ambiental), el plazo para declarar la lesividad es inaplicable, lo que implica que puede disponerse en cualquier momento, lo que no obstaría para el análisis de actualidad de una acción en ese orden. De igual manera, en materia tributaria, el ordinal 41.2 del CPCA establece que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute, regulación que de manera expresa aplica incluso en el proceso de lesividad […]” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO (lesividad) ACTOR: El Estado DEMANDADO: Nombre140135 No. 024-2018-VI.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las 08 horas del 05 de marzo del dos mil dieciocho.

Proceso de lesividad declarado de puro derecho, establecido por el Estado, representado en este proceso por la señora Procuradora Adjunta Paula Azofeifa Chavarría, cédula de identidad número CED363, contra el señor Nombre140135 , quien fue declarado en estado de rebeldía.

RESULTANDO:

1.- En fecha 17 de julio del 2014 el Estado formula la presente demanda de lesividad, para que en sentencia se declare: "1. La nulidad de la resolución AT-186-2009 de las 09:00 horas del 29 de julio de 2009, dictada por el Área de Tesorería hoy Departamento de Gestión de Cobro de la Dirección de Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 2. Que sean a cargo de la parte demandada el pago de las costas procesales y personales, así como los intereses correspondientes sobre esos extremos.". (Imágenes 50-67 del expediente) 2.- Conferido el traslado de ley, el accionado no contestó la demanda, producto de lo cual, mediante el auto de las 10 horas 22 minutos del 17 de febrero del 2015, fue declarado en estado de rebeldía. (Imágenes 78-79 del expediente) 3.- La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que se encuentra grabada en el sistema digital, fue celebrada el 02 de marzo del 2015, con la ausencia de la parte accionada. Al no existir prueba testimonial o pericial que evacuar, de conformidad con el numeral 98.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el asunto fue declarado de puro derecho. Las conclusiones fueron rendidas por escrito por parte del Estado. (Imágenes 83-85, 89-92 del expediente) 4.- El expediente respectivo fue remitido a esta Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo para la emisión del fallo pertinente en fecha 03 de agosto del 2015, según consta en sello de pase visible a imagen 100 del expediente judicial. Sin embargo, por auto de las 11 horas 10 minutos del 22 de septiembre del 2015, luego de ponderar las pretensiones deducidas, este Tribunal dispuso:"... Desde ese plano, la demanda incorpora una pretensión de lesividad, aplicando el ordinal 10.5 en relación al 34, ambos del Código Procesal Contencioso Administrativo. De conformidad con los avisos publicados en los Boletines Judiciales N° 169, 170 y 171 de los días 3, 4 y 5 de setiembre del 2014, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por resolución de las 13:12 horas del 20 de agosto de ese mismo año, dio curso a la acción de inconstitucionalidad N° 14-012592-0007-CO que promueve la Asociación Nacional de Empleados Judiciales contra –entre otros– el citado ordinal 34 del CPCA. En dicho auto y en apego a lo estipulado en el numeral 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala dispuso “que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de lo cuestionado, no se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho el pronunciamiento del caso. Este aviso sólo afecta los procesos judiciales pendientes en los cuales se discuta la aplicación de lo impugnado y se advierte que lo único que no puede hacerse en dichos procesos, es dictar sentencia o bien, el acto en que haya de aplicarse lo cuestionado en el sentido en que lo ha sido” (el subrayado es nuestro). Y puesto que este asunto se encuentra precisamente en etapa de dictado de la sentencia, conforme al sello de pase visible a folio 320 vuelto, se hace necesario suspender el pronunciamiento del fallo. Consecuentemente, con interrupción del plazo para resolver, se posterga el dictado de la sentencia de este proceso de conocimiento hasta que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se haya pronunciado sobre la acción de inconstitucionalidad que bajo expediente 14-012592-0007-CO se tramita ante ese Tribunal y se realice las publicaciones a que alude el ordinal 90 de la ley de esa jurisdicción. NOTIFÍQUESE.-" (Imágenes 101-102 del expediente) 5.- Mediante el voto No. 2017-015945 de las 11 horas 40 minutos del 04 de octubre del 2017, la Sala Constitucional declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad que se ventilaba dentro del expediente N° 14-012592-0007-CO, promovida por la Asociación Nacional de Empleados Judiciales contra –entre otros– el citado ordinal 34 del CPCA, decisión que fuese publicada en los Boletines Judiciales de fechas 25, 26 y 27 de octubre del 2017. En virtud de lo anterior, el presente asunto fue remitido a esta Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo para la emisión del fallo pertinente en fecha 05 de febrero del 2018, según consta en detalle del Sistema Escritorio Virtual, en el que consta la totalidad del expediente principal. En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas.

Redacta el juzgador Garita Navarro con el voto afirmativo del juez Hess Araya; y el voto salvado de la jueza Fernández Brenes.

CONSIDERANDO

I.- Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen los siguientes: 1) Que el señor Nombre140135 ostenta el número de patrono 9-00233029000-001-000 ante la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (DESAF). (Imágenes 5-6 del expediente administrativo -aportado en formato digital-) 2) Mediante acta No. 2009-000002866 del 08 de junio del 2009, notificada vía fax en fecha 22 de junio del 2009, se comunica al accionado que mantiene una deuda ante la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por planillas de los meses de marzo a diciembre de 1999 y de enero del año 2000, por un total de ¢1.744.154.19 (un millón setecientos cuarenta y cuatro mil ciento cincuenta y cuatro colones 19/100), resultado de ¢592.210.10 (quinientos noventa y dos mil doscientos diez colones 10/100) por períodos atrasados; ¢104.452.52 (ciento cuatro mil cuatrocientos cincuenta y dos colones 52/100) por multas atrasadas y ¢1.047.491.57 (un millón cuarenta y siete mil cuatrocientos noventa y un colones 57/100) por concepto de intereses moratorios. (Imagen 20 del administrativo) 3) En fecha 02 de julio del 2009, el señor Nombre140135 presenta ante la DESAF solicitud de prescripción de los períodos reflejados en el acta 2009-000002866. (Imagen 18 del administrativo) 4) Mediante el oficio AL-DESAF- N°236-2009 del 22 de julio del 2008, la Asesoría Legal de DESAF emite criterio jurídico a la Jefatura del Área de Tesorería de esa Dirección, en relación a la solicitud de prescripción presentada por el accionado. En ese dictamen se señala en lo medular: "... Siendo que la deuda corresponde a los períodos de 1999 y 2000, y como se indicó en el párrafo anterior, si bien es cierto al patrono se le notificó en dos ocasiones, se debe indicar que las mismas se dieron de en forma extemporánea en los años 2007 y 2009, por lo que a la fecha del presente oficio, las mismas están sobradamente prescritas, como bien lo manifiesta el patrono en su solicitud, por lo que cumple a cabalidad con el plazo de los tres años, que estipula el artículo 51 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. / Por todo lo anterior, esta Asesoría Legal recomienda acoger la excepción de prescripción interpuesta por el patrono Nombre140135 #9-00233029000-001-000, para los períodos de 1999 y 2000...". (Imágenes 8-11 del administrativo) 5) Mediante resolución administrativa AT-186-09 del 29 de julio del 2009, se resuelve petición de prescripción presentada por el señor Nombre140135 , y se dispuso: "... 3. Ahora bien en cuanto a la solicitud de prescripción antes citada, esta Área de Tesorería confirma en todos sus extremos el Oficio AL- DESAF N° 236- 2009 del 22 de julio de 2009, acogiéndose en este acto los fundamentos de hecho y de derecho argumentados por la Asesoría Legal. 4. Con fundamento en lo expuesto, se acoge la solicitud de prescripción, declarándose la prescripción de las planillas de los años 1999 y 2000. Por todo lo anterior se procede anular los períodos quedando cancelada la obligación con esta Dirección. La deuda esta actualizada con la información de la Caja Costarricense de Seguro Social al 31 de enero de 2009.". (Imagen 2 del expediente administrativo -aportado en formato digital-) 6) Que según detalle del Área de Tesorería del 29 de julio del 2009, a esa fecha el accionado presentaba una deuda ante la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por planillas de los meses de marzo a diciembre de 1999 y de enero del año 2000, por un total de ¢1.753.037.34 (un millón setecientos cincuenta y tres mil treinta y siete colones 34/100), resultado de ¢592.210.10 (quinientos noventa y dos mil doscientos diez colones 10/100) por períodos atrasados; ¢104.452.52 (ciento cuatro mil cuatrocientos cincuenta y dos colones 52/100) por multas atrasadas y ¢1.056.374.72 (un millón cincuenta y seis mil trescientos setenta y cuatro colones 72/100) por concepto de intereses moratorios. (Imagen 7 del administrativo) 7) Mediante informe No. DFOE-SOC-IF-02-2013 del 15 de febrero del 2013 de la División Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Sociales de la Contraloría General de la República, denominado "INFORME SOBRE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS DEUDAS DE LOS PATRONOS CON EL FODESAF", se concluyó: "3.1. La DESAF ha aplicado en forma incorrecta un plazo de prescripción de 3 años para las deudas cuyo hecho generador se dio antes del 13 de octubre de 2009, aún cuando, no ha existido un pronunciamiento expreso por parte de la Procuraduría General de la República en torno al plazo de prescripción a aplicar en la materia. Por otra parte, desde el año 2004 se empiezan a establecer precedentes judiciales uniformes y reiterativos que resuelven la aplicación del plazo de prescripción decenal que establecía la Ley No. 5662 y que era más beneficioso para los intereses del Fondo y del interés público del que está revestido ese fondo. 3.2 Con la reforma operada mediante la Ley No. 8783, se redujo el plazo de prescripción de las deudas con el FODESAF de 10 a 4 años, lo que podría significar una mayor limitación a la gestión de cobro que realiza la DESAF en función de su capacidad operativa, o a la CCSS cuando asuma dicha competencia, aunado a que un menor plazo podría ir en detrimento de la hacienda pública. (...)". A partir de esas derivaciones, el órgano contralor dispuso: "4.4. Instaurar las acciones, ya sea por la vía de lesividad o de nulidad absoluta evidente y manifiesta, según corresponda, a efectos de anular las actuaciones administrativas que declararon prescripciones en forma improcedente; proceder con el respectivo cobro y recuperación de los casos que se determinen producto de las disposiciones 4. 7 y 4.8. Remitir a este órgano contralor informes trimestrales sobre el avance de cada uno de los casos, a partir del mes de setiembre de 2013 y hasta el mes de junio de 2014. Lo anterior de acuerdo con lo comentado en los párrafos 2.1 a 2.23." (Imágenes 26-49 del principal) 8) Mediante resolución No. DMT-1043-2013 de las 09 horas 15 minutos del 17 de julio del 2013, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social declaró la lesividad (administrativa) de la Resolución Administrativa No AT-186-09, de las 09 horas del 29 de julio del 2009, emitida por la Unidad de Cobro Administrativo, mediante la cual se declaró la prescripción de los períodos de los años 1999 y 2000, adeudados al Fondo de Asignaciones Familiares en la deuda del patrono Nombre140135 , número patronal 2-03101339426-001-001. De igual manera, dispuso solicitar a la Procuraduría General de la República formular la demanda respectiva. (Imágenes 12-22 del principal) 9) Mediante oficio DMT-1026-2013 del 26 de agosto de 2013, el entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social; Olman Segura Bonilla solicitó a la Procuraduría General de la República, proceder con la interposición del presente proceso de lesividad. (Hecho no controvertido) 10) La presente demanda de lesividad fue formulada en fecha 17 de julio del 2014. (Imágenes 50-67 del expediente) II.- Objeto del proceso. Sobre los presupuestos de la lesividad. En la especie, la parte accionante reclama la nulidad absoluta de la Resolución Administrativa No AT-186-09, de las 09 horas del 29 de julio del 2009, emitida por la Unidad de Cobro Administrativo, mediante la cual se declaró la prescripción de los períodos de los años 1999 y 2000, adeudados al Fondo de Asignaciones Familiares en la deuda del patrono Nombre140135 , número patronal 2-03101339426-001-001, al estimar que aplicó de manera indebida las reglas de la prescripción aplicable a los tributos fenecidos por ese mecanismo. Siendo el objeto de esta contienda el análisis de validez (vía lesividad, se insiste) de un acto administrativo de contenido favorable, se hace necesario, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría imposible, acceder a lo propuesto en la demanda. Cabe indicar, el análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica. Tal figura se encuentra positivizada, para la mayoría de este Tribunal, en el canon 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. Empero, se encuentra referenciada además en el numeral 173.6 en relación al 183 de la Ley General de la Administración Pública. Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos de alcance particular y de contenido favorable, que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General No. 6227). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto. Es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa de declaratoria de lesividad, no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver art. 1 Ley General), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Tal representación se impone además en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declarar la Corte Plena. Cuando dimane de un ente público, las reglas de representación judicial son las establecidas en el ordinal 17 de esa misma codificación. En cuanto a la dimensión temporal, a criterio de la mayoría de este cuerpo colegiado, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto padeciere de nulidad absoluta, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34.1 del CPCA, esa declaratoria interna puede hacerse mientras perduren los efectos del acto. En tal hipótesis, el año aludido se computa desde el cese de sus efectos, y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta. Sobre este tema se volverá más adelante. Luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año), a juicio del criterio de mayoría de este Tribunal, se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, según lo estatuye el artículo 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. A juicio de la mayoría de esta Cámara, la excepción se configura en tutela de dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes, según se deriva del canon 261 del Código Civil, lo que viene además reconocido en el canon 34.2 ejusdem. De esa manera, en esa materia de demanialidad (que incluye la dinámica ambiental), el plazo para declarar la lesividad es inaplicable, lo que implica que puede disponerse en cualquier momento, lo que no obstaría para el análisis de actualidad de una acción en ese orden. De igual manera, en materia tributaria, el ordinal 41.2 del CPCA establece que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute, regulación que de manera expresa aplica incluso en el proceso de lesividad.

III.- Presupuestos de lesividad en el caso concreto. En la especie, del análisis de los autos, se desprende que el acto sobre el cual se emprende la presente demanda es la Resolución Administrativa No AT-186-09, d e las 09 horas del 29 de julio del 2009, emitida por la Unidad de Cobro Administrativo, mediante la cual se declaró la prescripción de los períodos de los años 1999 y 2000, adeudados al Fondo de Asignaciones Familiares en la deuda del patrono Nombre140135 , número patronal 2-03101339426-001-001. Desde el plano de la competencia administrativa para la declaración interna de lesividad, se tiene como acreditado que esa manifestación formal fue emitida mediante resolución No. DMT-1043-2013 de las 09 horas 15 minutos del 17 de julio del 2013, del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, jerarca que en orden a lo preceptuado por los ordinales 27 y 102 de la LGAP, en relación al 34 del CPCA, es el competente para tales efectos. Por su parte, la lesividad se declara respecto del beneficiario directo del acto administrativo cuestionado. Desde la óptica objetiva, dicha declaratoria lo es respecto de un acto firme y favorable, no existiendo imperfección alguna en cuanto a esos elementos. Desde el plano temporal, la mayoría de este cuerpo colegiado estima que es necesario traer a colación lo regulado por el ordinal 34.1 del CPCA, norma que es clara al señalar:

• 1)Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.

Dicha norma establece de manera diáfana que en tesis de inicio, el jerarca supremo de la Administración respectiva, cuenta con un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo en sede administrativa el acto a los intereses públicos, salvo los casos de dominio público (y ambiental), materias en las que, no opera sujeción alguna a factores temporales. Empero, el mismo mandato fija de manera excepcional la pervivencia de la potestad de declaratoria de lesividad, únicamente para aquellas conductas que padecieren de nulidad absoluta, mientras perduren sus efectos, caso en el cual, esa declaratoria puede realizarse en tanto ese ciclo de eficacia se mantenga, e incluso, dentro del año posterior al cese definitivo de eficacia. Con todo, en esta eventualidad, la misma norma señala que la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta. Cabe destacar que tal opción es solo aplicable a la nulidad absoluta de actos de efectos continuados, pues en el supuesto de actos de efecto instantáneo, es claro que el año aludido corre desde la adopción de la conducta, por aplicación de la regla genérica que impone el precepto referido ut supra. Dicho esto, conviene indicar que en la hipótesis que se analiza, concretada en la lesividad de actos absolutamente nulos de efectos continuados, si la declaratoria interna de lesividad se realiza dentro del año posterior a la adopción de la conducta, la eventual supresión por la vía judicial de la lesividad, tendrá efecto retroactivo, en orden a lo estatuido por el canon 39.2 en relación al 131 del CPCA y la doctrina del ordinal 171 de la LGAP. De otro modo, cuando aplicando la permisibilidad legal, frente a un acto absolutamente nulo de efectos continuados, esa declaratoria se realice luego del año posterior a su adopción, tal y como lo menciona dicha norma 34.1 del CPCA, la nulidad que se declare en sentencia lo será únicamente para fines de su supresión e inaplicabilidad futura. Lo anterior supone que en este escenario, la anulación del acto se realiza de manera constitutiva y prospectiva, sin que sea factible, por imperativo expreso de ley, atribuir un efecto retroactivo (declarativo) a esa supresión, con lo cual, en tales casos, de manera excepcional, aún tratándose de nulidad de grado absoluto, los efectos jurídicos y materiales que ha producido ese acto, no pueden desconocerse de cara a emprender eventuales peticiones indemnizatorias, de devolución o reintegro. Es decir, esos efectos producidos en el ciclo de vigencia del acto se mantienen, y la nulidad del acto se dispone para que deje de surtir efectos, sin que tal supresión puede alcanzar a aquellos efectos ya consumados de previo a la invalidación del acto que los sustenta.

IV.- Desde esa arista de examen, tal y como se ha mencionado, para la mayoría de esta integración, la presente acción tiene la particularidad de que la declaratoria de lesividad fue dictada precisamente dentro del caso de excepción a que alude el ordinal 34.1 del CPCA en cuanto a los actos nulos de efecto continuado. En efecto, el acto que se pretende anular por esta vía data del 29 de julio del 2009, en tanto que la declaratoria de lesividad realizada por el jerarca de la cartera de Trabajo y Seguridad Social es del 17 de julio del 2013 (DMT-1043-2013). La representación del Estado señala que el presente asunto se trata de un acto cuyos efectos se siguen produciendo en la medida en que se produce un perjuicio patrimonial para el Estado, en tanto se estaría dejando de percibir dinero destinado a la atención del desarrollo social y asignaciones familiares, en evidente desmejora de la función que realiza la Dirección General de Desarrollo y Asignaciones Familiares. La tesis que defiende el Estado sobre este particular se respeta, pero en definitiva no se comparte. Un acto que disponga o declare la prescripción de una deuda fiscal o en general, cualquier acto que disponga el fenecimiento del ejercicio de determinado derecho o potestad, en el fondo, impone como efecto inmediato e instantáneo, la liberación de un conjunto de obligaciones y cargas, mismas que se tiene por fenecidas en virtud de esa figura. No se trata de un acto que pueda estimarse de efecto continuado, ya que su consecuencia directa es la extinción de una obligación, en este caso, de naturaleza tributaria. Si bien se mira, en casos como el presente, la prescripción que dispuso el acto dictado por la resolución AT-186-2009 de las 09:00 horas del 29 de julio de 2009 del área de Tesorería, hoy Departamento de Gestión de Cobro de la DESAF, dice de una prescripción negativa o liberatoria. Tal instituto supone una forma de extinción de obligaciones dinerarias, no solamente regulado en el canon 868 del Código Civil, sino además en el precepto 35 inciso e) en relación al 51, ambas referencias del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Se trata de un efecto instantáneo, único, y no de uno sostenido que suponga la aplicación periódica, sostenida de ese contenido. Ciertamente se lleva al efecto de que el Fisco no perciba esos ingresos, pero se trata de una derivación lógica de una decisión administrativa que dispuso tener por extinta la obligación a partir de la concurrencia en el caso concreto, de los presupuestos que le dan cabida a la prescripción negativa, sea, inercia del titular, decurso del tiempo fijado por el ordenamiento jurídico y alegación de prescripción liberatoria. En este caso, al margen de que el plazo de prescripción utilizado en la emisión del acto del 29 de julio del 2009 fuese el correcto o no, lo cierto de la cuestión es que se trata de un acto de efecto instantáneo, razón por la cual, no resulta aplicable al sub-júdice el tratamiento a que alude el canon 34.1 en relación al 40 del CPCA, dado que con independencia de que se trate de un acto absolutamente nulo o no, en definitiva, no presenta el presupuesto condicionante de ser de efecto continuado. Desde este plano, es consideración de la mayoría de este Tribunal, que a tono con las normas arriba señaladas, la Administración Pública contaba con un plazo de un año desde el día ulterior a la adopción del acto para declararlo lesivo a los intereses fiscales en sede administrativa. Ese ámbito temporal se encuentra por demás excedido en la especie, siendo que el acto a suprimir data del 29 de julio del 2009 y la declaratoria realizada por el jerarca administrativo fue emitida hasta el 26 de agosto del 2013, es decir, más de cuatro años y un mes luego de haberse adoptado aquel primero que de manera instantánea, concedía el efecto favorable que se pretende invalidar. Esta falencia produce un impacto sustancial en este proceso ya que la desatención de dicho plazo lleva a la pérdida de esa potestad de declaratoria de lesividad por parte del jerarca administrativo, llevando al incumplimiento de uno de los aspectos esenciales del proceso de lesividad, así impuesto por ley expresa, y que conforme fue precisado en los apartes previos de este fallo, lleva a la inadmisibilidad del proceso. Para ello no es óbice que la presente demanda se haya formulado dentro del año posterior a la declaratoria de lesividad, pues como se ha dicho, considera la mayoría de esta Cámara, son fases distintas, cada una con sanciones diversas, la primera, determina la inadmisibilidad de la causa por el incumplimiento de un requisito medular para el ejercicio del derecho de acción, la segunda, regulada por la caducidad de la acción. Cabe destacar que ya este Tribunal Contencioso ha tenido la oportunidad de referirse al mismo debate que ahora se presenta. Así, en el precedente No. 11-2018-VII de las 10 horas 10 minutos del 13 de febrero del 2018, de la Sección VII, sobre este mismo aspecto se expuso: "...Empero, tal y como se precisó en el elenco de hechos probados de esta sentencia, no fue sino hasta el día 16 de julio del 2013, es decir, tres años después de dictado el acto cuestionado, cuando el superior jerárquico supremo de la cartera ministerial, procedió a la emisión de la declaratoria de lesividad, la cual fue realizada mediante resolución número DMT-1052-2013 de las 13:50 horas del día 16 de julio del 2013, sobrepasando en demasía, el plazo anual regulado en el ordenamiento jurídico. Incluso es menester señalar, que ya en anteriores y recientes ocasiones, esta misma Cámara ha resuelto casos similares al que aquí se conoce, donde figura la misma representante del Estado y en los que también se ha detectado el acaecimiento del plazo legal para la interposición de la lesividad pretendida, postura que no sólo se mantiene ahora, sino que se reitera en este acto (consúltese por ejemplo las sentencias números 063-2017-VII de las quince horas del día treinta de agosto del dos mil diecisiete, 076-2017-VII de las diez horas del día dieciocho de octubre del dos mil diecisiete y 008-2018-VII de las once horas y treinta minutos del día dos de febrero del dos mil dieciocho, todas de esta misma Sección y las dos últimas de este mismo redactor). Consecuentemente, habiéndose detectado que en el caso de análisis ya había transcurrido en demasía el plazo de un año previsto en el inciso primero del artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, al momento del dictado de la declaratoria de lesividad, resulta evidente que ha operado la caducidad para el ejercicio de dicha potestad, declaratoria que debía ser el sustento a este proceso. Tal factor de temporalidad previsto por el legislador, contribuye a la seguridad jurídica, evitando así la inactividad administrativa y procurando la diligencia de los entes públicos en todas sus actuaciones, principalmente en tratándose de aquellas tendientes a suprimir derechos ya consolidados de los administrados. Así las cosas, lo procedente en derecho es declarar inadmisible la demanda intentada, de conformidad con los artículos 39.1.a) y 120.1.a) del Código Procesal Contencioso Administrativo, por desatención de uno de los elementos medulares de la acción, como resulta ser el incumplimiento del plazo para declarar lesivo el acto a lo interno de la Administración." Es claro que el análisis contenido en tales precedentes se comparte, por lo cual, de conformidad con el ordinal 120 del CPCA, y ante la falencia aludida, por criterio de mayoría, no queda más que disponer la inadmisibilidad de la presente demanda. Por tal motivo, resulta innecesario referirse a los demás elementos de la lesividad y al fondo del asunto debatido.

V.- Corolario. El accionado fue declarado en estado de rebeldía. Empero, de oficio se debe disponer la inadmisibilidad de este proceso al haberse establecido que la declaratoria administrativa de lesividad fue realizada una vez fenecido el plazo que para tales efectos otorga el ordinal 34.1 del CPCA.

XII.- Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, el estado de rebeldía del accionado lleva a la necesidad de desaplicar la máxima de condena al vencido, dada su desidia frente a este proceso, razón por la cual, lo debido es resolver sin especial condena en costas.

POR TANTO, por criterio de mayoría, con el voto salvado de la jueza Fernández Brenes; Se declara inadmisible la demanda de lesividad presentada por el Estado en contra del señor Nombre140135 , al haber transcurrido el plazo legal para la emisión de la declaratoria de lesividad. Por la forma en que se resuelve este proceso, se omite pronunciamiento sobre los demás aspectos alegados. Se resuelve sin especial condenatoria en costas. La jueza Silvia Consuelo Fernández Brenes salvo el voto en relación a la inadmisibilidad declarada, por estimar que este asunto se rige exclusivamente con el instituto de la prescripción, conforme a la previsión del artículo 41.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. José Roberto Garita Navarro/ Silvia Consuelo Fernández Brenes/ Christian Hess Araya*-*-*-*-*-*-*-* Voto salvado de la Jueza Fernández Brenes:

Aún y cuando respeto el criterio de mis compañeros discrepo de las razones esbozadas en su voto para declarar la inadmisibilidad de la inadmisibilidad tributaria interpuesta por el Estado contra Nombre140135 , y declaro que la acción es admisible, por estimar que este asunto se rige exclusivamente con el instituto de la prescripción, conforme a la previsión del artículo 41.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Por ser mi criterio de minoría, omito pronunciamiento en cuanto al fondo del asunto planteado. El sustento de mi decisión es el siguiente:

Primero: Mis compañeros de Sección hacen una yuxtaposición de los numerales 34.1 y 41.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, al tenor de los cuales dicen que la Administración Tributaria tiene un año para declarar lesivo el acto que pretende sea anulado en sede jurisdiccional y otro plazo, también de caducidad, ahora más extenso, para la presentación en estrados judiciales de la demanda de lesividad tributaria, cuyo cómputo será el del derecho de fondo del tributo al que refiere el asunto. Yo no comparto la anterior tesis. Y es que la lectura que hago de las disposiciones que regulan la lesividad en materia tributaria, son diversas a las de mis compañeros de Sección, en tanto para mí, hay una regulación legal especial y distinta para este tipo de asuntos. En este sentido, es necesario distinguir que tratándose del proceso de lesividad en general, las reglas procedimentales están reguladas en el citado canon 34 y en el 39 inciso 1) subinciso e) del mismo códice legal. Así, en estos asuntos, en su inciso 1) prevé un plazo (de caducidad) para que la Administración autora del acto declarativo de derechos declare la lesividad de aquel acto, de un año "contado a partir del día siguiente a aquel en haya sido dictado"; y mantiene esta facultad -para declarar lesivo el acto-, mientras tal actuación siga surtiendo efectos y se trate de un vicio de nulidad absoluta, pero condiciona los efectos de una eventual estimatoria del proceso, en tanto la declaratoria de de nulidad será únicamente para su inaplicabilidad futura. (En razón de lo anterior, es que concuerdo con el planteamiento doctrinal esbozado en el Considerando III de la sentencia de marras, que regula precisamente el ámbito temporal de las lesividades en general, con base en la regulación del numeral 34 inciso 1) del Código Procesal Contencioso Administrativo, y que refiere precisamente al instituto -caducidad- y plazo -un año- que tiene la Administración para declarar lesivo el acto. Lo que no comparte es la aplicación de esta disposición a los supuestos de las lesividades tributarias.) Posteriormente, en los procesos de lesividad en general, en los términos del numeral 39 inciso 1) subinciso e) del Código Procesal de referencia, se prevé el plazo de un año y nuevamente de caducidad de la acción, para que la Administración interponga el proceso de lesividad en estrados judiciales. La única excepción establecida en el numeral 34 de referencia a las reglas de temporalidad del proceso de lesividad, es el relativo a asuntos que refieran a bienes del dominio público, en favor de su tutela, precisamente por su características esenciales de imprescriptibilidad, inalienabilidad, inembargabilidad y sujeción al poder de policía. Sin embargo, en relación a este tipo de procesos (de lesividad), también hay otra excepción establecida en la norma procesal que rige esta Jurisdicción, y es cabalmente, el mandato del artículo 41.2, que en su literalidad dispone en lo que interesa:

"El plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute en los siguientes supuestos:

• 1)...
• 2)En materia tributaria, incluso el proceso de lesividad." (El resaltado no es del original.)

Se trata de una norma especial que rige las lesividades tributarias. A mi criterio, no resulta posible distinguir donde la ley no lo hace, en tanto hay texto expreso en la ley procesal que rige esta Jurisdicción, no sólo tratándose del instituto jurídico que rige el ámbito temporal para la presentación en tiempo de los procesos en materia tributaria, sino que también de manera expresa, la ley incluye a los procesos de lesividad tributaria. Así, no es válido distinguir donde la norma legal no lo hace, siendo que el texto de la norma es claro y expreso de que cualquier discusión en sede jurisdiccional respecto de la materia tributaria -al tenor de la norma transcrita-, se rige bajo el instituto de la prescripción y no de la caducidad, lo que comprende también, por mandato expreso de la ley, las pretensiones anulatorias de actuaciones de la Administración Tributaria en procesos de lesividad. Nótese que no hay mayor pretensión de nulidad, que la de los actos declarativos de derechos, que dan origen precisamente, a los procesos de lesividad, a cargo de la Administración. Ergo, bajo las reglas de equidad, es que no podría estimarse que tratándose de la impugnación de actos tributarios a instancia del contribuyente se aplique un instituto diverso del que rige el de los procesos de lesividad.

II.- Así, mi posición nace, no sólo del texto expreso del mandato del artículo 41.2 de cita, sino en particular, del espíritu y voluntad del legislador, contenido en las actas de la discusión del proyecto de ley del Código Procesal Contencioso Administrativo en la Asamblea Legislativa. Se trata de un método de interpretación contenido en el artículo 10 del Código Civil, que indica que "(L)as normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (el resaltado no es del original). Así pues, en torno a la discusión del mandato 41 del Código procesal de esta Jurisdicción (Contencioso Administrativa), en el acta número 14, del treinta de marzo del dos mil cinco -según publicación de la Procuraduría General de la República y el Colegio de Abogados, primera edición, del dos mil siete, ISBN 978-9968-5-2, a folios 304 a 314-, los miembros de la Subcomisión de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, discutieron la pertinencia -o no- de la unificación de plazos e institutos jurídicos a aplicar, tratándose de pretensiones anulatorias y de los procesos civiles de hacienda y en concreto en los asuntos que pudieran plantearse en la materia tributaria; y también se advirtió de los amplios plazos que regirían la impugnación en sede jurisdiccional en materia tributaria, tanto para los supuestos de impugnación de parte de los administrados como en los procesos de lesividad; y no obstante ello, se mantuvo la decisión de aplicar respecto de la materia tributaria el instituto de la prescripción -diferenciándolo del de caducidad de los supuestos regulados en los numerales precedentes, en este caso, los numerales 34 y 39 del Código de referencia-, aún en los supuestos en que se pretendiese la nulidad de actuaciones de la Administración Tributaria -repito-, tanto en el supuesto de impugnación del administrado como de la Administración en los procesos de lesividad (tributaria). Así, debemos atender que la propuesta inicial de esta norma en comentario decía como sigue:

"En las materias civil de hacienda y tributaria, el plazo máximo para incoar el proceso ordinario, será el mismo que disponga el Ordenamiento Jurídico como período de prescripción para el respectivo derecho de fondo." A partir de la anterior propuesta, se inició la discusión en la indicada Sub-Comisión legislativa, con el cuestionamiento del Doctor Nombre25031 , entonces Procurador Constitucional, en el sentido de porqué hacer un tratamiento distinto -excepción- para el caso de las materias civil de hacienda y tributaria y a continuación agregó:

"... a mi me parece que, por ejemplo, en materia tributaria la prescripción de tres años, el plazo podría ser excesivamente largo; y en algunas otras materias, podrían ser los plazos de prescripción hasta de diez años. Entonces, porqué no seguir las reglas que se sigue en los artículos anteriores del año y, casarnos en esas dos materias con una prescripción con plazos tan largos de prescripción de tres o diez años y, además, porqué no incluir los otros supuestos de responsabilidades en materia de contratación, en materia de responsabilidad de la hacienda pública, y en materia de responsabilidad de los funcionarios públicos." A lo que el entonces Magistrado González Camacho explicó, que conforme a la nueva regulación procesal en discusión, se eliminaban los diversos procesos, para ser uno solo -no distinción de ordinario, sumario o abreviado-, y agregó que "Tan solo me interesa, de momento, aclarar que la materia civil de hacienda cubriría todas aquellas hipótesis de aspectos patrimoniales o inmobiliarios en general, no cubiertos propiamente en el derecho público. Es verdad que la materia tributaria sí tiene un tratamiento especial. ..." (el resaltado no es del original). Y de seguido, el Doctor Manrique Jiménez Meza anotó que compartía plenamente "... la inquietud del señor Procurador, en el sentido de que es preferible una uniformidad de plazos impugnatorios; y me parece que en aras de evitar la confusión y la distorsión para el ajusticiable, es muy importante seguir una línea, desde el punto de vista de plazos para efectos de impugnación en el contencioso administrativo, sin perjuicio de lo que pueda disponer una ley especial en la materia, por ejemplo, lo que es el Régimen de Responsabilidad Patrimonial." La respuesta a este planteamiento -de unificación de régimen y plazos-, la hizo el Doctor Nombre36865 del siguiente modo:

"Yo más bien, por esa variedad que apunta el señor Procurador, creo que yo preferiría mantenerla, en el sentido de que el legislador ponderó distintos intereses en juego en cada materia, y sería, de alguna forma, un tanto -como llamarlo- tal vez hasta atrevido, pretender establecer un plazo general que regule la materia que van desde lo tributario hasta aspectos como los regulados en la ley orgánica. De hecho, el espíritu de esta norma es salvar las precisiones que en el campo, por ejemplo, tributario, mantiene el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, entre otras normas, y en materia civil de hacienda, como bien dice don Nombre7845, pues en realidad hay una serie de plazos que por una u otra razón, fueron ponderados en su oportunidad por el legislador; y tendría yo el temor de que adoptar una decisión de un único plazo, a veces pues, lejos de ser un beneficio podría redundar en un perjuicio tanto para la administración como para el justiciable, dependiendo cuál sea el caso.

Me da la impresión de que el objetivo que en aquel momento se discutió era, precisamente, no tocar tantos ámbitos del ordenamiento jurídico y reducirlos en una única alternativa o solución.

Ese fue, me parece, el objetivo que en aquel momento se consideró y yo sería de la idea de mejor mantenerlo porque, además, no tenemos muy claro cuál es la totalidad de supuestos regulados por normas especiales." (El resaltado no es del original.)

Asimismo, el Magistrado Jinesta Lobo manifestó en lo que interesa:

"... En realidad, el tema de deslinde de lo Contencioso Administrativo y lo Civil de Hacienda nace de aquella vieja distinción que hacían los franceses en el Derecho Administrativo embrionario, entre actos de gestión y actos de autoridad. Se trata de que las administraciones públicas ejercen dos tipos de capacidad, tienen una sola personalidad jurídica; pero ejercen una capacidad de derecho privado y ejercen una capacidad de derecho público. Evidentemente, cuando ejercen capacidad de derecho público, hemos visto que hemos fijado el plazo, digámoslo, normal, de un año. Para mí, eso sigue siendo un privilegio a favor de la Administración, porque en cualquier otra jurisdicción, el derecho de accionar no depende de un plazo de caducidad, sino de la prescripción del derecho de fondo. Pero bueno, sigue siendo un privilegio que le damos a la Administración, en aras de la atención de los supuestos intereses colectivos. ..." (El resaltado no es del original.)

Posteriormente, la entonces Procuradora General de la República -Ana Lorena Brenes Esquivel- enunció la situación respecto de la impugnación de la conducta administrativa en la materia tributaria, con las siguientes consideraciones:

"Gracias. Yo tengo varias observaciones, y en realidad me preocupa la relación con otros artículos. Yo coincido en que yo mantendría el plazo del derecho de fondo; es un asunto que habíamos discutido en el que yo estaba de acuerdo. Porque el plazo se vuelve angustioso, y no tanto para el administrado, como para la Administración, inclusive.

De hecho, haciendo, digamos, la relación de este artículo con el treinta y cuatro, este, yo tengo una preocupación real, de que el plazo que tenga la Administración para solicitar la nulidad en aquellos actos que no sean de efectos continuados, inclusive, sean de un año. O sea, normalmente la Administración tarda más de un año en darse cuenta de que tiene un acto absolutamente nulo. ¿Porqué? Porque, normalmente, no es la Administración que dicta el acto, la que da cuenta, se da cuenta entre comillas de que tiene un acto absolutamente nulo, sino por la experiencia, la mayoría de las ocasiones, la Contraloría la que se da cuenta que se da un acto, absolutamente nulo de la Administración, y la Contraloría es la que pide a la Administración que anule ese acto administrativo, o que se declare la lesividad de ese acto administrativo o lo declare ella misma que es excepcional.

Entonces, normalmente, este plazo del año, para que el acto que no es de efecto continuado, le va a ser muy difícil a la Administración darse cuenta antes del año, porque la Contraloría tarda haciendo los informes y todo eso, de que tiene un acto absolutamente nulo. Si ya esa preocupación yo la tengo, en relación con el treinta y cuatro, ...

...

El otro punto es la materia tributaria. Francamente, en esto yo no tengo una posición definida, si dejarla por derecho de fondo o no dejar por derecho de fondo. La petición que les haría, eso sí, es que si vamos a dejar para el administrado que sea el término para impugnar el derecho de fondo, le dejemos a la Administración la posibilidad que vía lesividad, también sea por el plazo del derecho de fondo.

Digamos que, en este sentido, francamente, no tengo claro porqué hacer la diferencia entre el tributario y los otros; pero a mí me parece hacerlo ¿Porqué? Porque yo prefiero que la Administración tenga tres años, que andan más o menos, los plazos, y no un año que también lo prefiriría (sic) en el treinta y cuatro. Entonces, es un tiempo que se gana la Administración también, pero eso sí, pongamos la lesividad que en materia tributaria la Administración tendría el mismo plazo que el derecho de fondo, en materia tributaria para tratarla de manera equitativa con el administrado. ..." (El resaltado no es del original.)

A lo que le respondió el Doctor Manrique Jiménez Meza en los siguientes términos:

"... Bueno, primero que todo, me gustaría establecer la discusión en materia civil de hacienda y tributaria.

Yo creo que ya es suficiente lo que se ha dicho, sin embargo, desde el punto de vista técnico, me refería, ante la inquietud que decía don Nombre25031, de la importancia de establecer un mismo parámetro, con respecto a lo que son todos los actos administrativos en general; obviamente pues, ahí estaría la materia tributaria. Entonces, si no se va a uniformar lo que es el plazo del año y la apertura impugnatoria, mientras subsistan los efectos, con y sin efectos retroactivo, pues entonces ... y la Procuraduría General de la República está de acuerdo en mantener el derecho de fondo en este caso, específicamente en materia tributaria son tres años, y que el Estado tenga, exactamente, la misma posibilidad impugnatoria en ese plazo, yo no le veo, entonces, objeción, desde esa perspectiva.

Si me preocupa la inquietud de la Procuraduría, en el sentido de que se interpretase en contra de la Administración, plazos distintos. Por eso fue, entonces, de que me avoqué a tomar en consideración la inquietud de la Procuraduría muy válida, en el sentido de que se pudiera interpretar que la Administración tuviera plazos distintos. Obviamente, si está claro la posición de que, tanto el justiciable, entendido ciudadano como la Administración Pública se le van a aplicar exactamente, los mismos parámetros, incluyendo la materia tributaria, obviamente, me mantengo, entonces, en la línea válida del Artículo 41 del proyecto. ... " (El resaltado no es del original.)

Resultado de la anterior discusión, es el texto supra transcrito del numeral 41 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que determinó, que para la materia tributaria, incluyendo los procesos de lesividad, rige el instituto de la prescripción. Así, del texto de la norma en comentario, el espíritu del legislador y la finalidad de la norma -con base en las razones y consideraciones dadas en la discusión de la norma en el seno legislativo-, resulta obligado tener como instituto rector para este tipo de procesos (de lesividad en materia tributaria), el de la prescripción; y no así la caducidad de la acción (posición de mis compañeros de Sección).

III.- Ahora bien, la consecuencia de aplicar el instituto de la prescripción en los procesos de lesividad en materia tributaria, no debe llevar al equívoco de pretender que la Administración tiene un plazo de caducidad para declarar la lesividad del acto que pretende sea declarado nulo y otro, a partir de este último acto, para la presentación de la demanda de lesividad en estrados judiciales. Se insiste, esta regulación está dispuesta para los supuestos de lesividad en general, en los que rige el plazo de caducidad del canon 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo (para la declaración de lesividad por el jerarca de la institución autora del acto que se pretende anular), que se completa con el artículo 39 inciso 1) sub-inciso e) del mismo conjunto legal, y que también es de caducidad de la acción. En el supuesto de las lesividades tributarias -una vez más insisto-, rige el instituto de la prescripción, que como enuncia el transcrito numeral 41, es "(E)l plazo máximo para incoar el proceso", frase que no debe llevar al equívoco de pretender que se trata de un plazo de caducidad, dado que esta frase también tiene plena aplicación para el instituto de la prescripción, como sucede en muchos otros órdenes jurisdiccionales, en los que la regla para acceder a la Justicia Jurisdiccional es la prescripción. En virtud de lo anterior, en estos casos, no debemos distinguir o multiplicar aquel plazo de prescripción en razón de las actuaciones o presupuestos necesarios para la interposición (legítima) de un proceso de lesividad en materia tributaria; se repite, de un un plazo para declarar lesivo el acto que se pretende impugnar en sede jurisdiccional, y de otro de prescripción -por el mismo plazo de prescripción-, para la presentación en tiempo del proceso. Esto sería abiertamente improcedente y contra toda lógica, máxime que la prescripción, generalmente preve plazos extensos (de tres a cinco años, conforme a la regulación del numeral 51 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, según el período fiscal que se cuestione en el proceso, en atención a las diversas modificaciones que sobre este extremo ha sufrido esta disposición y de hasta diez años, si hay regulación especial, tratándose del tributo, lo cual debe determinarse en cada caso en concreto). Además, debe considerarse que la prescripción está sujeta, tanto a la interrupción del plazo (supuestos en los que el cómputo inicia de nuevo, en los términos del artículo 53 Ídem), como de suspensión (supuestos en los que no corre el plazo de prescripción, en los términos de los artículos 880 del Código Civil y 976 del Código de Comercio). Una interpretación en tal sentido, haría demasiado extenso el plazo que se le otorgaría a la Administración para la interposición de procesos de lesividad, y una vez más, esto sería contrario a las reglas de equidad que se pretendieron cumplir con la regulación de la prescripción en este tipo de supuestos. Queda claro de las discusiones y consideraciones de los integrantes de la Sub Comisión legislativa del proyecto del Código Procesal Contencioso Administrativo, que el plazo que se otorga a la Administración, es uno sólo, para cubrir ambas actuaciones, según el régimen regulatorio, en cada caso. En otras palabras, la Administración tiene un único plazo -de prescripción, conforme al derecho de fondo-, para en ese lapso, declare lesivo el acto que pretende se anule en sede contenciosa y, que presentada la demanda en estrados judiciales, le sea notificada al demandado. Recordemos al efecto que en el caso del instituto de la prescripción, el vencimiento del plazo se da, no con la interposición en estrados judiciales de la demanda, sino de la efectiva notificación de la demanda al demandado. Adicionalmente, se estima necesario remitirnos al mandato del numeral 165 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, conforme al texto dado con ocasión de la promulgación del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley número 8508, del veintidós de junio del dos mil seis, vigente a partir del primero de enero del dos mil ocho, que dice como sigue:

"Artículo 165.- Trámite.

Contra los fallos del Tribunal Fiscal Administrativo, el interesado podrá iniciar un juicio contencioso-administrativo, de acuerdo con las disposiciones del Código Procesal Contencioso-Administrativo.

Cuando la dependencia o institución encargada de aplicar el tributo estime que la resolución dictada por el Tribunal Fiscal Administrativo no se ajusta al ordenamiento jurídico, podrá impugnarla de acuerdo con las disposiciones del Código Procesal Contencioso-Administrativo; para ello, deberá adjuntar la autorización escrita emanada del Ministerio de Hacienda, si se trata de la Administración Tributaria.

Para lo anterior, el órgano o la entidad encargada de aplicar el tributo deberá presentar, al referido Ministerio o autoridad, un informe motivado que indique las razones por las que estima conveniente impugnar la respectiva resolución administrativa. El Ministerio o la entidad competente deberá decidir sobre la procedencia de la impugnación, previo dictamen del órgano legal correspondiente." (El resaltado no es del original.)

Así pues, esta disposición no sólo permite que la Administración Tributaria inicie o lleve a cabo procesos de lesividad en materia tributaria, sino que sujeta en todo, ese procedimiento, a las regulaciones del Código Procesal Contencioso Administrativo, en el que, conforme al numeral 41.2, lo somete a las reglas de la prescripción. Nótese que en esta disposición se exige -al igual que procesos de lesividad de las otras materias-, de un informe técnico jurídico, en el que se analice los motivos de la nulidad que se pide sea declarada, y la autorización del respectivo jerarca -Ministro (de Hacienda)-, en el que declara la lesividad del acto.

IV.- Téngase además en consideración que la determinación de la regulación de los institutos de caducidad y prescripción están reservados a la discrecionalidad del legislador -en tal sentido, pueden consultarse las sentencias número 4397-99, 1794-99, 2001-0856-2001, 2006-2228 y 2007-0442, todas de la Sala Constitucional-, y la actuación del Juez está sometida a la Constitución y a las leyes, al tenor de lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política, sin que sea válida la consideración de la mejor opción para la Administración de Justicia o conveniencia o no jurídica en lo que refiere a la determinación de cuál instituto se aplica o no en cada presupuesto. Somos Jueces de legalidad y por ello, obligados a aplicar el ordenamiento procesal y de fondo que rige nuestra Jurisdicción, sin poder distinguir lo que se estima más o menos conveniente a determinadas situaciones.

V.- La aplicación del instituto de la prescripción al subjudice para el análisis del factor temporal del proceso de lesividad que nos ocupa, necesariamente lleva a otra solución de la dada por mis compañeros de Sección; en tanto, del conteo que yo realizo, no lleva a la inadmisibilidad de la acción, sino al contrario, a estimar que la acción está interpuesta en tiempo, y ello obligaría al análisis de fondo de la cuestión planteada. En efecto, para mí, del todo no tiene aplicación el instituto de la caducidad de la acción, tratándose de un proceso de lesividad tributaria. Y como expliqué supra, no puedo distinguir un plazo temporal distinto para que la Administración Tributaria declare lesivo el acto que pretende sea declarado nulo en esta sede Jurisdiccional y otro para la interposición en tiempo de la acción, en esta vía jurisdiccional. Así, a partir de la adopción de los actos cuya nulidad se pretende en este proceso de lesividad, a saber la resolución número AT-186-2009, de las nueve horas del veintinueve de julio del año dos mil nueve, adoptada por el Área de Tesorería, hoy Departamento de Gestión de Cobro de la Dirección de Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -hecho probado 5.)-, las autoridades administrativas tenían un único plazo de prescripción para interposición la declaratoria de lesividad de parte del jerarca -lo que en este caso, hizo el Ministro de Trabajo y Seguridad Social mediante resolución número DMT-1043-2013, de las nueve horas quince minutos del diecisiete de julio del dos mil trece -hecho probado 8.)-, y para la consecuente interposición en esta sede Jurisdiccional de la acción -lo que hizo el diecisiete de julio siguiente, hecho probado 10.)-, y su consecuente notificación (en tiempo) al beneficiado de aquella actuación, dentro del cual, debía hacer la correspondiente declaratoria de lesividad, a cargo del jerarca. Revisados los autos, a los efectos del análisis temporal de este proceso de lesividad, entonces no interesa determinar el momento en el cual el Ministro de Trabajo y Seguridad Social declaró lesivos a los intereses fiscales y económicos del Estado las anteriores actuaciones, sino que, luego de interpuesta la acción, le fuese notificada en el plazo de prescripción, la acción al aquí demandado, lo que ocurrió el veintiocho de octubre del año dos mil catorce, según acta de notificación en el expediente judicial digital (imagen 77). Así las cosas, siendo que en este proceso se cuestiona la declaratoria de prescripción dictada por la Administración -Área de Tesorería, hoy Departamento de Gestión de Cobro de la Dirección de Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social- de las obligaciones patronales impuestas a los patronos con ocasión del mandato de la Ley número 5662, del veintitrés de diciembre del año mil novecientos setenta y cuatro-, para los períodos fiscales de marzo a diciembre del año mil novecientos noventa y nueve y enero del año dos mil; debemos atender a las reglas de la prescripción establecidas por la ley para tales períodos fiscales, siendo que, conforme al numeral 12 de la referida Ley número 5662, era de diez años en lo concerniente a la responsabilidad civil (que en lo que interesa disponía textualmente: "La acción penal y la acción civil prescribirán en dos y diez años, respectivamente"). Consecuentemente, la acción de lesividad que nos ocupa, para esta Juzgadora está interpuesta en tiempo. Por la forma como se resuelve este asunto, omito pronunciamiento en cuanto al fondo del asunto planteado. Silvia Consuelo Fernández Brenes . Jueza Contencioso Administrativa*-*-*-*-*-*-*-*-* ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO (lesividad) ACTOR: Estado DEMANDADO: Nombre140135 IGWTHUP. JRGN 2018 *8EFTNQLWZRO61* Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.