Time Bar on Lesividad over FODESAF Debt PrescriptionCaducidad de la lesividad sobre prescripción de deudas con FODESAF

CASE FILE:14-005837-1027-CA CASE FILE:14-005837-1027-CA MATTER: PROCEEDING INVOLVING SOLELY QUESTIONS OF LAW (proceso de puro derecho) (action seeking annulment of an administrative act detrimental to the public interest [lesividad]) PLAINTIFF: The State DEFENDANT: Nombre140135 No. 024-2018-VI.

ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, SIXTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at 08 hours on 05 de marzo del dos mil dieciocho.

Action seeking annulment of an administrative act detrimental to the public interest, declared to involve solely questions of law, brought by the State, represented in these proceedings by Deputy State Attorney Paula Azofeifa Chavarría, identity card number CED363, against Nombre140135, who was declared in default (rebeldía).

BACKGROUND:

1. 1On 17 de julio del 2014, the State filed this action seeking annulment of an administrative act detrimental to the public interest, requesting that the judgment declare: “1. The nullity of Resolution AT-186-2009 issued at 09:00 hours on 29 de julio de 2009 by the Treasury Area, now the Collection Management Department of the Directorate of Family Allowances of the Ministry of Labor and Social Security. 2. That the defendant be ordered to pay procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales), as well as the corresponding interest on those amounts.” (Images 50-67 of the case file)
2. 2After service of process as required by law, the defendant did not answer the complaint and, consequently, by order issued at 10 hours 22 minutes on 17 de febrero del 2015, was declared in default. (Images 78-79 of the case file)
3. 3The preliminary hearing provided for in Article 90 of the Administrative Litigation Procedure Code, which is recorded in the digital system, was held on 02 de marzo del 2015, in the absence of the defendant. As there was no testimonial or expert evidence to be presented, pursuant to Article 98.2 of the Administrative Litigation Procedure Code, the matter was declared to involve solely questions of law. The State submitted its closing arguments in writing. (Images 83-85, 89-92 of the case file)
4. 4The corresponding case file was referred to this Sixth Section of the Administrative Litigation Court for issuance of the appropriate judgment on 03 de agosto del 2015, as shown by the transfer stamp visible in image 100 of the court case file. However, by order issued at 11 hours 10 minutes on 22 de septiembre del 2015, after considering the claims asserted, this Court ordered: “... From that perspective, the complaint includes a claim seeking annulment of an administrative act detrimental to the public interest, applying Article 10.5 in relation to Article 34, both of the Administrative Litigation Procedure Code. Pursuant to the notices published in Judicial Bulletins N° 169, 170 and 171 on 3, 4 and 5 de setiembre del 2014, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, by decision issued at 13:12 hours on 20 de agosto of that same year, admitted constitutional challenge N° 14-012592-0007-CO, brought by the Asociación Nacional de Empleados Judiciales against—among others—the aforementioned Article 34 of the CPCA.In that order, and in accordance with Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law, the Chamber ordered ‘that, in proceedings or procedures in which the application of the challenged provision is at issue, no final decision shall be issued until the Chamber has rendered its ruling in the matter. This notice affects only pending judicial proceedings in which the application of the challenged provision is at issue, and it is noted that the only action that may not be taken in such proceedings is to issue a judgment or the act in which the challenged provision is to be applied in the manner in which it has been challenged’ (emphasis added). Since this matter is precisely at the judgment-issuance stage, as indicated by the transfer stamp visible on the reverse of folio 320, issuance of the ruling must be stayed. Consequently, with the time limit for rendering a decision tolled, issuance of the judgment in these plenary proceedings (proceso de conocimiento) is postponed until the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has ruled on the constitutional challenge pending before that Court under case file 14-012592-0007-CO and the publications referred to in Article 90 of the law governing that jurisdiction have been made. NOTICE SHALL BE GIVEN.-” (Images 101-102 of the case file)
5. 5By Judgment No. 2017-015945 issued at 11 hours 40 minutes on 04 de octubre del 2017, the Constitutional Chamber denied the constitutional challenge heard under case file N° 14-012592-0007-CO, brought by the Asociación Nacional de Empleados Judiciales against—among others—the aforementioned Article 34 of the CPCA; that decision was published in the Judicial Bulletins dated 25, 26 and 27 de octubre del 2017. Accordingly, this matter was referred to this Sixth Section of the Administrative Litigation Court for issuance of the appropriate judgment on 05 de febrero del 2018, as shown in the Virtual Desktop System record, which contains the complete principal case file. No procedural defects requiring correction have occurred in the proceedings before this Court.

Judge Garita Navarro drafts the decision, with Judge Hess Araya voting in favor and Judge Fernández Brenes dissenting.

CONSIDERATIONS

I.Proven facts (hechos probados). The following are relevant to the resolution of these proceedings:

• 1)Mr. Nombre140135 holds employer registration number 9-00233029000-001-000 with the General Directorate for Social Development and Family Allowances of the Ministry of Labor and Social Security (DESAF). (Images 5-6 of the administrative record—submitted in digital format—)
• 2)By means of report No. 2009-000002866 dated 08 de junio del 2009, notice of which was given by fax on 22 de junio del 2009, the respondent was informed that he had an outstanding debt with the General Directorate for Social Development and Family Allowances of the Ministry of Labor and Social Security for payroll assessments for the months of March through December 1999 and January 2000, totaling ¢1.744.154.19 (one million seven hundred forty-four thousand one hundred fifty-four colones 19/100), consisting of ¢592.210.10 (five hundred ninety-two thousand two hundred ten colones 10/100) for overdue periods; ¢104.452.52 (one hundred four thousand four hundred fifty-two colones 52/100) for overdue penalties; and ¢1.047.491.57 (one million forty-seven thousand four hundred ninety-one colones 57/100) in late-payment interest (intereses moratorios). (Image 20 of the administrative record)
• 3)On 02 de julio del 2009, Mr. Nombre140135 filed with DESAF a request for a declaration that the periods listed in report 2009-000002866 were time-barred (prescripción). (Image 18 of the administrative record)
• 4)By memorandum AL-DESAF- N°236-2009 dated 22 de julio del 2008, DESAF’s Legal Advisory Office issued a legal opinion to the Head of the Treasury Department of that Directorate concerning the request for a declaration that the debt was time-barred filed by the respondent. The opinion stated, in pertinent part: “... Given that the debt corresponds to the 1999 and 2000 periods and, as stated in the preceding paragraph, although the employer was notified on two occasions, it must be noted that both notices were untimely, having been issued in 2007 and 2009; therefore, as of the date of this memorandum, those debts are well beyond the limitation period, as the employer correctly states in his request, and the three-year period stipulated in Article 51 of the Tax Rules and Procedures Code has been fully satisfied. / In view of all the foregoing, this Legal Advisory Office recommends granting the statute-of-limitations defense (excepción de prescripción) raised by employer Nombre140135 #9-00233029000-001-000 for the 1999 and 2000 periods....” (Images 8-11 of the administrative record)
• 5)By administrative decision AT-186-09 dated 29 de julio del 2009, the request for a declaration that the debt was time-barred filed by Mr. Nombre140135 was adjudicated, and it was ordered: “... 3. Regarding the aforementioned request for a declaration that the debt was time-barred, this Treasury Department hereby fully affirms Memorandum AL- DESAF N° 236- 2009 dated 22 de julio de 2009 and adopts the factual and legal grounds set forth by the Legal Advisory Office. 4. Based on the foregoing, the request for a declaration that the debt was time-barred is granted, and the payroll assessments for 1999 and 2000 are declared time-barred. Accordingly, those periods shall be voided, and the obligation owed to this Directorate shall be deemed discharged. The debt has been updated using information from the Caja Costarricense de Seguro Social as of 31 de enero de 2009.” (Image 2 of the administrative record—submitted in digital format—)
• 6)According to the itemization prepared by the Treasury Department on 29 de julio del 2009, as of that date the respondent had an outstanding debt with the General Directorate for Social Development and Family Allowances of the Ministry of Labor and Social Security for payroll assessments for the months of March through December 1999 and January 2000, totaling ¢1.753.037.34 (one million seven hundred fifty-three thousand thirty-seven colones 34/100), consisting of ¢592.210.10 (five hundred ninety-two thousand two hundred ten colones 10/100) for overdue periods; ¢104.452.52 (one hundred four thousand four hundred fifty-two colones 52/100) for overdue penalties; and ¢1.056.374.72 (one million fifty-six thousand three hundred seventy-four colones 72/100) in late-payment interest. (Image 7 of the administrative record)
• 7)Report No. DFOE-SOC-IF-02-2013 dated 15 de febrero del 2013, issued by the Operational Auditing and Evaluation Division, Social Services Area, of the Office of the Comptroller General of the Republic and entitled “REPORT ON THE LIMITATION PERIOD APPLICABLE TO EMPLOYERS’ DEBTS TO FODESAF,” concluded: “3.1. DESAF has incorrectly applied a three-year limitation period to debts whose taxable event (hecho generador) occurred before 13 de octubre de 2009, even though the Office of the Attorney General of the Republic has not issued an express opinion regarding the applicable limitation period in this area. Moreover, since 2004, consistent and repeated judicial precedents have applied the ten-year limitation period established by Law No. 5662, which was more favorable to the interests of the Fund and to the public interest served by that Fund. 3.2 With the reform enacted through Law No. 8783, the limitation period for debts owed to FODESAF was reduced from 10 to 4 years, which could further constrain the collection efforts undertaken by DESAF in light of its operational capacity, or by CCSS when it assumes that responsibility; moreover, a shorter period could be detrimental to the public treasury. (...).” Based on those findings, the oversight body ordered: “4.4. Initiate the appropriate actions, whether through an action seeking annulment of an administrative act favorable to an interested party on grounds of harm to the public interest (lesividad) or through proceedings for evident and manifest absolute nullity (nulidad absoluta evidente y manifiesta), as applicable, in order to annul the administrative actions that improperly declared debts time-barred; proceed with the corresponding collection and recovery in the cases identified as a result of directives 4. 7 and 4.8. Submit quarterly reports to this oversight body on the progress of each case, beginning in setiembre de 2013 and continuing through junio de 2014. The foregoing is in accordance with the discussion in paragraphs 2.1 through 2.23.” (Images 26-49 of the main record)
• 8)By decision No. DMT-1043-2013 issued at 09 horas 15 minutos on 17 de julio del 2013, the Minister of Labor and Social Security declared Administrative Decision No AT-186-09, issued at 09 horas on 29 de julio del 2009 by the Administrative Collection Unit, to be harmful to the public interest (lesividad administrativa). That decision had declared time-barred the amounts owed to the Family Allowances Fund by employer Nombre140135, employer number 2-03101339426-001-001, for the 1999 and 2000 periods. The Minister likewise ordered that the Office of the Attorney General of the Republic be requested to file the corresponding action. (Images 12-22 of the main record)
• 9)By memorandum DMT-1026-2013 dated 26 de agosto de 2013, the then Minister of Labor and Social Security, Olman Segura Bonilla, requested that the Office of the Attorney General of the Republic file these proceedings seeking annulment on grounds of harm to the public interest. (Undisputed fact)
• 10)This action seeking annulment on grounds of harm to the public interest was filed on 17 de julio del 2014. (Images 50-67 of the record)

II.Subject matter of the proceeding. Requirements for an action seeking annulment of an administrative act as detrimental to the public interest (lesividad). In this case, the claimant seeks a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of Administrative Resolution No AT-186-09, issued at 09 hours on 29 de julio del 2009 by the Administrative Collection Unit, which declared that the limitations period (prescripción) had expired for the 1999 and 2000 periods owed to the Fondo de Asignaciones Familiares as part of the debt of employer Nombre140135, employer number 2-03101339426-001-001, on the grounds that the rules governing the limitations period applicable to taxes extinguished through that mechanism had been improperly applied. Because the subject matter of this dispute is the review of the validity—through an action of lesividad, it bears emphasizing—of an administrative act (acto administrativo) conferring a benefit, it is necessary to establish briefly whether the various requirements imposed by the legal system for bringing such an action have been met, since the absence of any one of these elements would preclude and make it impossible to grant the relief sought in the complaint.

It should be noted that courts examine these requirements sua sponte (de oficio), because they are essential elements of the action. In general terms, lesividad is a judicial mechanism through which the Administration seeks the invalidation of one of its own acts which, as a matter of principle, produces a favorable effect for a third-party addressee. From that perspective, lesividad in this type of dispute is subjective in nature, insofar as it seeks the annulment of administrative conduct (conducta administrativa) that grants a right or, more generally, a beneficial legal position to a person. Although the validity of specific—and not general—public administrative conduct conferring a benefit is reviewed, such review requires the participation of the addressee of that specific conduct so that the addressee may exercise the rights of defense and adversarial process (derecho de defensa y contradictorio) against claims seeking to alter the addressee’s legal position.

According to the majority of this Court, this mechanism is codified in section 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, which sets out its prerequisites and procedural rules. It is also referenced in section 173.6, in relation to section 183, of the Ley General de la Administración Pública. From the standpoint of procedural prerequisites (presupuestos procesales), subjective, objective, procedural, and temporal conditions apply. With respect to the subjective aspect, standing to sue (legitimación activa) is granted to the Administration that issued the challenged act, while the party with standing to be sued (legitimado pasivo) is the recipient of the effects of the conduct, namely, the person who obtains its benefits. As for the objective aspect, lesividad constitutes a mechanism for legally eliminating administrative acts of individual scope that confer a benefit and are substantively inconsistent with the legal system—that is, acts affected by some degree of invalidity, whether absolute or relative nullity (nulidad relativa), in any of its forms (sections 128, 158, 165, and related provisions of the aforementioned Ley General No. 6227).

Accordingly, the Administration must declare that such conduct is detrimental to the public interest, which must be established through a series of internal administrative actions that are mandatory before the action may be brought. Indeed, procedurally, the highest-ranking authority of the respective Public Administration must declare the act detrimental to public interests, whether because it harms economic, fiscal, or other interests arising from the public interest; for this purpose, that authority must have an underlying legal and technical opinion supporting the determination. Unlike other mechanisms for invalidating public administrative conduct—such as ex officio nullity (nulidad oficiosa) under section 173 LGAP—this does not require a hearing for the third party, but only internal actions by the Administration intended to verify the existence of an express administrative decision by the highest-ranking authority seeking the invalidation of the act.

The third party may present defensive arguments during the judicial proceeding; consequently, the third party’s lack of participation in the administrative phase of the declaration of lesividad does not in any way impair the right to due process or administrative procedure (debido proceso o procedimiento administrativo). However, when the act originates from the State (see section 1 Ley General), that is, from the Central Administration, the complaint may be filed only by the Procuraduría General de la República (section 16 of Ley No. 8508), following a request from the highest-ranking authority and a prior internal declaration of lesividad detailing the grounds for that determination. Such representation is also required for acts of the Poder Judicial issued in the exercise of its administrative function, as in the case of acts adopted by the Consejo Superior, whose lesividad must be declared by the Corte Plena.

When the act originates from a public entity, the rules governing legal representation are those set forth in section 17 of that same code. As to the temporal aspect, the majority of this panel considers that the new procedural legislation establishes a period of one year, calculated from the business day following the date of issuance—not notification—within which the act must be declared detrimental to the public interest in administrative proceedings. This is without prejudice to cases in which the act is affected by absolute nullity; in such cases, under section 34.1 of the CPCA, the internal declaration may be made for as long as the act continues to produce effects. In that situation, the aforementioned one-year period is calculated from the date on which its effects cease, and any judgment ordering nullity shall do so solely for purposes of the act’s annulment and future inapplicability.

This issue will be revisited below. Following that declaration—and not upon expiration of the first one-year period—the majority of this Court considers that a period of one year is granted to bring the administrative-law action, as a strict forfeiture period (plazo fatal de caducidad), pursuant to section 39 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. In the view of the majority of this Chamber, an exception applies to the protection of the public domain (dominio público), in which case a lesividad action is not subject to a time limit because of the general rule that such property is not subject to prescription (imprescriptibilidad), as follows from section 261 of the Código Civil and is also recognized in section 34.2 ejusdem. Thus, in matters concerning public-domain status (demanialidad), which include environmental matters, the time limit for declaring lesividad is inapplicable, meaning that such a declaration may be made at any time, without prejudice to an analysis of whether an action of that nature remains current.

Likewise, in tax matters, section 41.2 of the CPCA provides that the maximum period for initiating proceedings shall be the same limitations period established by the legal system for the respective substantive right (derecho de fondo) at issue, a rule that expressly applies even in lesividad proceedings.

III.Requirements for lesividad in this specific case. In this case, the record shows that the act challenged in this complaint is Administrative Resolution No AT-186-09, issued at 09 hours on 29 de julio del 2009 by the Administrative Collection Unit, which declared that the limitations period had expired for the 1999 and 2000 periods owed to the Fondo de Asignaciones Familiares as part of the debt of employer Nombre140135, employer number 2-03101339426-001-001. With respect to administrative authority (competencia administrativa) to issue the internal declaration of lesividad, it has been established that this formal declaration was issued through Resolution No. DMT-1043-2013 at 09 hours 15 minutes on 17 de julio del 2013 by the Ministro de Trabajo y Seguridad Social, who, pursuant to sections 27 and 102 of the LGAP, in relation to section 34 of the CPCA, is the authority competent for that purpose. The declaration of lesividad, in turn, is directed against the direct beneficiary of the challenged administrative act. From an objective standpoint, the declaration concerns a final act (acto firme) conferring a benefit, and there is no defect whatsoever concerning those elements. From a temporal standpoint, the majority of this panel considers it necessary to refer to section 34.1 of the CPCA, which clearly provides:

• 1)When the Administration itself, as the issuer of an act declaring rights (acto declarativo de derechos), seeks its annulment before the Administrative-Law Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso-Administrativa), the highest-ranking authority must first declare it detrimental to public, economic, or other interests. The maximum period for doing so shall be one year, calculated from the day following the day on which the act was issued, unless the act contains defects resulting in absolute nullity, in which case that declaration may be made for as long as its effects continue. In the latter situation, the one-year period shall run from the time its effects cease, and the judgment declaring nullity shall do so solely for purposes of its annulment and future inapplicability.

This provision clearly establishes that, as an initial premise, the highest-ranking authority of the respective Administration has a period of one year, calculated from the business day following its issuance (not its notification), to declare in administrative proceedings that the act is adverse to the public interest (declaratoria de lesividad), except in cases involving the public domain (and environmental matters), in which no temporal limitations apply. However, the same mandate exceptionally provides for the continued existence of the power to issue a declaration of adverse effect, solely for conduct affected by absolute nullity (nulidad absoluta), for as long as its effects persist; in such a case, that declaration may be issued while that period of effectiveness remains in force and even within the year following the definitive cessation of its effectiveness. Nevertheless, in this eventuality, the same provision states that any judgment ordering nullity shall do so solely for purposes of the future annulment and inapplicability of the conduct.

It should be emphasized that this option applies only to the absolute nullity of acts having continuing effects (actos de efectos continuados), because, in the case of acts having instantaneous effects (actos de efecto instantáneo), it is clear that the aforementioned one-year period runs from the adoption of the conduct, pursuant to the general rule imposed by the provision referred to ut supra. That said, it should be noted that, in the situation under review—namely, the adverse effect of absolutely null acts having continuing effects—if the internal declaration that the act is adverse to the public interest is issued within the year following the adoption of the conduct, any judicial invalidation through adverse-effect proceedings (lesividad) shall have retroactive effect, pursuant to canon 39.2 in relation to 131 of the CPCA and the doctrine of ordinal 171 of the LGAP. Otherwise, where, under the authorization granted by law and with respect to an absolutely null act having continuing effects, that declaration is issued more than one year after its adoption, as stated in provision 34.1 of the CPCA, the nullity declared in the judgment shall be solely for purposes of its future invalidation and inapplicability.

This means that, in such a scenario, annulment of the act occurs constitutively and prospectively, and that, by express statutory mandate, no retroactive (declaratory) effect may be attributed to that invalidation. Consequently, in such cases, exceptionally, even when absolute nullity is involved, the legal and material effects produced by the act cannot be disregarded for purposes of pursuing potential claims for damages, refunds, or reimbursement. In other words, the effects produced while the act was in force remain in place, and the act is declared null so that it ceases to produce effects, without that invalidation extending to effects already fully realized before the invalidation of the act on which they are based.

IV.From that perspective of review, as previously stated, the majority of this panel finds that this action has the particular feature that the declaration that the act was adverse to the public interest was issued precisely under the exception referred to in ordinal 34.1 of the CPCA concerning null acts having continuing effects. Indeed, the act sought to be annulled through these proceedings dates from 29 de julio del 2009, whereas the declaration of adverse effect issued by the head of the Labor and Social Security portfolio is dated 17 de julio del 2013 (DMT-1043-2013). The State’s representative asserts that this matter concerns an act whose effects continue to occur insofar as it causes financial harm to the State, because funds allocated to social development and family allowances would no longer be received, to the evident detriment of the functions performed by the Dirección General de Desarrollo y Asignaciones Familiares.

The State’s position on this point is respected but ultimately not shared. An act ordering or declaring the limitation of a tax debt (prescripción de una deuda fiscal), or, in general, any act ordering the termination of the exercise of a particular right or power, ultimately has the immediate and instantaneous effect of releasing a set of obligations and burdens, which are deemed extinguished by virtue of that doctrine. It is not an act that may be regarded as having continuing effects, because its direct consequence is the extinguishment of an obligation, in this case one of a tax nature. Upon closer examination, in cases such as this one, the limitation ordered by the act issued through resolution AT-186-2009 at 09:00 hours on 29 de julio de 2009 by the Tesorería area, now the Departamento de Gestión de Cobro de la DESAF, constitutes negative or extinctive prescription (prescripción negativa o liberatoria).

That doctrine is a means of extinguishing monetary obligations, regulated not only by canon 868 of the Código Civil but also by provision 35 inciso e) in relation to 51, both references being to the Código de Normas y Procedimientos Tributarios. This is an instantaneous, one-time effect, not a continuing effect entailing the periodic, sustained application of that content. It certainly results in the Treasury not receiving that revenue, but this is the logical consequence of an administrative decision that deemed the obligation extinguished because the conditions allowing negative prescription were met in the specific case, namely, inaction by the right-holder, passage of the period established by the legal system, and invocation of extinctive prescription. In this case, regardless of whether the limitation period used in issuing the act of 29 de julio del 2009 was correct, the fact remains that it is an act having instantaneous effect.

Therefore, the treatment referred to in canon 34.1 in relation to 40 of the CPCA does not apply to the matter sub judice, because, irrespective of whether the act is absolutely null, it ultimately fails to satisfy the prerequisite that it have continuing effects. From this standpoint, the majority of this Court considers that, in accordance with the provisions cited above, the Public Administration had a period of one year from the day following adoption of the act to declare it adverse to fiscal interests in administrative proceedings. That period was greatly exceeded here, since the act sought to be invalidated dates from 29 de julio del 2009 and the declaration issued by the administrative authority was not issued until 26 de agosto del 2013, that is, more than four years and one month after adoption of the former act, which instantaneously granted the favorable effect now sought to be invalidated.

This deficiency has a substantial impact on these proceedings because failure to comply with that period results in the administrative authority’s loss of the power to declare the act adverse to the public interest, thereby causing noncompliance with one of the essential requirements of adverse-effect proceedings, as expressly imposed by law. As explained in the preceding sections of this judgment, this renders the proceedings inadmissible. The fact that this complaint was filed within the year following the declaration of adverse effect does not preclude that result because, as stated, the majority of this Chamber considers them to be distinct stages, each subject to different consequences: the first determines the inadmissibility of the case for failure to satisfy a fundamental requirement for exercising the right of action, while the second is governed by the expiration of the action (caducidad de la acción).

It should be emphasized that this Contentious-Administrative Court has already had an opportunity to address the same issue now presented. Thus, precedent No. 11-2018-VII, issued at 10 hours 10 minutes on 13 de febrero del 2018 by Section VII, stated the following on this same issue: “...However, as specified in the list of proven facts in this judgment, it was not until 16 de julio del 2013, that is, three years after the challenged act was issued, that the highest-ranking authority of the ministerial portfolio proceeded to issue the declaration that the act was adverse to the public interest, which was made through resolution number DMT-1052-2013 at 13:50 hours on 16 de julio del 2013, thereby greatly exceeding the one-year period established by the legal system. It must further be noted that, on previous and recent occasions, this same Chamber has decided cases similar to the one before it, involving the same representative of the State and in which it likewise found that the statutory period for bringing the intended adverse-effect proceedings had elapsed.

That position is not only maintained now but is reiterated herein (see, for example, judgments numbers 063-2017-VII at fifteen hours on treinta de agosto del dos mil diecisiete, 076-2017-VII at ten hours on dieciocho de octubre del dos mil diecisiete, and 008-2018-VII at eleven hours and thirty minutes on dos de febrero del dos mil dieciocho, all from this same Section and the latter two authored by this same drafting judge). Consequently, since it has been determined that, in the case under review, the one-year period prescribed in subsection one of article 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo had already been greatly exceeded when the declaration of adverse effect was issued, it is evident that the power to exercise that authority had expired, even though that declaration was required as the basis for these proceedings. The temporal limitation established by the legislature contributes to legal certainty, thereby preventing administrative inaction and ensuring diligence by public entities in all their actions, particularly those intended to extinguish rights already vested in private parties.

Accordingly, the legally appropriate disposition is to declare the complaint inadmissible pursuant to articles 39.1.a) and 120.1.a) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, due to failure to satisfy one of the fundamental elements of the action, namely, compliance with the period for declaring the act adverse to the public interest within the Administration.” It is clear that the analysis contained in those precedents is shared; therefore, pursuant to ordinal 120 of the CPCA and in view of the aforementioned deficiency, the majority holds that there is no alternative but to declare this complaint inadmissible. Accordingly, it is unnecessary to address the remaining elements of adverse effect or the merits of the disputed matter.

V.Conclusion. The respondent was declared in default (rebeldía). However, the inadmissibility of these proceedings must be ordered sua sponte because it has been established that the administrative declaration that the act was adverse to the public interest was issued after expiration of the period granted for that purpose by ordinal 34.1 of the CPCA.

XII.Costs. Pursuant to numeral 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorney’s fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the unsuccessful party solely by reason of being unsuccessful. Dispensation from such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, the respondent’s default makes it necessary not to apply the general rule requiring the unsuccessful party to pay costs, given the respondent’s neglect of these proceedings; accordingly, the proper disposition is to decide the matter without a specific award of costs.

POR TANTO, by majority decision, with Judge Fernández Brenes dissenting; The harmfulness action (demanda de lesividad) filed by the State against Mr. Nombre140135 is declared inadmissible because the statutory period for issuing the declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) had elapsed. Given the manner in which this proceeding is decided, no ruling is made on the other matters alleged. No special award of costs is made. Judge Silvia Consuelo Fernández Brenes dissented from the declaration of inadmissibility, considering that this matter is governed exclusively by the doctrine of limitation (prescripción), pursuant to Article 41.2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. José Roberto Garita Navarro/ Silvia Consuelo Fernández Brenes/ Christian Hess Araya*-*-*-*-*-*-*-* Dissenting opinion of Judge Fernández Brenes:

Although I respect the opinion of my colleagues, I disagree with the reasons set forth in their opinion for declaring inadmissible the tax inadmissibility filed by the State against Nombre140135, and I declare that the action is admissible because I consider that this matter is governed exclusively by the doctrine of limitation, pursuant to Article 41.2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. Because mine is the minority opinion, I refrain from ruling on the merits of the matter raised. The grounds for my decision are as follows:

First: My fellow Section judges juxtapose Sections 34.1 and 41.2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, under which, they state, the Tax Administration has one year to declare harmful the act that it seeks to have annulled in judicial proceedings and another period—also a limitation period resulting in forfeiture (caducidad), but now a longer one—in which to file the tax harmfulness action before the courts, calculated according to the substantive tax right to which the matter relates. I do not share that position. My reading of the provisions governing harmfulness actions in tax matters differs from that of my fellow Section judges, because, in my view, there is a special and distinct statutory framework for this type of matter. In this regard, it is necessary to distinguish that, with respect to harmfulness proceedings in general, the procedural rules are governed by the aforementioned Section 34 and Section 39(1)(e) of the same legal code.

Thus, in these matters, subsection 1) establishes a period resulting in forfeiture within which the Administration that issued the act conferring rights (acto declarativo de derechos) must declare that act harmful: one year “counted from the day following the day on which it was issued”; and it retains this authority—to declare the act harmful—while that action continues to produce effects and involves a defect of absolute nullity (nulidad absoluta), but it limits the effects of any judgment granting the action, insofar as the declaration of nullity will apply solely to prevent its future application. (For that reason, I agree with the doctrinal position set forth in Considerando III of the judgment at issue, which specifically governs the temporal scope of harmfulness actions in general, based on the provisions of Section 34(1) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and which specifically refers to the doctrine—limitation resulting in forfeiture—and the period—one year—available to the Administration to declare the act harmful.

What I do not share is the application of this provision to tax harmfulness actions.) Subsequently, in harmfulness proceedings in general, pursuant to Section 39(1)(e) of the referenced Código Procesal, a one-year period is established, once again as a limitation period resulting in forfeiture of the action, within which the Administration must file the harmfulness proceeding before the courts. The sole exception established in the referenced Section 34 to the temporal rules governing harmfulness proceedings concerns matters involving public-domain property (bienes del dominio público), for purposes of its protection, precisely because of its essential characteristics of immunity from limitation (imprescriptibilidad), inalienability (inalienabilidad), immunity from attachment (inembargabilidad), and subjection to police power (poder de policía). However, with regard to this type of proceeding (harmfulness proceedings), there is also another exception established in the procedural law governing this Jurisdiction, namely the mandate of Article 41.2, which, in the relevant part, literally provides:

“The maximum period for instituting the proceeding shall be the same as that established by the legal system as the limitation period for the respective substantive right at issue in the following cases:

• 1)...
• 2)In tax matters, including harmfulness proceedings.” (Emphasis not in the original.)

This is a special rule governing tax harmfulness actions. In my view, it is not permissible to draw distinctions where the law does not do so, because the procedural law governing this Jurisdiction contains express language addressing not only the legal doctrine governing the temporal scope for the timely filing of proceedings in tax matters, but also expressly includes tax harmfulness proceedings. Thus, it is not valid to draw distinctions where the statutory provision does not do so, given that its language clearly and expressly provides that any dispute before the courts concerning tax matters—under the provision transcribed above—is governed by the doctrine of limitation and not by limitation resulting in forfeiture. By express statutory mandate, this also encompasses claims seeking annulment (pretensiones anulatorias) of acts of the Tax Administration in harmfulness proceedings. It should be noted that no claim seeks nullity more directly than one concerning acts conferring rights, which are precisely what give rise to harmfulness proceedings brought by the Administration. Therefore, under the rules of equity, it cannot be considered appropriate to apply to challenges against tax acts brought by taxpayers a doctrine different from the one governing harmfulness proceedings.

II.Thus, my position arises not only from the express language of the mandate in the cited Article 41.2, but particularly from the spirit and intent of the legislature, as reflected in the minutes of the discussion of the Código Procesal Contencioso Administrativo bill in the Asamblea Legislativa. This is a method of interpretation contained in Article 10 of the Código Civil, which states that “(L)egal provisions shall be interpreted according to the ordinary meaning of their words, in relation to their context, historical and legislative background, and the social reality of the time in which they are to be applied, with primary regard to their spirit and purpose” (emphasis not in the original). Thus, regarding the discussion of the mandate contained in Section 41 of the procedural code governing this Jurisdiction (Contencioso Administrativa), in Minutes No. 14, dated treinta de marzo del dos mil cinco—according to the publication by the Procuraduría General de la República and the Colegio de Abogados, first edition, dos mil siete, ISBN 978-9968-5-2, at folios 304 through 314—the members of the Subcomisión de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa discussed whether it was appropriate to unify the time limits and legal doctrines applicable to claims seeking annulment and civil proceedings involving the public treasury (procesos civiles de hacienda), specifically in matters that might arise in the field of taxation.

Attention was also drawn to the lengthy periods that would govern judicial challenges in tax matters, both where challenges were brought by private parties subject to the Administration (administrados) and in harmfulness proceedings; nevertheless, the decision was maintained to apply the doctrine of limitation to tax matters—distinguishing it from the limitation resulting in forfeiture applicable to the cases governed by the preceding sections, namely Sections 34 and 39 of the referenced Código—even where nullity was sought with respect to acts of the Tax Administration—again, both where the challenge was brought by a private party subject to the Administration and where it was brought by the Administration in tax harmfulness proceedings. Accordingly, it should be noted that the initial proposal for the provision under discussion read as follows:

“In civil matters involving the public treasury and in tax matters, the maximum period for instituting ordinary proceedings shall be the same as that established by the Legal System as the limitation period for the respective substantive right.” Based on that proposal, discussion began in the aforementioned legislative Sub-Comisión, with Doctor Nombre25031, then Procurador Constitucional, questioning why different treatment—an exception—should be established for civil matters involving the public treasury and tax matters, after which he added:

“... it seems to me that, for example, in tax matters, the three-year limitation period could be excessively long; and in some other matters, the limitation periods could be as long as ten years. So why not follow the rules applied in the preceding articles, which establish one year, instead of committing ourselves in those two areas to limitation periods as long as three or ten years; and, furthermore, why not include the other cases of liability involving procurement, liability of the public treasury, and liability of public officials?” In response, then-Judge González Camacho explained that, under the new procedural framework being discussed, the various types of proceedings would be eliminated and replaced by a single proceeding—with no distinction among ordinary, summary, or abbreviated proceedings—and added: “For the moment, I am only interested in clarifying that civil matters involving the public treasury would encompass all those cases involving property or real-estate matters in general that are not specifically governed by public law.

It is true that tax matters do receive special treatment. ...” (emphasis not in the original). Immediately thereafter, Doctor Manrique Jiménez Meza noted that he fully shared “... the concern of the Procurador, in the sense that uniformity in the time limits for bringing challenges is preferable; and it seems to me that, in order to avoid confusion and distortion for litigants, it is very important to follow a consistent approach with respect to the time limits for bringing challenges in administrative litigation, without prejudice to what a special law on the subject may provide, such as the Régimen de Responsabilidad Patrimonial.” Doctor Nombre36865 responded to this proposal—to unify the system and the applicable time limits—as follows:

“Precisely because of the variety identified by the Procurador, I would instead prefer to retain it, in the sense that the legislature weighed the different interests at stake in each field, and it would in some way be somewhat—how shall I put it—perhaps even presumptuous to attempt to establish a general time limit governing subjects ranging from taxation to matters such as those governed by the organic law. In fact, the spirit of this provision is to preserve the specific rules maintained in fields such as taxation by the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, among other provisions; and in civil matters involving the public treasury, as don Nombre7845 rightly says, there are in fact a number of time limits that, for one reason or another, were duly weighed by the legislature at the time. I would be concerned that adopting a single time limit might sometimes, far from being beneficial, result in harm both to the Administration and to the litigant, depending on the circumstances.

It is my impression that the objective discussed at that time was precisely to avoid altering so many areas of the legal system and reducing them to a single alternative or solution.

That, it seems to me, was the objective considered at the time, and I would favor retaining it, particularly because we do not have a very clear understanding of the full range of cases governed by special provisions.” (Emphasis not in the original.)

Likewise, Justice Jinesta Lobo stated, insofar as relevant:

“... In reality, the issue of drawing the boundary between Contentious-Administrative jurisdiction (Contencioso Administrativo) and Civil Treasury jurisdiction (Civil de Hacienda) originates in the old distinction made by the French in the embryonic stages of Administrative Law between acts of management (actos de gestión) and acts of authority (actos de autoridad). Public administrations exercise two types of legal capacity; they have a single legal personality, but they exercise private-law capacity and public-law capacity. Obviously, when they exercise public-law capacity, we have seen that we have established what we might call the ordinary period of one year. To me, that continues to be a privilege in favor of the Administration, because in any other jurisdiction, the right to bring an action does not depend on a limitation period for filing (plazo de caducidad), but rather on the statute of limitations applicable to the underlying substantive right (prescripción del derecho de fondo). But in any event, it continues to be a privilege that we grant to the Administration in the interest of safeguarding purported collective interests. ...” (Emphasis not in the original.)

Subsequently, the then Attorney General of the Republic—Ana Lorena Brenes Esquivel—described the situation concerning challenges to administrative conduct (conducta administrativa) in tax matters, offering the following observations:

“Thank you. I have several observations, and I am actually concerned about the relationship with other articles. I agree that I would retain the limitations period applicable to the underlying substantive right; that is an issue we had discussed and on which I agreed. Because the deadline becomes burdensome, not so much for the person subject to administrative action (administrado) as for the Administration itself.

In fact, considering, let us say, the relationship between this article and Article thirty-four, I have a genuine concern that the period available to the Administration to seek annulment in connection with acts that do not produce continuing effects might be only one year. In other words, the Administration usually takes more than one year to realize that it has issued an absolutely void act (acto absolutamente nulo). Why? Because ordinarily it is not the Administration that issued the act that reports—or ‘realizes,’ in quotation marks—that it has an absolutely void act; rather, in our experience, on most occasions it is the Office of the Comptroller General (Contraloría) that realizes that the Administration has issued an absolutely void act, and it is the Office of the Comptroller General that asks the Administration to annul that administrative act (acto administrativo), to issue a declaration that the administrative act is adverse to the public interest (declaración de lesividad), or, exceptionally, issues such a declaration itself.

Thus, ordinarily, with this one-year period for an act that does not produce continuing effects, it will be very difficult for the Administration to realize within that year that it has an absolutely void act, because the Office of the Comptroller General takes time to prepare its reports and everything else. If I already have that concern regarding Article thirty-four, ...

...

The other issue is tax matters. Frankly, I do not have a settled position on whether or not to retain the limitations period applicable to the underlying substantive right. What I would ask, however, is that if we are going to provide that the period within which the person subject to administrative action may challenge the matter is the period applicable to the underlying substantive right, we should also give the Administration the same period to proceed through an action seeking annulment of an act adverse to the public interest (acción de lesividad).

Let us say that, in this regard, I frankly do not understand why a distinction should be drawn between tax matters and the others, but I think it should be done. Why? Because I would prefer the Administration to have three years—which is roughly where the periods stand—and not one year, which I would also prefir (sic) in Article thirty-four. Thus, the Administration also gains time, but if we do this, let us provide that, in tax matters, the Administration has the same period to bring an action seeking annulment of an act adverse to the public interest as the period applicable to the underlying substantive right, so that it is treated equitably with the person subject to administrative action. ...” (Emphasis not in the original.)

To which Doctor Manrique Jiménez Meza replied as follows:

“... Well, first of all, I would like to frame the discussion in terms of Civil Treasury and tax matters.

I believe enough has already been said; nevertheless, from a technical standpoint, I was referring to the concern expressed by Mr. Nombre25031 regarding the importance of establishing a single standard for all administrative acts in general, which would obviously include tax matters. Therefore, if the one-year period and the opportunity to challenge while the effects continue, with and without retroactive effect, are not going to be standardized, then ... and if the Office of the Attorney General of the Republic agrees that the period applicable to the underlying substantive right should be retained—in tax matters specifically, it is three years—and that the State should have exactly the same opportunity to challenge within that period, then I see no objection from that perspective.

I am concerned by the Office of the Attorney General’s observation that different periods might be construed against the Administration. That is why I undertook to consider the Office of the Attorney General’s very valid concern that the Administration might be deemed to have different periods. Obviously, if the position is clear that exactly the same standards will apply both to the litigant, understood as the citizen, and to the Public Administration, including in tax matters, then I continue to support the sound approach reflected in Article 41 of the bill. ...” (Emphasis not in the original.)

The foregoing discussion resulted in the text of section 41 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) transcribed above, which established that in tax matters, including actions seeking annulment of acts adverse to the public interest, the governing doctrine is the statute of limitations (prescripción). Thus, based on the text of the provision under discussion, the legislative intent, and the purpose of the provision—in light of the reasons and considerations expressed during its legislative deliberation—the statute of limitations must necessarily be treated as the governing doctrine for this type of proceeding (actions seeking annulment of acts adverse to the public interest in tax matters), rather than expiration of the right of action (caducidad de la acción), as my colleagues on the Section maintain.

III.That said, the consequence of applying the statute of limitations to actions seeking annulment of acts adverse to the public interest in tax matters must not lead to the mistaken view that the Administration has one limitation period for declaring that the act whose annulment it seeks is adverse to the public interest, and another period, running from that latter act, for filing the action seeking annulment before the courts. I reiterate that this rule is prescribed for actions seeking annulment of acts adverse to the public interest generally, which are governed by the limitation period in section 34.1 of the Contentious-Administrative Procedure Code (for the declaration by the head of the institution that issued the act sought to be annulled that the act is adverse to the public interest), supplemented by Article 39, subsection 1), subparagraph e), of the same body of law, which likewise establishes expiration of the right of action.

In the case of tax-related actions seeking annulment of acts adverse to the public interest—I insist once again—the governing doctrine is the statute of limitations, which, as the transcribed section 41 states, is “(T)he maximum period for instituting the proceeding.” That phrase must not lead to the mistaken view that it refers to a limitation period for filing, because it also applies fully to the statute of limitations, as occurs in many other jurisdictions in which the rule governing access to adjudicative justice (Justicia Jurisdiccional) is the statute of limitations. Accordingly, in these cases we must neither divide nor multiply that limitations period based on the steps or prerequisites necessary for the lawful institution of an action seeking annulment of an act adverse to the public interest in tax matters; to reiterate, we must not treat it as comprising one period for declaring adverse to the public interest the act intended to be challenged in judicial proceedings, and another limitations period—equal in length to the first—for timely filing the proceeding.

This would be plainly improper and wholly illogical, particularly because statutes of limitations generally establish lengthy periods (from three to five years, pursuant to section 51 of the Tax Rules and Procedures Code (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), depending on the tax period challenged in the proceeding and taking into account the various amendments this provision has undergone in this respect, and up to ten years where a special rule applies to the tax in question, which must be determined in each specific case). Moreover, it must be borne in mind that the statute of limitations is subject both to interruption of the period (circumstances in which the calculation begins anew, under Article 53 Ídem) and to suspension (circumstances in which the limitations period does not run, under Articles 880 of the Civil Code and 976 of the Commercial Code). Such an interpretation would make the period granted to the Administration for bringing actions seeking annulment of acts adverse to the public interest excessively long and, once again, would be contrary to the principles of equity that the rules governing the statute of limitations in such cases were intended to satisfy.

The discussions and observations of the members of the legislative Subcommittee considering the draft Contentious-Administrative Procedure Code make clear that the Administration is granted only one period, which covers both actions under the regulatory regime applicable in each case. In other words, the Administration has a single period—the statute of limitations applicable to the underlying substantive right—within which it must declare adverse to the public interest the act whose annulment it seeks in contentious-administrative proceedings and ensure that, once the complaint has been filed with the courts, it is served on the defendant. In this regard, it should be recalled that, under the doctrine of the statute of limitations, the period does not cease to run upon the filing of the complaint with the courts, but upon effective service of the complaint on the defendant. Additionally, it is deemed necessary to refer to the mandate of section 165 of the Tax Rules and Procedures Code, as worded upon the enactment of the Contentious-Administrative Procedure Code, Law number 8508, of veintidós de junio del dos mil seis, effective as of primero de enero del dos mil ocho, which provides as follows:

“Article 165.- Procedure.

A person concerned may bring a contentious-administrative action against decisions of the Administrative Tax Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo), in accordance with the provisions of the Contentious-Administrative Procedure Code.

When the department or institution responsible for administering the tax considers that the decision issued by the Administrative Tax Tribunal is inconsistent with the legal system (ordenamiento jurídico), it may challenge that decision in accordance with the provisions of the Contentious-Administrative Procedure Code; to do so, it must attach written authorization issued by the Ministry of Finance (Ministerio de Hacienda), if the matter concerns the Tax Administration (Administración Tributaria).

For the foregoing purpose, the body or entity responsible for administering the tax must submit to the aforementioned Ministry or authority a reasoned report stating why it considers it advisable to challenge the respective administrative decision. The Ministry or competent entity must decide whether the challenge is warranted after obtaining an opinion from the corresponding legal body.” (Emphasis not in the original.)

Thus, this provision not only allows the Tax Administration to initiate or conduct proceedings for a declaration that an administrative act is harmful to the public interest (procesos de lesividad) in tax matters, but also makes that procedure fully subject to the rules of the Code of Administrative Procedure and Judicial Review (Código Procesal Contencioso Administrativo), which, pursuant to section 41.2, subjects it to the rules governing the statute of limitations (prescripción). Note that this provision requires—as in proceedings for a declaration of harmfulness in other matters—a legal and technical report analyzing the grounds for the invalidity (nulidad) sought to be declared, as well as authorization from the respective head of the agency—the Minister (of Finance)—declaring the act harmful to the public interest.

IV.It should also be borne in mind that regulation of the doctrines of forfeiture (caducidad) and the statute of limitations is reserved to the legislature’s discretion—in this regard, judgments number 4397-99, 1794-99, 2001-0856-2001, 2006-2228 and 2007-0442, all issued by the Sala Constitucional, may be consulted—and that judges are subject to the Constitution and the laws, pursuant to article 154 of the Constitución Política; considerations regarding the best option for the Administration of Justice, or regarding legal expediency or inexpediency, are not valid when determining which doctrine applies or does not apply in each circumstance. We are judges charged with ensuring legality and are therefore required to apply the procedural and substantive legal framework governing our Jurisdiction, without distinguishing on the basis of what may be considered more or less advisable in particular situations.

V.Applying the statute of limitations to the matter sub judice (subjudice) in order to analyze the temporal factor in the proceedings for a declaration of harmfulness before us necessarily leads to a different outcome from that reached by my fellow Section judges. Under my calculation, the action is not inadmissible; on the contrary, I find that it was filed within the prescribed period, which would require an analysis of the merits of the issue raised. Indeed, in my view, forfeiture of the action does not apply at all in tax-related proceedings for a declaration of harmfulness. And, as I explained above (supra), I cannot distinguish between one time limit within which the Tax Administration must declare harmful the act it seeks to have declared invalid before this Jurisdictional Court and another time limit for the timely filing of the action before this Court. Thus, from the adoption of the acts whose invalidity is sought in these proceedings for a declaration of harmfulness—namely, resolution number AT-186-2009, issued at nueve horas del veintinueve de julio del año dos mil nueve by the Treasury Division, now the Collections Management Department of the Family Allowances Directorate of the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social—proven fact 5.)—the administrative authorities had a single limitation period within which the head of the agency had to issue the declaration of harmfulness—which, in this case, the Ministro de Trabajo y Seguridad Social did through resolution number DMT-1043-2013, issued at nueve horas quince minutos del diecisiete de julio del dos mil trece—proven fact 8.)—and within which the resulting action had to be filed before this Jurisdictional Court—which occurred on diecisiete de julio siguiente, proven fact 10.)—and subsequently served in a timely manner upon the beneficiary of that administrative action; within that period, the head of the agency was required to issue the corresponding declaration of harmfulness.

Having reviewed the record for purposes of the temporal analysis of these proceedings for a declaration of harmfulness, it is therefore immaterial to determine when the Ministro de Trabajo y Seguridad Social declared the foregoing actions harmful to the State’s fiscal and economic interests. What matters is that, after the action was filed, it was served upon the defendant herein within the limitation period, which occurred on veintiocho de octubre del año dos mil catorce, according to the certificate of service (acta de notificación) in the digital court file (image 77). Accordingly, because these proceedings challenge the Tax Administration’s declaration that the employer obligations imposed on employers pursuant to Ley número 5662, del veintitrés de diciembre del año mil novecientos setenta y cuatro, were time-barred—a declaration issued by the Treasury Division, now the Collections Management Department of the Family Allowances Directorate of the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social—for the tax periods from marzo a diciembre del año mil novecientos noventa y nueve and enero del año dos mil, we must apply the limitation rules established by law for those tax periods.

Pursuant to section 12 of the aforementioned Ley número 5662, the limitation period was ten years with respect to civil liability (responsabilidad civil) (which, insofar as relevant, provided verbatim: “Criminal actions and civil actions shall be barred after two and ten years, respectively”). Consequently, in this Judge’s view, the action for a declaration of harmfulness before us was filed within the prescribed period. Given the manner in which this matter is decided, I decline to rule on the merits of the issue raised. Silvia Consuelo Fernández Brenes. Administrative Litigation Judge (Jueza Contencioso Administrativa)*-*-*-*-*-*-*-*-*

CASE FILE:14-005837-1027-CA MATTER: PROCEEDINGS INVOLVING PURELY LEGAL ISSUES (PROCESO DE PURO DERECHO) (declaration of harmfulness) PLAINTIFF: State DEFENDANT: Nombre140135 IGWTHUP. JRGN 2018 *8EFTNQLWZRO61* ROBERTO GARITA NAVARRO, DECIDING JUDGE SILVIA FERNÁNDEZ BRENES, DECIDING JUDGE CHRISTIAN HESS ARAYA, DECIDING JUDGE

ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO (lesividad) ACTOR: El Estado DEMANDADO: Nombre140135 No. 024-2018-VI.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las 08 horas del 05 de marzo del dos mil dieciocho.

Proceso de lesividad declarado de puro derecho, establecido por el Estado, representado en este proceso por la señora Procuradora Adjunta Paula Azofeifa Chavarría, cédula de identidad número CED363, contra el señor Nombre140135 , quien fue declarado en estado de rebeldía.

RESULTANDO:

1. 1En fecha 17 de julio del 2014 el Estado formula la presente demanda de lesividad, para que en sentencia se declare: "1. La nulidad de la resolución AT-186-2009 de las 09:00 horas del 29 de julio de 2009, dictada por el Área de Tesorería hoy Departamento de Gestión de Cobro de la Dirección de Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 2. Que sean a cargo de la parte demandada el pago de las costas procesales y personales, así como los intereses correspondientes sobre esos extremos.". (Imágenes 50-67 del expediente)
2. 2Conferido el traslado de ley, el accionado no contestó la demanda, producto de lo cual, mediante el auto de las 10 horas 22 minutos del 17 de febrero del 2015, fue declarado en estado de rebeldía. (Imágenes 78-79 del expediente)
3. 3La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que se encuentra grabada en el sistema digital, fue celebrada el 02 de marzo del 2015, con la ausencia de la parte accionada. Al no existir prueba testimonial o pericial que evacuar, de conformidad con el numeral 98.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el asunto fue declarado de puro derecho. Las conclusiones fueron rendidas por escrito por parte del Estado. (Imágenes 83-85, 89-92 del expediente)
4. 4El expediente respectivo fue remitido a esta Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo para la emisión del fallo pertinente en fecha 03 de agosto del 2015, según consta en sello de pase visible a imagen 100 del expediente judicial. Sin embargo, por auto de las 11 horas 10 minutos del 22 de septiembre del 2015, luego de ponderar las pretensiones deducidas, este Tribunal dispuso:"... Desde ese plano, la demanda incorpora una pretensión de lesividad, aplicando el ordinal 10.5 en relación al 34, ambos del Código Procesal Contencioso Administrativo. De conformidad con los avisos publicados en los Boletines Judiciales N° 169, 170 y 171 de los días 3, 4 y 5 de setiembre del 2014, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por resolución de las 13:12 horas del 20 de agosto de ese mismo año, dio curso a la acción de inconstitucionalidad N° 14-012592-0007-CO que promueve la Asociación Nacional de Empleados Judiciales contra –entre otros– el citado ordinal 34 del CPCA.En dicho auto y en apego a lo estipulado en el numeral 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala dispuso “que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de lo cuestionado, no se dicte resolución final mientras la Sala no haya hecho el pronunciamiento del caso. Este aviso sólo afecta los procesos judiciales pendientes en los cuales se discuta la aplicación de lo impugnado y se advierte que lo único que no puede hacerse en dichos procesos, es dictar sentencia o bien, el acto en que haya de aplicarse lo cuestionado en el sentido en que lo ha sido” (el subrayado es nuestro). Y puesto que este asunto se encuentra precisamente en etapa de dictado de la sentencia, conforme al sello de pase visible a folio 320 vuelto, se hace necesario suspender el pronunciamiento del fallo. Consecuentemente, con interrupción del plazo para resolver, se posterga el dictado de la sentencia de este proceso de conocimiento hasta que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se haya pronunciado sobre la acción de inconstitucionalidad que bajo expediente 14-012592-0007-CO se tramita ante ese Tribunal y se realice las publicaciones a que alude el ordinal 90 de la ley de esa jurisdicción. NOTIFÍQUESE.-" (Imágenes 101-102 del expediente)
5. 5Mediante el voto No. 2017-015945 de las 11 horas 40 minutos del 04 de octubre del 2017, la Sala Constitucional declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad que se ventilaba dentro del expediente N° 14-012592-0007-CO, promovida por la Asociación Nacional de Empleados Judiciales contra –entre otros– el citado ordinal 34 del CPCA, decisión que fuese publicada en los Boletines Judiciales de fechas 25, 26 y 27 de octubre del 2017. En virtud de lo anterior, el presente asunto fue remitido a esta Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo para la emisión del fallo pertinente en fecha 05 de febrero del 2018, según consta en detalle del Sistema Escritorio Virtual, en el que consta la totalidad del expediente principal. En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas.

Redacta el juzgador Garita Navarro con el voto afirmativo del juez Hess Araya; y el voto salvado de la jueza Fernández Brenes.

CONSIDERANDO

I.Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen los siguientes:

• 1)Que el señor Nombre140135 ostenta el número de patrono 9-00233029000-001-000 ante la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (DESAF). (Imágenes 5-6 del expediente administrativo -aportado en formato digital-)
• 2)Mediante acta No. 2009-000002866 del 08 de junio del 2009, notificada vía fax en fecha 22 de junio del 2009, se comunica al accionado que mantiene una deuda ante la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por planillas de los meses de marzo a diciembre de 1999 y de enero del año 2000, por un total de ¢1.744.154.19 (un millón setecientos cuarenta y cuatro mil ciento cincuenta y cuatro colones 19/100), resultado de ¢592.210.10 (quinientos noventa y dos mil doscientos diez colones 10/100) por períodos atrasados; ¢104.452.52 (ciento cuatro mil cuatrocientos cincuenta y dos colones 52/100) por multas atrasadas y ¢1.047.491.57 (un millón cuarenta y siete mil cuatrocientos noventa y un colones 57/100) por concepto de intereses moratorios. (Imagen 20 del administrativo)
• 3)En fecha 02 de julio del 2009, el señor Nombre140135 presenta ante la DESAF solicitud de prescripción de los períodos reflejados en el acta 2009-000002866. (Imagen 18 del administrativo)
• 4)Mediante el oficio AL-DESAF- N°236-2009 del 22 de julio del 2008, la Asesoría Legal de DESAF emite criterio jurídico a la Jefatura del Área de Tesorería de esa Dirección, en relación a la solicitud de prescripción presentada por el accionado. En ese dictamen se señala en lo medular: "... Siendo que la deuda corresponde a los períodos de 1999 y 2000, y como se indicó en el párrafo anterior, si bien es cierto al patrono se le notificó en dos ocasiones, se debe indicar que las mismas se dieron de en forma extemporánea en los años 2007 y 2009, por lo que a la fecha del presente oficio, las mismas están sobradamente prescritas, como bien lo manifiesta el patrono en su solicitud, por lo que cumple a cabalidad con el plazo de los tres años, que estipula el artículo 51 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. / Por todo lo anterior, esta Asesoría Legal recomienda acoger la excepción de prescripción interpuesta por el patrono Nombre140135 #9-00233029000-001-000, para los períodos de 1999 y 2000...". (Imágenes 8-11 del administrativo)
• 5)Mediante resolución administrativa AT-186-09 del 29 de julio del 2009, se resuelve petición de prescripción presentada por el señor Nombre140135 , y se dispuso: "... 3. Ahora bien en cuanto a la solicitud de prescripción antes citada, esta Área de Tesorería confirma en todos sus extremos el Oficio AL- DESAF N° 236- 2009 del 22 de julio de 2009, acogiéndose en este acto los fundamentos de hecho y de derecho argumentados por la Asesoría Legal. 4. Con fundamento en lo expuesto, se acoge la solicitud de prescripción, declarándose la prescripción de las planillas de los años 1999 y 2000. Por todo lo anterior se procede anular los períodos quedando cancelada la obligación con esta Dirección. La deuda esta actualizada con la información de la Caja Costarricense de Seguro Social al 31 de enero de 2009.". (Imagen 2 del expediente administrativo -aportado en formato digital-)
• 6)Que según detalle del Área de Tesorería del 29 de julio del 2009, a esa fecha el accionado presentaba una deuda ante la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por planillas de los meses de marzo a diciembre de 1999 y de enero del año 2000, por un total de ¢1.753.037.34 (un millón setecientos cincuenta y tres mil treinta y siete colones 34/100), resultado de ¢592.210.10 (quinientos noventa y dos mil doscientos diez colones 10/100) por períodos atrasados; ¢104.452.52 (ciento cuatro mil cuatrocientos cincuenta y dos colones 52/100) por multas atrasadas y ¢1.056.374.72 (un millón cincuenta y seis mil trescientos setenta y cuatro colones 72/100) por concepto de intereses moratorios. (Imagen 7 del administrativo)
• 7)Mediante informe No. DFOE-SOC-IF-02-2013 del 15 de febrero del 2013 de la División Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Sociales de la Contraloría General de la República, denominado "INFORME SOBRE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS DEUDAS DE LOS PATRONOS CON EL FODESAF", se concluyó: "3.1. La DESAF ha aplicado en forma incorrecta un plazo de prescripción de 3 años para las deudas cuyo hecho generador se dio antes del 13 de octubre de 2009, aún cuando, no ha existido un pronunciamiento expreso por parte de la Procuraduría General de la República en torno al plazo de prescripción a aplicar en la materia. Por otra parte, desde el año 2004 se empiezan a establecer precedentes judiciales uniformes y reiterativos que resuelven la aplicación del plazo de prescripción decenal que establecía la Ley No. 5662 y que era más beneficioso para los intereses del Fondo y del interés público del que está revestido ese fondo. 3.2 Con la reforma operada mediante la Ley No. 8783, se redujo el plazo de prescripción de las deudas con el FODESAF de 10 a 4 años, lo que podría significar una mayor limitación a la gestión de cobro que realiza la DESAF en función de su capacidad operativa, o a la CCSS cuando asuma dicha competencia, aunado a que un menor plazo podría ir en detrimento de la hacienda pública. (...)". A partir de esas derivaciones, el órgano contralor dispuso: "4.4. Instaurar las acciones, ya sea por la vía de lesividad o de nulidad absoluta evidente y manifiesta, según corresponda, a efectos de anular las actuaciones administrativas que declararon prescripciones en forma improcedente; proceder con el respectivo cobro y recuperación de los casos que se determinen producto de las disposiciones 4. 7 y 4.8. Remitir a este órgano contralor informes trimestrales sobre el avance de cada uno de los casos, a partir del mes de setiembre de 2013 y hasta el mes de junio de 2014. Lo anterior de acuerdo con lo comentado en los párrafos 2.1 a 2.23." (Imágenes 26-49 del principal)
• 8)Mediante resolución No. DMT-1043-2013 de las 09 horas 15 minutos del 17 de julio del 2013, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social declaró la lesividad (administrativa) de la Resolución Administrativa No AT-186-09, de las 09 horas del 29 de julio del 2009, emitida por la Unidad de Cobro Administrativo, mediante la cual se declaró la prescripción de los períodos de los años 1999 y 2000, adeudados al Fondo de Asignaciones Familiares en la deuda del patrono Nombre140135 , número patronal 2-03101339426-001-001. De igual manera, dispuso solicitar a la Procuraduría General de la República formular la demanda respectiva. (Imágenes 12-22 del principal)
• 9)Mediante oficio DMT-1026-2013 del 26 de agosto de 2013, el entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social; Olman Segura Bonilla solicitó a la Procuraduría General de la República, proceder con la interposición del presente proceso de lesividad. (Hecho no controvertido)
• 10)La presente demanda de lesividad fue formulada en fecha 17 de julio del 2014. (Imágenes 50-67 del expediente)

II.Objeto del proceso. Sobre los presupuestos de la lesividad. En la especie, la parte accionante reclama la nulidad absoluta de la Resolución Administrativa No AT-186-09, de las 09 horas del 29 de julio del 2009, emitida por la Unidad de Cobro Administrativo, mediante la cual se declaró la prescripción de los períodos de los años 1999 y 2000, adeudados al Fondo de Asignaciones Familiares en la deuda del patrono Nombre140135 , número patronal 2-03101339426-001-001, al estimar que aplicó de manera indebida las reglas de la prescripción aplicable a los tributos fenecidos por ese mecanismo. Siendo el objeto de esta contienda el análisis de validez (vía lesividad, se insiste) de un acto administrativo de contenido favorable, se hace necesario, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría imposible, acceder a lo propuesto en la demanda.

Cabe indicar, el análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Si bien se analiza la validez de una conducta pública concreta (y no general) de contenido favorable, ese control exige la participación del destinatario de esa conducta específica, a efectos de que pueda ejercitar su derecho de defensa y contradictorio respecto de pretensiones que buscan la alteración de su situación jurídica.

Tal figura se encuentra positivizada, para la mayoría de este Tribunal, en el canon 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. Empero, se encuentra referenciada además en el numeral 173.6 en relación al 183 de la Ley General de la Administración Pública. Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos de alcance particular y de contenido favorable, que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General No. 6227).

En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas (como es el caso de la nulidad oficiosa prevista en el artículo 173 LGAP), no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración que buscan verificar la existencia expresa de voluntad administrativa emitida por el jerarca máximo, en el sentido de pretender la supresión del acto.

Es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa, por lo que la ausencia de su participación dentro de la fase administrativa de declaratoria de lesividad, no cercena en modo alguno su derecho al debido proceso o procedimiento administrativo. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver art. 1 Ley General), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Tal representación se impone además en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declarar la Corte Plena. Cuando dimane de un ente público, las reglas de representación judicial son las establecidas en el ordinal 17 de esa misma codificación.

En cuanto a la dimensión temporal, a criterio de la mayoría de este cuerpo colegiado, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos en sede administrativa. Lo anterior, salvo los supuestos en que el acto padeciere de nulidad absoluta, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34.1 del CPCA, esa declaratoria interna puede hacerse mientras perduren los efectos del acto. En tal hipótesis, el año aludido se computa desde el cese de sus efectos, y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta. Sobre este tema se volverá más adelante. Luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año), a juicio del criterio de mayoría de este Tribunal, se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, según lo estatuye el artículo 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

A juicio de la mayoría de esta Cámara, la excepción se configura en tutela de dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes, según se deriva del canon 261 del Código Civil, lo que viene además reconocido en el canon 34.2 ejusdem. De esa manera, en esa materia de demanialidad (que incluye la dinámica ambiental), el plazo para declarar la lesividad es inaplicable, lo que implica que puede disponerse en cualquier momento, lo que no obstaría para el análisis de actualidad de una acción en ese orden. De igual manera, en materia tributaria, el ordinal 41.2 del CPCA establece que el plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute, regulación que de manera expresa aplica incluso en el proceso de lesividad.

III.Presupuestos de lesividad en el caso concreto. En la especie, del análisis de los autos, se desprende que el acto sobre el cual se emprende la presente demanda es la Resolución Administrativa No AT-186-09, d e las 09 horas del 29 de julio del 2009, emitida por la Unidad de Cobro Administrativo, mediante la cual se declaró la prescripción de los períodos de los años 1999 y 2000, adeudados al Fondo de Asignaciones Familiares en la deuda del patrono Nombre140135 , número patronal 2-03101339426-001-001. Desde el plano de la competencia administrativa para la declaración interna de lesividad, se tiene como acreditado que esa manifestación formal fue emitida mediante resolución No. DMT-1043-2013 de las 09 horas 15 minutos del 17 de julio del 2013, del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, jerarca que en orden a lo preceptuado por los ordinales 27 y 102 de la LGAP, en relación al 34 del CPCA, es el competente para tales efectos. Por su parte, la lesividad se declara respecto del beneficiario directo del acto administrativo cuestionado. Desde la óptica objetiva, dicha declaratoria lo es respecto de un acto firme y favorable, no existiendo imperfección alguna en cuanto a esos elementos. Desde el plano temporal, la mayoría de este cuerpo colegiado estima que es necesario traer a colación lo regulado por el ordinal 34.1 del CPCA, norma que es clara al señalar:

• 1)Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.

Dicha norma establece de manera diáfana que en tesis de inicio, el jerarca supremo de la Administración respectiva, cuenta con un plazo de un año contado a partir del día hábil siguiente a su emisión (que no de su comunicación) para declarar lesivo en sede administrativa el acto a los intereses públicos, salvo los casos de dominio público (y ambiental), materias en las que, no opera sujeción alguna a factores temporales. Empero, el mismo mandato fija de manera excepcional la pervivencia de la potestad de declaratoria de lesividad, únicamente para aquellas conductas que padecieren de nulidad absoluta, mientras perduren sus efectos, caso en el cual, esa declaratoria puede realizarse en tanto ese ciclo de eficacia se mantenga, e incluso, dentro del año posterior al cese definitivo de eficacia. Con todo, en esta eventualidad, la misma norma señala que la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta.

Cabe destacar que tal opción es solo aplicable a la nulidad absoluta de actos de efectos continuados, pues en el supuesto de actos de efecto instantáneo, es claro que el año aludido corre desde la adopción de la conducta, por aplicación de la regla genérica que impone el precepto referido ut supra. Dicho esto, conviene indicar que en la hipótesis que se analiza, concretada en la lesividad de actos absolutamente nulos de efectos continuados, si la declaratoria interna de lesividad se realiza dentro del año posterior a la adopción de la conducta, la eventual supresión por la vía judicial de la lesividad, tendrá efecto retroactivo, en orden a lo estatuido por el canon 39.2 en relación al 131 del CPCA y la doctrina del ordinal 171 de la LGAP. De otro modo, cuando aplicando la permisibilidad legal, frente a un acto absolutamente nulo de efectos continuados, esa declaratoria se realice luego del año posterior a su adopción, tal y como lo menciona dicha norma 34.1 del CPCA, la nulidad que se declare en sentencia lo será únicamente para fines de su supresión e inaplicabilidad futura.

Lo anterior supone que en este escenario, la anulación del acto se realiza de manera constitutiva y prospectiva, sin que sea factible, por imperativo expreso de ley, atribuir un efecto retroactivo (declarativo) a esa supresión, con lo cual, en tales casos, de manera excepcional, aún tratándose de nulidad de grado absoluto, los efectos jurídicos y materiales que ha producido ese acto, no pueden desconocerse de cara a emprender eventuales peticiones indemnizatorias, de devolución o reintegro. Es decir, esos efectos producidos en el ciclo de vigencia del acto se mantienen, y la nulidad del acto se dispone para que deje de surtir efectos, sin que tal supresión puede alcanzar a aquellos efectos ya consumados de previo a la invalidación del acto que los sustenta.

IV.Desde esa arista de examen, tal y como se ha mencionado, para la mayoría de esta integración, la presente acción tiene la particularidad de que la declaratoria de lesividad fue dictada precisamente dentro del caso de excepción a que alude el ordinal 34.1 del CPCA en cuanto a los actos nulos de efecto continuado. En efecto, el acto que se pretende anular por esta vía data del 29 de julio del 2009, en tanto que la declaratoria de lesividad realizada por el jerarca de la cartera de Trabajo y Seguridad Social es del 17 de julio del 2013 (DMT-1043-2013). La representación del Estado señala que el presente asunto se trata de un acto cuyos efectos se siguen produciendo en la medida en que se produce un perjuicio patrimonial para el Estado, en tanto se estaría dejando de percibir dinero destinado a la atención del desarrollo social y asignaciones familiares, en evidente desmejora de la función que realiza la Dirección General de Desarrollo y Asignaciones Familiares.

La tesis que defiende el Estado sobre este particular se respeta, pero en definitiva no se comparte. Un acto que disponga o declare la prescripción de una deuda fiscal o en general, cualquier acto que disponga el fenecimiento del ejercicio de determinado derecho o potestad, en el fondo, impone como efecto inmediato e instantáneo, la liberación de un conjunto de obligaciones y cargas, mismas que se tiene por fenecidas en virtud de esa figura. No se trata de un acto que pueda estimarse de efecto continuado, ya que su consecuencia directa es la extinción de una obligación, en este caso, de naturaleza tributaria. Si bien se mira, en casos como el presente, la prescripción que dispuso el acto dictado por la resolución AT-186-2009 de las 09:00 horas del 29 de julio de 2009 del área de Tesorería, hoy Departamento de Gestión de Cobro de la DESAF, dice de una prescripción negativa o liberatoria. Tal instituto supone una forma de extinción de obligaciones dinerarias, no solamente regulado en el canon 868 del Código Civil, sino además en el precepto 35 inciso e) en relación al 51, ambas referencias del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Se trata de un efecto instantáneo, único, y no de uno sostenido que suponga la aplicación periódica, sostenida de ese contenido. Ciertamente se lleva al efecto de que el Fisco no perciba esos ingresos, pero se trata de una derivación lógica de una decisión administrativa que dispuso tener por extinta la obligación a partir de la concurrencia en el caso concreto, de los presupuestos que le dan cabida a la prescripción negativa, sea, inercia del titular, decurso del tiempo fijado por el ordenamiento jurídico y alegación de prescripción liberatoria. En este caso, al margen de que el plazo de prescripción utilizado en la emisión del acto del 29 de julio del 2009 fuese el correcto o no, lo cierto de la cuestión es que se trata de un acto de efecto instantáneo, razón por la cual, no resulta aplicable al sub-júdice el tratamiento a que alude el canon 34.1 en relación al 40 del CPCA, dado que con independencia de que se trate de un acto absolutamente nulo o no, en definitiva, no presenta el presupuesto condicionante de ser de efecto continuado.

Desde este plano, es consideración de la mayoría de este Tribunal, que a tono con las normas arriba señaladas, la Administración Pública contaba con un plazo de un año desde el día ulterior a la adopción del acto para declararlo lesivo a los intereses fiscales en sede administrativa. Ese ámbito temporal se encuentra por demás excedido en la especie, siendo que el acto a suprimir data del 29 de julio del 2009 y la declaratoria realizada por el jerarca administrativo fue emitida hasta el 26 de agosto del 2013, es decir, más de cuatro años y un mes luego de haberse adoptado aquel primero que de manera instantánea, concedía el efecto favorable que se pretende invalidar. Esta falencia produce un impacto sustancial en este proceso ya que la desatención de dicho plazo lleva a la pérdida de esa potestad de declaratoria de lesividad por parte del jerarca administrativo, llevando al incumplimiento de uno de los aspectos esenciales del proceso de lesividad, así impuesto por ley expresa, y que conforme fue precisado en los apartes previos de este fallo, lleva a la inadmisibilidad del proceso.

Para ello no es óbice que la presente demanda se haya formulado dentro del año posterior a la declaratoria de lesividad, pues como se ha dicho, considera la mayoría de esta Cámara, son fases distintas, cada una con sanciones diversas, la primera, determina la inadmisibilidad de la causa por el incumplimiento de un requisito medular para el ejercicio del derecho de acción, la segunda, regulada por la caducidad de la acción. Cabe destacar que ya este Tribunal Contencioso ha tenido la oportunidad de referirse al mismo debate que ahora se presenta. Así, en el precedente No. 11-2018-VII de las 10 horas 10 minutos del 13 de febrero del 2018, de la Sección VII, sobre este mismo aspecto se expuso: "...Empero, tal y como se precisó en el elenco de hechos probados de esta sentencia, no fue sino hasta el día 16 de julio del 2013, es decir, tres años después de dictado el acto cuestionado, cuando el superior jerárquico supremo de la cartera ministerial, procedió a la emisión de la declaratoria de lesividad, la cual fue realizada mediante resolución número DMT-1052-2013 de las 13:50 horas del día 16 de julio del 2013, sobrepasando en demasía, el plazo anual regulado en el ordenamiento jurídico.

Incluso es menester señalar, que ya en anteriores y recientes ocasiones, esta misma Cámara ha resuelto casos similares al que aquí se conoce, donde figura la misma representante del Estado y en los que también se ha detectado el acaecimiento del plazo legal para la interposición de la lesividad pretendida, postura que no sólo se mantiene ahora, sino que se reitera en este acto (consúltese por ejemplo las sentencias números 063-2017-VII de las quince horas del día treinta de agosto del dos mil diecisiete, 076-2017-VII de las diez horas del día dieciocho de octubre del dos mil diecisiete y 008-2018-VII de las once horas y treinta minutos del día dos de febrero del dos mil dieciocho, todas de esta misma Sección y las dos últimas de este mismo redactor). Consecuentemente, habiéndose detectado que en el caso de análisis ya había transcurrido en demasía el plazo de un año previsto en el inciso primero del artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, al momento del dictado de la declaratoria de lesividad, resulta evidente que ha operado la caducidad para el ejercicio de dicha potestad, declaratoria que debía ser el sustento a este proceso.

Tal factor de temporalidad previsto por el legislador, contribuye a la seguridad jurídica, evitando así la inactividad administrativa y procurando la diligencia de los entes públicos en todas sus actuaciones, principalmente en tratándose de aquellas tendientes a suprimir derechos ya consolidados de los administrados. Así las cosas, lo procedente en derecho es declarar inadmisible la demanda intentada, de conformidad con los artículos 39.1.a) y 120.1.a) del Código Procesal Contencioso Administrativo, por desatención de uno de los elementos medulares de la acción, como resulta ser el incumplimiento del plazo para declarar lesivo el acto a lo interno de la Administración." Es claro que el análisis contenido en tales precedentes se comparte, por lo cual, de conformidad con el ordinal 120 del CPCA, y ante la falencia aludida, por criterio de mayoría, no queda más que disponer la inadmisibilidad de la presente demanda. Por tal motivo, resulta innecesario referirse a los demás elementos de la lesividad y al fondo del asunto debatido.

V.Corolario. El accionado fue declarado en estado de rebeldía. Empero, de oficio se debe disponer la inadmisibilidad de este proceso al haberse establecido que la declaratoria administrativa de lesividad fue realizada una vez fenecido el plazo que para tales efectos otorga el ordinal 34.1 del CPCA.

XII.Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, el estado de rebeldía del accionado lleva a la necesidad de desaplicar la máxima de condena al vencido, dada su desidia frente a este proceso, razón por la cual, lo debido es resolver sin especial condena en costas.

POR TANTO, por criterio de mayoría, con el voto salvado de la jueza Fernández Brenes; Se declara inadmisible la demanda de lesividad presentada por el Estado en contra del señor Nombre140135 , al haber transcurrido el plazo legal para la emisión de la declaratoria de lesividad. Por la forma en que se resuelve este proceso, se omite pronunciamiento sobre los demás aspectos alegados. Se resuelve sin especial condenatoria en costas. La jueza Silvia Consuelo Fernández Brenes salvo el voto en relación a la inadmisibilidad declarada, por estimar que este asunto se rige exclusivamente con el instituto de la prescripción, conforme a la previsión del artículo 41.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. José Roberto Garita Navarro/ Silvia Consuelo Fernández Brenes/ Christian Hess Araya*-*-*-*-*-*-*-* Voto salvado de la Jueza Fernández Brenes:

Aún y cuando respeto el criterio de mis compañeros discrepo de las razones esbozadas en su voto para declarar la inadmisibilidad de la inadmisibilidad tributaria interpuesta por el Estado contra Nombre140135 , y declaro que la acción es admisible, por estimar que este asunto se rige exclusivamente con el instituto de la prescripción, conforme a la previsión del artículo 41.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Por ser mi criterio de minoría, omito pronunciamiento en cuanto al fondo del asunto planteado. El sustento de mi decisión es el siguiente:

Primero: Mis compañeros de Sección hacen una yuxtaposición de los numerales 34.1 y 41.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, al tenor de los cuales dicen que la Administración Tributaria tiene un año para declarar lesivo el acto que pretende sea anulado en sede jurisdiccional y otro plazo, también de caducidad, ahora más extenso, para la presentación en estrados judiciales de la demanda de lesividad tributaria, cuyo cómputo será el del derecho de fondo del tributo al que refiere el asunto. Yo no comparto la anterior tesis. Y es que la lectura que hago de las disposiciones que regulan la lesividad en materia tributaria, son diversas a las de mis compañeros de Sección, en tanto para mí, hay una regulación legal especial y distinta para este tipo de asuntos. En este sentido, es necesario distinguir que tratándose del proceso de lesividad en general, las reglas procedimentales están reguladas en el citado canon 34 y en el 39 inciso

• 1)subinciso e) del mismo códice legal. Así, en estos asuntos, en su inciso
• 1)prevé un plazo (de caducidad) para que la Administración autora del acto declarativo de derechos declare la lesividad de aquel acto, de un año "contado a partir del día siguiente a aquel en haya sido dictado"; y mantiene esta facultad -para declarar lesivo el acto-, mientras tal actuación siga surtiendo efectos y se trate de un vicio de nulidad absoluta, pero condiciona los efectos de una eventual estimatoria del proceso, en tanto la declaratoria de de nulidad será únicamente para su inaplicabilidad futura. (En razón de lo anterior, es que concuerdo con el planteamiento doctrinal esbozado en el Considerando III de la sentencia de marras, que regula precisamente el ámbito temporal de las lesividades en general, con base en la regulación del numeral 34 inciso
• 1)del Código Procesal Contencioso Administrativo, y que refiere precisamente al instituto -caducidad- y plazo -un año- que tiene la Administración para declarar lesivo el acto. Lo que no comparte es la aplicación de esta disposición a los supuestos de las lesividades tributarias.) Posteriormente, en los procesos de lesividad en general, en los términos del numeral 39 inciso
• 1)subinciso e) del Código Procesal de referencia, se prevé el plazo de un año y nuevamente de caducidad de la acción, para que la Administración interponga el proceso de lesividad en estrados judiciales. La única excepción establecida en el numeral 34 de referencia a las reglas de temporalidad del proceso de lesividad, es el relativo a asuntos que refieran a bienes del dominio público, en favor de su tutela, precisamente por su características esenciales de imprescriptibilidad, inalienabilidad, inembargabilidad y sujeción al poder de policía. Sin embargo, en relación a este tipo de procesos (de lesividad), también hay otra excepción establecida en la norma procesal que rige esta Jurisdicción, y es cabalmente, el mandato del artículo 41.2, que en su literalidad dispone en lo que interesa:

"El plazo máximo para incoar el proceso será el mismo que disponga el ordenamiento jurídico como plazo de prescripción para el respectivo derecho de fondo que se discute en los siguientes supuestos:

• 1)...
• 2)En materia tributaria, incluso el proceso de lesividad." (El resaltado no es del original.)

Se trata de una norma especial que rige las lesividades tributarias. A mi criterio, no resulta posible distinguir donde la ley no lo hace, en tanto hay texto expreso en la ley procesal que rige esta Jurisdicción, no sólo tratándose del instituto jurídico que rige el ámbito temporal para la presentación en tiempo de los procesos en materia tributaria, sino que también de manera expresa, la ley incluye a los procesos de lesividad tributaria. Así, no es válido distinguir donde la norma legal no lo hace, siendo que el texto de la norma es claro y expreso de que cualquier discusión en sede jurisdiccional respecto de la materia tributaria -al tenor de la norma transcrita-, se rige bajo el instituto de la prescripción y no de la caducidad, lo que comprende también, por mandato expreso de la ley, las pretensiones anulatorias de actuaciones de la Administración Tributaria en procesos de lesividad. Nótese que no hay mayor pretensión de nulidad, que la de los actos declarativos de derechos, que dan origen precisamente, a los procesos de lesividad, a cargo de la Administración. Ergo, bajo las reglas de equidad, es que no podría estimarse que tratándose de la impugnación de actos tributarios a instancia del contribuyente se aplique un instituto diverso del que rige el de los procesos de lesividad.

II.Así, mi posición nace, no sólo del texto expreso del mandato del artículo 41.2 de cita, sino en particular, del espíritu y voluntad del legislador, contenido en las actas de la discusión del proyecto de ley del Código Procesal Contencioso Administrativo en la Asamblea Legislativa. Se trata de un método de interpretación contenido en el artículo 10 del Código Civil, que indica que "(L)as normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (el resaltado no es del original). Así pues, en torno a la discusión del mandato 41 del Código procesal de esta Jurisdicción (Contencioso Administrativa), en el acta número 14, del treinta de marzo del dos mil cinco -según publicación de la Procuraduría General de la República y el Colegio de Abogados, primera edición, del dos mil siete, ISBN 978-9968-5-2, a folios 304 a 314-, los miembros de la Subcomisión de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, discutieron la pertinencia -o no- de la unificación de plazos e institutos jurídicos a aplicar, tratándose de pretensiones anulatorias y de los procesos civiles de hacienda y en concreto en los asuntos que pudieran plantearse en la materia tributaria; y también se advirtió de los amplios plazos que regirían la impugnación en sede jurisdiccional en materia tributaria, tanto para los supuestos de impugnación de parte de los administrados como en los procesos de lesividad; y no obstante ello, se mantuvo la decisión de aplicar respecto de la materia tributaria el instituto de la prescripción -diferenciándolo del de caducidad de los supuestos regulados en los numerales precedentes, en este caso, los numerales 34 y 39 del Código de referencia-, aún en los supuestos en que se pretendiese la nulidad de actuaciones de la Administración Tributaria -repito-, tanto en el supuesto de impugnación del administrado como de la Administración en los procesos de lesividad (tributaria). Así, debemos atender que la propuesta inicial de esta norma en comentario decía como sigue:

"En las materias civil de hacienda y tributaria, el plazo máximo para incoar el proceso ordinario, será el mismo que disponga el Ordenamiento Jurídico como período de prescripción para el respectivo derecho de fondo." A partir de la anterior propuesta, se inició la discusión en la indicada Sub-Comisión legislativa, con el cuestionamiento del Doctor Nombre25031 , entonces Procurador Constitucional, en el sentido de porqué hacer un tratamiento distinto -excepción- para el caso de las materias civil de hacienda y tributaria y a continuación agregó:

"... a mi me parece que, por ejemplo, en materia tributaria la prescripción de tres años, el plazo podría ser excesivamente largo; y en algunas otras materias, podrían ser los plazos de prescripción hasta de diez años. Entonces, porqué no seguir las reglas que se sigue en los artículos anteriores del año y, casarnos en esas dos materias con una prescripción con plazos tan largos de prescripción de tres o diez años y, además, porqué no incluir los otros supuestos de responsabilidades en materia de contratación, en materia de responsabilidad de la hacienda pública, y en materia de responsabilidad de los funcionarios públicos." A lo que el entonces Magistrado González Camacho explicó, que conforme a la nueva regulación procesal en discusión, se eliminaban los diversos procesos, para ser uno solo -no distinción de ordinario, sumario o abreviado-, y agregó que "Tan solo me interesa, de momento, aclarar que la materia civil de hacienda cubriría todas aquellas hipótesis de aspectos patrimoniales o inmobiliarios en general, no cubiertos propiamente en el derecho público.

Es verdad que la materia tributaria sí tiene un tratamiento especial. ..." (el resaltado no es del original). Y de seguido, el Doctor Manrique Jiménez Meza anotó que compartía plenamente "... la inquietud del señor Procurador, en el sentido de que es preferible una uniformidad de plazos impugnatorios; y me parece que en aras de evitar la confusión y la distorsión para el ajusticiable, es muy importante seguir una línea, desde el punto de vista de plazos para efectos de impugnación en el contencioso administrativo, sin perjuicio de lo que pueda disponer una ley especial en la materia, por ejemplo, lo que es el Régimen de Responsabilidad Patrimonial." La respuesta a este planteamiento -de unificación de régimen y plazos-, la hizo el Doctor Nombre36865 del siguiente modo:

"Yo más bien, por esa variedad que apunta el señor Procurador, creo que yo preferiría mantenerla, en el sentido de que el legislador ponderó distintos intereses en juego en cada materia, y sería, de alguna forma, un tanto -como llamarlo- tal vez hasta atrevido, pretender establecer un plazo general que regule la materia que van desde lo tributario hasta aspectos como los regulados en la ley orgánica. De hecho, el espíritu de esta norma es salvar las precisiones que en el campo, por ejemplo, tributario, mantiene el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, entre otras normas, y en materia civil de hacienda, como bien dice don Nombre7845, pues en realidad hay una serie de plazos que por una u otra razón, fueron ponderados en su oportunidad por el legislador; y tendría yo el temor de que adoptar una decisión de un único plazo, a veces pues, lejos de ser un beneficio podría redundar en un perjuicio tanto para la administración como para el justiciable, dependiendo cuál sea el caso.

Me da la impresión de que el objetivo que en aquel momento se discutió era, precisamente, no tocar tantos ámbitos del ordenamiento jurídico y reducirlos en una única alternativa o solución.

Ese fue, me parece, el objetivo que en aquel momento se consideró y yo sería de la idea de mejor mantenerlo porque, además, no tenemos muy claro cuál es la totalidad de supuestos regulados por normas especiales." (El resaltado no es del original.)

Asimismo, el Magistrado Jinesta Lobo manifestó en lo que interesa:

"... En realidad, el tema de deslinde de lo Contencioso Administrativo y lo Civil de Hacienda nace de aquella vieja distinción que hacían los franceses en el Derecho Administrativo embrionario, entre actos de gestión y actos de autoridad. Se trata de que las administraciones públicas ejercen dos tipos de capacidad, tienen una sola personalidad jurídica; pero ejercen una capacidad de derecho privado y ejercen una capacidad de derecho público. Evidentemente, cuando ejercen capacidad de derecho público, hemos visto que hemos fijado el plazo, digámoslo, normal, de un año. Para mí, eso sigue siendo un privilegio a favor de la Administración, porque en cualquier otra jurisdicción, el derecho de accionar no depende de un plazo de caducidad, sino de la prescripción del derecho de fondo. Pero bueno, sigue siendo un privilegio que le damos a la Administración, en aras de la atención de los supuestos intereses colectivos. ..." (El resaltado no es del original.)

Posteriormente, la entonces Procuradora General de la República -Ana Lorena Brenes Esquivel- enunció la situación respecto de la impugnación de la conducta administrativa en la materia tributaria, con las siguientes consideraciones:

"Gracias. Yo tengo varias observaciones, y en realidad me preocupa la relación con otros artículos. Yo coincido en que yo mantendría el plazo del derecho de fondo; es un asunto que habíamos discutido en el que yo estaba de acuerdo. Porque el plazo se vuelve angustioso, y no tanto para el administrado, como para la Administración, inclusive.

De hecho, haciendo, digamos, la relación de este artículo con el treinta y cuatro, este, yo tengo una preocupación real, de que el plazo que tenga la Administración para solicitar la nulidad en aquellos actos que no sean de efectos continuados, inclusive, sean de un año. O sea, normalmente la Administración tarda más de un año en darse cuenta de que tiene un acto absolutamente nulo. ¿Porqué? Porque, normalmente, no es la Administración que dicta el acto, la que da cuenta, se da cuenta entre comillas de que tiene un acto absolutamente nulo, sino por la experiencia, la mayoría de las ocasiones, la Contraloría la que se da cuenta que se da un acto, absolutamente nulo de la Administración, y la Contraloría es la que pide a la Administración que anule ese acto administrativo, o que se declare la lesividad de ese acto administrativo o lo declare ella misma que es excepcional.

Entonces, normalmente, este plazo del año, para que el acto que no es de efecto continuado, le va a ser muy difícil a la Administración darse cuenta antes del año, porque la Contraloría tarda haciendo los informes y todo eso, de que tiene un acto absolutamente nulo. Si ya esa preocupación yo la tengo, en relación con el treinta y cuatro, ...

...

El otro punto es la materia tributaria. Francamente, en esto yo no tengo una posición definida, si dejarla por derecho de fondo o no dejar por derecho de fondo. La petición que les haría, eso sí, es que si vamos a dejar para el administrado que sea el término para impugnar el derecho de fondo, le dejemos a la Administración la posibilidad que vía lesividad, también sea por el plazo del derecho de fondo.

Digamos que, en este sentido, francamente, no tengo claro porqué hacer la diferencia entre el tributario y los otros; pero a mí me parece hacerlo ¿Porqué? Porque yo prefiero que la Administración tenga tres años, que andan más o menos, los plazos, y no un año que también lo prefiriría (sic) en el treinta y cuatro. Entonces, es un tiempo que se gana la Administración también, pero eso sí, pongamos la lesividad que en materia tributaria la Administración tendría el mismo plazo que el derecho de fondo, en materia tributaria para tratarla de manera equitativa con el administrado. ..." (El resaltado no es del original.)

A lo que le respondió el Doctor Manrique Jiménez Meza en los siguientes términos:

"... Bueno, primero que todo, me gustaría establecer la discusión en materia civil de hacienda y tributaria.

Yo creo que ya es suficiente lo que se ha dicho, sin embargo, desde el punto de vista técnico, me refería, ante la inquietud que decía don Nombre25031, de la importancia de establecer un mismo parámetro, con respecto a lo que son todos los actos administrativos en general; obviamente pues, ahí estaría la materia tributaria. Entonces, si no se va a uniformar lo que es el plazo del año y la apertura impugnatoria, mientras subsistan los efectos, con y sin efectos retroactivo, pues entonces ... y la Procuraduría General de la República está de acuerdo en mantener el derecho de fondo en este caso, específicamente en materia tributaria son tres años, y que el Estado tenga, exactamente, la misma posibilidad impugnatoria en ese plazo, yo no le veo, entonces, objeción, desde esa perspectiva.

Si me preocupa la inquietud de la Procuraduría, en el sentido de que se interpretase en contra de la Administración, plazos distintos. Por eso fue, entonces, de que me avoqué a tomar en consideración la inquietud de la Procuraduría muy válida, en el sentido de que se pudiera interpretar que la Administración tuviera plazos distintos. Obviamente, si está claro la posición de que, tanto el justiciable, entendido ciudadano como la Administración Pública se le van a aplicar exactamente, los mismos parámetros, incluyendo la materia tributaria, obviamente, me mantengo, entonces, en la línea válida del Artículo 41 del proyecto. ... " (El resaltado no es del original.)

Resultado de la anterior discusión, es el texto supra transcrito del numeral 41 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que determinó, que para la materia tributaria, incluyendo los procesos de lesividad, rige el instituto de la prescripción. Así, del texto de la norma en comentario, el espíritu del legislador y la finalidad de la norma -con base en las razones y consideraciones dadas en la discusión de la norma en el seno legislativo-, resulta obligado tener como instituto rector para este tipo de procesos (de lesividad en materia tributaria), el de la prescripción; y no así la caducidad de la acción (posición de mis compañeros de Sección).

III.Ahora bien, la consecuencia de aplicar el instituto de la prescripción en los procesos de lesividad en materia tributaria, no debe llevar al equívoco de pretender que la Administración tiene un plazo de caducidad para declarar la lesividad del acto que pretende sea declarado nulo y otro, a partir de este último acto, para la presentación de la demanda de lesividad en estrados judiciales. Se insiste, esta regulación está dispuesta para los supuestos de lesividad en general, en los que rige el plazo de caducidad del canon 34.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo (para la declaración de lesividad por el jerarca de la institución autora del acto que se pretende anular), que se completa con el artículo 39 inciso 1) sub-inciso e) del mismo conjunto legal, y que también es de caducidad de la acción. En el supuesto de las lesividades tributarias -una vez más insisto-, rige el instituto de la prescripción, que como enuncia el transcrito numeral 41, es "(E)l plazo máximo para incoar el proceso", frase que no debe llevar al equívoco de pretender que se trata de un plazo de caducidad, dado que esta frase también tiene plena aplicación para el instituto de la prescripción, como sucede en muchos otros órdenes jurisdiccionales, en los que la regla para acceder a la Justicia Jurisdiccional es la prescripción.

En virtud de lo anterior, en estos casos, no debemos distinguir o multiplicar aquel plazo de prescripción en razón de las actuaciones o presupuestos necesarios para la interposición (legítima) de un proceso de lesividad en materia tributaria; se repite, de un un plazo para declarar lesivo el acto que se pretende impugnar en sede jurisdiccional, y de otro de prescripción -por el mismo plazo de prescripción-, para la presentación en tiempo del proceso. Esto sería abiertamente improcedente y contra toda lógica, máxime que la prescripción, generalmente preve plazos extensos (de tres a cinco años, conforme a la regulación del numeral 51 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, según el período fiscal que se cuestione en el proceso, en atención a las diversas modificaciones que sobre este extremo ha sufrido esta disposición y de hasta diez años, si hay regulación especial, tratándose del tributo, lo cual debe determinarse en cada caso en concreto).

Además, debe considerarse que la prescripción está sujeta, tanto a la interrupción del plazo (supuestos en los que el cómputo inicia de nuevo, en los términos del artículo 53 Ídem), como de suspensión (supuestos en los que no corre el plazo de prescripción, en los términos de los artículos 880 del Código Civil y 976 del Código de Comercio). Una interpretación en tal sentido, haría demasiado extenso el plazo que se le otorgaría a la Administración para la interposición de procesos de lesividad, y una vez más, esto sería contrario a las reglas de equidad que se pretendieron cumplir con la regulación de la prescripción en este tipo de supuestos. Queda claro de las discusiones y consideraciones de los integrantes de la Sub Comisión legislativa del proyecto del Código Procesal Contencioso Administrativo, que el plazo que se otorga a la Administración, es uno sólo, para cubrir ambas actuaciones, según el régimen regulatorio, en cada caso.

En otras palabras, la Administración tiene un único plazo -de prescripción, conforme al derecho de fondo-, para en ese lapso, declare lesivo el acto que pretende se anule en sede contenciosa y, que presentada la demanda en estrados judiciales, le sea notificada al demandado. Recordemos al efecto que en el caso del instituto de la prescripción, el vencimiento del plazo se da, no con la interposición en estrados judiciales de la demanda, sino de la efectiva notificación de la demanda al demandado. Adicionalmente, se estima necesario remitirnos al mandato del numeral 165 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, conforme al texto dado con ocasión de la promulgación del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley número 8508, del veintidós de junio del dos mil seis, vigente a partir del primero de enero del dos mil ocho, que dice como sigue:

"Artículo 165.- Trámite.

Contra los fallos del Tribunal Fiscal Administrativo, el interesado podrá iniciar un juicio contencioso-administrativo, de acuerdo con las disposiciones del Código Procesal Contencioso-Administrativo.

Cuando la dependencia o institución encargada de aplicar el tributo estime que la resolución dictada por el Tribunal Fiscal Administrativo no se ajusta al ordenamiento jurídico, podrá impugnarla de acuerdo con las disposiciones del Código Procesal Contencioso-Administrativo; para ello, deberá adjuntar la autorización escrita emanada del Ministerio de Hacienda, si se trata de la Administración Tributaria.

Para lo anterior, el órgano o la entidad encargada de aplicar el tributo deberá presentar, al referido Ministerio o autoridad, un informe motivado que indique las razones por las que estima conveniente impugnar la respectiva resolución administrativa. El Ministerio o la entidad competente deberá decidir sobre la procedencia de la impugnación, previo dictamen del órgano legal correspondiente." (El resaltado no es del original.)

Así pues, esta disposición no sólo permite que la Administración Tributaria inicie o lleve a cabo procesos de lesividad en materia tributaria, sino que sujeta en todo, ese procedimiento, a las regulaciones del Código Procesal Contencioso Administrativo, en el que, conforme al numeral 41.2, lo somete a las reglas de la prescripción. Nótese que en esta disposición se exige -al igual que procesos de lesividad de las otras materias-, de un informe técnico jurídico, en el que se analice los motivos de la nulidad que se pide sea declarada, y la autorización del respectivo jerarca -Ministro (de Hacienda)-, en el que declara la lesividad del acto.

IV.Téngase además en consideración que la determinación de la regulación de los institutos de caducidad y prescripción están reservados a la discrecionalidad del legislador -en tal sentido, pueden consultarse las sentencias número 4397-99, 1794-99, 2001-0856-2001, 2006-2228 y 2007-0442, todas de la Sala Constitucional-, y la actuación del Juez está sometida a la Constitución y a las leyes, al tenor de lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política, sin que sea válida la consideración de la mejor opción para la Administración de Justicia o conveniencia o no jurídica en lo que refiere a la determinación de cuál instituto se aplica o no en cada presupuesto. Somos Jueces de legalidad y por ello, obligados a aplicar el ordenamiento procesal y de fondo que rige nuestra Jurisdicción, sin poder distinguir lo que se estima más o menos conveniente a determinadas situaciones.

V.La aplicación del instituto de la prescripción al subjudice para el análisis del factor temporal del proceso de lesividad que nos ocupa, necesariamente lleva a otra solución de la dada por mis compañeros de Sección; en tanto, del conteo que yo realizo, no lleva a la inadmisibilidad de la acción, sino al contrario, a estimar que la acción está interpuesta en tiempo, y ello obligaría al análisis de fondo de la cuestión planteada. En efecto, para mí, del todo no tiene aplicación el instituto de la caducidad de la acción, tratándose de un proceso de lesividad tributaria. Y como expliqué supra, no puedo distinguir un plazo temporal distinto para que la Administración Tributaria declare lesivo el acto que pretende sea declarado nulo en esta sede Jurisdiccional y otro para la interposición en tiempo de la acción, en esta vía jurisdiccional. Así, a partir de la adopción de los actos cuya nulidad se pretende en este proceso de lesividad, a saber la resolución número AT-186-2009, de las nueve horas del veintinueve de julio del año dos mil nueve, adoptada por el Área de Tesorería, hoy Departamento de Gestión de Cobro de la Dirección de Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -hecho probado 5.)-, las autoridades administrativas tenían un único plazo de prescripción para interposición la declaratoria de lesividad de parte del jerarca -lo que en este caso, hizo el Ministro de Trabajo y Seguridad Social mediante resolución número DMT-1043-2013, de las nueve horas quince minutos del diecisiete de julio del dos mil trece -hecho probado 8.)-, y para la consecuente interposición en esta sede Jurisdiccional de la acción -lo que hizo el diecisiete de julio siguiente, hecho probado 10.)-, y su consecuente notificación (en tiempo) al beneficiado de aquella actuación, dentro del cual, debía hacer la correspondiente declaratoria de lesividad, a cargo del jerarca.

Revisados los autos, a los efectos del análisis temporal de este proceso de lesividad, entonces no interesa determinar el momento en el cual el Ministro de Trabajo y Seguridad Social declaró lesivos a los intereses fiscales y económicos del Estado las anteriores actuaciones, sino que, luego de interpuesta la acción, le fuese notificada en el plazo de prescripción, la acción al aquí demandado, lo que ocurrió el veintiocho de octubre del año dos mil catorce, según acta de notificación en el expediente judicial digital (imagen 77). Así las cosas, siendo que en este proceso se cuestiona la declaratoria de prescripción dictada por la Administración -Área de Tesorería, hoy Departamento de Gestión de Cobro de la Dirección de Asignaciones Familiares del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social- de las obligaciones patronales impuestas a los patronos con ocasión del mandato de la Ley número 5662, del veintitrés de diciembre del año mil novecientos setenta y cuatro-, para los períodos fiscales de marzo a diciembre del año mil novecientos noventa y nueve y enero del año dos mil; debemos atender a las reglas de la prescripción establecidas por la ley para tales períodos fiscales, siendo que, conforme al numeral 12 de la referida Ley número 5662, era de diez años en lo concerniente a la responsabilidad civil (que en lo que interesa disponía textualmente: "La acción penal y la acción civil prescribirán en dos y diez años, respectivamente").

Consecuentemente, la acción de lesividad que nos ocupa, para esta Juzgadora está interpuesta en tiempo. Por la forma como se resuelve este asunto, omito pronunciamiento en cuanto al fondo del asunto planteado. Silvia Consuelo Fernández Brenes . Jueza Contencioso Administrativa*-*-*-*-*-*-*-*-*

ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO (lesividad) ACTOR: Estado DEMANDADO: Nombre140135 IGWTHUP. JRGN 2018 *8EFTNQLWZRO61*