← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 00070-2017 Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV · Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV · 08/08/2017
OutcomeResultado
The Court dismissed in its entirety the action to annul SENARA Resolutions 3303 and 4882-2014, upheld the defense of lack of legal entitlement, and ordered the plaintiff to pay costs.El Tribunal rechazó en todos sus extremos la demanda de nulidad contra los acuerdos 3303 y 4882-2014 del SENARA, acogió la excepción de falta de derecho y condenó a la actora en costas.
SummaryResumen
The Court rejected the Costa Rican Chamber of Construction’s action seeking annulment of SENARA Governing Board Resolutions 3303 and 4882-2014, concerning the land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination. It found that Resolution 3303 relied on a recognized scientific methodology and that the plaintiff failed to prove arbitrariness, conflict with unequivocal scientific rules, or misuse of technical discretion. The Court clarified that the matrix is a guiding technical and scientific criterion for protecting water resources, rather than a new requirement or the sole basis for urban-planning and permitting decisions. It further noted that the matrix may be amended or disapplied when supported by a reasoned technical assessment. As to Resolution 4882-2014, the Court determined that it merely authorized publication of a proposed generic matrix for public comment and therefore constituted a preparatory act without effects on third parties. It upheld the defense of lack of legal entitlement, dismissed the action in its entirety, and ordered the plaintiff to pay costs.El Tribunal rechazó la demanda de la Cámara Costarricense de la Construcción dirigida a anular los acuerdos 3303 y 4882-2014 de la Junta Directiva del SENARA, relacionados con la matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos. Consideró que el acuerdo 3303 se sustentó en una metodología científica reconocida y que la actora no demostró arbitrariedad, contradicción con reglas unívocas de la ciencia o extralimitación de la discrecionalidad técnica. Aclaró que la matriz es un criterio técnico-científico orientador para proteger el recurso hídrico, no un requisito nuevo ni la única base para resolver sobre planificación urbana o permisos. También señaló que puede modificarse o desaplicarse cuando exista un criterio técnico fundado. Respecto del acuerdo 4882-2014, determinó que únicamente autorizó publicar un proyecto de matriz genérica para consulta, por lo que era un acto preparatorio sin efectos frente a terceros. Acogió la excepción de falta de derecho, declaró improcedente la demanda y condenó a la actora en costas.
Key excerptExtracto clave
The foregoing leads to the conclusion that the plaintiff failed to demonstrate in this proceeding that the discretion exercised by SENARA when selecting the technical variables and parameters for protecting water resources exceeded, in any way, the limits of the legal system or the rules inherent to scientific knowledge, so as to render it unlawful or arbitrary. Third, it should be emphasized that SENARA’s matrix is not a new requirement, as the plaintiff appears mistakenly to interpret it; rather, it is a guiding technical and scientific criterion, a tool or additional input for protecting water resources, which must be protected by the State as a whole and under a special regulatory framework. No factual or legal element supports treating the matrix as the sole basis for decisions concerning urban planning or the authorization of various activities, except through a decontextualized reading of Constitutional Chamber Judgment No. 2012-8892.Lo anterior, lleva a concluir que la parte actora no logró demostrar en este juicio que la discrecionalidad aplicada por el Nombre2449 al momento de elegir las variables y parámetros técnicos para la protección del recurso hídrico haya excedido de alguna forma los límites del Ordenamiento Jurídico o las reglas propias del conocimiento científico, al punto de tornarla en ilegítima o arbitraria. En tercer lugar, conviene subrayar que la matriz del Nombre2449 no se trata de un nuevo requisito como erradamente parece interpretarlo la parte actora, por el contrario es un criterio orientador de carácter técnico-científico, es una herramienta o insumo adicional para la protección del recurso hídrico, el cual debe ser protegido por el Estado como un todo y bajo un marco normativo especial. No hay ningún elemento fáctico ni jurídico que permita considerar que la matriz sea la base única para la toma de decisiones en materia de planificación urbana o para otorgar los permisos de diversas actividades, salvo una lectura descontextualizada del voto N°2012-8892 de la Sala Constitucional.
Pull quotesCitas destacadas
"El control de legalidad ejercido por este Tribunal respecto del acuerdo N°3303 y de la potestad discrecional del Senara, no es absoluto ni ilimitado, de manera que no es posible por esta vía que el Juzgador le otorgue una prevalencia mayor a una metodología científica sobre otra, ni que tampoco pueda sustituir la voluntad de la Administración Pública para imponer un parámetro diferente al seleccionado por la entidad accionada."
"The legality review exercised by this Court over Resolution No. 3303 and SENARA’s discretionary authority is neither absolute nor unlimited; accordingly, the Court cannot use this proceeding to give one scientific methodology greater weight than another or substitute its judgment for that of the Public Administration by imposing a parameter different from the one selected by the respondent entity."
Considerando VI
"El control de legalidad ejercido por este Tribunal respecto del acuerdo N°3303 y de la potestad discrecional del Senara, no es absoluto ni ilimitado, de manera que no es posible por esta vía que el Juzgador le otorgue una prevalencia mayor a una metodología científica sobre otra, ni que tampoco pueda sustituir la voluntad de la Administración Pública para imponer un parámetro diferente al seleccionado por la entidad accionada."
Considerando VI
"La misma Sala Constitucional admite la posibilidad de modificación de la matriz e incluso su desaplicación cuando exista un criterio técnico fundado que genere esa consecuencia."
"The Constitutional Chamber itself recognizes that the matrix may be amended or even disapplied when a reasoned technical assessment supports that result."
Considerando VI
"La misma Sala Constitucional admite la posibilidad de modificación de la matriz e incluso su desaplicación cuando exista un criterio técnico fundado que genere esa consecuencia."
Considerando VI
"En vista que el acuerdo N°4882-2012 únicamente hace referencia a un proyecto de nueva matriz, mismo al momento carece de efectos para terceros, las opiniones documentadas y aportadas como pruebas en este proceso, resultan irrelevantes."
"Because Resolution No. 4882-2012 refers only to a proposed new matrix, which currently has no effects on third parties, the documented opinions submitted as evidence in this proceeding are irrelevant."
Considerando VI
"En vista que el acuerdo N°4882-2012 únicamente hace referencia a un proyecto de nueva matriz, mismo al momento carece de efectos para terceros, las opiniones documentadas y aportadas como pruebas en este proceso, resultan irrelevantes."
Considerando VI
"Se acoge la excepción de falta de derecho. Se declara IMPROCEDENTE la demanda en todos sus extremos."
"The defense of lack of legal entitlement is upheld. The action is DISMISSED in its entirety."
Por tanto
"Se acoge la excepción de falta de derecho. Se declara IMPROCEDENTE la demanda en todos sus extremos."
Por tanto
Full documentDocumento completo
CASE FILE:
CASE FILE:
15-008626-01027-CA PROCEEDING:
Plenary proceeding (proceso de conocimiento) PLAINTIFF:
Asociación Cámara Costarricense de la Construcción DEFENDANT:
Sistema de Avenamiento y Riego de Aguas Subterráneas (Senara) Supporting intervenors for the plaintiff (coadyuvantes activos):
Asociación Cámara de Industrias CR, Asociación Cámara de Comercio CR, Asociación Cámara Costarricense de Hoteles, Asociación Cámara Textil Costarricense -CATECO-, Asociación Nacional de Exportadores de la Industria Textil, Asociación Cámara Costarricense Norteamericana de Comercio, Asociación Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria, Asociación Cámara Nacional de Radio, Cámara Nacional de Transporte de Carga, Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado, Asociación Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, Municipalidad de Grecia, Cámara de Infocomunicación y Tecnología, Asociación Consejo de Desarrollo Inmobiliario, Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Municipalidad de San José, Cámara de Consultores Arquitectura e Ingeniería Supporting intervenors for the defendant (coadyuvantes pasivos):
José Francisco Alfaro Carvajal, Ana María Dianda Martínez, Ana Isabel Ruiz Rojas and German Montes Guevara DECISION No. 70-2017-IV ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, FOURTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hours and twenty minutes on ocho de agosto del dos mil diecisiete.- Plenary proceeding brought by ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE DE LA CONSTRUCCIÓN, legal entity identification number three- zero zero two- zero forty-five thousand four hundred forty, represented by its special litigation attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales), attorneys Roberto Cordero Cordero, identity card number one - zero seven hundred ninety-three - zero four hundred seventy-two, and Alexander Salazar Solórzano, identity card number CED88849 - - , against SISTEMA DE AVENAMIENTO Y RIEGO DE AGUAS SUBTERRÁNEAS (hereinafter SENARA), represented by its special litigation attorneys-in-fact, attorneys Blanca Iris Navarro Miranda, identity card number CED88850 - - , and Giovanni López Jiménez, identity card number CED88851 - - .
The following appear as supporting intervenors for the plaintiff: Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, legal entity identification number CED88852 - - , Asociación Cámara de Comercio de Costa Rica, legal entity identification number CED88853 - - , Asociación Cámara Costarricense de Hoteles, legal entity identification number three - zero zero two - zero forty-five thousand six hundred fifty-four, Asociación Cámara Textil Costarricense -CATECO-, legal entity identification number three - zero zero two - one hundred thirty-six thousand three hundred seventy-three, Asociación Nacional de Exportadores de la Industria Textil, legal entity identification number three - zero zero two - one hundred seventy thousand nine hundred seventy-two, Asociación Cámara Costarricense Norteamericana de Comercio, legal entity identification number three - zero zero two - zero forty-five thousand two hundred eighty, Asociación Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria, legal entity identification number three - zero zero two - zero forty-five thousand ninety-six, Asociación Cámara Nacional de Radio, legal entity identification number three - zero zero two - zero forty-five thousand eight hundred seventy-eight, Cámara Nacional de Transporte de Carga, legal entity identification number CED88854 - - , Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado, legal entity identification number three - zero zero two - zero fifty-six thousand three hundred eighty-one, Asociación Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, legal entity identification number three - zero zero two - zero fifty-one thousand three hundred sixteen, Municipalidad de Grecia, Cámara de Infocomunicación y Tecnología, legal entity identification number three - zero zero two - three hundred forty-four thousand nine hundred thirteen, and Municipalidad Curridabat, all of the foregoing represented by their special litigation attorney-in-fact, attorney Alexander Salazar Solórzano, whose particulars are stated above; Asociación Consejo de Desarrollo Inmobiliario, legal entity identification number three - zero zero two - three hundred forty-six thousand three hundred nineteen, represented by its attorney, Mónica Navarro del Valle; Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, represented by its special litigation attorney-in-fact, attorney Leonardo Arguedas Marín, identity card number CED87657 - - ; Municipalidad de San José, represented by its general litigation attorney-in-fact (apoderada general judicial), attorney Marlene Rodríguez Granados, identity card number CED88855 - - ; and Cámara de Consultores Arquitectura e Ingeniería, legal entity identification number three - zero zero two - zero sixty-six thousand four hundred three, represented by its legal representative, Mr.
Oscar Saborío Saborío, who holds the powers of a general attorney-in-fact without limitation (apoderado generalísimo), identity card number CED88856 - - . The following appear as supporting intervenors for the defendant: José Francisco Alfaro Carvajal, identity card number CED88857 - - , attorney and authenticating counsel for the other supporting intervenors for the defendant; Ana María Dianda Martínez, identity card number CED88858 - - ; Ana Isabel Ruiz Rojas, identity card number CED88859 - - ; and German Montes Guevara, identity card number CED59965 - five - six hundred ninety-one.
PROCEDURAL BACKGROUND (RESULTANDO)
Drafted by Judge Reyes Castillo; CONSIDERING (CONSIDERANDO):
I.Regarding the evidence for better adjudication (prueba para mejor resolver) offered by both parties at the oral trial: During the Oral and Public Trial, counsel for the plaintiff offered, as evidence for better adjudication, documentation consisting of simple copies of various Minutes of the Senara Board of Directors, arguing that they do not appear in the administrative record (expediente administrativo) submitted and that they concern the background of the matrix at issue in these proceedings, identified by the following numbers: Acta N°706-05, 707-05, 747-06, 829-09, 833-09, 836-09, 852-09, 860-2010, 917-2011, 942-2012, 962-2013, 977-2013, 991-2013, 994-2014, 1000-2014, 1011-2014, 1013-2014, 1016-2014 y 1021-2014. It also offered another document entitled “Hydrogeological technical memorandum concerning the vulnerability matrices related (sic) to land-use regulation. Poás Matrix and subsequent matrices.” In the same capacity, it offered documentary evidence to complete the administrative record, stating that these were annexes that had not been submitted and that it had classified them into three groups of documents.
The first group completes pages 171 to 193, the second pages 222 to 225, and the third pages 227 to 231, all from the administrative record submitted by Senara. Following the classification order established by the plaintiff, the documentary evidence offered consists of: the first group, official letter N°DIGH-655-10 del 27 de setiembre de 2010 from Senara’s Water Research and Management Directorate; the second group, the memorandum del 17 de marzo de 2015 from the Colegio de Geólogos de Costa Rica, accompanied by the “Opinion of the Colegio de Geólogos de Costa Rica concerning the aquifer-contamination vulnerability matrix”; and the third group, official letter N°GD-161-2015 del 6 de marzo de 2015 from the Universidad de Costa Rica, forwarding the “Position of the Assembly of the Escuela Centroamericana de Geología, Universidad de Costa Rica, concerning the Matrix of land-use criteria according to vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources.” For its part, Nombre2449 offered the following documents as evidence for better adjudication: Revista CFIA octubre-noviembre-diciembre 2016, ed. 267; Revista CFIA enero-febrero-marzo, ed. 268; certification from the Instituto Nacional de Estadística y Censos regarding construction statistics in the Annual Bulletin for the years 2013-2014, 2014-2015 y 2015-2016; and a list of concession applications granted from 2014 to 2016 by the MINAE Water Directorate.
The Court reserved its ruling on the admissibility of the evidence until judgment was rendered. In this regard, the admission of evidence for better adjudication is provided for in Article 331 of the Code of Civil Procedure, which applies supplementally to contentious administrative proceedings pursuant to Article 220 of the Contentious Administrative Procedure Code. Regarding the discretionary admission of evidence for better adjudication, the settled case law of the First Chamber of the Supreme Court of Justice holds that its rejection does not deprive the parties of a defense. Among other judgments, the relevant portion of Voto N° 547-F-2002 de las 16 horas del 12 de julio de 2002 is transcribed below, in which that Chamber stated: “(…) IV.- Numerous precedents of this Chamber, referring to evidence for better adjudication, have stated that such evidence belongs to the judge, not to the parties.
Consequently, the decision to obtain it is discretionary for the judicial body, and it may dispense with such evidence without the need for any ruling. Therefore, the failure to rule upon it is justified precisely because the evidentiary stage—during which the parties must prove the facts constituting their rights, as required by the rules governing the burden of proof—has already concluded and is procedurally barred; thereafter, it is exclusively for the adjudicator to determine whether new evidence necessary for the proper resolution of the dispute should be added to the case file. Among many others, the following decisions may be consulted: 59 de las 15:20 horas del 31 de mayo de 1996, 23 de las 14:20 horas del 4 de marzo de 1992, 34 de las 10:45 horas del 28 de mayo de 1993 y 83 de las 14:40 horas del 22 de diciembre de 1993. (…)”. Furthermore, as the same Chamber explained in Voto No.794-2006: “(...) it must be stated that it is not appropriate to attempt to reopen the debate by offering evidence that should have been submitted and introduced during the corresponding procedural stage.
Granting this request would mean allowing the parties to remedy their omissions regarding evidence that they could have offered at the proper time but did not (...)”. The Court rules on the application in accordance with Article 50 of the Contentious Administrative Procedure Code. Accordingly, the documentary evidence offered by both parties as evidence for better adjudication must be rejected for the following reasons: In the case of the plaintiff’s documentary evidence, the documents were submitted out of time, without the delay being justified under any of the circumstances provided for in Article 50 of the Contentious Administrative Procedure Code. The argument concerning the incompleteness of the administrative record submitted to the case file by Nombre2449 is insufficient to allow, through that avenue, a substantial quantity of untimely documentation whose pertinence and relevance to this particular case were not clearly explained.
It should be emphasized that, by order de las 14 horas del 9 de junio del año en curso, this Court clarified that, for all legal purposes, the record submitted by Nombre2449, consisting of four labeled volumes, would be considered the administrative record in this matter. More precisely, it is determined that this consists of a collection of documentary evidence, but is not an administrative record in the strict sense; rather, it is a set of documents for the analysis of the present case, which was admitted in its entirety by the Case Management Judge. This Court’s ruling became final because the litigating parties did not challenge it; therefore, the plaintiff’s argument is unfounded. Furthermore, the opinions of the Colegio de Geólogos and the Escuela de Geología de la UCR are inadmissible because they were admitted at the preliminary hearing and appear in images 275 to 277 and 280 to 283 of the virtual judicial case file.
As for the documentation submitted by Nombre2449, it is irrelevant to the issuance of the judgment on the merits, because neither construction statistics nor the number of concessions authorized by the MINAE Water Directorate is at issue in these proceedings; indeed, the presentation of the case contains no disputed fact concerning those matters. The documents submitted are therefore deemed unnecessary. For these reasons, the evidence for better adjudication is ruled inadmissible.
II.Regarding the declaration of default (declaratoria de rebeldía) against Senara: Article 65 of the Contentious Administrative Procedure Code provides that “if the defendant does not respond within the time allowed for appearance, the defendant shall be declared in default sua sponte, and the complaint shall be deemed affirmatively answered as to the facts, without prejudice to the defendant’s ability to appear at any time and take the proceedings as they then stand.” Pursuant to the foregoing, by order de las 11:18 horas del 27 de enero de 2016, the Case Management Judge deemed the answer to have been filed out of time and declared Senara in default, stating that the facts were deemed affirmatively answered, while clarifying that this is not the same as deeming the facts proven. In this Court’s view, a mere declaration of default is insufficient to deem the allegations in the complaint proven; on the contrary, there is a legal obligation to assess all the evidence submitted in the case.
In this regard, deeming the facts alleged in the complaint affirmatively answered “(...) does not mean that each and every one of the plaintiff’s claims must be granted without any basis whatsoever. The sanction for failing to answer the complaint is to deem the facts true, not the law, which must be analyzed by the adjudicator in order to determine whether the claimant has anything beyond the declaration of default to support or substantiate the right to claim damages caused by administrative action. These substantive requirements must be examined sua sponte by the adjudicator to ensure the proper resolution of the dispute submitted for consideration (...).” (Voto N° 344-2008 de las 9:30 horas del 24 de octubre del 2008, Sección Segunda de este Tribunal). Based on the foregoing, the Court proceeds to analyze the evidence submitted in these proceedings and to prepare the factual framework that will support the decision on the merits.
III.Proven facts. The following proven facts are relevant for purposes of these proceedings: 1) In voto 2004-1923 issued at 14:55 hours on 25 de febrero de 2004 by the Sala Constitucional, the following was ordered, in essence, with respect to Nombre2449: “Por tanto: The amparo proceeding (recurso de amparo) is granted. (...) The permanent or acting heads of the bodies and entities listed below are hereby ordered as follows: (...) 3) Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA): a) It must prepare and produce, within 18 months, vulnerability maps (cartografía de vulnerabilidad) of the aquifers (mantos acuíferos) located in the Cantón de Poás; b) it must coordinate actions with MINAE, ICAA, and INVU to provide them with advice, studies, and hydrogeological and aquifer-vulnerability maps for the aquifers existing in the Cantón de Poás, in order to definitively delineate, establish, and align the protection perimeters of recharge and discharge areas (áreas de recarga y descarga); c) the Board of Directors must adopt the necessary resolutions to recover, expropriate, or purchase the lands on or beneath which water resources are located in the Cantón de Poás.
(...)” (Pages 365 to 389, volume II of the documentary-evidence file). 2) To comply with the above-mentioned voto, the Board of Directors of Nombre2449 adopted resolution N°3303 at Special Session N°239-06 of 26 de setiembre de 2006, which provided: “It is agreed that the following shall be communicated to the Municipalidad de Póas, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaria Técnica Nacional Ambiental, and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo:
IV.Unproven facts: The following could not be established in this matter: 1) That application of the Land-Use Criteria Matrix causes harm to the construction sector because it requires Nombre2449’s approval for each project (there is no evidence to this effect). 2) That construction has come to a standstill because, when the matrix is applied in the country’s various cantons, all are deemed overpopulated under the density criteria, preventing the issuance of construction permits and thereby increasing informal construction (there is no evidence to this effect). 3) That Nombre2449’s matrix permits no technical modification or implementation of technological advances for the protection of water resources (there is no evidence to this effect).
V.Subject matter of the proceeding (objeto del proceso). This matter concerns the party’s claim seeking the annulment of resolutions Nos. 3303-2006 and 4882-2014 of the Board of Directors of Nombre2449, relating to the “Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources.” For a better understanding of the matter, the principal arguments contained in the complaint and the response—although untimely—are summarized, as they define the scope of this Court’s analysis and decision. A summary is also provided of the principal supporting arguments advanced by the active and passive intervenors (coadyuvancias activas y pasivas) appearing in the case. Arguments of the plaintiff: The facts that, in its view, concern the legal issue raised are described. In essence, the following is stated: voto 2004-1923 of the Constitutional Chamber, issued in connection with the complaint regarding the construction project at volcán Poás, ordered Nombre2449 to prepare vulnerability maps (cartografía de vulnerabilidad) of the aquifers located in the cantón de Poás, in coordination with other entities.
It also recognized Nombre2449’s authority to protect water resources. Nombre2449 prepared the “Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources,” pursuant to Board of Directors resolution N°3303, session N°239-06, dated 26 de setiembre de 2006. It states that application of the Land-Use Criteria Matrix causes harm to the construction sector because it requires Nombre2449’s approval for each project. It warns that construction has come to a standstill because, when the matrix is applied in the country’s various cantons, all of them are deemed overpopulated under the density criteria, which would prevent construction permits from being granted and thereby increase informal construction. It maintains that, in votos 2008-2009 and 2008-18529, the Constitutional Chamber determined that Poás’s “Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources” was generally applicable on the basis that hydrogeological characteristics vary by area, but the land-use concepts and regulations are the same, according to the categorization of areas as having extreme, high, medium, low, or negligible risk.
In addition, Nombre2449 stated that the protection measures and use regulations for the same vulnerability category are indeed the same because they are based on hydrogeological-behavior variables. In voto 2012-8892, the Constitutional Chamber provided that, in cantons where vulnerability maps exist, the Matrix prepared for Poás may and must be used, and that, in cantons where no vulnerability map exists, the matrix’s land-use criteria are useful. It established that any amendment to the Poás matrix requires a new joint study by the respective Municipality, Nombre2449, and other entities. The Board of Directors of Nombre2449 considered that the Poás Matrix could not be extended to other Municipalities because land use falls within municipal authority, a position rejected by the Constitutional Chamber in the cited voto because the matter concerns an obligation to protect water resources; the Chamber ordered the Municipalities to incorporate SENARA’s hydrogeological maps and Matrix, but did not indicate how they should be harmonized with existing regulatory plans (planes reguladores), and reiterated the order contained in voto 2008-12109 requiring the Municipalities to take measures to incorporate the SENARA document into their regulations and permitting processes.
It argues that the Third Section of the Contentious-Administrative Court, in voto N°637-2014, decided the appeal against the Municipal resolution denying a construction permit because Nombre2449’s approval had not been obtained and concluded that it was improper for a judgment to impose a specific regime governing use or restrictions on use in relation to groundwater. Judgment 2012-8892 of the Constitutional Chamber imposes limitations on the exercise of property rights, contrary to Constitutional Articles 28, 33, and 45. Compliance with the requirements set forth in the Matrix as a prerequisite for granting a construction permit is not based on a statute in the formal or substantive sense, but on the Constitutional judgment, which violates a fundamental right by imposing limitations through a means not established under Constitutional Law. It states that, on 20 de febrero 2015, the Board of Directors of Nombre2449, through resolution 4882, partially repealed the matrix and convened a public hearing to present a new proposed matrix for public consideration, published in La Gaceta N° 36 Alcance 10.
On 19 de marzo de 2015, the plaintiff submitted comments and objections to Nombre2449, alleging that the new proposed matrix was technically unsound. It relied on the following observations: - Vulnerability maps are insufficient to restrict land use. - There are no technical studies of the country’s groundwater recharge (recarga); those held by Nombre2449 from the Urban Planning Project (Proyecto de Planificación Urbana, PRUGAM) do not comply with the technical procedure. - The recharge variables included are confusing and unreliable. - Impact-mitigation and prevention proposals are not allowed, thereby encroaching upon SETENA’s authority. In resolution 4975, the Board of Directors of Nombre2449 approved the Hydrogeological Study Methodology and the Terms of Reference for Regulatory Plans, published in La Gaceta N°137 del 16 de julio de 2015. As the legal grounds for the action, it sets forth the following arguments: Technical considerations: urban development and groundwater.
Matrix density and coverage: the cantons of the GAM do not comply with the population-density requirement measured by inhabitants per square meter. Legal considerations: Defects in the administrative act (vicios en el acto administrativo): a) Decision-making authority and allocation of powers concerning water. Other entities (MINAE, Municipalities, etc.) should have participated directly. Senara allegedly encroached upon the powers of other entities. b) Procedure: this is a composite administrative act (acto complejo) involving two or more bodies or entities, but the applicable procedure was not followed because Nombre2449 issued it acting alone. c) Grounds, content, and purpose: the matrix lacks a technical and logical basis, and there was an abuse of discretion. It was imposed by order of the Constitutional Chamber in a generic manner for all cantons, thereby restricting a fundamental right through a mechanism not contemplated by the Legal System, as stated by the Third Section of this Court.
In the closing arguments presented at the oral trial, it was added that Nombre2449’s matrix considered only vulnerability, not risk and hazards. The technical basis for the density specified in the Poás matrix and for its application throughout the rest of the country is unknown. The validity of the DOP methodology has not been proven. Differences among the cantons make it impossible to apply the Poás matrix; it argues that protection should apply to highland areas rather than urban areas. It states that only 20% of the country has hydrogeological maps and that some regulatory plans, which have been held up by the matrix’s restrictions, still await approval. It reiterates its request that the claims in the complaint be granted. Arguments of Nombre2449: Despite the untimely filing of its response, Nombre2449 essentially argued as follows: It denies the allegations in the complaint. It maintains that the Poás Matrix was prepared in 2006 by order of the Constitutional Chamber in voto N°1923-2004, which provided that Nombre2449 was to prepare vulnerability maps of the aquifers located in the cantón de Póas, in coordination with Minae, ICAA (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), Ministerio de Agricultura y Ganadería, and INVU.
It states that the Poás matrix is an instrument for the protection of water resources; in voto N°1892-2012, the Constitutional Chamber held that its application was mandatory in all cantons or areas having vulnerability maps approved by Nombre2449 and that, in areas without maps, it provides technical guidance for developing land-use policies. In addition, through Acuerdo 4882 adopted at extraordinary session 358-14 del 8 de diciembre de 2014, the Board of Directors of Nombre2449 authorized Management to publish a Proposed Generic Aquifer Protection Matrix as a draft in the Official Gazette La Gaceta so that interested parties could submit their comments. It states that the decision to apply the Poás matrix to the remaining cantons did not arise from an administrative act issued by Senara, but from a mandate of the Constitutional Chamber in voto 2012-8892 for the protection of the environment, which justified the decision under the Principle of Preservation of Natural Resources for the Benefit of Present and Future Generations; the rights to life and health and to a healthy and ecologically balanced environment; the public-domain status of groundwater; and the Precautionary and In Dubio Pro Natura Principles.
It refers to the technical criteria contained in voto 2004-1923, which distinguishes between a groundwater hydrogeological map and the land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination. The hydrogeological map contains scientific information on hydrogeological mapping, depth of water levels, saturated thicknesses, impermeable materials, etc. The matrix is more stable and is not contingent upon the spatial and temporal variability of the hydrogeological phenomenon; the protection measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same and are therefore generally applicable throughout the national territory in order to prevent degradation of aquifers. It states that, under votos 2004-1923 and 2012-8892, the Constitutional Chamber ordered that, when there are no technical studies or reports that, in accordance with the unequivocal rules of science and technology, provide absolute certainty regarding the harmlessness of the activity intended to be carried out in the environment, or when such studies or reports contradict one another, the Public Administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or modification, suspend those already in progress until the uncertainty has been resolved, and adopt protection and preservation measures.
It states that amendment of the matrix, by order of the Chamber, requires a new joint study by all participating entities and the municipalities involved in each case; until that occurs, the Poás matrix must continue to be applied. It opposes the claim seeking annulment of resolution 3303 of the Board of Directors of Nombre2449, through which the matrix was transmitted to the Municipalidad de Poás. It considers the matrix to be a necessary instrument for protecting water resources, prepared jointly pursuant to a mandate of the Constitutional Chamber, and asserts that even if resolution 3303 were annulled, application of the matrix would remain mandatory in all cantons having hydrogeological maps by order of the Constitutional Chamber in voto 8892-2012. It raises the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho). In the closing arguments presented at the oral trial, with respect to resolution 3303 of Senara’s Board of Directors, it stated that the resolution constituted a communication to the Municipalidad de Poás and others, to which the matrix was attached, in accordance with the authority conferred by article 3, subsections c and ch, of Ley 6383.
The matrix-creation process was documented and appears in the documentary evidence submitted in the case file, together with the submission to the Constitutional Chamber describing the collaborative work.
It is further stated that the plaintiff did not demonstrate that the Matrix contravenes science and technology; on the contrary, in ruling 2012-8892, the Constitutional Chamber held that the Matrix was appropriate and necessary and fell within Senara’s authority, and that it could be applied to other areas of the country because it establishes mitigation measures (medidas de mitigación). It is neither true nor was it demonstrated that the Matrix hinders the country’s development, and no suitable evidence was submitted. The precautionary principle (principio precautorio) and the right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado) include the protection of water, which entails regulations governing land use (uso del suelo) and the use of environmentally friendly technologies or systems; consequently, this does not conflict with the right to property, as these are restrictions in the public interest (limitaciones de interés social).
Summary of the arguments of the supporting intervenors for the plaintiff (coadyuvancias activas): The supporting intervenors for the plaintiff unanimously argue that the Matrix affects every productive activity, limiting current and future businesses and causing delays in procedures for carrying out such activities, such as applications to the Ministry of Health for operating permits and others. The main objections concern the following aspects:
VI.On the inadmissibility of the action: This Court finds that the action is inadmissible in all respects, by virtue of the following analysis.
“(...) IX. On the application of the ‘Land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources.’ For purposes of this amparo proceeding, it is appropriate to highlight the first of the measures described in the preceding recital (considerando). It consists, first, of projecting and delineating on the surface the area beneath which an aquifer, or part thereof, is located; and second, of establishing a specific regime for the use of the public water domain (dominio hidráulico)—regulation and restriction of preexisting water concessions, and a prohibition on granting new ones—and for controlling activities and facilities that may affect it—through authorizations—(e.g., mines and quarries; urban activities involving septic tanks, cemeteries, and sanitary landfills—storage, transportation, and treatment of solid and liquid waste—; agricultural and livestock activities involving the storage and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater, and farms; industrial activities involving the storage, transportation, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food-processing industries, slaughterhouses, etc.). In summary, the Chamber refers to the issuance of documents such as hydrogeological maps (mapas hidrogeológicos)—which plot or delineate the surface beneath which an aquifer is located—and land-use matrices (matrices de uso de suelo) based on the vulnerability of aquifers to contamination—which establish a specific regime for the use or alteration of land in relation to groundwater—whose protection perimeters (perímetros de protección) are mandatory and must be reflected in regulatory plans (planes reguladores) governing land use and territorial planning (ordenación del territorio) (e.g., zoning or building regulations) by municipal corporations or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, given its residual authority over urban planning in the absence of local regulatory plans. In this regard, judgment number 2004-01923 states verbatim:
‘The definition of perimeters must be coordinated with the mapping of the natural vulnerability or susceptibility of supply aquifers to anthropogenic pollution loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics in the face of anthropogenic contamination problems, which is accomplished by preparing maps. Both measures—protection perimeters and vulnerability mapping—are suitable for enabling the timely relocation of a particular type of activity or supply source or, ultimately, the introduction of technical methods and instruments for the treatment and disposal of contaminants. The measures to be adopted on the basis of protection perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether the area is: (a) an area without territorial occupation, in which case they are useful for determining which activities may or may not be established there in the future; (b) an already occupied area, in which case the natural vulnerability and the areas most susceptible to contamination are mapped, making it possible, when faced with the threat of a high contamination index, to relocate activities and supply sources and introduce technology for the treatment and disposal of contaminants; (c) an already contaminated area, in which case alternative sources may be sought, the spread of contamination plumes may be prevented, and, where possible given the high cost, water from the aquifer may be treated after extraction; or (d) an area for new water intakes (captaciones), in which case an inventory must be made of potentially contaminating activities and the area affected by each of them.’ Accordingly, there is a substantial difference between a groundwater hydrogeological map and a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination.
A hydrogeological map primarily contains geological and hydrological information and pertains to the scientific field of hydrogeological mapping (cartografía hidrogeológica). This scientific field addresses both phenomena occurring on the land surface and those occurring underground. In the case of aquifers, hydrogeological maps compile relevant data such as the depth of water levels, the thickness of saturated layers or impermeable materials, the vertical zoning of aquifers, etc. Among other characteristics, hydrogeological mapping is highly dynamic because, although some phenomena have a high degree of permanence, such as hydraulic works and water points, other phenomena vary over time, such as the depth of the water level or certain hydrochemical data. It is also spatially conditioned, since the subject of the mapping consists of specific zones or surfaces that clearly differ from one another depending on the geographic location being mapped.
The time variable introduces additional complexity into cartographic representation and results in the map being outdated if its publication is delayed. Likewise, depending on the objectives pursued, hydrogeological maps may be general or may address specific objectives, such as groundwater contamination vulnerability maps. By contrast, although a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination is not permanent and may change due to various factors—such as advances in scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies—it is much more stable and is not subject to the high degree of spatial and temporal variability inherent in hydrogeological phenomena. For that reason, consistently with the technical opinion of the Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, this Chamber observes that the protective measures and land-use regulations contained in a matrix of this kind may properly be applied generally throughout the national territory, because what changes are the hydrogeological characteristics of each zone, not the specification of protective measures and land-use regulations based on those hydrogeological characteristics for the same category of aquifer vulnerability.
In other words, the hydrogeological and hydrochemical characteristics of an aquifer, and therefore its vulnerability to contamination, vary from one location to another; however, the protective measures and land-use regulations for the same vulnerability category are always the same, because they are based on variables inherent in the hydrogeological behavior of an aquifer within the physical environment evaluated. Thus, the prohibition against using highly toxic agrochemicals—a factor in a land-use vulnerability matrix based on the aquifer’s vulnerability to contamination—must invariably be applied in highly vulnerable aquifer zones—a factor in a hydrogeological map—regardless of where those zones are located. Therefore, in the matter under consideration (sub examine), the specification of a particular land-use measure in a contamination vulnerability matrix is a constant variable, whereas the hydrogeological and hydrochemical conditions of the aquifer in each specific region constitute dependent variables.
This criterion is also supported by the precautionary principle or in dubio pro natura principle (principios precautorio o de indubio pro natura), duly explained in the judgment transcribed in the preceding recital. Consistently with the foregoing, the State’s obligation to adopt any cost-effective measures to prevent the degradation of aquifers emerges as an essential legal imperative, even in the absence of absolute scientific certainty regarding such measures, because that obligation is triggered by the mere existence of a danger of serious or irreversible harm to aquifers. Judgment number 2004-01923 states that, “in the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle or in dubio pro natura principle means that, when there are no studies or reports prepared in accordance with the unambiguous and exactly applicable rules of science and technology that make it possible to reach a state of absolute certainty concerning the harmlessness of the activity intended to be carried out with respect to the environment, or when such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the centralized and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or allowing any new application or application for modification; suspend those currently under consideration until the uncertainty has been resolved; and, in parallel, adopt all measures aimed at protecting and preserving such groundwater in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.”
X.On the application of the matrix in this specific case. From the foregoing, it is concluded that one of those fundamental measures is precisely the land-use criteria matrix (matriz de criterios de uso de suelo) based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources, prepared by Nombre2449 jointly with other entities. Although this matrix was prepared for application with the vulnerability map of the canton of Poás, it unquestionably may and must be used in all cantons or areas where vulnerability maps approved or prepared by Nombre2449 are already available, since what changes is the hydrogeological map of each individual region, not the land-use matrix once that map has been prepared. Moreover, although advances in scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies could require a matrix to be updated, it is equally true that this does not occur so quickly and, furthermore, such advances must be endorsed by the majority view of the scientific community at a given point in history.
Likewise, even if a canton has neither hydrogeological maps nor aquifer vulnerability maps prepared by SENARA, the land-use criteria in the aforementioned matrix are always useful as guidelines, since the development of land-use policies must take into account the inescapable obligation to safeguard the preservation of aquifers (mantos acuíferos), particularly when the existence of some type of aquifer is known without the need for a hydrogeological map—for example, shallow aquifers, which can be readily detected through a study prepared by another entity or as a result of a specific event (an excavation). The respondent authorities (autoridades recurridas) should also take notice that, although a land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination may vary to some degree because of certain dynamic factors (such as advances in scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies), it is equally true that the matrix already prepared may be changed only by using the same methodology employed in its preparation.
In the case under review (sub examine), the Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources in the Canton of Poás resulted from the joint efforts of that entity and technical personnel from SENARA, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, and Instituto de Vivienda y Urbanismo; that is, through full implementation of the aforementioned constitutional mandate of interinstitutional cooperation. Consequently, any amendment to that matrix, including one intended to adapt its application to another canton, requires a new joint study by those entities and the relevant municipal corporation; until that occurs, the land-use matrix based on vulnerability to aquifer contamination, designed to protect water resources in the canton of Poás, must be applied.
In other words, the nonapplication of a “land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination” by a unilateral decision of either the Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento or the Autoridades Superiores of the aforementioned entities is constitutionally impermissible, since it disregards the mechanism used to prepare that technical instrument (characterized by the participatory involvement of several institutions) and violates the constitutional in dubio pro natura principle, as well as the constitutional rights to life, health, and a healthy and ecologically balanced environment; this is all the more so when there is no higher-ranking instrument authorizing such nonapplication, because the harm that could be caused by the absence of the technical instrument would be irreversible. In view of the foregoing, this portion of the amparo proceeding (amparo) is well-founded.
Accordingly, until another land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination—whether for another canton or for the entire national territory—is prepared using the aforementioned methodology and based on the joint work of the above-mentioned entities, the matrix for the canton of Poás must continue to be applied, as the Autoridades Superiores of Nombre2449 have expressly or implicitly endorsed in other areas of the country, as is apparent from the list of proven facts (elenco de hechos probados).
XI.On the divergence of criteria between the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica and the Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento. In this specific case, there is a significant divergence of criteria among SENARA officials, because the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica considers that the land-use criteria matrix (matriz de criterios de uso de suelo) based on vulnerability to aquifer contamination, approved in compliance with judgment number 2004-001923 and relating to the canton of Poás, must apply generally in all cases in which there are contamination vulnerability maps approved by that Service; and that neither the Junta Directiva nor the Gerencia General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento are technical bodies with authority to validate the scientific studies of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica.
Conversely, the Junta Directiva and the Gerencia General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento consider that the vulnerability matrix for the canton of Poás should not be extended to other municipalities and that this department cannot mandate specific land uses because that power belongs to the municipal corporations; and that, for the studies of the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica to be binding, they must be officially adopted through the Gerencia; it therefore ordered the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica to prepare a new vulnerability matrix of general application. In this regard, it should be noted that, indeed, pursuant to Article 303 of the Ley General de Administración Pública, the opinions (dictámenes) of technical bodies are advisory and nonbinding; and pursuant to section 83 of the Ley General de Administración Pública, every body other than the highest authority shall be fully subordinate to that authority and to its immediate hierarchical superior, except where deconcentration (desconcentración) has been established by statute or regulation.
However, notwithstanding that subordination, the highest authority—in this case, the Junta Directiva del SENARA—may not issue acts contrary to unequivocal rules of science or technical knowledge, or to elementary principles of justice, logic, or expediency (Article 16.1 of the Ley General de Administración Pública), and its discretion is subject to the limits expressly or implicitly imposed by the legal system so as to ensure that it is exercised efficiently and reasonably (Article 15.1 of the Ley General de Administración Pública). This clearly includes the duties to interpret administrative rules in the manner that best ensures fulfillment of the public purpose they pursue (Article 10 of the Ley General de Administración Pública) and to conduct its activities in accordance with the fundamental principles of public service, including efficiency and adaptation to the social need being met (Article 4 of the Ley General de Administración Pública).
In addition, section 15.2 provides that the Judge shall review the legality of the regulated aspects of a discretionary act and compliance with its limits, while section 16.3 establishes that the Judge may review whether the technical, logical, expediency, and justice grounds underlying the discretionary elements of the act are proper, as though conducting a legality review. Under these provisions, it is clear that, in principle, the mere dispute concerning the respective authority and criteria existing among the Junta Directiva, the Gerencia, and the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del Nombre2449 must be raised through administrative proceedings in accordance with the procedure established in sections 81 and 82 of the Ley General de Administración Pública or, where appropriate, before the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), since it is solely a question of legality.
Nevertheless, because that conflict gives rise to an infringement of constitutional rights and principles, the Sala Constitucional is obligated to intervene immediately by imposing limits on the exercise of discretion by the highest authority, in this case the Junta Directiva and Gerencia del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento. In light of the foregoing, without prejudice to the body’s internal hierarchy, the failure—without technical justification—to apply the technical criterion set forth in the land-use criteria matrix based on vulnerability to aquifer contamination prepared for the canton of Poás, because of its harmful effect on the in dubio pro natura principle and the rights to life and to a healthy and ecologically balanced environment, amounts to a clear violation of the constitutional order. This Chamber is concerned by the position of the Gerencia, expressed in official letter number GE-557-09, dated 14 de julio de 2009, because the assertion that Nombre2449 is not responsible for granting or denying land-use permits, but that this falls to the authorizing entity, is contrary to the constitutional principle of environmental protection and to Article 3(h) of the ley de Creación del Nombre2449 (number 6877 of 18 de julio de 1983), which requires the entity to oversee compliance with the legal provisions governing matters within its purview, and Article 4(f) of that same legislation, under which Nombre2449 is responsible—among other activities—for constructing and maintaining the works necessary to conserve and renew aquifers suitable for agricultural activities in irrigation districts, and for publications and outreach.
This latter activity must be understood broadly, such that preparing land-use matrices based on vulnerability to aquifer contamination constitutes an indispensable instrument for protecting that public-domain asset (bien demanial). Consequently, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento cannot simply limit itself to issuing recommendations and disclaim responsibility for their implementation—merely because another entity within the Administration shares responsibility for the matter—since doing so would constitute a failure to fulfill its duty to protect groundwater and would violate the aforementioned principle of inter-administrative coordination (coordinación interadministrativa). In other words, although authority for the integrated management of groundwater resources is divided among several entities (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalities, and the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento itself), it is equally true that the latter, because of the groundwater hydrological information it manages and its experience and specialized knowledge in the field of groundwater, possesses predominant technical expertise in that area.
Accordingly, on the one hand, the rest of the Public Administration may not unilaterally disregard its contamination warnings and the corresponding preventive measures and, on the other, warnings regarding the danger of contamination issued by an institution legally empowered to protect water resources cannot be ignored (see, to that effect, judgment number Placa20140 at 12:39 on 27 de marzo de 2008). This position is consistent with what the Chamber previously stated in judgment number 2008-12109 at 15:16 on 5 de agosto de 2008, which expressly established the obligation of municipalities to incorporate the hydrogeological maps recommended by Nombre2449 and to use as their basis the Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources, relating to the canton of Poás. Moreover, this Chamber finds that—as of mayo de 2012—the only aquifer-contamination vulnerability matrix approved by the Junta Directiva de Nombre2449 has been that of the Canton of Poás; and that the Contraloría General de la República (through the División de Fiscalización Operativa y Evaluativo del Área de Servicios Ambientales y Energía) considers that this matrix must apply to all cantons or areas for which Nombre2449 has approved a vulnerability map.
Accordingly, this ground of the amparo proceeding (amparo) is well-founded because, although the divergence described above is solely a question of legality, the potential harm that failure to apply the matrix in question may cause to the environment constitutes a clear infringement of the right enshrined in Article 50 of the Constitución Política. (...)".
The extensive quotation transcribed above is justified by the allegations raised by the plaintiff, which make it necessary to identify the grounds for the position adopted by the Constitutional Chamber. A reading of the cited ruling of the Chamber establishes, as a central criterion, that the matrix cannot be disapplied without technical justification. Another essential element contained in the ruling is the nature of the matrix as a technical-scientific tool that is indeed subject to adjustment and improvement. It should be noted that, because this is a ruling that decided an amparo proceeding (recurso de amparo), compliance is required without delay once the ruling becomes final, and enforcement as to substantive matters (excluding property-related matters) lies with the Constitutional Chamber itself, as established in Articles 53 and 56 of the Law on Constitutional Jurisdiction; furthermore, pursuant to Article 13 of that same law, it is binding “erga omnes” (a Latin phrase meaning with respect to everyone or against everyone).
Turning to the analysis of the case, this Court does not share the plaintiff’s interpretation of the aforementioned ruling, according to which the constitutional order to apply the Poás Matrix in the other cantons precludes any modification or adjustment thereof. First, it is clarified that these contentious-administrative proceedings (proceso contencioso) are not the proper legal avenue for challenging ruling N°2012-8892 or reviewing the actions of the Constitutional Chamber, since these are separate jurisdictions. Moreover, the plaintiff’s interpretation that the matrix cannot be adjusted or modified is inconsistent with the literal wording of the aforementioned ruling of the Constitutional Chamber. For greater precision, a key excerpt from ruling N°2012-8892 of the Constitutional Chamber is quoted again, in which it held that “the non-application—without technical justification—of the technical criteria set forth in the matrix of land-use criteria based on vulnerability to aquifer contamination prepared for the canton of Poás, because of its harmful effect on the in dubio pro natura principle (principio indubio pro natura) and on the rights to life and to a healthy and ecologically balanced environment, constitutes a clear violation of the constitutional order”; this clearly permits the non-application of the matrix for technical reasons.
However, it also permits its adjustment, modification, and improvement depending on the conditions of each canton, where the same ruling states: “although the matrix of land-use criteria based on vulnerability to aquifer contamination is not permanent and may change due to various factors—such as the evolution of scientific knowledge and the development of new, more environmentally friendly technologies—it is much more stable and is not subject to the high degree of spatial and temporal variability inherent in the hydrogeological phenomenon.” A different interpretation, particularly one departing from the literal wording of the Constitutional Chamber’s text, cannot be accepted because the matrix—the subject of the challenge—is a technical tool or input created at a specific historical moment, which makes it subject to improvement, all for the purpose of protecting water resources. It is not an immutable and perpetual rule that precludes its updating.
A reading of the Constitutional Chamber’s ruling makes it readily apparent that the matrix is neither a legal urban-planning instrument nor a legal rule; on the contrary, it is a technical-scientific tool for achieving the desired public purpose and is therefore subject to change so that it may adapt to continual scientific advances. The matters reviewed thus far are vital to guiding the analysis of the present case because the requested relief was the annulment of two resolutions of the Senara Board of Directors, yet the basis of the action is directed entirely at challenging the decision adopted by the Constitutional Chamber in ruling 2012-8892, requiring this Court to issue a careful decision without exceeding the legal limits of its authority. It must be taken into account that the aforementioned constitutional precedents are mandatorily applicable to the present case, as ordered by Article 13 of the Law on Constitutional Jurisdiction, and that this Contentious-Administrative Jurisdiction is materially precluded from reviewing, modifying, or disapplying what was decided by the Constitutional Chamber because this is not the proper avenue for accomplishing that purpose. Having stated the foregoing, the Court proceeds to analyze the other arguments raised in the complaint and reinforced through active interventions by supporting parties (coadyuvancias activas).
“It is resolved to communicate the following to the Municipalidad de Póas, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaria Técnica Nacional Ambiental, and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo: 1) That Nombre2449 has (sic) prepared a matrix of ‘Land-Use Criteria Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources’ for the canton of Póas, which includes SENARA’s technical recommendations regarding the measures that must be taken in the execution of projects to ensure adequate protection of water resources. Said matrix is attached to this resolution for informational purposes and forms an integral part thereof. / 2) The aforementioned matrix must be applied in conjunction with the contamination-vulnerability map. / 3) In particular, the recommended technical criteria will support decision-making in each zone according to its vulnerability and the various productive activities, with a view to protecting aquifers. Final resolution” The plaintiff alleges that resolution N°3303 contains a series of defects which, in its view, require it to be declared null and void. The Court will analyze and rule on them in the same order in which they were presented in the complaint.
2.1. Defect concerning the issuing body and its authority: In this regard, the plaintiff claims that, by including density and coverage criteria within the matrix, Nombre2449 encroaches upon the national and local urban-planning powers vested in INVU and the Municipalities. It also considers that this results in a duplication of the functions and requirements assigned to SETENA. It contends that the powers granted to Nombre2449 under its enabling Law N°6877 of July 18, 1983, Article 3, subsections ch) and e), authorize it only to:
“Research, protect, and promote the use of the country’s surface-water and groundwater resources.
Conduct, coordinate, promote, and keep current the hydrological, hydrogeological, agrological, and other research it deems necessary in watersheds (cuencas hidrográficas).” The plaintiff further adds that, in its opinion, the Sala Constitucional altered, through its case law, the authority granted by law to Nombre2449 by allowing the preparation of a matrix of land-use criteria based on vulnerability to aquifer contamination for the protection of water resources, and further extended its binding application to the rest of the national territory, thereby modifying the municipal and INVU land-use rules. It challenges the fact that the Sala Constitucional failed to specify the time limit and manner for harmonizing the Nombre2449 matrix with existing regulatory plans (planes reguladores), and failed to clarify what happens to land-use permits already granted, one possibility being that the permit could be annulled pursuant to the Precautionary Principle (Principio precautorio).
It alleges a violation of the Principle of Interinstitutional Coordination (Principio de Coordinación Interinstitucional) with the Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Vivienda, and Ministerio de Ambiente y Energía. It further alleges a violation of the Principle of Hierarchy of Sources (Principio de Jerarquía de las Fuentes) and the Principle of Legality (Principio de Legalidad), concerning the country’s territorial integrity or political organization. It reiterates that Nombre2449 must take into account the various institutions having authority over water matters in order to produce a product that does not intrude upon the spheres of authority of other State institutions involved with water resources. It states that application of the matrix is confiscatory with respect to a large part of the territory and that a balance must be achieved between land use and the protection of groundwater resources.
This Court considers the arguments unfounded and rejects them. No defect is observed in the entity that issued the challenged conduct, consistent with the constituent element of the act established in Article 129 of the Ley General de la Administración Pública. In this case, the acting entity is the Junta Directiva del Senara, that is, a collegial body (órgano colegiado) whose operation is governed by the rules contained in Articles 49 through 58 of the aforementioned Ley General and Articles 1, 5, 6, and 10 of Ley N°6877 Ley de Creación del Senara. Despite the plaintiff’s challenge to the acting-entity element of the act, there is no specific reference to any defect in the establishment or operation of the collegial body; rather, the plaintiff merely challenges the authority of Nombre2449—as a public institution—in general terms. It follows from the arguments in the complaint that the plaintiff has construed the Matrix as a new urban-planning requirement superior to the Municipal Regulatory Plans or other regulations currently in force on the subject.
This Court definitively finds no defect in the authority challenged by the plaintiff. Contrary to the plaintiff’s assertion, Ley N°6833 de creación del Senara, in Articles 3, 4, 14, and 15, grants that entity broad powers concerning the protection of water resources, including the ability to create technical and scientific tools that facilitate fulfillment of that public purpose. The conduct of Nombre2449 is consistent with Article 65 of the Ley General de la Administración Pública, which provides: “1. Every body has authority to perform the regulated or substantive internal tasks necessary for the efficient handling of its affairs.” In this particular case and pursuant to its enabling Law, the entity whose authority is challenged exercises that authority at a supra-local level and specifically from a technical standpoint—that is, through the application of the unequivocal rules of science—and throughout the national territory for the protection of water resources; although this goes beyond the literal meaning of the provision that created it, it does so as a consequence of the scope that the Sala Constitucional has attributed to Ley Placa20139° in decisions such as the one at issue and others preceding it.
In this case, it should be noted that the matters involved concern an asset in the public domain (bien del demanio público), whose protection entails issues extending far beyond the local sphere. From this perspective, it is one thing to say that, in exercising its authority, Nombre2449 seeks to arrogate to itself authority relating to land-use planning (ordenamiento territorial), and quite another to say that its provisions concerning the protection of water resources must be observed by all other public institutions associated with that subject, as the Sala Constitucional has determined and as also occurs with other administrative organizations whose functions extend beyond the cantonal level. Furthermore, had there been a conflict of authority between Nombre2449 and another State entity or institution, the legislation in force provides, in Articles 78 and 81 of the Ley General de la Administración, for a procedure that may even be initiated at the request of an interested party.
Likewise, Article 2(c) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional permits the constitutional authority of various public entities to be determined through a ruling of the Sala Constitucional. Despite the foregoing mechanisms provided by the legislation in force, the record in this proceeding contains no evidence capable of establishing that the plaintiff or any other public or private institution involved in the matter under review raised a conflict of authority regarding Senara’s conduct. It may be inferred that the alleged encroachment by Nombre2449 upon urban-planning authority, based on the inclusion of coverage and density components in the matrix, instead stems from the plaintiff’s incorrect and extrapolated reading of decision N°2012-8892, which ordered the matrix’s general application to the country’s remaining cantons. It bears reiterating what was previously stated regarding the impossibility of modifying, revoking, or declining to apply a judicial precedent of the Sala Constitucional through the judgment issued in this contentious-administrative proceeding, because this is not the legal avenue for such purposes.
Accordingly, the plaintiff’s argument is unfounded because it rests on a direct challenge to the Sala Constitucional’s aforementioned decision N°2012-8892, which orders the generalized application of the Nombre2449 matrix throughout the national territory; at bottom, it attempts to challenge before this Contentious-Administrative Court what was decided by the Constitutional Jurisdiction, a procedure not contemplated by the Costa Rican legal system (Ordenamiento Jurídico Costarricense). Two basic points reinforcing the lack of merit of the argument must be emphasized: first, agreement N°3303 of the year 2006, issued by the Junta Directiva del Senara, merely informed the Municipalidad de Póas, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaria Técnica Nacional Ambiental, and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo of the approval of the “Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources for the Canton of Poás,” but did not order its generalized application to the rest of the country, because that order came directly from the Sala Constitucional in decision N°2012-8892.
Indeed, the challenged act constitutes, in part, the implementation of the ruling issued by the highest Constitutional Review Court; that is, it is a derivative consequence of a judgment issued by that Chamber. It is therefore not possible to infer from the text and scope of agreement N°3303 the alleged conflict of authority claimed by the plaintiff. Second, this Court does not share the plaintiff’s interpretation of decision N°2012-8892 concerning the content and nature of the Senara matrix. Briefly stated, a straightforward reading of decision N°2012-8892 makes clear that the matrix is not accorded the same legal nature as a regulatory plan or any other urban-planning regulation, nor does it replace them. As stated above, this was declared by the Sala Constitucional in the ruling challenged by the plaintiffs, not by SENARA. The aforementioned decision directly refers to the matrix as a technical tool in the following proven fact from the amparo proceeding (recurso de amparo):
“(...) a. In compliance with the order contained in judgment number 2004-01923 of 14:55 hours on 25 de febrero de 2004, officials of the Municipalidad de Poás, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto de Vivienda y Urbanismo, and Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento worked for more than six months on preparing tools intended to protect the canton’s water resources, including the ‘Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources’ (undisputed fact). (...)” (Emphasis added).
Likewise, the Sala Constitucional also stated in the frequently cited decision 2012-8892 that “(...) the preparation of land-use matrices based on vulnerability to contamination of the aquifer constitutes an essential instrument for the protection of that public-domain asset (...).” In short, although the Nombre2449 matrix contains—among other matters—coverage and density components, it is a technical-scientific tool supporting the function of protecting water resources, but it does not occupy a position within the hierarchy of legal rules or above any regulation currently in force, although it forms part of the analysis when its application to specific cases is at issue. Nor does the aforementioned decision grant Nombre2449 any new powers or authorize it to grant or deny land-use and/or construction permits. The plaintiff’s interpretation departs diametrically from the literal wording of the Sala Constitucional’s decision N°2012-8892 and ventures into a series of rather obscure and imprecise challenges based on the erroneous premise of attributing to the Senara matrix a nature and value different from those recognized by the frequently cited Sala Constitucional, namely, that of a technical-scientific tool.
The factual circumstances of this matter confirm that this Court’s reading of the constitutional decision is correct, because the record does not establish that Nombre2449 denied or canceled land-use or construction permits, prevented the approval of regulatory plans, or obstructed the application of urban-planning regulations. The plaintiff unquestionably failed to satisfy its burden of proof (carga de la prueba), because it submitted no evidence to that effect and identified no particular and specific case, merely offering hypothetical and generic examples to illustrate its interpretation, which requires rejection of the argument.
2.2. Defect in the Procedure (vicio en cuanto al procedimiento): Specifically, the plaintiff claims that, by order of the Constitutional Chamber contained in decisions N°2004-1923 and 2012-8892, the creation and subsequent general application of the Poás Matrix, prepared solely by Nombre2449, was ordered for the entire territory, without the existence of a formal statute (ley formal). It maintains that, because this was a composite act (acto complejo), the participation of various competent public institutions and actors was required for its creation and application. It acknowledges that this was an act chosen by the Constitutional Chamber and argues that the requirements for a composite act were not met, thereby violating the Principle of Coordination (Principio de coordinación). This Court finds that the arguments are unfounded and rejects them. Likewise, as stated in the preceding section, this Jurisdiction may not review what the Constitutional Chamber held in the decisions cited by the plaintiff, which became final due to the interested parties’ failure to challenge them; such arguments must therefore be rejected as inadmissible.
Moreover, as strictly concerns the legality of the administrative act (acto administrativo) challenged here—namely, resolution N°3303 of 2006, issued by Senara’s Board of Directors—the plaintiff raises no specific challenge, nor is the alleged procedural defect apparent. Indeed, it is evident from the wording of the resolution that it is an act approving and communicating the Poás Matrix to the Municipalidad de Póas, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaria Técnica Nacional Ambiental, and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. This does not mean that the Matrix was prepared solely by Senara, since the technical instrument itself expressly records the participation of other public institutions in the following footnote:
“Prepared by the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), in coordination with the Comisión Interinstitucional del Cantón de Poás, composed of Municipalidad de Poás, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Ambiente y Energía, Depart. Aguas del MINAE, Secretaria Técnica Nacional Ambiental, and SENARA.” Likewise, in decision N°2012-8892, the Constitutional Chamber expressly acknowledges that the Matrix is the product of the collective work of a group of public entities, stating:
“(...) the Land-Use Criteria Matrix Based on Vulnerability to Aquifer Contamination for the Protection of Water Resources in Cantón Poás resulted from the joint work of that entity, as well as technicians from SENARA, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, and Instituto de Vivienda y Urbanismo; that is, in full application of the constitutional mandate of interinstitutional cooperation described above (...)”.
Accordingly, the argument raised is rejected because no procedural defect has been established.
2.3 Defect in the Grounds, Content, and Purpose (vicio en cuanto al motivo, contenido y fin): Lack of technical basis and general application. It is argued that the Matrix lacks a technical and logical basis and that there is an excess of discretion (discrecionalidad) because it disregards all concepts of civil and agricultural engineering, soil-contamination control and prevention, runoff control, wastewater control, and so forth. The plaintiff claims that it was imposed by order of the Constitutional Chamber in a general manner upon all cantons, thereby restricting a fundamental right through a means not provided for in the Legal System (Ordenamiento Jurídico). It asserts that Section Three of this Court so held in decision 637-2014, which resolved an appeal against a municipal resolution denying a construction permit due to the absence of approval (visto bueno) from Nombre2449, and concluded that it is improper for a judgment to impose a specific regime governing the use of, or restrictions on use relating to, groundwater.
The use of a 1.50.000 scale is challenged on the ground that it would be impossible to identify each property, project, or specific situation, thus requiring partial or site-specific hydrogeological studies to support or rule out such a general and abstract Matrix. Regarding the content element (elemento contenido), it is stated that the Matrix was approved by resolution of the Board of Directors of Nombre2449 for Poás but is applied uniformly throughout the country. In addition, the plaintiff challenges the hydrogeological studies conducted by Nombre2449 using the GOD method (Nombre112322 1988, Nombre112322 et al 2002), consisting of geological and hydrogeological mapping (scale 1:50.000), which makes it possible to identify the characteristics of aquifers in their current condition, but not to adopt measures for the protection of water resources. It reiterates its position that Nombre2449 cannot, acting alone, regulate land use (uso del suelo) by encroaching upon the powers of other public entities.
It adds that the Matrix defines land uses and the activities that may be conducted in each identified vulnerability zone without causing deterioration of groundwater resources, while disregarding all other aspects, such as current uses and fragility indices, among others. It contends that every modification to the Matrix, including modifications intended to adapt its application to another canton, requires a new joint study by those entities and the relevant municipal government; until such a study occurs, the Matrix must be applied pursuant to decision 2012-8892. Regarding discretion, the plaintiff claims that Nombre2449 does not specify the values used to determine the Matrix’s limits, makes no reference to the environmental fragility indices of the Secretaria Técnica Nacional Ambiental (Setena), or to the ISIC codes (International Standard Industrial Classification), which are used internationally to define activities as High, Medium, or Low Impact.
It argues that because this is a discretionary criterion adopted by Senara, the rules of logic, science, and technology are disregarded. It mentions that the Matrix states that classification depends on the toxicity, mobility, and persistence of potential pollutants and that, accordingly, there must be a list of such pollutants and their internationally established values. The plaintiff claims that the Matrix is unclear regarding storage tanks and identifies them as sources of contamination that exceed the maximum permissible values, although this does not always occur. Other aspects of the Matrix that are challenged are as follows: it does not refer to a manual or regulation for the characterization of contaminated sites, nor has it established sampling criteria for analyzing potentially contaminated areas; it disregards the issues of risk and risk management; and, with respect to existing activities, if the soil and water are affected, operations must cease until remediation activities are completed.
This jeopardizes the operation of industries, businesses, and other establishments and constitutes an extremely drastic measure that may result in bankruptcy, even though Nombre2449 is not empowered by statute to order the closure of any project or activity. Regarding the content of the act, the Constitutional Chamber held that failure to apply it is unconstitutional because it violates the Principles of In Dubio Pro Natura (Principios Indubio Pro Natura) and the right to a healthy and ecologically balanced environment, a position contrary to that of Section Three of the Contentious-Administrative Court, which maintains that this is a new requirement unsupported by a statute in both the formal and substantive senses. The plaintiff reiterates that the purpose of the proceeding is to determine the validity of resolution N°3303 of the Board of Directors of Nombre2449, which was declared generally applicable and mandatory.
This Court finds that the arguments are unfounded and rejects them. Resolution N°3303 of Senara’s Board of Directors, appearing at folios 1402 and 1403 of the documentary evidence file (legajo de prueba documental), included the presentation given by engineer Carlos Romero Fernández in his capacity as Director del Área de Aguas Subterráneas regarding the vulnerability matrix for Cantón de Poás. In essence, the following was explained:
“(...) This Matrix classifies the various human activities involving land use and defines different levels of vulnerability to aquifer contamination. The levels are classified as areas of extreme, high, medium, low, and negligible vulnerability, and recommendations are included concerning the measures that the various public entities granting permits or authorizations should consider for each productive activity, including the following: urban developments, single-family housing without sewerage, urban-development and condominium systems without sewerage and without a treatment plant, urban-development and condominium systems with sewerage but without a treatment plant, hotels and similar establishments, extensive livestock farming, semi-extensive livestock farming, intensive livestock-production systems, pig farms, poultry farms, dairy farms and others, agricultural activity using conventional agricultural-production systems (coffee, sugarcane, tomatoes, strawberries, etc.), conservation-oriented production systems, organic production systems, and other activities (commerce, industry, storage facilities). Eng. Romero states that this vulnerability matrix must be applied together with the contamination-vulnerability map prepared by SENARA. Following an extensive exchange of questions and answers, the board members consider that the vulnerability matrix should be approved as a technical tool that facilitates decision-making by Municipalidad de Poás and other public authorities for the protection and preservation of aquifers. (...)”. (Emphasis added).
Resolution N°3303 of the Board of Directors of Nombre2449 does contain all the substantive and objective elements (elementos materiales-objetivos) of the administrative act, namely, its grounds, content, and purpose. It should be emphasized that the plaintiff’s specific claim is aimed primarily at challenging the alleged deficiency in the resolution’s technical basis—that is, the statement of reasons for the act (motivación del acto)—but leaves its challenge to the other elements unsupported. With regard to that latter point, the claim must be rejected because it is merely asserted without further argument or evidence. The statement of reasons for resolution N°3303 is found within its own text and in the Matrix, which forms an integral part of the resolution. This is consistent with article 136 subsection 2) of the Ley General de la Administración Pública, which provides: “The statement of reasons may consist of an explicit or unequivocal reference to the grounds for the interested party’s petition, or to prior proposals, opinions, or decisions that actually determined the adoption of the act, provided that a copy thereof is attached” (Emphasis added). It is important to emphasize that the Matrix itself contains a series of clarifications, appearing at the end of the table of technical recommendations, which are transcribed below:
“(...) This vulnerability matrix must be applied together with the contamination-vulnerability map prepared by SENARA, which must have a scale of 1:50000 or smaller.
Classification of commercial establishments, industries, and services under the “International Standard Industrial Classification of All Economic Activities” (ISIC). General Regulations for the Issuance of Operating Permits by the Ministerio de Salud, Decreto N. 30465 S. / NOTE: In all cases covered by this table, the procedure for approval of environmental viability (viabilidad ambiental) by SETENA must be completed. In all cases, all permits required by the various entities must be obtained. In all cases, the effluent discharge regulations (reglamento de vertidos) must be complied with. The protection areas established by law for springs (nacientes), wells, riverbanks, and other special restrictions established by law must be respected. The classification of agrochemicals by toxicity, mobility, and persistence shall be that applied by the authorized entities, such as the Ministerio de Salud.” (Emphasis added).
Such clarifications address the concerns raised by the plaintiff (parte actora) regarding the scale of the maps, allowing smaller-range scales on which other measurements can be observed to be permitted; the classification used, which cites the CIIU Code; the continued applicability of the statutory and regulatory procedures for permits; and compliance with the provisions in force, none of which is properly rebutted in the complaint. Additionally, it is noted that agreement N°3303 was preceded by a technical phase involving the preparation of the maps and the matrix, and that the documentary evidence file contains the technical report prepared by Senara hydrogeologist José W. Pérez W., appearing at folios 1352 to 1364, which contains the background, activities, the GOD methodology applied, the results obtained, and an acceptability matrix table for common potentially polluting activities and facilities.
This preparation phase is also an essential part of the technical and scientific basis supporting the matrix at issue, and that basis was not successfully refuted in these proceedings. On this point, it should be emphasized that the witnesses offered by the plaintiff and the supporting intervenor (coadyuvante), who testified at the oral and public trial, merely expressed personal opinions, since it was clear that none of them had participated directly in preparing the matrix or in any specific official study that they had personally and directly conducted on their own regarding the instrument’s technical validity. In particular, Mr. Francisco Mora Protti stated that he was a retired architect, expressly said that he had not participated in the Senara matrix, that he had no training in hydrogeology, and that INVU had no such professionals. Witness José Miguel Zeledón Calderón informed the Court that he was an agricultural engineer, that he worked in the Water Directorate of Minaet, and that he had not participated in the process of preparing the matrix.
Witness Freddy Bolaños Céspedes told the Court that he was a Civil and Sanitary Engineer and worked for the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, that he had no studies in hydrogeology, and that he had not participated in the Poás matrix. He added that, in coordination with Ms. Nuria Chavarría, he had prepared a technical document to be sent to the Sala Constitucional, but that it had been submitted out of time. The document essentially concluded that the matrix overrides Local Urban Planning (Planificación Urbana Local) and is incompatible with Regulatory Plans (Planes Reguladores). In response to questions from the Court, he stated that he did not know whether the matrix could be amended or whether such amendment was contemplated. Witness Emma Tristán Montero stated at trial that she was a geologist and worked in the private sector. She also reported that she had participated in the review of the matrix in 2014 at the initiative of the Colegio de Geólogos, and that a technical and personal opinion had been issued emphasizing the limited amount of hydrogeological information available in the country, with approximately 20% having a map, while 80% lacked the information needed to generate one.
In response to questions from the Court, she stated that the matrix explains how to protect water resources from a technical perspective, but not from an urban-policy perspective. Witness Jorge Arturo Chávez Cernas stated at the oral trial that he was a retired geologist and had served as President of the Colegio de Geólogos to date. He explained that the Colegio had established a Hydrogeology Commission (Comisión de Hidrogeología) that conducted a study of the matrix, but that he had not participated directly in that study and was unfamiliar with the contents of the matrix. The witnesses stated that none of them had participated directly in the events underlying the complaint or in preparing the matrix, and most of them even acknowledged that they had not studied it in depth or issued a technical opinion on the subject. The evidence is therefore plainly irrelevant to clarifying the merits of the matter, since it consists merely of opinions that do not provide the Court with certainty as to the existence of technical errors in the reasoning underlying the Poás matrix.
On the contrary, it can be seen that the disagreement concerns the order of the Sala Constitucional to apply the matrix to the rest of the country, rather than any lack of technical foundation for the instrument created or any error in the method used. However, as we have repeatedly indicated, the issue concerning the constitutional order exceeds the jurisdiction of this Court, and this Court cannot undertake an analysis to ascertain the reasons that led the Sala Constitucional to choose the generalized application of the matrix rather than other options. In the case of the witnesses offered by Nombre2449, Mr. Freddy Pacheco León testified before the Court that he was a retired biologist and worked as an environmental manager (regente ambiental) for Setena. He said that he was familiar with the matrix through his work but had not participated in its preparation and had not conducted any study concerning it.
In his opinion, the matrix was a reasonable tool because the environmental impact form (formulario de impacto ambiental) of Nombre3456 already required an opinion from Nombre2449 and the performance of a hydrogeological study if vulnerability existed. Witness Mario Enrique Arias Salguero stated that he was a geologist with the Escuela de Geología de la Universidad de Costa Rica and that, in 2009, he had issued an official opinion on the Poás matrix to Nombre2449 for the purpose of informing the Sala Constitucional about the instrument. He explained the GOD methodology used and asserted that it was a robust and internationally recognized method. He also addressed the land-use criteria (criterios de uso de suelo) contained in the matrix, stated that it was not restrictive and allowed amendments, and further maintained that application of the matrix required a hydrogeological map, from which a vulnerability map would then be prepared for each area.
He stated that the matrix’s common protective measures were the same and that it could therefore be applied in different areas depending on the type and/or degree of aquifer vulnerability. The deponent (deponente), Roberto Ramírez Chavarría, stated that he was a geologist, had worked at Nombre2449 for twenty years, and held a master’s degree in hydrogeology from the Universidad de Costa Rica. He participated in the commission responsible for preparing the Poás matrix and explained the GOD methodology applied. He stated that the density and coverage parameters had been provided by INVU, which had also participated in the commission. He clarified that the matrix was not an administrative instrument but a scientific analysis; that when no map existed, a local study was conducted for each project and the matrix was applied; and that, like any protective instrument, the matrix was also subject to change.
The following documentary evidence submitted by the plaintiff was admitted: a) document N°0551-CCC-13 of 8 de noviembre de 2013 from the plaintiff Chamber, containing observations, objections, and recommendations similar to those set forth in the complaint, signed by Nombre112323 in the capacity of Executive Director. It is noted that the names of the professionals or technicians who prepared the study were omitted (images 170 to 191 of the electronic case file). b) Report of the Aquifer Vulnerability Matrix Analysis Commission (Comisión de Análisis Matriz de Vulnerabilidad de Acuíferos) of Nombre2449, prepared by the applicant Chamber and dated 4 de setiembre de 2015. It refers to the difficulty of identifying the technical basis for the matrix’s density and coverage parameters, which appear disproportionate to the circumstances of GAM residents, and makes projections involving various cantons.
It is signed by Engineer Guillermo Carozo Ramírez in his capacity as President of the Cámara Costarricense de la Construcción, without identifying the professionals or technicians who served on the commission and prepared the report (images 199 to 222 of the electronic case file). c) Private report prepared by Nombre112324 on 24-28 de mayo 2010, which focused on analyzing the Parrita-Tamarindo and Huascas-Tamarindo areas. It addressed gas-station activity and, with respect to the Nombre2449 matrix, stated that it “is an additional tool that guides the environmental oversight body in decision-making regarding the proper occupation of land, reducing the risks of new contamination of the aquifer. (...) In this undertaking, that matrix was analyzed in depth and a new proposal was prepared, based on all the discussions held by the technical group and at meetings with the Senara management, as well as on the contributions of the participants in the public presentation (...)” (images 224 to 246 of the electronic case file). d) Official letter N°SG-192-2014 of 30 de setiembre de 2014, signed by Freddy Bolaños Céspedes, Secretary General of Nombre3456, addressed to the Sala Constitucional to request clarification of and an addition to judgment N°2012-8892.
Specifically, it requested that application of the matrix be replaced with the comprehensive procedure established in Decreto N°32967-MINAE and the other legislation in force for preparing land-use plans (planes de ordenamiento territorial) (images 224 to 246 of the electronic case file). e) Opinion of the Colegio de Geólogos de Costa Rica submitted to Nombre2449 on 18 de marzo de 2015, signed by Jorge Chávez Cernas in connection with the matrix project published in La Gaceta, Alcance N°10 of 20 de febrero de 2015, agreement N°4882 of the Junta Directiva del Senara. It makes no reference to agreement N°3303 and does not expressly identify the professionals who support the conclusions contained therein (images 275 to 277 of the electronic case file). f) Official letter N°GD-161-2015 of 6 de marzo de 2015, containing the opinion of the Escuela de Geología de la Universidad de Costa Rica on the matrix project published in La Gaceta N°36 of 20 de febrero de 2015.
It omits any reference to Agreement N°3303 and the Poás matrix (images 280 to 283 of the electronic case file). g) Official letter N°SG-169-2014-SETENA of 22 de agosto de 2014, addressed to the Sala Constitucional, reporting that a team of officials from various competent institutions (Minae, Ifam, Senara, Invu and Setena) had been formed to work on a land-use planning process (proceso de ordenación del territorio) and requesting a hearing so that judgment N°2012-8892 could be reviewed and clarified (images 286 to 290 of the electronic case file). h) Official letter N°DE-2470-13-12 of 18 de diciembre de 2013, signed by Mr. Olman Vargas Zeledón, Executive Director of the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos, setting forth the Professional Association’s opinion on the generalized application of the Poás matrix. It indicates that the percentages assigned to recharge areas (áreas de recarga) lack support and requests a review of the density parameters and minimum lot areas, but does not identify the professionals responsible for the analysis and conclusions (images 293 and 294 of the electronic case file).
Following a comprehensive assessment of the evidence entered into the record, both testimonial and documentary, it must be concluded that none of it had the probative value or force necessary to refute the technical reasoning contained in agreement N°3303 of the Junta Directiva del Senara, which is the subject of the challenge. First, the plaintiff’s evidence is directed toward questioning the generalized application ordered by the Sala Constitucional, which exceeds the jurisdiction of this contentious-administrative court (jurisdicción contenciosa). Second, the next issue raised and inferred from the various opinions of the witnesses and professionals concerns the Public Administration’s technical discretion (discrecionalidad técnica), specifically the choice made by Nombre2449 from among a variety of technical and scientific options, all recognized in their respective fields. None of the evidence submitted establishes that the technical selection made by Nombre2449 to prepare and substantiate the matrix was arbitrary or contrary to the unequivocal rules of science or technology, or to logic, as established by Article 16 of the Ley General de la Administración Pública.
Conversely, it became clear during the adversarial oral proceedings (contradictorio oral) that the experts and professionals who testified before this Court essentially agreed that: a) the GOD methodology is recognized by the scientific community and accepted internationally as valid; b) density and coverage parameters are technical factors used to establish land use (uso del suelo) and are linked to threat and/or risk criteria; and c) the matrix is a tool that compiles all the scientific information needed to establish a criterion for protecting water resources (recurso hídrico). The foregoing leads to the conclusion that the plaintiff failed to demonstrate in this proceeding that the administrative discretion (discrecionalidad) exercised by Nombre2449 when selecting the technical variables and parameters for protecting water resources in any way exceeded the limits of the Legal System (Ordenamiento Jurídico) or the rules of scientific knowledge to such an extent as to render it unlawful or arbitrary.
The professional opinions heard merely show that science recognizes other methodologies and variables and that all of them are subject to constant change and updating. The judicial review of legality (control de legalidad) exercised by this Court with respect to resolution N°3303 and Senara’s discretionary authority (potestad discrecional) is neither absolute nor unlimited; consequently, the Court cannot use these proceedings to give one scientific methodology greater weight than another, nor can it substitute its judgment for that of the Public Administration by imposing a parameter different from the one selected by the defendant entity, particularly since what was done was to select certain variables from among other possible variables that were equally valid from a technical or scientific perspective. It should be clarified that some of the opinions submitted in writing lack the formality of identifying the professionals responsible for the conclusions and the technical basis for those conclusions, while others referred only to resolution N°4882 and are therefore irrelevant to the analysis of resolution N°3303.
Third, it should be emphasized that the Nombre2449 matrix is not a new requirement, as the plaintiff mistakenly appears to interpret it; on the contrary, it is a technical-scientific guiding criterion, a tool or additional input for protecting water resources, which must be protected by the State as a whole and under a special regulatory framework (marco normativo especial). There is no factual or legal basis for considering the matrix to be the sole basis for making urban-planning decisions or issuing permits for various activities, except through a decontextualized reading of ruling N°2012-8892 of the Sala Constitucional. On the contrary, as previously analyzed, the Sala Constitucional itself recognizes the possibility of modifying the matrix and even declining to apply it when there is a well-founded technical opinion supporting that result. Consistent with the foregoing, the methodological guide for applying the matrix, submitted as documentary evidence (prueba documental) by the plaintiff itself with its complaint (images 64 to 77, 158 to 168 of the electronic case file and pages 1495 to 1508 of the evidentiary record), clearly explains the technical concepts used and the parameters for assessing the impact of activities, and expressly excludes existing projects, with the matrix applying only to new projects.
The foregoing analysis rules out any violation of the Principles of Legality (Principios de Legalidad), Statutory Reservation (Reserva de Ley), Interinstitutional Cooperation (Cooperación Inter-institucional), Hierarchy of Laws (Jerarquía de las normas), Legal Certainty (Seguridad Jurídica), and Municipal Autonomy (Autonomía Municipal), allegations based on the mistaken premise that the matrix is a new mandatory requirement that takes precedence over the remainder of the legal system currently in force, none of which was established either factually or legally in these proceedings. Finally, although the administrative precedent of the Third Section of this Court, ruling N°637-2014, issued in the exercise of its functions as the non-hierarchical municipal appellate authority (jerarca impropio municipal), is respected, this Court does not agree with it. It is clarified that this decision is not a judicial judgment but an administrative ruling that decided an appeal against a municipal resolution, demonstrating that the matters are different and that, for this reason, it has no binding effect whatsoever on the present analysis; accordingly, the guarantee of the Principle of Judicial Independence (Principio de Independencia Judicial) prevails.
Consequently, the plaintiff failed to establish any defect capable of resulting in a declaration of nullity (declaratoria de nulidad) of resolution N°3303 of Senara’s Board of Directors, which requires that all the arguments raised be rejected.
VII.Claims asserted in the complaint: Based on the foregoing analysis, the plaintiff’s claim seeking a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of Agreements N°3303 and N°4882-2014 of the Board of Directors of Nombre2449 in their entirety is denied.
VIII.Regarding the defenses raised: The defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) is sustained on the basis of the foregoing analysis, because no legal ground for granting the plaintiff’s claims has been established.-
IX.Costs. Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo establishes that litigation costs and attorney’s fees (costas procesales y personales) shall be imposed on the losing party solely by virtue of having lost. Waiver of such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence of which the opposing party was unaware. In this case, no grounds are found that would warrant an exception to the general rule requiring an award against the losing party. Therefore, both categories of costs in these proceedings are imposed on the plaintiff, who is the losing party in this case. As to all supporting and opposing intervenors (coadyuvantes activos y pasivos), no award of costs is entered, pursuant to Articles 13 subsection 4) and 196 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, which provide that an intervening party shall neither recover nor pay costs by reason of its participation in the proceedings.
POR TANTO
The evidence offered by both parties at the oral trial for the purpose of supplementing the record (prueba para mejor resolver) is excluded. The defense of lack of legal entitlement is sustained. The complaint is declared LEGALLY UNFOUNDED in all respects. Both categories of costs in the proceedings are imposed on the plaintiff. No special award of costs is entered with respect to the supporting and opposing intervenors.- NOTICE SHALL BE GIVEN.
JUDITH REYES CASTILLO JOSÉ IVÁN SALAS LEITÓN FELIPE CÓRDOBA RAMÍREZ
15-008626-01027-CA Conocimiento ACTOR:
Asociación Cámara Costarricense de la Construcción Sistema de Avenamiento y Riego de Aguas Subterráneas (Senara) Coadyuvantes activos:
Asociación Cámara de Industrias CR, Asociación Cámara de Comercio CR, Asociación Cámara Costarricense de Hoteles, Asociación Cámara Textil Costarricense -CATECO-, Asociación Nacional de Exportadores de la Industria Textil, Asociación Cámara Costarricense Norteamericana de Comercio, Asociación Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria, Asociación Cámara Nacional de Radio, Cámara Nacional de Transporte de Carga, Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado, Asociación Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, Municipalidad de Grecia, Cámara de Infocomunicación y Tecnología, Asociación Consejo de Desarrollo Inmobiliario, Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, Municipalidad de San José, Cámara de Consultores Arquitectura e Ingeniería Coadyuvantes pasivos:
José Francisco Alfaro Carvajal, Ana María Dianda Martínez, Ana Isabel Ruiz Rojas y German Montes Guevara VOTO No. 70-2017-IV TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas veinte minutos del ocho de agosto del dos mil diecisiete.- Proceso de conocimiento establecido por ASOCIACIÓN CÁMARA COSTARRICENSE DE LA CONSTRUCCIÓN, cédula jurídica número tres- cero cero dos- cero cuarenta y cinco mil cuatrocientos cuarenta, representada por sus apoderados especiales judiciales los licenciados Roberto Cordero Cordero, cédula de identidad uno - cero setecientos noventa y tres - cero cuatrocientos setenta y dos y Alexander Salazar Solórzano, cédula de identidad CED88849 - - , contra SISTEMA DE AVENAMIENTO Y RIEGO DE AGUAS SUBTERRÁNEAS (en adelante SENARA), representada por sus apoderados especiales judiciales los licenciados Blanca Iris Navarro Miranda, cédula de identidad CED88850 - - y Giovanni López Jiménez, cédula CED88851 - - .
Comparecen como coadyuvantes activos los siguientes: Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, cédula jurídica número CED88852 - - , Asociación Cámara de Comercio de Costa Rica, cédula jurídica número CED88853 - - , Asociación Cámara Costarricense de Hoteles, cédula jurídica número tres - cero cero dos - cero cuarenta y cinco mil seiscientos cincuenta y cuatro, Asociación Cámara Textil Costarricense -CATECO-, cédula jurídica número tres - cero cero dos - ciento treinta y seis mil trescientos setenta y tres, Asociación Nacional de Exportadores de la Industria Textil, cédula jurídica número tres - cero cero dos - ciento setenta mil novecientos setenta y dos, Asociación Cámara Costarricense Norteamericana de Comercio, cédula jurídica número tres - cero cero dos - cero cuarenta y cinco mil doscientos ochenta, Asociación Cámara Costarricense de la Industria Alimentaria, cédula jurídica número tres - cero cero dos - cero cuarenta y cinco mil noventa y seis, Asociación Cámara Nacional de Radio, cédula jurídica número tres - cero cero dos - cero cuarenta y cinco mil ochocientos setenta y ocho, Cámara Nacional de Transporte de Carga, cédula jurídica número CED88854 - - , Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado, cédula jurídica número tres - cero cero dos - cero cincuenta y seis mil trescientos ochenta y uno, Asociación Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, cédula jurídica número tres - cero cero dos - cero cincuenta y un mil trescientos dieciséis, Municipalidad de Grecia, Cámara de Infocomunicación y Tecnología, cédula jurídica número tres - cero cero dos - trescientos cuarenta y cuatro mil novecientos trece, Municipalidad Curridabat, todas las anteriores representadas por su apoderado especial judicial el licenciado Alexander Salazar Solórzano, de calidades arriba indicadas, Asociación Consejo de Desarrollo Inmobiliario, cédula jurídica número tres - cero cero dos - trescientos cuarenta y seis mil trescientos diecinueve, representada por su Abogada la licenciada Mónica Navarro del Valle, Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, representado por su apoderado especial judicial el abogado Leonardo Arguedas Marín, cédula de identidad CED87657 - - , Municipalidad de San José, representada por su apoderada general judicial la abogada Marlene Rodríguez Granados, cédula de identidad número CED88855 - - y la Cámara de Consultores Arquitectura e Ingeniería, cédula jurídica número tres - cero cero dos - cero sesenta y seis mil cuatrocientos tres, representada por su representante legal con facultades de apoderado generalísimo el señor Oscar Saborío Saborío, cédula de identidad número CED88856 - - .
En calidad de coadyuvantes pasivos los siguientes: José Francisco Alfaro Carvajal, cédula de identidad número CED88857 - - , abogado y autenticante de los demás coadyuvantes pasivos, Ana María Dianda Martínez, cédula de identidad número CED88858 - - , Ana Isabel Ruiz Rojas, cédula de identidad número CED88859 - - y German Montes Guevara, cédula de identidad número CED59965 - cinco - seiscientos noventa y uno.
RESULTANDO
Redacta la Jueza Reyes Castillo;
CONSIDERANDO:
I.Sobre la prueba para mejor resolver ofrecida por ambas partes en el juicio oral: Durante el Juicio Oral y Público la representación de la actora ofreció en carácter de prueba para mejor resolver documentación consistente con copias simples de diversas Actas de la Junta Directiva del Senara, aduciendo que no constan en el expediente administrativo presentado y que corresponden a los antecedentes de la matriz objeto de proceso, las que se identifican con los siguientes números: Acta N°706-05, 707-05, 747-06, 829-09, 833-09, 836-09, 852-09, 860-2010, 917-2011, 942-2012, 962-2013, 977-2013, 991-2013, 994-2014, 1000-2014, 1011-2014, 1013-2014, 1016-2014 y 1021-2014. Además ofreció otra documental denominada "Nota técnica hidrogeológica con respecto a las matrices de vulnerabilidad realcionadas (sic) con regulación de uso del suelo. Caso Matriz Poás y posteriores". En el mismo carácter, ofreció documental para completar expediente administrativo, señalando que se trata de anexos que no fueron aportados y que clasificó en tres grupos de documentos.
El primer grupo completa los folios del 171 al 193, el segundo los folios 222 a 225 y el tercero los folios del 227 al 231, todos del expediente administrativo aportado por Senara. Siguiendo el orden de clasificación establecido por la actora, la documental ofrecida consiste: primer grupo el oficio N°DIGH-655-10 del 27 de setiembre de 2010 de la Dirección Investigación y Gestión Hídrica del Senara, segundo grupo con la nota del 17 de marzo de 2015 del Colegio de Geólogos de Costa Rica acompaña con el "Criterio del Colegio de Geólogos de Costa Rica acerca de la matriz de vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos", tercer grupo es el oficio N°GD-161-2015 del 6 de marzo de 2015 de la Universidad de Costa Rica que remite "Posición de la Asamblea de la Escuela Centroamericana de Geología, Universidad de Costa Rica, con respecto a la Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico".
Por otro lado, el Nombre2449 ofreció como prueba para mejor resolver los siguientes documentos: Revista CFIA octubre-noviembre-diciembre 2016, ed. 267, Revista CFIA enero-febrero-marzo, ed. 268, certificación del Instituto Nacional de Estadística y Censos sobre las estadísticas de la construcción en el Boletín Anual para los años 2013-2014, 2014-2015 y 2015-2016, listado de solicitudes de concesiones otorgadas del 2014 al 2016 de la Dirección de Agua del Minae. El Tribunal reservó la admisibilidad de la prueba para el dictado de la sentencia. En este sentido, la admisión de la prueba para mejor resolver, se contempla en el artículo 331 del Código Procesal Civil de aplicación supletoria al proceso contencioso por dispensa del artículo 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Respecto a la admisión facultativa de la prueba para mejor resolver, es criterio reiterado de la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que su rechazo no produce la indefensión de las partes.
Entre otras sentencias, se transcribe en lo que interesa el Voto N° 547-F-2002 de las 16 horas del 12 de julio de 2002, en el cual esa Sala indicó: “(…) IV.- Múltiples precedentes de esta Sala, refiriéndose a la prueba para mejor resolver, han señalado que esta es prueba del juez, y no de las partes. En consecuencia, la decisión de recabarla es facultativa del órgano jurisdiccional, y puede prescindirse de ella sin necesidad de resolución alguna. Ergo, la omisión de pronunciamiento a su respecto, precisamente porque ha sido rebasada la etapa probatoria, en la cual deben las partes demostrar los hechos constitutivos de su derecho, según lo imponen las normas sobre la carga de la prueba y precluida aquella etapa, será facultad exclusiva del juzgador, determinar si deben allegarse a los autos nuevas probanzas necesarias para la correcta decisión del litigio. Pueden consultarse, entre muchas otras las siguientes resoluciones; 59 de las 15:20 horas del 31 de mayo de 1996, 23 de las 14:20 horas del 4 de marzo de 1992, 34 de las 10:45 horas del 28 de mayo de 1993 y 83 de las 14:40 horas del 22 de diciembre de 1993.
(…)”. Además, según lo ha explicado la misma Sala en el Voto No.794-2006: "(...) es menester indicar que no es oportuno intentar, mediante el ofrecimiento de probanzas que debieron aportarse y evacuarse en la etapa procesal correspondiente, abrir de nuevo el debate. Darle cabida a esta petición, significaría que las partes estén en la posibilidad de subsanar sus omisiones respecto de la prueba que pudieron haber ofrecido en su oportunidad y no lo hicieron (...)". El Tribunal resuelve la gestión según lo establece el artículo 50 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Así, la documental ofrecida en carácter de prueba para mejor resolver por ambas partes debe ser rechazada por las siguientes razones: En el caso de la documental de la parte actora, se trata de documentos presentados extemporáneamente sin justificar la tardanza en alguno de los supuestos del artículo 50 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
El alegato respecto de la incompletez del expediente administrativo aportado por el Nombre2449 a los autos, es insuficiente para admitir por esa vía una cantidad importante de documentación extemporánea de la cual no se expuso con claridad cuál es su pertinencia y relevancia con el caso particular. Se destaca que por auto de las 14 horas del 9 de junio del año en curso, este Tribunal aclaró que se consideraría para todos los efectos legales, que el expediente aportado por Nombre2449 que consta de cuatro tomos rotulados es el expediente administrativo del asunto. Con mayor propiedad se determina que éste consiste en un legajo de prueba documental, pero no es un expediente administrativo en sentido estricto, sino un conjunto de documentos para el análisis del presente caso, que fue admitido en su totalidad por el Juez de Trámite. La resolución de este Tribunal alcanzó firmeza ante la falta de impugnación de las partes litigantes, de ahí que el argumento de la parte actora deviene infundado.
Además, son inadmisibles las opiniones del Colegio de Geólogos y de la Escuela de Geología de la UCR, ya que están admitidas desde la audiencia preliminar y constan en el expediente judicial virtual en las imágenes 275 a 277 y 280 a 283. En cuanto a la documentación aportada por el Nombre2449, carece de relevancia para el dictado de la sentencia de fondo, ya que no es objeto del proceso lo relativo a los índices estadísticos de la construcción ni la cantidad de concesiones autorizadas por la Dirección de Aguas del Minae, véase que no existe dentro del planteamiento del caso, ningún hecho controvertido sobre tales aspectos, por ende se consideran innecesarios los documentos aportados. Por tales motivos se inadmite la prueba para mejor resolver.
II.Sobre la declaratoria de rebeldía del Senara: El artículo 65 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece que "si el demandado no contesta dentro del emplazamiento, de oficio se le declarará rebelde y se tendrá por contestada afirmativamente la demanda en cuanto a los hechos, sin perjuicio que pueda apersonarse, en cualquier tiempo, tomando el proceso en el estado en que se encuentre". En apego a lo anterior, por auto de las 11:18 horas del 27 de enero de 2016 el Juez Tramitador, tuvo por presentada en forma extemporánea la contestación y declaró en rebeldía al Senara, indicando que se tenían por contestados afirmativamente los hechos, con la aclaración que no es lo mismo que los hechos probados. En criterio de este Tribunal, la simple declaratoria de rebeldía es insuficiente para tener por demostrados los hechos de la demanda, por el contrario existe una obligación legal de valorar la totalidad de la prueba que fue aportada en autos.
En este sentido, la contestación afirmativa que se tiene de los hechos de la demanda “(...) no conlleva que al actor deban concederse sin fundamento alguno todas y cada una de sus pretensiones, la sanción por la no contestación de la demanda, es tener por cierto los hechos, no el derecho, el cual debe ser analizado por el Juzgador, a fin de determinar si efectivamente el reclamante cuenta con algo más que la declaratoria de rebeldía, para respaldar o fundamentar el derecho al reclamo de los daños y perjuicios ocasionados por el actuar administrativo, presupuestos de fondo, que deben ser analizados de oficio por el operador del derecho, para una correcta solución del conflicto sometido a su estudio (...).” (Voto N° 344-2008 de las 9:30 horas del 24 de octubre del 2008, Sección Segunda de este Tribunal). A partir de lo anterior, se procede con el análisis de la prueba aportada al proceso y a la elaboración del cuadro fáctico que será el sustento de la decisión de fondo.
III.Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso se tienen los siguientes hechos demostrados: 1) Que en el voto 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004 dictado por la Sala Constitucional se dispuso en lo medular y respecto del Nombre2449 como sigue: "Por tanto: Se declara con lugar el recurso de amparo. (...) Se le ordena a los jerarcas titulares o interinos de los órganos y entes que a continuación se detallan lo siguiente: (...) 3) Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), lo siguiente: a) Debe proceder a confeccionar y levantar, en el plazo de 18 meses, la cartografía de vulnerabilidad de los mantos acuíferos ubicados en el Cantón de Poás; b) debe coordinar acciones con el MINAE, el ICAA y el INVU para suministrarles asesoría, los estudios y los mapas hidrogeológicos y de vulnerabilidad de los mantos acuíferos existentes en el Cantón de Poás para trazar, fijar y alinear definitivamente los perímetros de protección de las áreas de recarga y descarga; c) debe la Junta Directiva dictar los acuerdos necesarios para recuperar, expropiar o comprar los terrenos en que se asienten o subyazcan recursos hídricos en el Cantón de Poás.
(...)". (Folios 365 a 389, tomo II del legajo de prueba documental). 2) Que para dar cumplimiento al voto arriba indicado, la Junta Directiva del Nombre2449 adoptó el acuerdo N°3303 de la Sesión Extraordinaria N°239-06 del 26 de setiembre de 2006 que dispuso: "Se acuerda comunicar a la Municipalidad de Póas, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaria Técnica Nacional Ambiental y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, lo siguiente:
IV.Sobre hechos no probados: No se logró acreditar en el presente asunto lo siguiente: 1) Que la aplicación de la Matriz de criterios de uso de suelo genere daños en el sector constructivo porque requiere la aprobación del Nombre2449 para cada proyecto (no hay prueba en este sentido). 2) Que la construcción está paralizada, ya que al aplicar la matriz en los distintos cantones del país, todos cuentan con sobrepoblación de acuerdo con los criterios de densidad, lo que impidió que se otorguen permisos de construcción y con ello se aumentó la construcción informal (no hay prueba en este sentido). 3) Que la matriz del Nombre2449 no admita modificación técnica alguna ni la implementación de avances tecnológicos para la protección del recurso hídrico (no hay prueba en este sentido).
V.Objeto del proceso. En este asunto se conoce la pretensión de la parte para que se anulen los acuerdos de la Junta Directiva del Nombre2449 número 3303-2006 y 4882-2014, relativos a la "Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico". Para mejor comprensión del asunto, se hace un resumen de los principales argumentos contenidos en la demanda y contestación -aunque extemporánea-, que constituyen el límite para el análisis y decisión de este Tribunal. También se recoge un resumen de los principales argumentos de apoyo de las coadyuvancias activas y pasivas actuantes en el caso. Argumentos de la parte actora: Se describen los hechos que en su entender atañen al problema jurídico planteado. En lo medular se expone lo siguiente: el voto 2004-1923 de la Sala Constitucional con motivo del reclamo por el proyecto de construcción en el volcán Poás, ordenó al Nombre2449 a levantar la cartografía de vulnerabilidad de los mantos acuíferos ubicados en el cantón de Poás, en coordinación con otras entidades.
También reconoce las competencias del Nombre2449 en la protección del recurso hídrico. Que el Nombre2449 elaboró la "Matriz de criterios de uso de suelo, según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", según acuerdo de la Junta Directiva N°3303 sesión N°239-06 del 26 de setiembre de 2006. Indica que la aplicación de la Matriz de criterios de uso de suelo genera daños en el sector constructivo porque requiere la aprobación del Nombre2449 para cada proyecto. Alerta que la construcción está paralizada, ya que al aplicar la matriz en los distintos cantones del país, todos cuentan con sobrepoblación de acuerdo con los criterios de densidad, lo que impediría otorgar permisos de construcción y con ello se aumenta la construcción informal. Sostiene que con los votos 2008-2009 y 2008-18529 la Sala Constitucional determinó que la "Matriz de criterios de uso de suelo según vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico" del Poás, era aplicable de forma generalizada bajo el criterio de que las características hidrogeológicas varían según la zona, pero los conceptos y regulación de uso de suelo es la misma, en función de la categorización de zonas de riesgo extremo, alta, media, bajo y depreciable.
Además, Nombre2449 indicó que las medidas de protección y regulaciones de uso para una misma categoría de vulnerabilidad sí son las mismas, porque parten de variables del comportamiento hidrogeológico. En el voto 2012-8892 la Sala Constitucional dispuso que en los cantones donde existan mapas de vulnerabilidad la Matriz elaborada para Poás puede y debe ser utilizada y en los cantones donde no exista mapa de vulnerabilidad, los criterios de uso de suelo de la matriz resultan útiles. Establece que toda modificación a la matriz de Poás requiere un nuevo estudio conjunto entre la Municipalidad respectiva, Nombre2449 y otras entidades. La Junta Directiva de Nombre2449 consideró que la Matriz de Poás no podía ser extensiva a otras Municipalidades, porque el uso de suelo es competencia municipal, criterio rechazado por la Sala Constitucional en el indicado voto, por tratarse de una obligación para proteger el recurso hídrico y ordena que las Municipalidades incorporen los mapas hidrogeológicos y la Matriz del SENARA, pero no indica cómo debe armonizarse con los planes reguladores existentes y reitera la orden a las Municipalidades contenida en el voto 2008-12109 de adoptar las medidas para incorporar en su normativa y permisos el documento del SENARA.
Argumenta que la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo en el voto N°637-2014 resolvió el recurso contra el acuerdo Municipal que negó permiso de construcción por ausencia del visto bueno del Nombre2449 y concluye que no resulta procedente que mediante una sentencia se imponga un régimen específico de utilización o afectación del uso en relación con las aguas subterráneas. La sentencia 2012-8892 de la Sala Constitucional impone limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad, lo que es contrario a los artículos 28, 33 y 45 Constitucionales. El cumplimiento de los requisitos previstos en la Matriz, como requisito para otorgar un permiso de construcción, no se sustenta en una ley formal o material, sino en la sentencia Constitucional, lo que viola un derecho fundamental al imponer limitaciones por un medio no establecido en el Derecho de la Constitución. Indica que el 20 de febrero 2015 la Junta Directiva del Nombre2449 por acuerdo 4882 derogó parcialmente la matriz y convocó a audiencia pública para exponer el parecer de una nueva propuesta de la matriz, publicado en La Gaceta N° 36 Alcance 10.
El 19 de marzo de 2015 la actora presentó al Nombre2449 las observaciones y objeciones, acusó impropiedad técnica de la nueva propuesta de matriz. Se basó en las siguientes observaciones: - Los mapas de vulnerabilidad son insuficientes para restringir el uso de suelo. - No hay estudios técnicos de recarga del país, los que tiene Nombre2449 del Proyecto de Planificación Urbana (PRUGAM), no cumplen el procedimiento técnico. - Las variables de recarga incluidas son confusas y poco confiables. - No se admiten propuestas de mitigación y prevención de impactos, invade competencias del SETENA. La Junta Directiva del Nombre2449 en el acuerdo 4975 aprobó la Metodología de Estudios Hidrogeológicos y los Términos de Referencia para Planes Reguladores, publicado en La Gaceta N°137 del 16 de julio de 2015. Como fundamento de derecho de la acción expone los siguientes argumentos: Consideraciones técnicas: sobre el desarrollo urbanístico y las aguas subterráneas.
Densidad y cobertura de la matriz: los cantones de la GAM no cumplen la densidad en cantidad de habitantes por metro cuadrado. Consideraciones jurídicas: Vicios en el acto administrativo: a) Sujeto y distribución de competencias en materia de agua. Se debió contar con la participación directa de otros entes (MINAE, Municipalidades, etc). Habría invasión de competencias por el Senara. b) Procedimiento: es un acto complejo participan 2 o más órganos o entes, pero no se respetó porque el Nombre2449 lo dictó solo. c) Motivo, contenido y fin: la matriz carece de fundamento técnico y lógico hay exceso de discrecionalidad. Se impuso por orden de la Sala Constitucional de forma genérica para todos los cantones, con lo que limitó un derecho fundamental por una vía no contemplada en el Ordenamiento Jurídico, así lo indicó la Sección Tercera de este Tribunal. En las conclusiones rendidas en el juicio oral, se agregó que la matriz del Nombre2449 solo tomó en cuenta la vulnerabilidad y no el riesgo y las amenazas.
Se desconoce el criterio técnico de la densidad contenida en la matriz del Poás y para aplicarla en el resto del país. No se ha probado la validez de la metodología DOP. Hay diferencias en cada cantón que hacen imposible la aplicación de la matriz de Poás, opina que la protección debe ser para las zonas altas y no para las urbanas. Indica que solo un 20% del país tiene mapas hidrogeológicos y que falta aprobar algunos planes reguladores detenidos por restricción de la matriz. Reitera la solicitud de acoger las pretensiones de la demanda. Argumentos de Nombre2449: Pese a la presentación extemporánea de la contestación el Nombre2449 argumentó básicamente lo siguiente: Rechaza los hechos de la demanda. Sostiene que la Matriz del Poás fue elaborada en el 2006 por orden de la Sala Constitucional en el voto N°1923-2004, donde se dispuso que el Nombre2449 debía levantar la cartografía de vulnerabilidad de los mantos acuíferos ubicados en el cantón de Póas en coordinación con el Minae, ICAA (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), Ministerio de Agricultura y Ganadería y el INVU.
Manifiesta que la matriz del Poás es un instrumento para la protección del recurso hídrico, en el voto N°1892-2012 la Sala Constitucional señaló que era de aplicación obligatoria para todos los cantones o zonas que cuenten con mapas de vulnerabilidad aprobados por Nombre2449 y en las zonas que no cuentan con mapas, sirve de orientación técnica para elaborar las políticas de uso de suelo. Además, la Junta Directiva del Nombre2449 en el Acuerdo 4882 de la sesión extraordinaria 358-14 del 8 de diciembre de 2014 autorizó a la Gerencia a publicar en calidad de proyecto en el Diario Oficial La Gaceta una Propuesta de Matriz Genérica de Protección de Acuíferos, para que los interesados remitieran sus observaciones. Indica que la decisión de aplicar la matriz del Poás al resto de los cantones, no proviene de un acto administrativo del Senara, sino de un mandato de la Sala Constitucional en el voto 2012-8892 para la protección del ambiente, justificando la decisión en el Principio de Preservación de los recursos naturales en beneficio de las generaciones presentes y futuras, los derechos a la vida y salud, un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el carácter de dominio público de las aguas subterráneas y los Principios Precautorio e In Dubio Pro Natura.
Hace referencia a los criterios técnicos contenidos en el voto 2004-1923 que distingue entre mapa hidrogeológico de aguas subterráneas y la matriz de criterios de uso de suelo según vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos. El mapa hidrogeológico contiene información científica de la cartografía hidrogeológica, profundidad de los niveles de agua, espesores saturados, materiales impermeables, etc. La matriz, es más estable y no está supeditada a la mutabilidad espacial y temporal del fenómeno hidrogeológico, se trata de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas y por eso son aplicables de forma general en todo el territorio nacional, para impedir la degradación de los mantos acuíferos. Que según los votos 2004-1923 y 2012-8892 la Sala Constitucional ordenó que cuando no existan estudios o informes técnicos, siguiendo las reglas unívocas de la ciencia y técnica que permitan un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar en el medio ambiente, o éstos sean contradictorios entre sí, la Administración Pública debe abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o modificación, suspender que las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y adoptar medidas de protección y preservación.
Expone que la modificación de la matriz, por orden de la Sala, requiere un nuevo estudio conjunto de todas las entidades participantes y municipalidades de cada caso, mientras no se dé, habrá que seguir aplicando la del Poás. Rechaza la pretensión de anular el acuerdo 3303 de la Junta Directiva del Nombre2449 donde se comunica a la Municipalidad de Poás la matriz. Estima que la matriz es un instrumento necesario para la protección del recurso hídrico, realizado de forma conjunta por mandato de la Sala Constitucional y aunque se anulara el acuerdo 3303, la aplicación de la matriz seguiría siendo obligatoria para todos los cantones donde se cuente con mapas hidrogeológicos por orden de la Sala Constitucional voto 8892-2012. Excepciona la falta de derecho. En las conclusiones rendidas en el juicio oral, respecto del acuerdo 3303 de la Junta Directiva del Senara, indicó que se trata de una comunicación a la Municipalidad de Poás y otros y se adjuntó la matriz, con apego a la competencia conferida en el artículo 3 incisos c y ch de la Ley 6383.
El proceso de creación de la matriz se documentó y consta en la prueba documental aportada al expediente, junto con la remisión a la Sala Constitucional la labor colegiada. Se agrega que la parte actora no demostró que la matriz quebrante la ciencia y la técnica, por el contrario la Sala Constitucional en el voto 2012-8892 dispuso que la matriz era conveniente y necesaria y estaba dentro de las competencias del Senara, siendo posible aplicarla a otras zonas del país porque establece medidas de mitigación. No es cierto y no se demostró que la matriz frene el desarrollo del país, ni se aportó prueba idónea. El principio precautorio y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado incluye la protección del agua, lo que implica regulaciones al uso del suelo, uso de tecnologías o sistemas amigables, por ende no se riñe con el derecho de propiedad, se trata de limitaciones de interés social.
Resumen de argumentos de las caodyuvancias activas: De forma unánime las coadyuvancias activas argumentan que la Matriz tiene incidencia en toda actividad productiva, limitando los negocios actuales y futuros y provocando el retraso de trámites para desarrollar las actividades, como la solicitud de permisos de funcionamiento por el Ministerio de Salud y otros. Los principales cuestionamientos aluden a los siguientes aspectos:
VI.Sobre la improcedencia de la demanda: Estima este Tribunal que la demanda es improcedente en todos sus extremos, en virtud del siguiente análisis.
"(...) IX. Sobre la aplicación de la “Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico.” Ahora bien, para los efectos del presente recurso de amparo, conviene resaltar la primera de las medidas descritas en el considerando previo. Consiste, en primer lugar, en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de este; y en segundo lugar, se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones– (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.). En resumen, la Sala hace referencia a la emisión de documentos tales como mapas hidrogeológicos –en los que se traza o demarca la superficie bajo la que se asienta un acuífero– y matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad de los mantos acuíferos a la contaminación –que fijan un régimen específico de utilización o afectación del suelo en relación con las aguas subterráneas–, cuyos perímetros de protección son de acatamiento obligatorio y deben verse reflejados en los planes reguladores sobre uso de suelos y ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación o de construcciones) por parte de las corporaciones municipales o del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales. Al respecto, la sentencia número 2004-01923 dispone de manera literal:
“La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes. Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se deben inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.” Así las cosas, existe una diferencia sustancial entre un mapa hidrogeológico de aguas subterráneas y una matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos.
El mapa hidrogeológico contiene, fundamentalmente, información geológica e hidrológica y está referido al campo científico de la cartografía hidrogeológica. Esta área científica se ocupa tanto de los fenómenos que suceden sobre la superficie del suelo, como de los que ocurren en el subsuelo. En el caso de los mantos acuíferos, los mapas hidrogeológicos recogen datos relevantes como la profundidad de los niveles de agua, los espesores saturados o de materiales impermeables, la zonificación vertical de los acuíferos, etc. Entre otras características, la cartografía hidrogeológica es muy dinámica dado que si bien existen fenómenos con alto grado de permanencia (obras hidráulicas, puntos de agua), también se dan fenómenos que varían con el tiempo, como la profundidad del nivel de agua o algunos datos de hidroquímica, amén del condicionamiento espacial pues el objeto de la cartografía son zonas o superficies concretas que evidentemente difieren unas de otras según el punto geográfico por cartografiar.
La variable tiempo introduce complejidad adicional a la representación cartográfica y acarrea una falta de actualización del mapa si se produce un retraso en su publicación; asimismo, según los objetivos que se persiguen, los mapas hidrogeológicos pueden ser generales o tender a objetivos específicos, como los mapas de vulnerabilidad a la contaminación de aguas subterráneas. Por el contrario, la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos, si bien no es permanente y puede cambiar por diversos factores –como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente–, es mucho más estable y no está supeditada a ese alto índice de mutabilidad espacial y temporal propio del fenómeno hidrogeológico. Por tal razón, en concordancia con el criterio técnico del Director del Centro de Investigaciones en Ciencias Geológicas de la Universidad de Costa Rica, esta Sala advierte que las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo contenidas en una matriz de este tipo perfectamente son de aplicación general en todo el territorio nacional, toda vez que lo cambiante son las características hidrogeológicas de cada zona pero no la especificación de medidas de protección y regulaciones de uso de suelo en función de dichas características hidrogeológicas para una misma categoría de vulnerabilidad de un manto acuífero.
Es decir, las características hidrogeológicas e hidroquímicas de un acuífero y, por ende, su vulnerabilidad a la contaminación varían de un sitio a otro; empero, las medidas de protección y regulaciones de uso de suelo para una misma categoría de vulnerabilidad son siempre las mismas, pues se basan en las variables propias del comportamiento hidrogeológico de un acuífero en el medio físico evaluado. Así, la prohibición de usar agroquímicos de alta toxicidad (factor de una matriz de vulnerabilidad del uso del suelo según la vulnerabilidad del manto acuífero a la contaminación) será de inexorable aplicación en zonas acuíferas de alta vulnerabilidad (factor de un mapa hidrogeológico), sin importar en dónde estén ubicadas tales zonas; ergo, en el sub examine, una indicación de determinada medida de uso de suelo en una matriz de vulnerabilidad a la contaminación es una variable constante, mientras que las condiciones hidrogeológicas e hidroquímicas del manto acuífero en cada región concreta constituyen variables dependientes.
Este criterio también halla sustento en los principios precautorio o de indubio pro natura, debidamente explicados en la sentencia transcrita en el considerando anterior. En concordancia con lo anterior, la obligación del Estado de tomar cualesquiera medidas eficaces en función del costo para impedir la degradación de los mantos acuíferos, emerge como imperativo jurídico esencial aunque sobre tales medidas no exista absoluta certeza científica, pues el presupuesto de dicha obligación consiste en la mera existencia de un peligro de daño grave o irreversible a los mantos acuíferos. Señala la sentencia número 2004-01923, que “para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.”
X.Sobre la aplicación de la matriz en el caso concreto. De lo expuesto se concluye que precisamente una de esas medidas fundamentales es la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico elaborada por el Nombre2449 en conjunto con otras entidades. Tal matriz, si bien elaborada para ser aplicada con el mapa de vulnerabilidad del cantón de Poás, puede y debe ser utilizada, sin lugar a dudas, en todos los cantones o zonas en donde ya se cuente con mapas de vulnerabilidad aprobados o confeccionados por el Nombre2449, toda vez que lo que cambia es el mapa hidrogeológico de cada región en sí, más no la matriz de uso de suelo una vez elaborado dicho mapa. Por lo demás, aun cuando la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente podrían obligar la actualización de una matriz, no menos cierto es que ello no ocurre tan rápido y, además, los avances deben estar avalados por el criterio mayoritario de la comunidad científica en un momento histórico dado.
Igualmente, a pesar de que en un cantón no existan mapas hidrogeológicos ni de vulnerabilidad de mantos acuíferos elaborados por el SENARA, los criterios de uso de suelo de la mencionada matriz siempre resultan útiles como pautas, toda vez que la elaboración de políticas sobre el uso de suelo debe contemplar la ineludible obligación de velar por la preservación de los mantos acuíferos, sobre todo cuando se tiene conocimiento, sin necesidad de un mapa hidrogeológico, de la existencia de algún tipo de acuífero, v. gr. los superficiales que pueden ser fácilmente detectados a través de algún estudio elaborado por otra entidad o merced a un determinado evento (una excavación). Asimismo, adviertan las autoridades recurridas que si bien existe la posibilidad de cierto grado de variación en una matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de mantos acuíferos debido a algunos factores dinámicos (como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente), no menos cierto es que un cambio a la matriz ya confeccionada solo se puede dar utilizando la misma metodología utilizada para su elaboración.
En el sub examine, la Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico para el cantón Poás resultó de la labor conjunta de dicha entidad así como de técnicos del SENARA, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y el Instituto de Vivienda y Urbanismo; es decir, en aplicación plena del mandato constitucional de cooperación interinstitucional ya expuesto. Por consiguiente, toda modificación a tal matriz, incluso para adecuar su aplicación en otro cantón, requiere de un nuevo estudio conjunto entre tales entidades y la corporación municipal del caso; mientras eso no se dé, se tiene que aplicar la matriz de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos diseñada con motivo de la protección del recurso hídrico en el cantón Poás.
Es decir, no es constitucionalmente admisible la inaplicación de una "matriz de de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos” por decisión unilateral ni de la Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento ni de las Autoridades Superiores de las entidades supracitadas, toda vez que se irrespeta la mecánica utilizada para la elaboración de dicho instrumento técnico (caracterizada por el proceso participativo de varias instituciones) y se vulnera el principio constitucional indubio pro natura así como los derechos constitucionales a la vida, salud y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; menos aún cuando no se cuente con un instrumento superior que autorice esa desaplicación, pues el perjuicio que la ausencia del instrumento técnico puede causar sería irreversible. En virtud de lo expuesto, este apartado del amparo es procedente.
Así, hasta tanto no se elabore (usando la metodología mencionada y con base en el trabajo conjunto de las entidades mencionadas) otra matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de mantos acuíferos –sea para otro cantón, sea para todo el territorio nacional-, se debe seguir aplicando la correspondiente al cantón de Poás, como las Autoridades Superiores del Nombre2449 han avalado, expresa o implícitamente, en otras zonas del país, tal y como se desprende del elenco de hechos probados.
XI.Sobre la divergencia de criterios entre la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, y la Junta Directiva del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento. En el caso concreto, existe una significativa divergencia de criterios entre los funcionarios del SENARA, pues la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica considera que la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de mantos acuíferos, aprobada en cumplimiento al voto número 2004-001923 y relativa al cantón de Poás, debe ser de aplicación general en todos los casos en que se cuente con mapas de vulnerabilidad a la contaminación, aprobados por dicho Servicio; y que ni la Junta Directiva ni la Gerencia General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento son órganos técnicos con competencia para validar los estudios científicos del Dirección de Investigación y Gestión Hídrica.
De otro lado, la Junta Directiva y la Gerencia General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento consideran que la matriz de vulnerabilidad para el cantón de Poás no debe ser extensiva a otras municipalidades y que esa dependencia no puede conminar determinados usos de suelo pues eso es potestad de las corporaciones municipales; y que para que los estudios de la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica sean vinculantes, deben ser oficializados a través de la Gerencia; por lo que ordenó a la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica elaborar una nueva matriz de vulnerabilidad de aplicación general. Al respecto, conviene advertir que, ciertamente, según el artículo 303 de la Ley General de Administración Pública, los dictámenes de órganos técnicos son facultativos y no vinculantes; y según el numeral 83 de la Ley General de Administración Pública, todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a este y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o reglamento.
Ahora bien, pese a dicha subordinación, el superior jerarca, en este caso la Junta Directiva del SENARA, no puede dictar actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16.1 de la Ley General de Administración Pública), y su discrecionalidad está sometida a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para lograr que su ejercicio sea eficiente y razonable (artículo 15.1 de la Ley General de Administración Pública), lo que evidentemente incluye los deberes de interpretar la norma administrativa en la forma que mejor garantice la realización del fin público que persigue (artículo 10 de la Ley General de Administración Pública) y desarrollar su actividad conforme a los principios fundamentales del servicio público, entre ellos, los de eficiencia y adaptación a la necesidad social que satisfacen (artículo 4 de la Ley General de Administración Pública).
De otro lado, el numeral 15.2 determina que el Juez ejercerá contralor de legalidad sobre los aspectos reglados del acto discrecional y sobre la observancia de sus límites, mientras que el ordinal 16.3 estatuye que el Juez podrá controlar la conformidad los fundamentos técnicos, lógicos, de conveniencia y de justicia de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad. Con base en dicha normativa queda claro que, en principio, la mera controversia respecto de las competencias y los criterios existente entre la Junta Directiva, la Gerencia y la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del Nombre2449 deberá ser planteada en la vía administrativa de acuerdo con el procedimiento establecido en los numerales 81 y 82 de la Ley General de Administración Pública o, eventualmente, ante la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que se trata de una cuestión de mera legalidad.
Sin embargo, debido a que de dicho conflicto surge una lesión a derechos y principios constitucionales, emerge la obligación de la Sala Constitucional de intervenir inmediatamente, imponiendo límites al ejercicio de la discrecionalidad por parte de la Autoridad Superior, en este caso la Junta Directiva y Gerencia del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento. En virtud de lo expuesto, sin detrimento de las jerarquías propias del órgano, la inaplicación -sin fundamentación técnica- del criterio técnico emitido en la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de mantos acuíferos elaborado para el cantón de Poás, por su incidencia perjudicial en el principio indubio pro natura y los derechos a la vida y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, viene a significar una evidente vulneración al orden constitucional. Preocupa a esta Sala, el criterio de la Gerencia, vertido en el oficio número GE-557-09, de 14 de julio de 2009, puesto que argüir que no es responsabilidad del Nombre2449 otorgar o denegar permisos de uso de suelo, sino que ello compete a la entidad autorizante; resulta contrario al principio constitucional de tutela del ambiente y a lo estipulado en los artículos 3 inciso h) de la ley de Creación del Nombre2449 (número 6877 del 18 de julio de 1983), que obliga a la entidad a vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en las materias de su incumbencia, y 4 inciso f) de ese mismo cuerpo normativo, según el cual al Nombre2449 le corresponde -entre otras actividades- la construcción y mantenimiento de las obras necesarias para la conservación y renovación de los mantos acuíferos aprovechables para las actividades agropecuarias en los distritos de riego emisión y divulgaciones.
Esta última actividad debe entenderse en un sentido amplio, de modo que la elaboración de matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación del manto acuífero, constituye un instrumento imprescindible para la protección de dicho bien demanial. Por consiguiente, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento no puede, simple y llanamente, conformarse con emitir recomendaciones y desentenderse de su implementación –por el mero hecho de que otra entidad de la Administración sea corresponsable en tal materia–, pues ello implicaría una omisión a su deber de protección a las aguas subterráneas y al principio de coordinación interadministrativa expuesto. En otras palabras, si bien las competencias para el manejo integrado de los recursos hídricos subterráneos se encuentran fragmentadas entre varias entidades (Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, municipalidades y el propio Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento), no menos cierto es que este último, por la información hidrológica subterránea que maneja y su experiencia y conocimiento especializado en el campo de las aguas subterráneas, ostenta una pericia técnica prevalente en dicha área, de modo que, por un lado, sus advertencias de contaminación y correlativas medidas para prevenirla no pueden ser desatendidas unilateralmente por el resto de la Administración Pública y, de otro, existe una imposibilidad de hacer caso omiso a las advertencias sobre el peligro de contaminación que emite una institución facultada por ley para proteger el recurso hídrico (ver en ese sentido la sentencia número Placa20140 de las 12:39 horas del 27 de marzo de 2008).
Esta posición concuerda con lo ya indicado por la Sala en la sentencia número 2008-12109 de las 15:16 horas del 5 de agosto de 2008, en la que, de modo expreso, se estableció la obligación de las municipalidades de incorporar los mapas hidrogeológicos recomendados por Nombre2449 y de utilizar como base la Matriz de Criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico, relativa al cantón de Poás. A mayor abundamiento, esta Sala constata que -al mes de mayo de 2012- la única matriz de vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos aprobada por la Junta Directiva de Nombre2449 ha sido la del Cantón de Poás; y que la Contraloría General de la República (a través de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativo del Área de Servicios Ambientales y Energía) considera que dicha matriz debe ser de aplicación a todos los cantones o zonas para las que el Nombre2449 haya aprobado un mapa de vulnerabilidad.
Así las cosas, este extremo del amparo resulta procedente, pues si bien la divergencia expuesta constituye un asunto de mera legalidad, el potencial daño que la inaplicación de la matriz en cuestión puede ocasionar al ambiente constituye una evidente lesión al derecho consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política. (...)".
La extensa cita transcrita se justifica debido a las alegaciones planteadas por la parte actora, que obligan a identificar la fundamentación del criterio sostenido por la Sala Constitucional. A partir de la lectura del citado voto de la Sala, se determina como un criterio medular la imposibilidad de desaplicar la matriz sin fundamentación técnica. Otro elemento esencial presente en el voto, es la naturaleza de la matriz como una herramienta técnica-científica que sí es susceptible de ajuste y perfeccionamiento. Cabe señalar que por tratarse de un voto que resolvió un recurso de amparo el cumplimiento debe ser sin demora al alcanzar la firmeza y que la ejecución en los aspectos de fondo (no patrimoniales) le corresponde a la misma Sala Constitucional, según lo establecen los artículos 53 y 56 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y conforme al artículo 13 de la misma ley es vinculante "erga omnes" (locución latina que significa respecto de todos o frente a todos).
Entrando al análisis del caso, éste Tribunal no comparte la interpretación de la parte actora al mencionado voto, donde se plantea que la orden Constitucional de aplicar la Matriz del Poás en los demás cantones impide cualquier modificación o ajuste a la misma. En primer lugar, se aclara que este proceso contencioso no es la vía legal para cuestionar el voto N°2012-8892 ni para revisar lo actuado por la Sala Constitucional, por tratarse de jurisdicciones distintas. Por otro lado, la interpretación de la parte actora sobre la imposibilidad de ajustar o modificar la matriz, no se ajusta a la literalidad del aludido voto de la Sala Constitucional. Para mayor precisión se vuelve a leer un extracto clave del voto N°2012-8892 de la Sala Constitucional donde estableció que "la inaplicación - sin fundamentación técnica- del criterio técnico emitido en la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de mantos acuíferos elaborado para el cantón de Poás, por su incidencia perjudicial en el principio indubio pro natura y los derechos a la vida y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, viene a significar una evidente vulneración al orden constitucional", aquí claramente se admite la desaplicación de la matriz por razones técnicas.
Pero también permite su ajuste, modificación y perfeccionamiento dependiendo de las condiciones de cada cantón cuando en el mismo voto dice: "la matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos, si bien no es permanente y puede cambiar por diversos factores –como la evolución del conocimiento científico y el desarrollo de nuevas tecnologías más amigables con el ambiente–, es mucho más estable y no está supeditada a ese alto índice de mutabilidad espacial y temporal propio del fenómeno hidrogeológico". No podría admitirse una interpretación distinta e incluso alejada de la literalidad del texto de la Sala Constitucional, porque la matriz -objeto de cuestionamiento- es una herramienta o insumo técnico, que fue construida en un momento histórico específico, que la hace susceptible de perfeccionamiento, todo con el fin de proteger el recurso hídrico.
No se trata de una norma pétrea y perenne que impide su actualización. Es fácil de comprender con la lectura del voto de la Sala Constitucional, que la matriz no tiene el carácter de un instrumento jurídico de planificación urbana ni de norma jurídica, por el contrario corresponde a una herramienta técnica-científica para obtener el fin público deseado y por eso, es mutable para adaptarse a los constantes avances científicos. Lo revisado hasta aquí es vital para orientar el análisis del presente asunto, debido a que se peticionó la nulidad de dos acuerdos de la Junta Directiva del Senara, pero el sustento de la acción se vuelca en su totalidad a cuestionar la decisión adoptada por la Sala Constitucional en el voto 2012-8892, lo que impone a este Tribunal realizar un cuidadoso pronunciamiento sin sobrepasar su límite legal de acción. Ha de tomarse en cuenta que los antecedentes constitucionales referidos son de aplicación obligatoria al presente caso, según lo ordena el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y que existe una imposibilidad material de esta Jurisdicción Contenciosa de revisar, modificar y desaplicar lo decidido por la Sala Constitucional, debido a que esta no es la vía para lograr tal cometido. Dicho lo anterior, se procede al análisis de los demás argumentos planteados en la demanda y reforzados con las coadyuvancias activas.
"Se acuerda comunicar a la Municipalidad de Póas, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaria Técnica Nacional Ambiental y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, lo siguiente: 1) Que el Nombre2449 la (sic) elaborado una matriz de "Criterios de Uso de Suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico", para el cantón de Póas, que incluye las recomendaciones técnicas de SENARA, sobre las medidas en la ejecución de proyectos que se deben tomar para una adecuada protección de los recursos hídricos. Dicha matriz se adjunta al presente acuerdo para su conocimiento y forma parte integral del mismo. / 2) La matriz mencionada se debe aplicar en conjunto con el mapa de vulnerabilidad a la contaminación. / 3) En particular, los criterios técnicos que se recomiendan, apoyará la toma de decisiones, en cada zona según la vulnerabilidad y de acuerdo con las diferentes actividades productivas, en aras de la protección de los mantos acuíferos. Acuerdo firme" La parte actora plantea una serie de vicios que contiene el acuerdo N°3303 y que en su criterio obligan a declarar su nulidad. Para su análisis y pronunciamiento se sigue el mismo orden de presentación en la demanda.
2.1. Vicio en cuanto al sujeto y la competencia: Al respecto, la parte actora reclama que el Nombre2449 al incluir dentro de la matriz de los criterios de densidad y cobertura, invade las competencias en materia de planificación urbana, nacional y local a cargo del INVU y de las Municipalidades. También considera que se da una reiteración de funciones y requisitos a cargo del Setena. Estima que las competencias otorgadas al Nombre2449 por su Ley de creación N°6877 del 18 de julio de 1983 en el artículo 3 incisos ch) y e) la faculta únicamente para:
"Investigar, proteger y fomentar el uso de los recursos hídricos del país, tanto superficiales como subterráneos.
Realizar, coordinar, promover y mantener actualizadas las investigaciones hidrológicas, hidrogeológicas, agrológicas y otras que considere necesarias en las cuencas hidrográficas." Agrega la parte actora, que en su opinión la Sala Constitucional varió por vía de su jurisprudencia la competencia otorgada por ley al Nombre2449 al permitir que se confeccionara una matriz de criterios de usos de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de los acuíferos para la protección del recurso hídrico y que además, extendió su aplicación al resto del territorio nacional de forma vinculante modificando las reglas de uso de suelo municipales y del INVU. Cuestiona que la Sala Constitucional omitió indicar el plazo y la forma de armonizar la matriz del Nombre2449 con las planes reguladores existentes, ni aclaró qué pasa con los permisos de uso de suelo otorgados, siendo una posibilidad que en aplicación del Principio precautorio se anule el permiso.
Alude un quebranto del Principio de Coordinación Interinstitucional con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Ambiente y Energía. Que existe un quebranto al Principio de Jerarquía de las Fuentes y al Principio de Legalidad, sobre la integridad territorial o la organización política del país. Reitera que el Nombre2449 debe considerar las diferentes instituciones con competencia en materia de agua, para lograr un producto que no se inmiscuya con las esferas de competencia de otras instituciones estatales con injerencia en el recurso hídrico. Señala que la aplicación de la matriz es confiscatoria de gran parte del territorio y que debe lograrse un equilibrio entre el uso del territorio y la protección del recurso hídrico subterráneo. Este Tribunal estima que los argumentos son improcedentes y se rechazan. No se observa vicio en el sujeto autor de la conducta impugnada, en concordancia con el elemento constitutivo del acto del artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública.
En este caso, el sujeto actuante es la Junta Directiva del Senara, sea un órgano colegiado cuyo funcionamiento opera bajo las reglas de los numerales 49 a 58 de la indicada Ley General y los artículos 1, 5, 6 y 10 de la Ley N°6877 Ley de Creación del Senara. A pesar del cuestionamiento realizado por la parte actora al elemento sujeto del acto, no hay ninguna referencia concreta a vicio alguno en la constitución y funcionamiento del órgano colegiado, limitándose a cuestionar la competencia del Nombre2449 -como institución publica- en términos generales. Se desprende de lo argumentado en la demanda, que la parte actora ha interpretado que la Matriz constituye un nuevo requisito de planificación urbana superior a los Planes Reguladores Municipales o demás normativa vigente en la materia. Definitivamente este Tribunal no observa el vicio en la competencia que reclama el accionante. En contraste con lo dicho por la actora, la Ley N°6833 de creación del Senara, en sus artículos 3, 4, 14 y 15 le otorga amplias facultades a dicha entidad en materia de protección del recurso hídrico, incluyendo la posibilidad de crear herramientas técnicas y científicas que faciliten lograr tal cometido público.
La conducta del Nombre2449 es acorde con lo establecido en el artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública que dispone: "1. Todo órgano es competente para realizar las tareas regladas o materiales internas necesarias para la eficiente expedición de sus asuntos". Para el caso particular y en aplicación de su Ley constitutiva, la entidad cuya competencia se cuestiona la ejerce a nivel supra local y de forma específica desde el punto de vista técnico, esto es, en aplicación de las reglas unívocas de la ciencia y sobre todo el territorio nacional en protección al recurso hídrico, si bien tanto más allá del sentido literal de la norma que le dio creación, sí como consecuencia del dimensionamiento que la Sala Constitucional ha dado a los alcances de la Ley Placa20139° , en votos como el de interés y otros que le anteceden. En este caso véase que se trata de aspectos vinculados con un bien del demanio público que en términos de su protección refiere a temas que trascienden por mucho lo local.
Desde este punto de vista, una cosa lo es decir que en aplicación de sus competencias el Nombre2449 pretenda arrogarse la competencia vinculada con el ordenamiento territorial, y otra que sus disposiciones en materia de protección al recurso hídrico resulten de obligada observancia para el resto de las instituciones públicas relacionadas con esta materia, como así lo ha determinado la Sala Constitucional y además ocurre con otras organizaciones administrativas cuyas tareas resultan supra cantonales. De otra parte, de haber existido un conflicto de competencia entre el Nombre2449 y otro ente o institución del Estado, la legislación vigente en los artículos 78 y 81 de la Ley General de la Administración prevé el procedimiento que incluso permite ser solicitado por un interesado. En igual sentido, el artículo 2 inciso c) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional admite la posibilidad de definir la competencia constitucional de diversos entes públicos a través del pronunciamiento de la Sala Constitucional.
A pesar de las indicadas posibilidades otorgadas por la ley vigente, no consta en este proceso ninguna prueba capaz de acreditar que la parte accionante o cualquier otra institución pública o privada involucrada en el tema bajo análisis, planteara un conflicto de competencia respecto de la conducta del Senara. Se infiere que la supuesta invasión de competencias del Nombre2449 en materia de planificación urbana por incluir en la matriz los componentes de cobertura y densidad, más bien corresponden a una lectura incorrecta y extrapolada que hace la parte actora del voto N°2012-8892, donde se dispuso la aplicación genérica de la matriz para el resto de los cantones del país. Corresponde reiterar lo indicado previamente, en cuanto a la imposibilidad de modificar, revocar o desaplicar un precedente judicial de la Sala Constitucional, a través de la sentencia que se dicte en este juicio contencioso, ya que ésta no es la vía legal para tales propósitos.
Razón por la cual, el argumento de la parte actora resulta improcedente al sustentarse en un cuestionamiento directo contra el referido voto N°2012-8892 de la Sala Constitucional que ordena la aplicación generaliza de la matriz del Nombre2449 para todo el territorio nacional, porque en el fondo se intenta una impugnación contra lo decido por la Jurisdicción Constitucional en esta sede Contenciosa, lo que no se encuentra previsto por el Ordenamiento Jurídico Costarricense. Es necesario subrayar dos aspectos básicos que refuerzan la improcedencia del argumento: en primer lugar, el acuerdo N°3303 del año 2006 dictado por la Junta Directiva del Senara, únicamente comunica a la Municipalidad de Póas, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaria Técnica Nacional Ambiental y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, la aprobación de matriz de "Criterios de Uso de Suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico para el cantón de Poás", pero no ordena la aplicación generalizada para el resto del país, ya que esa orden emanó directamente de la Sala Constitucional en el voto N°2012-8892.
De hecho, el acto cuestionado constituye en parte la ejecución de lo fallado por el alto Tribunal de Control Constitucional, esto es, que resulta consecuencia refleja de una sentencia emanada de dicha Sala. De manera que no es posible deducir del texto del acuerdo N°3303 y sus alcances, el supuesto conflicto de competencia que reclama la parte actora. En segundo lugar, este Tribunal no comparte la interpretación del voto N°2012-8892 que hace la parte actora, acerca del contenido y naturaleza de la matriz del Senara. Dicho brevemente, de la simple lectura del voto N°2012-8892 queda claro que no se le concede a la matriz la misma naturaleza jurídica de un plan regulador ni de cualquier otra regulación de planificación urbana ni las sustituye. Como se ha mencionado arriba, lo propio fue enunciado por la Sala Constitucional en el fallo que se cuestiona por quienes demandan, y no por el SENARA. Se extrae del aludido voto la referencia directa de la matriz como herramienta técnica con el siguiente hecho probado del recurso de amparo:
"(...) a. En cumplimiento a lo ordenado en la sentencia número 2004-01923 de las 14:55 horas del 25 de febrero de 2004, funcionarios de la Municipalidad de Poás, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Instituto de Vivienda y Urbanismo, y Servicio Nacional de Aguas Subterráneas de Riego y Avenamiento trabajaron durante más de seis meses en la elaboración de herramientas tendentes a la protección de los recursos hídricos del cantón, entre ellas la "Matriz de criterios de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico" (hecho incontrovertido). (...)" (Énfasis suplido).
En el mismo sentido, también indicó la Sala Constitucional en el tan citado voto 2012-8892 que "(...) la elaboración de matrices de uso de suelo según la vulnerabilidad a la contaminación del manto acuífero, constituye un instrumento imprescindible para la protección de dicho bien demanial (...)". En suma, si bien la matriz del Nombre2449 contiene -entre otros aspectos- los componentes de cobertura y densidad, se trata de una herramienta técnica-científica para el apoyo de la función protectora del recurso hídrico, pero no se ubica dentro de la escala de la norma jurídica ni por encima de una norma vigente, aunque la integre cuando del análisis de su aplicación a casos concretos se trate. Tampoco en el mencionado voto se le conceden nuevas competencias al Nombre2449 ni se le faculta para otorgar o denegar los permisos de uso de suelo y/o construcción. La interpretación de la parte actora, se aleja diametralmente de la literalidad del voto N°2012-8892 de la Sala Constitucional, para adentrarse en una serie de cuestionamientos bastante oscuros e imprecisos, que parten de una base errónea, que es darle una naturaleza y valor distinto a la matriz del Senara, del que fue considerado por la tan citada Sala Constitucional, que consiste en ser una herramienta técnica-científica.
La realidad del cuadro fáctico en el presente asunto, corrobora que la lectura del voto constitucional que realiza este Tribunal es certera, ya que no se demostró en autos que el Nombre2449 hubiera denegado o cancelado permisos de uso de suelo o construcción o que hubiera impedido la aprobación de planes reguladores o la aplicación de normas de planificación urbana. Indiscutiblemente, la parte actora incumplió con su carga de la prueba, ya que no aportó ninguna probanza en este sentido ni expuso algún caso particular y específico, limitándose a brindar ejemplos hipotéticos y genéricos para ilustrar su interpretación, lo que impone el rechazo del argumento.
2.2. Vicio en cuanto al Procedimiento: En concreto la parte actora reclama que por orden de la Sala Constitucional contenida en los votos N°2004-1923 y 2012-8892 se dispuso la creación y posterior aplicación generalizada de la Matriz del Póas confeccionada únicamente por el Nombre2449 para todo el territorio, sin existir una ley formal. Sostiene que tratándose de un acto complejo se requería la participación de diversas instituciones y actores públicos competentes para su creación y aplicación. Reconoce que se trata de un acto de elección de la Sala Constitucional y argumenta que no se verifican los requisitos del acto complejo, lo que quebranta el Principio de coordinación. Este Tribunal estima que los argumentos son improcedentes y se rechazan. De igual manera, a lo indicado en el apartado anterior, no es posible para esta Jurisdicción entrar a revisar lo dicho por la Sala Constitucional en los votos mencionados por el actor, mismos que alcanzaron firmeza ante la falta de impugnación de las partes interesadas, debiendo rechazar por inatendibles tales argumentos.
Por otro lado, en lo que atañe estrictamente a la legalidad del acto administrativo aquí cuestionado, sea el acuerdo N°3303 del año 2006 dictado por la Junta Directiva del Senara, ningún cuestionamiento puntual realiza la actora ni tampoco se observa el supuesto vicio en el procedimiento, ya es evidente de la lectura del acuerdo, que se trata de un acto de aprobación y comunicación de la matriz del Póas a la Municipalidad de Póas, Ministerio de Ambiente y Energía, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Ministerio de Salud, Secretaria Técnica Nacional Ambiental y al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, sin que ello signifique que la matriz fuera elaborada únicamente por el Senara, ya que en el mismo contenido del instrumento técnico al pie, se deja constancia de la participación de otras instituciones públicas, al señalar lo que sigue:
"Elaborada por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) en coordinación de la Comisión Interinstitucional del Cantón de Poás conformada por Municipalidad de Poás, Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Ambiente y Energía, Depart. Aguas del MINAE, Secretaria Técnica Nacional Ambiental y SENARA." Así mismo, en el voto N°2012-8892 la Sala Constitucional reconoce expresamente que la matriz es fruto de una construcción colectiva de un conjunto de entidades públicas al indicar que:
"(...) la Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico para el cantón Poás resultó de la labor conjunta de dicha entidad así como de técnicos del SENARA, Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y el Instituto de Vivienda y Urbanismo; es decir, en aplicación plena del mandato constitucional de cooperación interinstitucional ya expuesto (...)".
En consecuencia, se rechaza el argumento presentado al no determinarse el vicio en el procedimiento.
2.3 Vicio en cuanto al motivo, contenido y fin: falta de fundamento técnico y aplicación genérica. Se argumenta que la matriz carece de fundamento técnico y lógico, que hay exceso de discrecionalidad porque se ignora cualquier concepto de ingeniería civil, agrícola, control y prevención de contaminación de suelos, control de escorrentía, control de aguas residuales, etcétera. Reclama que se impuso por orden de la Sala Constitucional de forma genérica para todos los cantones, con lo que limitó un derecho fundamental por una vía no contemplada en el Ordenamiento Jurídico, así lo indicó la Sección Tercera de este Tribunal en voto 637-2014 que resolvió recurso contra acuerdo Municipal que negó permiso de construcción por ausencia del visto bueno del Nombre2449 y concluye que no resulta procedente que mediante una sentencia se imponga un régimen específico de utilización o afectación del uso en relación con las aguas subterráneas.
Se cuestiona el uso de una escala 1.50.000, por estimar que sería imposible determinar cada propiedad, proyecto o situación puntual, lo que obliga a realizar estudios parciales o puntuales hidrogeológicos para apoyar o descartar una matriz tan genérica y abstracta. En cuanto al elemento contenido, se señala que la matriz se aprobó por acuerdo de la Junta Directiva del Nombre2449 para el Poás, pero se aplica por igual a todo el país. Además, se cuestionan los estudios hidrogeológicos del Nombre2449 desarrollados con el método GOD (Nombre112322 1988, Nombre112322 et al 2002), un mapeo de geología, hidrogeología (escala 1:50.000), que permiten conocer las características de los mantos acuíferos en su condición actual, pero no para tomar medidas para la protección de los recursos hídricos. Reitera la posición que el Nombre2449 no puede por sí solo regular el uso del suelo invadiendo competencias de otras entidades públicas.
Agrega que la matriz define los usos de la tierra y las actividades que se pueden desarrollar en cada zona de vulnerabilidad identificadas sin causar deterioro al recurso hídrico subterráneo, pero ignorando todos los demás aspectos, como usos actuales, índices de fragilidad, entre otros. Estima que toda modificación a la matriz, incluso para adecuar su aplicación en otro cantón, requiere un nuevo estudio conjunto entre tales entidades y la corporación municipal del caso, mientras no se dé, se debe aplicar la matriz por orden del voto 2012-8892. Respecto al tema de la discrecionalidad, se reclama que el Nombre2449 no detalla los valores utilizados para determinar los límites de la matriz, no se hace referencia a los índices de fragilidad ambiental de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (Setena), ni a los códigos CIIU (Clasificación Industrial Internacional Uniforme) que son utilizados a nivel internacional para definir que actividades son de Alto, Mediano y Bajo Impacto, siendo un criterio discrecional del Senara, se irrespeta las reglas de la lógica, ciencia y técnica.
Menciona que la matriz establece que la clasificación depende de la toxicidad, movilidad y persistencia de los potenciales contaminantes, por lo que debe existir una lista de dichos contaminantes y su valor determinado internacionalmente. Se reclama que la matriz no es clara con el tema de los tanques de almacenamiento y los señala como fuentes de contaminación, que sobrepasó los valores máximos permisibles, esto no siempre sucede. Otros aspectos cuestionados en la matriz son los siguientes: no hace referencia a un manual o reglamento para la caracterización de sitios contaminados ni ha establecido criterios de muestreo para análisis de posibles zonas contaminadas, deja de lado el tema de riesgo y gestión del riesgo, sobre actividades existentes si hay afectación del suelo y aguas debe cerrarse hasta culminar las actividades de remediación, lo que pone en riego la operación de industrias, comercios y demás, se trata de una medida muy drástica que puede implicar la quiebra, sin que el Nombre2449 este facultado por ley dictar el cierre de ninguna obra o actividad.
Sobre el contenido del acto, la Sala Constitucional establece que es inconstitucional su inaplicación por violación a los Principios Indubio Pro Natura y un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siendo contrario a la posición del Tribunal Contencioso Sección Tercera donde se sostiene que se trata de un nuevo requisito sin sustento en una ley formal y material. Reitera que el objeto del proceso estriba en determinar la validez del acuerdo de la Junta Directiva del Nombre2449 N°3303, declarado de acatamiento obligatorio y general. Este Tribunal estima que los argumentos son improcedentes y se rechazan. El Acuerdo N°3303 de la Junta Directiva del Senara, visible a folios 1402 y 1403 del legajo de prueba documental, incluyó la exposición realizada por el ingeniero Carlos Romero Fernández, en su condición de Director del Área de Aguas Subterráneas sobre la matriz de vulnerabilidad para el cantón de Poás, en lo medular se explicó lo siguiente:
"(...) En esta matriz se hace una clasificación de las diferentes actividades humanas sobre el uso del suelo y que define diferentes niveles de vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos. Se clasifican los niveles de vulnerabilidad de áreas de extrema, alta, media, baja y depreciable vulnerabilidad, y se incluyen recomendaciones sobre las medidas que deben considerar las diferentes entidades públicas que otorgan permisos o autorizaciones para cada una de las actividades productivas incluyendo las siguiente: desarrollos urbanísticos, vivienda unifamiliar sin alcantarillado, sistemas urbanísticos y condominales sin alcantarillado y sin planta de tratamiento, sistemas urbanísticos condominales con alcantarillado y sin planta de tratamiento, hoteles y similares, actividad ganadera extensiva, semi extensiva, sistemas intensivos de producción de ganado, granjas porcinas, avícolas, lecherías y otros, actividad agrícola mediante sistemas convencionales de producción agrícola (café, caña de azúcar, tomate, fresas, etc.) sistemas conservacionistas de producción, sistemas de producción orgánica, y otras actividades (comercio, industria, depósitos). Señala el Ing. Romero que esta matriz de vulnerabilidad se debe aplicar en conjunto con el mapa de vulnerabilidad a la contaminación elaborado por SENARA. Después de un amplio intercambio de preguntas y respuestas, consideran los señores directivos que se debe aprobar la matriz de vulnerabilidad, como una herramienta técnica que facilita la toma de decisiones por parte de la Municipalidad de Poás y por parte de otras autoridades públicas para la protección y preservación de los mantos acuíferos. (...)". (Énfasis suplido).
El acuerdo N°3303 de la Junta Directiva de Nombre2449 sí contiene todos los elementos materiales-objetivos del acto administrativo, a saber: motivo, contenido y fin. Se destaca que el reclamo concreto de la parte actora se orienta a cuestionar básicamente la supuesta falencia en el fundamento técnico del acuerdo, sea la motivación del acto, pero deja sin sustento el reclamo de los demás elementos. Sobre ese último aspecto, se impone el rechazo por tratarse de la simple enunciación sin mayor desarrollo argumentativo ni probatorio. Referente a la motivación del acuerdo N°3303, ésta se localiza dentro del mismo texto y en la matriz que forma parte integral del acuerdo, lo que concuerda con el artículo 136 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública que dispone: "La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia" (Énfasis suplido). Es importante enfatizar que la misma matriz contiene una serie de aclaraciones, visibles al final del cuadro de las recomendaciones técnicas, que se transcriben a continuación:
"(...) Esta matriz de vulnerabilidad se debe aplicar en conjunto con el mapa de vulnerabilidad a la contaminación elaborado por el SENARA, que debe tener escala 1:50000 o menor.
Clasificación de comercios, industrias y servicios Clasificación Industrial Internacional Uniforme de Todas las Actividades Económicas" (CIIU). Reglamento general para el otorgamiento de permisos de funcionamiento por parte del Ministerio de Salud Decreto N. 30465 S. / NOTA: En todos los casos considerados en esta tabla, se debe cumplir con el trámite de aprobación de viabilidad ambiental por parte de SETENA. En todos los casos se debe cumplir con todos los permisos que los diferentes entes soliciten. En todos los casos se debe cumplir con el reglamento de vertidos. Se debe respetar las áreas de protección establecidas por Ley para las nacientes, pozos, riberas de los ríos y otras afectaciones especiales establecidas por ley. La clasificación de agroquímicos en cuanto a la toxicidad, movilidad y persistencia será la aplicada por los entes autorizados, como el Ministerio de Salud". (Énfasis suplido).
Tales aclaraciones contestan las inquietudes planteadas por la parte actora referente a la escala de los mapas admitiendo escalas de menor rango donde se observa que se permiten otras medidas, la clasificación utilizada que cita el Código CIIU, la permanencia de los trámites de ley y reglamentarios para los permisos y el respeto a las disposiciones vigentes, nada de lo cual se rebate con propiedad en la demanda. Adicionalmente, se observa que el acuerdo N°3303 estuvo precedido de una etapa técnica de construcción de los mapas y la matriz, siendo que en el legajo de prueba documental se aportó el informe técnico rendido por el hidrogeólogo José W. Pérez W. del Senara, visible a folios 1352 a 1364, que contiene los antecedentes, las actividades, la metodología GOD aplicada, los resultados obtenidos y una tabla matriz de aceptabilidad de actividades e instalaciones comunes potencialmente contaminantes.
Tal fase de construcción también es parte esencial del fundamento técnico-científico que sustenta la matriz en cuestión y que no logró ser desvirtuado en el presente proceso. Sobre este punto, se destaca que los testigos ofrecidos por la parte actora y coadyuvante que declararon en juicio oral y público, únicamente dieron una opinión personal, ya que fue claro que ninguno participó directamente en la confección de la matriz ni en algún estudio concreto y oficial que en lo personal y en forma directa hayan practicado por su cuenta sobre la validez técnica del instrumento. En particular el señor Francisco Mora Protti, informó ser arquitecto pensionado, dijo expresamente que no participó en la matriz del Senara, que no tiene formación en hidrogeología y que el INVU carece de esos profesionales. El testigo José Miguel Zeledón Calderón, informó al Tribunal que es ingeniero agrícola, que labora en la Dirección de Aguas del Minaet y que no participó en el proceso de elaboración de la matriz.
En cuanto al testigo Freddy Bolaños Céspedes, indicó al Tribunal que es Ingeniero Civil y Sanitario y que labora para el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, que no tiene estudios en hidrogeología y que no participó en la matriz del Poás, agregó que hizo un documento técnico en coordinación con la señora Nuria Chavarría para que se enviara a la Sala Constitucional, pero que se presentó de forma extemporánea, básicamente se concluyó que la matriz pasa por encima de la Planificación Urbana Local y que no es compatible con los Planes Reguladores, a preguntas del Tribunal indicó que desconoce si la matriz se puede cambiar y que no sabe si está contemplado. La testigo Emma Tristán Montero, manifestó en juicio ser geóloga y laborar en la empresa privada, además informó que participó en la revisión de la matriz en el 2014 a iniciativa del Colegio de Geólogos, que se emitió un criterio técnico y personal donde se destacó la pequeña cantidad de información hidrogeológica del país con alrededor del 20% que tiene mapa, siendo que el 80% queda sin información para generar el mapa, a consultas del Tribunal señaló que la matriz advierte como proteger el recurso hídrico desde el punto de vista técnico, pero no de política urbana.
El testigo Jorge Arturo Chávez Cernas, informó en juicio oral que es geólogo pensionado y desempeña el cargo de Presidente del Colegio de Geólogos hasta la fecha, explicó que el Colegio tiene conformada una Comisión de Hidrogeología que hizo un estudio de la matriz, pero que él no participó directamente en ese estudio y desconoce el contenido de la matriz. Los testigos indicaron que ninguno participó directamente en los hechos de la demanda ni en la confección de la matriz, e incluso la mayoría de ellos reconoció que no la habían estudiado a profundidad ni rindieron criterio técnico sobre el tema, de tal manera que la prueba es abiertamente irrelevante para esclarecer el fondo del asunto, ya que consiste en simples opiniones que no dan certeza al Tribunal sobre la existencia de errores técnicos en la motivación de la matriz del Poás. Por el contrario, se logra apreciar que la desavenencia se presenta por la orden de la Sala Constitucional de aplicar la matriz al resto del país y no porque el instrumento creado estuviera sin fundamento técnico o que el usado fuera incorrecto.
Sin embargo, el tema relativo a la orden constitucional, como los hemos indicado reiteradamente, excede la competencia de este Tribunal y no podría entrarse aquí en un análisis para desentrañar las razones que privaron en la Sala Constitucional para optar por aplicar la matriz en forma generalizada y no por otras opciones. En el caso de los testigos ofrecidos por el Nombre2449, el señor Freddy Pacheco León, declaró ante el Tribunal que es biólogo jubilado y labora como regente ambiental del Setena, dijo conocer la matriz por su trabajo, pero que no participó en la elaboración y que tampoco ha hecho ningún estudio al respecto, en su opinión consideró que la matriz es una herramienta razonable ya que el formulario de impacto ambiental del Nombre3456 ya incluía pedir un dictamen del Nombre2449 y realizar el estudio hidrogeológico si hay vulnerabilidad. El testigo Mario Enrique Arias Salguero, informó que es geólogo de la Escuela de Geología de la Universidad de Costa Rica y que rindió un criterio oficial sobre la matriz de Poás en el 2009 ante el Nombre2449 con el propósito de informar a la Sala Constitucional sobre el instrumento, explicó la metodología GOD empleada y aseguró que se trata de un método reconocido internacionalmente y robusto, también se refirió a los criterios de uso de suelo que contiene la matriz, señaló que no es restrictiva y permite la modificación, sostuvo además que para aplicar la matriz debe haber un mapa hidrogeológico y a partir de ahí elaborar el mapa de vulnerabilidad para cada zona, que las medidas de protección comunes de la matriz son las mismas por lo que puede ser aplicada en distintas zonas en función del tipo y/ grado de vulnerabilidad del acuífero.
El deponente Roberto Ramírez Chavarría, manifestó que es geólogo y que labora en Nombre2449 desde hace veinte años, que cuenta con una maestría en hidrogeología de la Universidad de Costa Rica, participó en la comisión encargada de la confección de la matriz del Poás, explicó la metodología GOD aplicada, que los parámetros de densidad y cobertura fueron aportados por el INVU quien también participó en la comisión, aclaró que la matriz no es un instrumento administrativo, sino un análisis científico, que cuando no hay mapa se hace un estudio local para cada proyecto y se aplica la matriz, aseveró que como todo instrumento de protección la matriz también cambia. Como prueba documental aportada por la parte actora, se admitió la siguiente: a) documento N°0551-CCC-13 del 8 de noviembre de 2013 de la Cámara actora con observaciones, objeciones y recomendaciones en similares términos a los contenidos en la demanda, suscrito por Nombre112323 . en condición de Director Ejecutivo.
Se hace la observación que se omite indicar el nombre de los profesionales o técnicos que elaboraron el estudio (imágenes 170 a 191 del expediente virtual). b) Informe de la Comisión de Análisis Matriz de Vulnerabilidad de Acuíferos de Nombre2449 elaborado por la Cámara accionante de fecha 4 de setiembre de 2015, alude a la dificultad de definir el sustento técnico de los parámetros de densidad y cobertura de la matriz, que parecen desproporcionados con la realidad de los habitantes de la GAM y realiza proyecciones con diversos cantones, se suscribe por el Ingeniero Guillermo Carozo Ramírez, en su condición de Presidente de la Cámara Costarricense de la Construcción, sin indicar quienes fueron los profesionales o técnicos que integran la comisión y que realizaron el informe (imágenes 199 a 222 del expediente virtual). c) Informe privado elaborado por Nombre112324 en fecha 24-28 de mayo 2010 que se enfocó en el análisis de las áreas Parrita-Tamarindo y Huascas-Tamarindo, se refirió a la actividad de las gasolineras y respecto a la matriz del Nombre2449 indicó que "es una herramienta adicional que orienta el órgano de control ambiental en las tomas (sic) de decisiones sobre la ocupación correcta del terreno reduciendo los peligros de nuevas contaminaciones hacia el acuífero.
(...) En esta misión, tal matriz fue analizada en profundidad y se elaboró una nueva propuesta, basada en todas las discusiones generadas en el grupo técnico y en reuniones con la dirección del Senara, además del aporte de los participantes de la presentación pública (...)" (imágenes 224 a 246 del expediente virtual). d) Oficio N°SG-192-2014 del 30 de setiembre de 2014, suscrito por Freddy Bolaños Céspedes, Secretario General de Nombre3456 que dirige a la Sala Constitucional para que se aclare y adicione el voto N°2012-8892, en concreto solicitó sustituir la aplicación de la matriz por el procedimiento integral establecido en el Decreto N°32967-MINAE y demás legislación vigente para elaborar planes de ordenamiento territorial (imágenes 224 a 246 del expediente virtual). e) Opinión del Colegio de Geólogos de Costa Rica presentado al Nombre2449 el 18 de marzo de 2015, firmado por Jorge Chávez Cernas en relación con el proyecto de matriz publicado en La Gaceta, Alcance N°10 del 20 de febrero de 2015, acuerdo N°4882 de la Junta Directiva del Senara, no hace ninguna referencia al acuerdo N°3303 ni se indica expresamente cuáles profesionales respaldan las conclusiones que incluye (imágenes 275 a 277 del expediente virtual). f) Oficio N°GD-161-2015 del 6 de marzo de 2015 que contiene la opinión de la Escuela de Geología de la Universidad de Costa Rica sobre el proyecto de matriz publicado en La Gaceta N°36 del 20 de febrero de 2015, se omite referencia al Acuerdo N°3303 y a la matriz de Poás (imágenes 280 a 283 del expediente virtual). g) Oficio N°SG-169-2014-SETENA del 22 de agosto de 2014 dirigido a la Sala Constitucional donde se informa que se ha conformado un equipo de funcionarios de diferentes instituciones competentes (Minae, Ifam, Senara, Invu y Setena) para trabajar en un proceso de ordenación del territorio y solicitan audiencia para que se revise y aclare la sentencia N°2012-8892 (imágenes 286 a 290 del expediente virtual). h) Oficio N°DE-2470-13-12 del 18 de diciembre de 2013 suscrito por el señor Olman Vargas Zeledón, Director Ejecutivo del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos que lleva la opinión del Colegio Profesional sobre la aplicación generalizada de la matriz de Poás, se indica la falta de sustento para los porcentajes de las áreas de recarga y pide que se revisen los parámetros de densidad y áreas mínimas de lotes, no menciona los profesionales encargados del análisis y que emiten las conclusiones (imágenes 293 y 294 del expediente virtual).
Luego de la valoración integral de la prueba aportada a los autos, tanto testimonial como documental, se debe concluir que ninguna ha sido del valor y contundencia necesaria para desvirtuar la motivación técnica contenida en el acuerdo N°3303 de la Junta Directiva del Senara, objeto de impugnación. En primer lugar, la prueba de la parte actora se orienta a cuestionar la aplicación generalizada ordenada por la Sala Constitucional, lo que excede la competencia de esta jurisdicción contenciosa. En segundo lugar, el siguiente problema que se plantea y se deduce a partir de las diferentes opiniones de los testigos y profesionales, es un asunto de discrecionalidad técnica de la Administración Pública, se ubica en la escogencia que hace el Nombre2449 dentro de la diversidad de opciones técnicas y científicas, todas reconocidas en su ámbito. Ninguna de las pruebas aportadas han llevado al convencimiento de que la selección técnica realizada por el Nombre2449 para la elaboración y fundamento de la matriz sea arbitraria o entre en contradicción con las reglas unívocas de la ciencia o técnica ni la lógica, según lo establece el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública.
Por el contrario, resultó claro en el contradictorio oral que los expertos y profesionales que declararon frente a este Tribunal coincidieron en señalar esencialmente que: a) la metodología GOD, es reconocida por la ciencia y admitida como válida internacionalmente, b) que los parámetros de densidad y cobertura son aspectos utilizados técnicamente para establecer el uso del suelo y que están vinculados con los criterios de amenaza y/o riesgo, c) que la matriz es una herramienta que recoge toda la información científica para crear un criterio de protección del recurso hídrico. Lo anterior, lleva a concluir que la parte actora no logró demostrar en este juicio que la discrecionalidad aplicada por el Nombre2449 al momento de elegir las variables y parámetros técnicos para la protección del recurso hídrico haya excedido de alguna forma los límites del Ordenamiento Jurídico o las reglas propias del conocimiento científico, al punto de tornarla en ilegítima o arbitraria.
Las opiniones profesionales escuchadas únicamente permiten entender que la ciencia contempla otras metodologías y variables y que todas están en constante cambio y actualización. El control de legalidad ejercido por este Tribunal respecto del acuerdo N°3303 y de la potestad discrecional del Senara, no es absoluto ni ilimitado, de manera que no es posible por esta vía que el Juzgador le otorgue una prevalencia mayor a una metodología científica sobre otra, ni que tampoco pueda sustituir la voluntad de la Administración Pública para imponer un parámetro diferente al seleccionado por la entidad accionada, notándose que lo que se hizo fue escoger unas variables entre otras posibles, pero igualmente válidas desde el punto de vista de la técnica o la ciencia. Conviene aclarar, que algunas de las opiniones expuestas por escrito, carecen de la formalidad de indicar quiénes fueron los profesionales responsables de las conclusiones y el fundamento técnico de las mismas, algunas solo se refirieron al acuerdo N°4882, por lo que resultan irrelevantes entrándose del acuerdo N°3303.
En tercer lugar, conviene subrayar que la matriz del Nombre2449 no se trata de un nuevo requisito como erradamente parece interpretarlo la parte actora, por el contrario es un criterio orientador de carácter técnico-científico, es una herramienta o insumo adicional para la protección del recurso hídrico, el cual debe ser protegido por el Estado como un todo y bajo un marco normativo especial. No hay ningún elemento fáctico ni jurídico que permita considerar que la matriz sea la base única para la toma de decisiones en materia de planificación urbana o para otorgar los permisos de diversas actividades, salvo una lectura descontextualizada del voto N°2012-8892 de la Sala Constitucional. Al contrario, como se analizó previamente, la misma Sala Constitucional admite la posibilidad de modificación de la matriz e incluso su desaplicación cuando exista un criterio técnico fundado que genere esa consecuencia.
Acorde con lo indicado, la guía metodológica para la aplicación de la matriz, aportada como prueba documental por la misma parte actora en su demanda (imágenes 64 a 77, 158 a 168 del expediente virtual y folios 1495 a 1508 del legajo de pruebas), explica con claridad los conceptos técnicos utilizados, los parámetros para valorar el impacto de las actividades y expresamente excluye los proyectos ya existentes, siendo aplicable la matriz solo a los proyectos nuevos. Lo analizado permite descartar la infracción de los Principios de Legalidad, Reserva de Ley, Cooperación Inter-institucional, Jerarquía de las normas, Seguridad Jurídica y Autonomía Municipal, alegatos que se sostienen sobre la errada consideración de que la matriz es un nuevo requisito obligatorio y con superioridad al resto del ordenamiento jurídico vigente, nada de lo cual se logró demostrar ni fáctica ni jurídicamente en este proceso.
Finalmente, se respeta pero no se comparte el precedente administrativo de la Sección Tercera de este Tribunal voto N°637-2014 dictado con ocasión del ejercicio de funciones como jerarca impropio municipal. Se aclara que dicho pronunciamiento no se trata de una sentencia judicial sino de una resolución administrativa que conoció de una apelación contra un acuerdo Municipal, lo que evidencia que se trata de asuntos distintos y que por tal razón carece de toda vinculatoriedad para el presente análisis, por lo que priva la garantía del Principio de Independencia Judicial. En consecuencia, la parte actora no logró demostrar ningún vicio capaz de producir la declaratoria de nulidad del acuerdo N°3303 de la Junta Directiva del Senara, lo que impone el rechazo de los argumentos planteados en su totalidad.
VII.De las pretensiones de la demanda: Con fundamento en el análisis precedente se rechaza la pretensión de la parte actora tendiente a que se declare la nulidad absoluta de los acuerdos de la Junta Directiva del Nombre2449 N°3303 y N°4882-2014 en su totalidad.
VIII.En cuanto a las excepciones planteadas: En cuanto a la falta de derecho se acoge en virtud del análisis precedente, por no acreditarse motivo legal alguno para conceder las pretensiones de la parte actora.-
IX.Sobre las costas. El artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece que las costas procesales y personales se imponen al vencido por el solo hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria. En este caso, no se observan motivos que permitan excepcionar la máxima de condena al vencido. Por ello, se imponen ambas costas del proceso a cargo de la parte actora vencida en este proceso. Respecto a todos los coadyuvantes tanto activos como pasivos, se dicta sin condenatoria en costas de conformidad con los artículos 13 inciso 4) y 196 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que disponen que la parte coadyuvante no devengará ni pagará costas por razón de su intervención en el proceso.
POR TANTO
Se inadmite la prueba para mejor resolver ofrecida en juicio oral por ambas partes. Se acoge la excepción de falta de derecho. Se declara IMPROCEDENTE la demanda en todos sus extremos. Se condena en ambas costas del proceso a la parte actora. Sin especial condenatoria costas respecto de los coadyuvantes activos y pasivos.- NOTIFÍQUESE.
JUDITH REYES CASTILLO JOSÉ IVÁN SALAS LEITÓN FELIPE CÓRDOBA RAMÍREZ
Document not found. Documento no encontrado.